浅谈规范性文件清理工作及其完善措施

xxx大学xxx学院 行政管理专业本科生实习论文

论文题目 浅谈规范性文件清理工作及其完善措施 姓 名 xxx 学 号 200x2777xxxx 学 院 xx学院 专业班级 行政管理xx班 指导教师 xxx

二〇一〇年九月八日

i

浅谈规范性文件清理工作及其完善措施

xxx

2010 年 9月1日

ii

摘要

规范性文件清理工作是建设法治政府的一项重要工作，健全和完善规范性文件清理制度，对推行依法行政，维护人民权益的有重要意义。本文对规范性文件的概念进行了界定，分析了规范性文件的作用和开展规范性文件清理的重要意义，并结合杭州市下城区开展规范性文件清理工作的实际，介绍开展规范性文件清理工作的实施过程，分析规范性文件清理工作中存在的问题，并提出相应完善规范性文件清理工作的措施。

关键词：规范性文件 清理 问题 措施

iii

目 录

一、规范性文件的定义??????????????????1 二、规范性文件的作用??????????????????2 三、开展规范性文件清理工作的重要意义??????????3 四、2010年下城区开展规范性文件清理工作实例???????5 五、工作中存在的问题分析????????????????7 六、完善规范性文件清理工作的一些建议??????????8 （一）建立规范性文件清理工作长效机制?????????8 （二）进一步提高对规范性文件清理工作重要性的认识???9 （三）明确清理范围和原则，落实清理责任????????9 （四）加强督促指导，实行“开门清理”?????????10 参考文献????????????????????????11

iv

- 1 -

浙江工业大学政治与公共管理学院2007级实习论文

规范性文件清理工作是建设法治政府的一项重要工作，健全和完善规范性文件清理制度，对推行依法行政，维护人民合法权益的有重要意义。近年来党和政府对开展规范性文件清理工作高度重视，先后出台了一系列关于做好规范性文件清理工作的文件，要求各级政府务必做好行政规范性文件的清理。地方各级政府也积极响应中央号召，深入领会中央文件精神，部署开展规范性文件清理工作，积极探索建立规范性文件清理长效机制。下城区政府在省、市政府的领导下也积极开展了规范性文件的清理工作。本文将就规范性文件清理工作展开研究。

一、规范性文件的定义

目前我国法律法规对于规范性文件的涵义、制发主体、制发程序和权限以及审查机制等，尚无全面、统一的规定。通常对于规范性文件的理解分为广义和狭义两种情况。广义的规范性文件，一般是指属于法律范畴（即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章）的立法性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件的总和。狭义的规范性文件，一般是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件。本文采用狭义的概念，将行政规范性文件定义为：除各级人大及其常委会、国务院及其部委和各省市自治区政府之外的各级政府机关及法律法规授权组织制发的作为行政管理依据的通知、规定、意见、批复等具有普遍约束力

- 1 -

浙江工业大学政治与公共管理学院2007级实习论文

和规范人们行为的非立法性文件。

这个概念充分表达了规范性文件的特性，我总结了三点规范性文件的特征：

（一）普遍约束力。 （二）反复适用性。

（三）法定性。制定主体、制定程序的法定性——法律效力。 二、规范性文件的作用

（一） 规范性文件的存在是弥补法律漏洞的需要，符合行政管理日益复杂化、专业化和现实生活动态多变的形势。 “法律作为一种基本的社会规范，它不可能、也不应该对有关的一切事物都做出详尽无遗的规定，因为客观事物是无限的、多态的，而法律规范是有限的、定型的”。1法律只是对典型社会现象的概括，而不可能穷尽所有社会现象。社会变迁迅速，立法机关很难准确预见未来的发展变化，授权行政机关根据各种可能出现的情况及时作出决定成为必要。法律的漏洞正是规范性文件存在和作用的空间，规范性文件的作用之一就在于通过自身规范来弥补立法的漏洞或缺陷。

（二） 规范性文件对上位法具有明确和细化作用，其存在是实现上位法立法目的的需要。我国立法向来提倡“宜粗不宜细”、“成熟一个制定一个”的立法原则，许多法律、法规和规章对某些方面的情况只作了抽象性、原则性规定，有些问题虽然规定较具体，但也未必明确，因此需要各级行政机关通过制定规范性文件，对法律、法规、规

1

龙利勇，芦学林．行政规范性文件的义务设定边界探析．http://www.jsfzb.gov.cn/news_content.asp?id=6467

- 2 -

浙江工业大学政治与公共管理学院2007级实习论文

章中的模糊性内容进行明确、原则性内容进行细化，从而将这些上位法的原则与目的落到实处。规范性文件的存在也是约束自由裁量权的需要。如《浙江省罪犯奖惩考核办法》就是对《监狱法》、《刑法》、《刑事诉讼法》等法律及司法部相关规章有关规定的细化，因为法律、法规、规章的规定比较抽象，为进一步规范和约束监狱执法行为特别是自由裁量权就需要对上位法的规定进行明确和细化。

（三） 规范性文件对行政机关和行政相对人都具有约束力，是行政管理中不可或缺的重要依据之一。规范性文件不仅对行政相对人具有约束力，对行政机关本身也具有约束力。规范性文件一经发布，行政相对人必须服从、遵守，行政机关非经法定程序不得任意撤销、改变、废止。发布规范性文件的行政机关及所属的下级行政机关，在实施具体行政行为时必须遵循相应文件的规定，在作出有关行政决定时必须适用相应文件的规定。

三、开展规范性文件清理工作的重要意义

近年来，国务院对建立规章和规范性文件定期清理制度高度重视。2004年3月22日国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》提出，规章和规范性文件制定机关要定期对规章规范性文件进行清理。2008年5月12日《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》又明确要求“建立规范性文件定期清理制度。国务院高度重视规范性文件清理工作，是因为定期开展规范性文件清理工作具有重要的意义，具体表现为：

（一）清理规章和规范性文件是维护社会主义法制统一的必然要

- 3 -

浙江工业大学政治与公共管理学院2007级实习论文

求。法制统一是我国宪法确立的一项重要原则。一切法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触；同时，下位法不得与上位法相抵触、相矛盾。同一阶位的法律规范和规范性文件之间也要相协调、相统一。维护社会主义法制统一，是维护法律统一和尊严的必然要求。是形成中国特色社会主义法律体系的必然要求。中国特色社会主义法律体系各组成部分之间不应当存在上下冲突、前后矛盾的问题，而应当是一个科学、统一、协调的有机统一体。开展规章和规范性文件清理工作，就是要通过全面梳理，查找出并着力研究解决规章与上位法之间、规章之间，规范性文件与法律规范之间、规范性文件之间存在的明显不适应、不一致、不协调的突出问题。

（二）清理规章和规范性文件是制度建设发展规律的必然要求。规章和规范性文件是制度的载体。规章和规范性文件的制定属于制度建设的范畴。真理是相对的。规章和规范性文件的合法与适当也是相对的、动态的。改革开放的新形势、经济、文化和社会各项事业的快速发展，对作为上层建筑的规章和规范性文件提出了新的要求，这就需要制定新的规章和规范性文件，修订或废止不适应经济社会发展的规章和规范性文件。任何事物都有它产生、发展和消亡的过程，规章和规范性文件也不例外。规章和规范性文件不应当、也不可能”长生不老“.社会的政治经济在发展，民主法制在不断完善和加强，管理社会的方式方法在不断创新，公平正义在不断赋予新的内容和含义，保障和规范社会发展的法律、法规和规章在不断修订和完善，依据法律、法规和规章制定的规范性文件必然会出现与其相抵触或不相适

- 4 -

浙江工业大学政治与公共管理学院2007级实习论文

应。因此，要使规范性文件保持合法、适当，就必须对其进行清理。

（三）清理规章和规范性文件是全面推进依法行政、建设法治政府的必然要求。全面推进依法行政、建设法治政府，必须从源头上解决执法依据合法、合理和有效的问题。这是依法行政重要的基础性、全局性工作，也是依法行政、建设法治政府的前提。按照法制统一的要求，定期或围绕中心工作对规章和规范性文件进行清理，就能够为全面推进依法行政打好基础，为建设法治政府扫清障碍，就能够坚持合法行政、合理行政。

（四）清理规章和规范性文件，是优化发展环境，反腐倡廉的必然要求。一个地方的发展环境优与劣，在很大程度上与地当出台的有关经济、社会发展的规章和规范性文件有直接的关系，因为制度建设是软环境的重要因素。“文件”优，环境可能优，“文件”劣，软环境肯定劣。2制度建设对于反腐倡廉工作具有根本性、长期性和稳定性作用。清理规章和规范性文件保障了反腐倡廉工作的开展；反腐倡廉工作又促进了规章和规范性文件的清理。

因此，清理规章和规范性文件是对现行规章和规范性文件进行的“体检”，是对规章和规范性文件进行“瘦身”。定期对规章和规范性文件进行清理，废止不合现实要求的规范性文件，对保障政令畅通，提高规范性文件的严肃性和有效性，对执法部门执法工作的开展具有十分重要意义。

四、2010年下城区开展规范性文件清理工作实例

2

马春生.规章和规范性文件清理的理论与实践. 政府法制工作简报，2010年13期

- 5 -

浙江工业大学政治与公共管理学院2007级实习论文

本次清理工作的任务是对2005年-2008年期间区政府、区政府各部门、单位及法律法规授权组织制定的作为行政管理依据的现行有效的行政规范性文件进行清理，对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，特别是对存在加重企业负担、地方保护、行业保护等方面内容的规范性文件，给出废止、失效、修改或提出处理建议的清理意见，具体处理原则为：

1、主要内容与法律、行政法规、地方性法规或者规章相抵触的，或者已被新的行政规范性文件所替代的，予以明令废止；

2、适用期已过或者调整对象已消失，实际上已经失效的，宣布失效； 3、个别条款与法律、行政法规、地方性法规或者规章不一致的，予以修改3；

4、在清理中发现行政规范性文件之间对同一事项的规定不一致的，提出处理建议。

本次清理工作按照“谁制定、谁清理，谁执行、谁负责”的要求组织实施。区政府及区政府办公室制定的规范性文件清理工作，由主要执行部门提出继续有效、废止、失效或者修改等清理意见。由多个部门联合起草或涉及多个部门职责的规范性文件，由牵头制定部门负责清理，其他部门予以配合。区政府各组成部门、各直属单位制定的行政规范性文件由制定部门自行负责清理并将清理结果报送区政府。

3

考虑到修改重新发布文件后，原有文件可能还会被使用，而且局部细微修改可能不被注意，为避免此问题，区政府决定需修改的文件一律废止，不以修改名义公布，修改后重新发文。

- 6 -

浙江工业大学政治与公共管理学院2007级实习论文

下城区规范性文件清理工作自7月20日正式启动。区政府法制办结合省市要求，以下城区人民政府法制办公室文件形式起草印发了《关于做好行政规范性文件清理工作的通知》，并召开了部门分管机关负责人会议，明确了清理职责，清理范围，细化了清理办法，提出清理目标要求。历时整整一个月，先后对2005年至2008年期间下城区人民政府及各部门单位制定的规范性文件进行全方位清理审核，先后清理下城区人民政府办公室及各部门制定的规范性文件70件，对清理出来的拟定继续有效的规范性文件有52件，拟定废止的文件9件4，宣布失效的文件9件。对清理结果进行公布，明令废止和宣布失效的规范性文件不得再作为行政管理的依据，只有在公布为继续有效范围之列的文件才能作为行政管理的依据。 五、工作中存在的问题分析

规范性文件清理工作是一项长期的、艰巨的、系统性工程，需要做出不懈的更大努力。我们在开展规范性文件清理工作方面尽管做了一些工作，取得了一些阶段性成果，但与上级的要求，与人民群众的要求，与构建社会主义和谐社会的要求相比较，还有一定差距。我们将进一步加强学习，扎实工作，为建设法治政府做出应有贡献。 （一）统一思想，重视程度不够。有些部门认为规范性文件清理工作是一项机关管理的日常事务性工作，可大可小，可有可无，只要机关在正常运转，经济发展了，规范性文件清理工作不是大不了的事，没有把规范性文件清理工作上升到依法行政的高度，思想上不重视，行动上不关注，不过问不督促的现象普遍存在，导致清理工作机制不健全，工作推动难度大，清理难以达到预期效果。

4

废止的文件中实际上包含了需要修改的文件，凡属于修改范畴内的文件都予以废止，修改后重新发文

- 7 -

浙江工业大学政治与公共管理学院2007级实习论文

（二）业务力量不足，清理任务比较艰巨。政府法制办日常工作十分繁忙，任务比较繁重，要在有限的时间内完成大量的规范性文件清理审查工作，工作量巨大，而当前政府法制工作人员偏少，业务力量较弱，难以在较短的时间内完成专业性较强工作量又较大的清理工作任务。

（三）规范性文件清理工作长效机制尚未建立。比如下城区政府在清理规范性文件方面，虽然是每两年清理一次，但是都是在上级政府发文要求下才组织开展此项工作的，自己并没有建立规范性文件备案制度、定期清理制度等清理制度，因而每次在开展工作方面比较被动，工作量也比较大，效率也不高。行政规范性文件清理的长效机制亟待建立。

六、完善规范性文件清理工作的一些建议

民主立法、科学立法、开门立法、依法行政是依法行政的前提，规范性文件清理工作是建设法治政府的一项基础性工作，健全和完善规范性文件监督制度，切实提高规范性文件制定水平，是依法行政的重要运作方式，这也是法制机构光荣而艰巨的使命，为更好完善行政监督机制、全面推进依法行政、实现建设法治政府的目标必须要更好的完善规范性文件清理工作。

（一）建立规范性文件清理工作长效机制

行政规范性文件的清理是一项十分严肃的工作，又是一项长期的任务，违法或失效的规范性文件不及时予以修改、废止，极易造成工作被动。要从落实科学发展观，建设法治政府的高度，进一步提高认识，落实责任，继续做好规范性文件的清理工作，并建立和完善行政

- 8 -

浙江工业大学政治与公共管理学院2007级实习论文

规范性文件清理的长效机制，定期检查，定期评估，定期清理，及时清理规范性文件，为依法行政提供保障。

第一，建立定期清理制度。要及时解决规范性文件运行中存在的矛盾和冲突，坚决杜绝“依法打架”现象的发生。各个行政机关应当将对规范性文件的评价和清理制度定期化、主动化、机制化，应当主动的对所制定实施的规范性文件进行跟踪评价，根据法规政策的完善和实际情况的改变进行定期清理，该废止的坚决废止、该修订的及时修订，确保法制和政令的统一。做到定期清理与适时清理相结合、全面清理与专项清理相结合、主动清理与上级要求清理相结合5。

第二，建立健全评估制度。对规范性文件情况及时进行评估，积极探索规范性文件评估与清理工作相结合的方式，提高清理工作的质量和效率。评估工作有利于分析规范性文件的合法性、合理性与可行性，有利于规范性文件更好地指导工作，以便进一步规范文件，提高规范性文件质量。

第三，进一步完善备案审查制度。要定期进行备案检查，及时发现问题，予以纠正，促进行政机关依法行政。

（二）进一步提高对规范性文件清理工作重要性的认识 有的行政部门利益化思想未能根本改变，认为规范性文件级别较低，没有上位法依据不能设置许可、权利义务等，认为其可有可无，没有把它摆上重要位置。实际上，大量的规范性文件是执行法律法规的最主要载体，是行使行政管理职能和服务职责的重要途径，应当端正态度，认清规范性文件的重要性和必要性，提高认识，配置法制科

5

湖北随州市政府规范性文件清理情况的报告，

http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/zffzdt/200909/20090900140744.shtml

- 9 -

浙江工业大学政治与公共管理学院2007级实习论文

室和法制人员,重视这项行政机关实施行政管理职权和部门运作的重要手段。

（三）明确清理范围和原则，落实清理责任

主管单位要对整个清理性工作进行安排落实，将工作具体细化到每一个责任单位，明确每个部门的责任范围和具体工作要求。为保证清理工作任务落实，实行定期报告工作制度，将清理任务落实到具体工作人员身上，做到了及时清理，按时报送。各责任单位要根据有关文件要求，精心策划，认真学习领会了上级文件精神，进一步明确了规范性文件清理范围，清理分工，清理方法步骤和清理目标。采取分级负责，谁主管谁清理，逐级报审，统一报告情况的原则进行，做到了及时清理，按时报送。

（四）加强督促指导，实行“开门清理”

加强规范性文件管理，规范行政行为，重在加强对规范性的监督。一要加强内部监督，为了保证清理工作不走过场、取得实效，要采取多种方式督促相关部门认真清理研究规范性文件，及时提出清理建议，并对这些建议进行认真审核，逐件提出建议废止、宣布失效、确认继续有效、重新公布的意见并编制相应目录报上级有关部门审议，清理后未经统一公布的规范性文件不得作为行政管理的依据。二是要“开门清理”，认真贯彻公众参与和行政公开原则，动员人民群众参与清理，进一步扩大公众参与，推进行政公开，让权力在阳光下运行。可通过新闻媒体、政府公告等及时发布清理工作的有关信息，对清理工作进行了广泛宣传，并广泛听取群众意见，接受群众监督。

- 10 -

浙江工业大学政治与公共管理学院2007级实习论文

参考文献

[1] 陈朋发.浅谈当前规范性文件管理存在的问题及对策.福建龙岩市人民政府法制办公室

[2] 吴鹏.论“其他规范性文件”的行政法法源地位.首都师范大学学报,2006年03期

[3] 杨戎.我国规范性文件的公开化倾向.档案学通讯,1999年01期 [4] 崔涛.浅议行政规范性文件的规范与监督.今日科苑，2008年08期

[5] 王飞、张茂林. 构建法治政府背景下的行政规范性文件问题研究 . 消费导刊，2006年 11期

[6] 任慧超.论行政规范性文件体系的缺失和规范.吉林广播电视大学学报，2010年05期

[7] 郑旭辉.现代公共行政理念视域中的中国行政规范性文件体系的重构.中国石油大学学报，2008年02期

[8] 林力气.浅谈行政规范性文件的监督.宁德师专学报，2010年02期

[9] 马春生.规章和规范性文件清理的理论与实践. 政府法制工作简报，2010年13期

- 11 -

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/xjq6.html