财政分权下的经济结构与地方政府行为

财政分权下的经济结构与地方政府行为

-----一个经济转型的理论框架

摘要：本文主要从中央与地方财政关系的变迁以及地方政府行为的不同入手, 提出了一个基于经济结构和地方政府行为的中国经济转型理论框架, 试图在同一个理论框架下对中国经济转型过程中各地区市场化进程不一致的现象, 以及试点、增量、渐进等改革特征加以解释。并通过建立相关理论模型，讨论了地区经济结构影响地方政府行为的机制及渠道, 得出各地区的经济结构的不同将导致各地区地方政府行为类型的不同, 而地方政府行为的不同又将导致各地区市场发育和生产者产权安全的差异, 从而表现为地区生产效率的差异和市场化进程的不一致性, 进而导致地区经济绩效的差异。

关键词：财政分权 地方政府行为 理论框架

一、问题的提出及文献综述

中国经济转型的一个突出特征是, 各地区由计划向市场转型的进程不一致。有些地区已经逐步形成了以市场为基础的资源配置体制, 而有些地区仍然处在计划与市场体制的矛盾交织当中。

在实行中央集权、历史背景基本相同的条件下, 不同地区的市场化进程为什么会出现如此显著的差异？与此相关的, 人们通常用增量改革、试验推广、双轨制等来概括中国经济转型的特

征（罗兰），究竟是什么原因导致了这种转型特征的形成？

计划经济向市场经济转型的本质是政府管理经济方式的转变, 是政府在经济活动中的重新定位, 而影响政府行为的一个重要因素是一国的财政制度, “ 财政决定改革的起因和路径” （张宇燕、何帆）因此, 从财政制度变迁和政府行为选择人手, 可能是探索上述问题答案的一条有效途径。

关于于财政分权在中国经济转型中所扮演的角色，不同的学者的结论却不尽相同。 有相当多的学者认为财政分权和地方政府是中国经济转型的主要推动力量, 认为财政分权导致了一个来自地方和基层的改革支持机制, 创造了允许不同地区进行改革试点的改革环境, 引人了地方政府之间的竞争机制, 硬化了地方政府的财政约束, 同时也使得中央政府可以利用锦标竞争机制对地方政府进行有效激励（张维迎、粟树和），而另一些学者则认为财政分权在中国经济转型过程中起了不可忽视的消极影响。比如认为财政分权导致了地方政府的地方保护主义、重复建设和某些领域的无序、恶性竞争等消极后果（沈立人、戴园晨），也造成了中国经济转型过程中的投资波动和投资膨胀, 同时削弱了中央财政进行全国性基础设施的投资能力（秦朵、宋海岩），不规范的财政分权导致了政府非正式财政收人规模的膨胀, 使地方政府行为商业化, 也拉大了地区之间的差距（姚洋、杨雷）。

已有的文献尽管对财政分权在经济转型中所起的作用看法各异, 但是几乎都隐含了一个相同的假定, 即财政分权下各地

方政府行为是无差异的。这一隐含假定使得这些文献不能够将财政分权与中国增量、试点、双轨等改革特征之间建立起因果关系, 也不能对中国各地区市场化进程不一致的现象给予充分的解释。财政分权往往被看作是改革措施之一, 与中国其他改革措施并列起来实施。事实上, 由于各地区要素察赋、经济结构的不同, 财政分权下各地方政府所受激励和约束不同, 会表现出不同的行为方式（何梦笔），而中央与地方财政分权形式的变化也会使得地方政府表现出不同的行为方式（陈抗等）。基于此, 本文将通过放松地方政府行为无差异性这一隐含假定, 特别强调不同地区、不同时期地方政府行为的差异, 以此为基础给出一个从财政分权和地方政府行为视角理解中国经济转型的理论框架, 试图在同一个理论框架下对中国各地区市场化进程不一致的现象, 以及增量、试点、双轨等改革特征的成因给出更为简洁一致的解释。

本文认为, 计划经济导致的财政压力, 使中国走上财政分权之路, 而在不同的财政分权形式和地区经济结构的约束下, 不同地区的地方政府在不同时期分别会表现出“ 强化市场型” 、“ 勾结型” 和“ 掠夺型” 等多样化的行为类型, 而地方政府行为的多样性将导致各地区市场制度发育和改革创新的差异, 进而对各地区经济转型产生不同的影响。在区域层面上, 财政分权在不同地区就将表现出正面的或者负面的, 甚至中性的影响, 这样上述文献中关于财政分权和地方政府作用的不同甚至相反

的看法也就可以统一到同一个分析框架下了。本文以后部分的结构如下第二部分给出一个从财政分权和地方政府行为视角理解中国经济转型的理论框架，第三部分在第二部分理论框架的基础上来构建一个关于地方政府行为的理论模型；最后部分是相应的结论。

二、理论框架

计划经济体制下, 由于信息和激励的原因导致生产效率不断下降。而计划经济本身又要求实行统收统支的财政体制, 中央财政直接控制全社会绝大部分经济资源, 同时财政负责支付几乎所有经济建设投资。这样, 生产效率低下使得一方面政府财源出现萎缩, 另一方面为保持同样的产出政府需要投人更多的经济资源, 两方面的原因直接导致了巨大的国家财政压力。在意识形态和民间经济资源相对有限的条件下, 中央政府不可能通过直接放弃对经济建设的投人、实行经济自由化来减轻这一财政压力。而计划经济体制时期, 试图解决信息和激励问题的改革努力, 以及中国以农业为基础的经济结构, 使得中国形成了多层级、多地区的政府组织架构。中央政府在巨大的财政压力下, 面对意识形态的约束, 在改革目标的不确定以及多层级、多地区政府管理架构的现实条件下, 选择了向地方政府转移财政压力, 走上财政分权之路。但是, 由于各地区资源要素票赋不同, 计划经济时期重工业优先发展战略导致各地区所形成的轻重工业比重、产业结构和所有制结构也不相同, 使得中央政府对不同地区的地方

政府采取了不完全一致的财政分权形式, 而且随着改革的推进, 财政分权形式也被不断调整。这样, 不同的财政分权形式和不同的经济结构就对地方政府形成了不同的行为激励和约束机制, 进而导致了地方政府行为的差异, 出现“ 强化市场型” 、“ 勾结型” 和“ 掠夺型” 行为类型, 从而不同地区的经济环境在不同时期也会表现出“ 无形之手” 、“ 援助之手” 和“ 攫取之手” 的差异。其结果是一方面计划经济体制的约束在地方政府层面不断被突破, 有利于提高经济效率、促进经济增长的改革措施为各个地方政府竞相采纳或模仿, 从而使得中国经济在实现转型的同时, 得以保持稳定而快速的增长另一方面不同地区、不同时期地方政府行为的差异也使得中国不同区域的经济转型路径呈现出明显的不同, 不同地区的资本积累方式互不相同、市场化进程不一致, 经济转型也表现出试点、增量、双轨制等特征。

上述理论框架中所谓“ 强化市场型地方政府” 是指那些受到财政分权、地区经济结构以及相关政治因素的激励和约束, 致力于去创造和保护个人的财产权利, 并且能够强制执行各种契约, 而不是去剥夺或侵犯私人权利的地方政府（奥尔森）；“ 勾结型地方政府” 则通常通过产业政策、进人管制甚至直接对企业的控制等手段, 以“ 援助之手” 对特定企业或产业进行支持, 同时也抑制某些企业或产业的发展（stigler）;“ 掠夺型地方政府”则意味着该地方政府组织松散, 由一群各自为政, 很少受到统一公共政策指引的官僚组成, 各自利用手中的职权来对经

济主体进行掠夺、竞租, 对市场实行掠夺性管制(Fry and Shleifer)。

此外, 还需要强调的是：首先, 框架中中央与地方财政分权的具体形式是由各地区经济结构、经济发展水平及地方政府同中央政府的谈判等因素所决定的, 是内生的。其次, 虽然框架对地方政府行为类型进行了一个划分, 但并不意味着某一地区的地方政府行为类型始终是不变的。随着整个国家经济转型的推进, 其他地区经济的发展, 以及本地区经济结构的变化, 该地区地方政府的行为会不断演化, 而地方政府行为的变化反过来也会影响国家整体和其他地区的经济环境。最后, 本文的理论框架可以把经济转型过程中许多改革措施看作是内生的。比如, 在中央和地方已经实行财政分权, 而中央政府仍实施着计划价格体制的条件下, 地区之间商品贸易将促使地方政府之间引人市场价格机制, 从而形成价格双轨制的格局。又如, 有着独立财政利益的地方政府之间的竞争, 将引发国有企业民营化, 从而导致国有企业改革的不断推进。基于财政分权和地方政府行为的分析框架, 不但可以简洁地解释中国经济转型过程中的很多现象, 而且还能将很多被认为是外生的改革措施内生化。下面基于这一理论框架, 构建起以地方政府行为选择为中心的理论模型, 将框架中的逻辑进一步加以形式化。

三、理论模型

本文主要通过以下步骤来构建关于地方政府行为的理论模

型。首先给定中央和地方的财政政治制度安排,假定地方政府总有潜在的能力和动机去对本地区的生产者进行掠夺,在此假定下讨论地区经济结构与地方政府行为的互动关系。借鉴Weingast(1995、1997)提供的博弈模型, 假定某一地区的企业生产者可以分为A、B两种类型, 比如国有和非国有生产部门、农业和工商部门、轻工业和重工业生产部门、大型企业与中小型企业等再假定, 给定财政政治制度安排, 地方政府从本地区生产者中掠夺某单位的额外收益将不会受到来自中央政府的惩罚, 即地方政府的掠夺行为只受本地区生产者行为的制约。假定该地区任一生产者都无法凭借自身的力量有效抵制地方政府的掠夺行为, 因此, 地方政府对任一生产者进行掠夺, 比如从生产者A攫取的额外收益,如果B不与A合作来共同抵制, 那么地方政府的掠夺行为就会得逞相反, 若B与A合作抵制, 比如联合反映至中央政府, 那么地方政府的掠夺行为将因政治惩罚而失败。

假定A和B抵制地方政府掠夺行为的成本分别为CA 和CB, 同时由于地方政府的掠夺行为对生产活动构成威胁, 从而造成和的生产效率损失分别为DA、DB。这样就可以分别讨论掠夺型、勾结型和强化市场型地方政府行为的形成及其后果了。

1、掠夺型地方政府行为的形成及其后果。

在上述报酬结构中,如果被掠夺者在被地方政府掠夺后, 受到的损失总是要高于抵制的成本那么面对地方政府的掠夺行为, 被掠夺者总有动力去进行抵制。但是由于必须有另一生产者的合

作, 抵制才能成功, 因此被掠夺者的行为选择取决于对另一生产者行为的预期。假定两者不能达成合作，由于单独抵制无效, 其最优策略便也是默认地方政府的掠夺行为。这样，就成为一次性博弈的纳什均衡解。上述博弈重复进行，这样该地区将出现掠夺型地方政府所主导的经济环境。由此可以看到, 当财政政治制度安排使得地方政府具有对本地生产者进行掠夺的潜在动机和能力时, 如果一个地区生产者之间很难达成合作共同抵制地方政府的掠夺行为, 或者单个生产者抵制的成本相对较高, 而地方政府掠夺行为对其所带来的生产效率损害又相对较小, 就有可能出现掠夺型地方政府。反观中国的经济转型实践, 实行“ 分田到户” 、“ 分田单干” 的家庭联产承包责任制改革以后, 使得中国农业生产具有了分散性, 再加上地方政府掠夺行为对单个农户生产的影响也相对较小, 这便使得在以农业为主的地区, 出现掠夺型地方政府的可能性比较大, 而地方政府的掠夺行为也将带来生产效率的损失。

2、勾结型地方政府行为的形成及其后果。

若两者进行联合抵制, 各自所需的抵制成本将小于地方政府掠夺行为带来的效率损失,在这种情况下, 两个生产者进行合作抵制将符合彼此的自身利益。但是, 如果地方政府在对某生产者进行掠夺的同时, 对另一生产者进行转移支付，以弥补因其掠夺行为给带来的效率损失,那么，由于转移支付的存在, 另一生产者也将放弃同某生产者合作进行抵制。这样某生产者也只有放

弃抵制。这样该地区将出现勾结型地方政府所主导的经济环境。从上述分析可以看到, 如果一个地区生产资源分布存在显著的不对称性, 就有可能导致勾结型地方政府行为的出现。中国经济转型过程中, 生产资源不外乎分布在国有与非国有企业之间, 国有经济与政府有天然的联系和影响力, 往往能够有效地利用政府资源为本企业的生产提供市场和产权的保护, 在抵制政府掠夺性行为方面也有着成本优势, 而且国有企业规模越大, 影响力越强, 这种优势越明显。相反,成长于计划体制外的非国有经济, 一方面其生产对个人产权保护有着非常强烈的需求, 地方政府的掠夺行为会直接带来比较高的生产效率损失另一方面, 同国有经济相比, 非国有经济抵制地方政府掠夺行为所要付出的成本也往往要高得多。国有与非国有经济的这种不对称性, 一个直接的可能结果就是, 地方政府同国有企业勾结, 共同剥夺压制非国有生产者, 结果导致较大的社会生产效率的损失。

3、强化市场型地方政府行为的形成及后果。

假定，当地方政府掠夺时,两者总是选择共同抵制, 若某一生产者先采取默认态度, 则另一个生产者从下一期开始将选择永远默认掠夺。或当且仅当两者共同抵制地方政府的侵权行为是可信的, 地方政府将选择尊重和保护生产者的产权与生产活动, 否则, 总是选择随机掠夺某一生产者。这时地方政府的最优选择是扮演强化市场型地方政府的角色。因此, 生产者之间的对称性以及地方政府不能有效区分最有利可图和最有效的侵权对象,

是强化市场型地方政府得以存在的重要保证。而一个地区生产资源分布相对平均、有效, 并且该地区生产对于产权保护程度非常敏感, 地区生产者之间在界定和保卫产权方面有共同的利益, 将使得这个地区的地方政府有更大的积极性去致力于保护私人产权, 促进本地区经济发展, 以增加正式财政收人。

至此, 本文就在重复博弈的模型架构下，讨论了地区经济结构对地方政府行为的影响。我们发现：各地区的经济结构的不同将导致各地区地方政府行为类型的不同, 而地方政府行为的不同又将导致各地区市场发育和生产者产权安全的差异, 从而表现为地区生产效率的差异和市场化进程的不一致性, 进而导致地区经济绩效的差异。

四、结语

本文通过强调地方政府行为的多样化, 给出了一个基于财政分权和地方政府行为视角分析中国经济转型的理论框架。值得指出的是, 本文的理论模型仍然存在如下不足和有待改进的地方：本文提供的理论模型本质上是静态的, 而经济转型是一个动态的过程,因此, 对模型进行动态化扩展, 引人导致地方政府行为变化的条件是完善本文理论模型的一个重要方面。另外，尽管本文试图将影响地方政府行为的各种因素加以综合分析, 但是仍有一些变量没有在本模型中得以体现，还有待后期的研究补充。

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