农村宅基地使用权退出机制研究—以温州地区为例

农村宅基地使用权退出机制研究—以温州地区为例

摘 要

随着我国城镇化进程的推进，农民的生活水平得到了巨大的提升，但快速城镇化不仅造成了“空心村”的出现，也使国有建设用地、集体建设用地出现了非正常的“双增长”现象。城镇发展建设、农村宅基地建设每年都需要大量的土地指标支持，这不仅造成了土地资源的浪费、土地利用结构的失衡，加重了土地供应的压力，更不利于农村的合理可持续发展，不利于农业产业的安全保障。因此，在土地资源管理方面迫切地需要建立农村宅基地使用权的退出机制，以促使违法占用（超面积占用）的宅基地使用权进行收回，促进闲置的合法宅基地使用权进行有偿退出。

本文通过农民建房宅基地需求问卷调查、宅基地调查数据统计、相关政策分析的方式，根据对温州市农村宅基地利用情况进行的分类汇总、法律法规对宅基地使用权流转政策的综合分析、其他省市对宅基地使用权流转的先进经验，指出了目前宅基地使用权登记发证覆盖率不高、“无宅”和“一户多宅”现象并存及宅基地上房屋闲置现象较为普遍的客观事实，依据目前宅基地使用权退出的主要政策、闲置宅基地为退出提供了有利条件以及宅基地使用权退出为专项建设提供大量的用地空间，提出了宅基地使用权退出的可行性、必要性，并结合国土资源行政部门的日常工作及区域农村的差异性分析出宅基地使用权登记发证率不高、政策与农村差别化不适应、村庄规划的缺失、退出方式及刚性约束制度薄弱、分配和退出制度不完善等因素是造成宅基地使用权退出难的主要障碍。

通过上述各种类型的分析研究，并基于农村宅基地使用权退出机制的建立，本文根据宅基地使用权退出的主导、实施主体不同将退出方式分为政府实施、集体经济组织实施、企业实施和市场配置四个类别，根据宅基地使用权退出是否涉及补偿将退出程序分为无偿退出、有偿退出两类，并根据宅基地使用权退出补偿的形式不同、对象不同进行分类以及探索多元化补偿方式的需求，同时结合温州市“三改一拆”专项工

I

作目前的进展、乐清市农房流转经验，以及温州市近年来出台的农村产权交易和配套的保障性政策文件进行研究，提出了关于宅基地使用权退出的三点政策性建议：完善宅基地相关产权确权登记基础、制定科学农村规划布局、合理界定政府角色。

关键词：农村；宅基地使用权；退出机制

THE RESEARCH ON THE EXIT MECHANISM OF HOMESTEAD USING RIGHT IN THE RURAL AREA—

TAKING WENZHOU AS AN EXAMPLE

ABSTRACT

With the advancement of urbanization in China, the living standard of farmers has improved a lot, but rapid urbanization has also made the %urban construction land and collective construction land grow abnormally. Urban construction and homestead need many indicators every year, it’s not only a waste of land resources, a disadvantage to the balance of land using structure, increasing the burden on land supply, but also a disadvantage to the sustainable development of rural areas and the security of agriculture. Therefore, it’s urgent to establish exit mechanisms of homestead using rights in land management, taking back the illegal homestead using rights, to promote the paid exits of the idle and legal homestead.

Through questionnaire investigation of demand for farmhouse, statistics of homestead and policy analysis, this article summarizes the utilization of the homestead in Wenzhou and drawing on the advanced experience of homestead using right circulation in other cities; it points out that the low coverage of homestead using right registration, farmers with no house or many houses existing side by side, a large number of idle farmhouses are the existing objective facts and based on the policy analysis of the exit mechanisms of homestead using right, the favorable terms for the exit mechanisms that provided by the idle homestead, the large land for the development that supplied by the exit mechanisms of homestead using right, suggests the necessity of the exit mechanisms of homestead using right; it analyzes the low registration rate of homestead using right, the disparity between policy and rural area, the deficiency of rural planning, the weakness of

III

exit mode and restraint system and the imperfection of distribution. Exit mechanism is the obstacle to the exit of the homestead using right by the daily work in administration and the diversity of rural area.

Through the above analysis of various, and based on the establishment of exit mechanisms of homestead using right, in this article, the exit of homestead using right is classified into four types by subject of implementation: the government's implementation, rural collective implementation, enterprise implementation and market allocation type. It’s also classified by compensation into free exit and paid exit, which refines the paid exit by different mode, and There is a demand for exploring diversified paid exit mode. This article suggests three policies that improves the registration rate, formulates rural planning, and defines the role of government with the progress of san gai yi chai in Wenzhou, the experience of the farmhouse exchanging in Yueqing, the policy document of the farmhouse exchanging and the social Security in Wenzhou.

KEY WORDS：rural area; homestead using right; exit mechanism

目 录

摘 要 ............................................................................................................................ I ABSTRACT ................................................................................................................ III 目 录 .......................................................................................................................... V 一、绪论 ....................................................................................................................... 1

(一）选题的背景及意义 ....................................................................................... 1 (二）国内外研究现状 ........................................................................................... 2

1．国外研究现状 ............................................................................................ 2 2．国内研究现状 ............................................................................................ 2 (三）研究方法 ....................................................................................................... 4

1．文献研究法 ................................................................................................ 4 2．实际调查法 ................................................................................................ 4 3．个案调查法 ................................................................................................ 4

二、温州地区宅基地利用现状调查分析 ................................................................... 5

(一）宅基地使用权登记发证覆盖率不高 ........................................................... 5 (二）“无宅”和“一户多宅”现象并存 .................................................................... 6 (三）宅基地上房屋闲置现象较为普遍 ............................................................... 7

1．因生活方式改变导致宅基地上房屋闲置 ................................................ 7 2．因合法继承等原因导致宅基地上房屋闲置 ............................................ 8 3．因建新不拆旧等原因导致宅基地上房屋闲置 ........................................ 8

三、宅基地使用权退出的可行性及必要性 ............................................................... 9

(一）目前宅基地使用权退出的主要政策 ........................................................... 9 (二）闲置宅基地为退出提供有利条件 ............................................................. 10 (三）宅基地使用权退出为专项建设提供用地空间 ......................................... 11 四、宅基地使用权退出的阻碍因素 ......................................................................... 13

(一）宅基地使用权登记发证率不高 ................................................................. 13

1．物权意识不高 .......................................................................................... 13 2．村落分布散及调查人力物力不足 .......................................................... 13 3．历史遗留问题多且权属情况复杂 .......................................................... 14 4．违章和建新不拆旧现象普遍 .................................................................. 14 (二）政策与农村差别化不适应 ......................................................................... 15 (三）村庄规划的缺失 ......................................................................................... 16

V

(四）退出方式及刚性约束制度薄弱 ................................................................. 16

1．宅基地使用权退出方式薄弱 .................................................................. 16 2．刚性约束制度薄弱 .................................................................................. 17 (五）宅基地使用权分配和退出制度不完善 ..................................................... 18

1．宅基地使用权分配不平衡导致退出的补偿利益分配两极化 .............. 18 2．宅基地使用权退出涉及的补偿标准不统一 .......................................... 18

五、宅基地使用权退出机制的建立 ......................................................................... 20

(一）宅基地使用权退出方式 ............................................................................. 20

1．政府实施型 .............................................................................................. 20 2．集体经济组织实施型 .............................................................................. 20 3．企业实施型 .............................................................................................. 21 4．市场配置型 .............................................................................................. 21 (二）宅基地使用权退出程序 ............................................................................. 21

1．无偿退出程序 .......................................................................................... 22 2．有偿退出程序 .......................................................................................... 22 (三）宅基地使用权退出补偿 ............................................................................. 22

1．补偿形式分类 .......................................................................................... 23 2．补偿对象分类 .......................................................................................... 23 3．探索多元化补偿形式 .............................................................................. 24 (四）温州地区宅基地使用权退出机制的基本思路及做法 ............................. 24

1．“三改一拆”腾挪土地 .......................................................................... 25 2．乐清市农房流转提供经验 ...................................................................... 26 3．温州市农房流转做法及完善征收制度保障农民基本生活 .................. 27

六、完善宅基地使用权退出工作的政策建议 ......................................................... 28

(一）完善宅基地相关产权确权登记基础 ......................................................... 28

1．加强农民物权意识 .................................................................................. 28 2．依托专项工作开展房屋土地测量 .......................................................... 28 3．优化土地审批和登记政策 ...................................................................... 29 (二）制定科学农村规划布局 ............................................................................. 30

1．区别对待 .................................................................................................. 30 2．征询群众意见 .......................................................................................... 30 (三）合理界定政府角色 ..................................................................................... 31

1．转变政府职能 .......................................................................................... 31 2．扩大宅基地使用权权能 .......................................................................... 31

3．加强日常监管 .......................................................................................... 32 4．推行民主管理 .......................................................................................... 32 5．保护古村落和古民居 .............................................................................. 32

参考文献 ..................................................................................................................... 33 附录A 农村宅基地调查表及问卷 ........................................................................... 36

一、绪论

(一）选题的背景及意义

我国是一个农业大国，农业是立国根本，而农村土地则是农业的根本，在“地少人多”的基本国情之下，土地问题是一个极其敏感而又重要的问题。自从中国人民共和国成立以来，国内不少学者就已经开始在不断探索农村土地产权制度的创新，但是在国家实行最严格的农村耕地保护制度、宅基地限制性流转以及人口不断增多、快速城镇化的背景下，一方面我国的土地资源越来越紧缺、土地供应的压力越来越大，而另一方面农村宅基地闲置现象却逐渐严重。

农村宅基地制度是我国农村土地制度的重要组成部分，对保障农民居住权发挥了重要作用，但因为限制流转以及相关制度的缺陷也对宅基地的权能、价值、分配造成了一定的影响，并且因为宅基地使用权的福利性质，使得农房的价格远远低于国有房屋。相关统计显示，截止到2010年，已经约有2-3亿农民从农村专向城市就业和居住，这导致全国约2亿亩的农村宅基地中有10%-15%处于闲置状态①。2013年11月召开的党的十八界三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要赋予农民更多财产权利，保障农民宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，一时间关于宅基地可以自由买卖的言论甚嚣尘上，让人们在思想产生了错误的认识，各地出现大量的“小产权房”，这不但对土地资源造成浪费，更对人民财产、社会稳定、国家资源造成极大的损害。中国农村宅基地制度的改革从本质上说就是宅基地使用权的流转改革，国有建设用地、农民居住用地的非正常“双增长”急需一个合理有效的宅基地使用权退出机制进行引导、平衡，而从实践上也可以适应各地的实际情况，为有关部门管理和政府政策制定提供参考，推动本地宅基地流转工作的顺利开展。

①

罗伟玲，刘禹麒.基于产权的宅基地退出机制研究.国土资源科技管理，2010,27（3）：122

1

一、绪论

(二）国内外研究现状

1．国外研究现状

与我国土地实行国有制及集体所有制的制度不同，国外大部分国家实行土地私有制，土地可以直接进入市场进行交易，不存在城市与农村的区分，尤其西方发达国家的土地制度立足于较为成熟的物权基础之上，市场交易体系十分成熟，所以国外学者较多从理论基础、制度和市场角度对农村居民点、城乡边缘地带的用地及功能进行研究。在中欧、东欧经济转型国家如波兰，出现了农用地减少、农村居民点用地大量增加的现象，而其根本原因则是地方权力下放及对土地私人控制的减弱。①一些大城市如罗马、新德里农用地大量流失的根本原因则是由于城市无法为大量的移民提供足够的住房，导致这些移民在农业区附近以低廉的价格从土地所有者手中获得较大的住房，甚至在没有建筑许可的情况下自行建造住房。②此外，马里兰大学帕克分校的一些学则认为：在中国，大量地方政府采取征收集体土地来推动城市发展和金融基础建设，已导致越来越多的社会不稳定和不公平，长期下去将可能威胁到社会的稳定及可持续发展。

2．国内研究现状

张智秀等人通过经济欠发达地区与偏远农村地区宅基地利用的案例，分别从基础设施投入、农民就业模式、农民对土地依赖程度、农村发展特色和集体土地产权安排的角度进行分析，得出关于建立宅基地退出机制中，基础设施的投入和集体土地产权设置是基础，农民就业模式、对土地的依赖程度、农村特色是关键，政府的主导与指导是核心的结论。③

欧阳安蛟等人根据对当前农村宅基地利用粗放、一户多宅、闲置低效利用及城市化快速推进过程中农村居民点面积不减反增的现象进行分析，认为宅基地退出机制的缺失是导致目前宅基地利用存在问题的根本原因，提出应当明确农村宅基地退出机制

①

Wasilewski，A and K Krukowski. Land conversion for suburban housing: a study of urbanization around Warsaw and Olsztyn，Poland. Environmental Management，2004,34(2)：291-303.

Volker Kreibich. Self-help planning of migrants in Rome and Madird. Habitat International，2000，24(2):201-211. 张秀智、丁锐.经济欠发达与偏远农村地区宅基地退出机制分析：案例研究.中国农村观察.2009（6）：23-30

②③

一、绪论

建立的政策目标与思路、建立以宅基地退出机制、宅基地回收补偿制度、宅基地有偿使用制度、健全多元化农村住房保障体系和宅基地整理、置换、复垦机制。①

徐小峰等人根据宅基地目前现状，分析得出宅基地产权不完整，流转和推出受阻、宅基地退出缺乏引导，规划及其他基础保障设施滞后、地方政府的经济人角色与服务者角色之间的矛盾、补偿标准和收益分配不明确是农村宅基地退出与补偿中存在的问题，提出完善和明细宅基地产权、建立完善的宅基地流转市场、加快引导宅基地自动退出、合理界定地方政府角色、探索建立合理的补偿和收益分配方式等政策建议。②

张怡然等人对重庆市开县357位农民工开展问卷调查，并以这些数据建立Order Probit模型对农民工进城落户与宅基地退出的影响因素进行分析，得出农村宅基地具有保障居住条件、支持二三产业发展以及储备家庭资产等效用，而农民工是否愿意放弃农村宅基地主要受宅基地的养老保障功能、置换住房面积期望值、家庭经济收入高低、技能培训情况、家庭赡养及抚养人口压力等因素影响的结果，提出建立宅基地退出农民权益机制、建立进城农民工住房保障制度、建立统筹城乡的公共服务体系的政策建议。③

徐忠国根据嘉兴市农村宅基地闲置的现状，通过对嘉兴市辖的7个县（市、区）的调研，分析出得出退出工作的资金缺口、来源较大，中心村建设 “调地难”，农民拆迁安置的意愿很难统一，农民观念难转变、不愿转变现有生活方式，搬迁后再就业没保障，搬迁后承包地处置政策缺失等主要障碍因素，提出搬迁安置方式应当因地制宜；合理布局中心村庄规划及解决中心村土地产权问题；建立合理的经济机制，协调相关乡镇的工作积极性；制定合理的拆迁补偿标准；通过土地承包经营权股份化的形式解决土地流转问题；制定鼓励措施促进拆迁农户的就业；合理解决拆迁农户的社会保障问题等对策建议。

韩清怀通过对现行宅基地制度在运行中存在诸多区域性实践问题进行分析，得出这些问题的根源在于人口流行性与宅基地区位固定性的矛盾。对宅基地制度问题，无

①②③

④

欧阳安蛟、菜锋铭、陈立定.农村宅基地退出机制建立探讨［C］.中国土地科学，2010（10）：26-30 徐小峰、胡银根、魏西云、王恒.农村宅基地退出与补偿的几点思考[J].国土资源情报，2011（8）：31-33 张怡然、邱道持、李艳、骆东奇、石永明. 农民工进城落户与宅基地退出影响因素分析-基于重庆市开县357份农民工的调查问卷［C］.中国软科学，2011（2）：62-68

徐忠国.嘉兴市农村宅基地退出障碍因素调研与对策建议［C］. 浙江农业科学，2013（6）:749-753

④

一、绪论

论学界主张的“市场化发展”、“开放宅基地交易”，还是实践中进行城市近郊农村的“宅基地换房”模式和非城市近郊农村的“村庄整理”等探索活动，都无法通盘解决现存问题。文章认为要解决相关问题，就必须以人口流动性与宅基地区位固定性这一矛盾为着力点，寻求宅基地制度的整体性变革。①

(三）研究方法

1．文献研究法

全面收集有关宅基地管理的政策法规及相关文献，并进行梳理和分析，了解宅基地的发展历史和现状，通过梳理汇总并与现实情况比较初步得出政策法规中的缺陷。

2．实际调查法

以国土部门开展的专项宅基地调查为载体，根据研究所需的数据设计了相应的调查表格，对温州市域内的农村进行宅基地现状及对农户建房意愿进行全面实地调查，掌握论文研究写作的第一手资料，表格详见附录A。

3．个案调查法

根据本次宅基地退出机制研究的问题，设计了较为详细的调查问卷，在样本区域内对样本的典型户、典型项目进行更深入地需求调查，分析研究后提出解决问题的建议，调查问卷详见附录A。

①

韩清怀.城市化背景下农村宅基地制度改革思路探析-以人口的流动性与宅基地的区位固定性之矛盾为试点［C］.城市发展研究，2010（8）：1-10

二、温州地区宅基地利用现状调查分析

随着经济水平以及农户对居住条件的要求地提高，农村集体土地被不断地用来进行开发建设，而由于乡村规划的缺失、基层管理部门及农村居民对保护土地资源的意识较差，导致出现违法占用（超占）土地、宅基地分布散乱、土地结构失衡等问题，而随着城镇化进程的推进， “空心村”的现象日趋严重，越来越多的农房闲置。

(一）宅基地使用权登记发证覆盖率不高

按照“物权法定，登记生效”的原则，大部分不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，即如果宅基地使用权不进行登记，就无法直接确定其权利归属，同时也难以完全地得到法律的保护，土地登记也是作为判定违法占用（超占）土地，土地权属证明、土地资源管理的基本行政措施之一。我国作为一个幅员辽阔的农业大国，历史悠久，这导致许多农村居民点多而分散，其中很大一部分都坐落在偏远地区甚至崇山峻岭里，并且这部分农户缺乏保护自身宅基地权益的物权意识，对主动申请宅基地使用权登记缺乏积极性，加之大部分的基层国土资源管理部门都存在人力、经费不足的问题，给这部分农村宅基地使用权登记发证工作带来非常大的难度。

从温州市每月上报浙江省国土资源厅的集体土地确权登记发证进度统计数据来看，截止2015年6月底，全市累计集体土地所有权已确权登记发证宗地39753宗，确权登记发证率为94.40%，集体建设用地使用权已确权登记发证宗地12028宗，确权登记发证率为89.25%，宅基地使用权确权登记发证宗地1168419宗，确权登记发证率为88.79%，而全市应开展地籍调查的行政村为5321个，其中已开展地籍调查的为1492个。从数据表面分析，虽然温州市的确权登记发证率已较高，但仍有十多万的宅基地未进行确权登记发证，这些未进行登记发证的，主要集中在一些偏远、零散的小山村，这些山村由于道路等基础设施条件太差，依靠行政部门组织的专项地籍调查难以实现全覆盖，并且仍有部分农户自身物权意识不强，缺乏主动申请宅基地使用

5

二、温州地区宅基地利用现状分析

权登记的意识，给宅基地的统筹管理、规划布局带来教导的障碍，而隐藏于这些表面登记数据之下的更大的问题是这些办理了农村宅基地使用权初始登记的农户在宅基地调剂、灭失之后，并不会及时或者根本不到国土资源管理部门办理后续的变更、注销登记，这也加大了农村宅基地使用权确权的难度，同时也对宅基地使用权数据的现势性造成了一定影响，加大了农村宅基地使用权退出的难度。

(二）“无宅”和“一户多宅”现象并存

从温州市2014年5月份的宅基地使用权调查结果看，全市约有农户约1031284户，农村居民约3803948人，宅基地约1156121宗，总面积约94845149.32平方米（约142267亩），其中一户一宅的农户约729237户（含未批先建的农户约 29337户），宅基地约1089831宗；一户多宅的约 109817户（含未批先建的农户约14027户），宅基地约216119宗；无房户约66389户，另无房户、危房户、困难户共有302951户。

20.71%5.81%9.62c.86%一户一宅一户多宅无房户危房、困难户

图2.1 2014年温州市农村农房利用分布图

可以看出，一户多宅的农户约占全市农户的10.65%，而无房、危房、困难户约占全市农户的29.38%，一方面，虽然关于宅基地保障、宅基地面积使用标准、宅基地用地审批程序等方面都有明确规定，但由于土地资源稀缺，在新增建设用地指标分配过程中集体经济组织往往以发展村集体经济、建设公共服务项目为主，将大部分甚至全部的新增建设用地指标分配给这些建设项目使用，而分配给村民建造住宅的则少之又少，并且在新增建设用地指标分配的过程中往往也存在不少权力寻租的现象，弱

二、温州地区宅基地利用现状分析

势群体的合法权益难以保障，一些符合申请宅基地使用权条件农户的宅基地使用需求往往得不到满足，甚至存在一些困难户即使通过合法审批得到宅基地使用权但因为经济条件太差无法建造房屋的现象；另一方面，成年子女因成家需要通过“分户”审批以及合法继承而产生的合法“一户多宅”，因农民房屋拆迁、旧村改造等政策而通过合法途径拥有多处宅基地和房屋，甚至非农居民也有可能通过合法途径拥有一处以上的宅基地和房屋的现象屡见不鲜，而对应的宅基地使用权退出机制并不完善，刚性的约束机制薄弱，利益调节政策缺失，导致这些宅基地使用权中应收回的部分无法强有力地收回，可收回的部分因补偿无法落实等问题而难以收回，造成土地资源浪费。

同时，由于农民婚嫁、生育等原因以及对住房条件要求日益提高，宅基地使用权的需求旺盛，但受到建设用地指标限制，并且农民违章建房的监管力量薄弱，加之违法用地成本小、收益高，导致农村出现大量出现未批先建、少批多占的农民住宅，通过数据可以看到，一户一宅以及一户多宅的农户中都存在不少的未批先建的农户，约占全市农户的4.2%。

(三）宅基地上房屋闲置现象较为普遍

在实际调查工作中，我们发现虽然部分农户存在无经济条件建房、无指标建房的情况，但仍有大量的宅基地上房屋是闲置的，这种闲置不仅仅包括完全无人居住的，还包括将房屋出租给外来人员租住的，甚至有些老房屋由于闲置时间过久，其权利归属都无人知晓。

1．因生活方式改变导致宅基地上房屋闲置

虽然宅基地使用权是农村居民居住条件的根本保障，但随着城镇化的大力推进，改革开放以来大量贫困地区的农村居民涌进经济发达城市打工赚钱，并且其中相当一部分农民工已经稳定在城市居住，他们基本已不再回家乡农村进行耕作。而即使是本地的农村居民，也有不少数量的城镇、城郊农村以及城中村居民的生活方式、生活习惯已与城市居民相差无几，他们也早已不再进行农耕生活，而是长年从事第二、三产业的工作，这就造成“空心村”现象的出现，但出于“落叶归根”、回乡探亲需要以及传统观念影响等原因他们仍不愿放弃或者有偿转让在农村中的宅基地上房屋，导致

二、温州地区宅基地利用现状分析

这些宅基地上房屋需要闲置很久。

2．因合法继承等原因导致宅基地上房屋闲置

“一户一宅”是我国目前管理宅基地使用权的基本政策，也是申请宅基地使用权的前提条件之一，即一户农户只能拥有一处宅基地，且面积不得超过各地规定的标准，农民出卖、出租自己的房屋后不得再申请宅基地。而在实际工作当中，很多农民拥有不只一处宅基地，而是“一户多宅”，而其中合法 “一户多宅”产生的原因主要是因为继承而引起，例如农户的子女成年后因成家而分户重新申请使用宅基地，在其父母亡故后继承的宅基地上房屋所有权，再如城镇居民因其居住在农村的父母亡故后继承的农村宅基地上房屋所有权，根据《中华人民共和国物权法》“房地一致”的原则，在房屋未倒塌灭失前，也能暂时享有宅基地使用权。这些“一户多宅”的农户或者在农村有房的城镇居民，实际生活当中无法物尽其用，房屋总是在闲置而找不到合适的退出方式。

3．因建新不拆旧等原因导致宅基地上房屋闲置

“建新拆旧”一直是困扰农村土地管理工作的一大问题，需要进行“建新拆旧”的一般是农户因住房条件较差而进行宅基地使用权调剂，例如房屋太老旧已变成危房，家庭成员增加而导致拥挤等原因都可以依法申请调剂，以及因生态环境、自然灾害防治等原因引起的整村搬迁的项目，在新房建好之后农户或者村集体也需要相应的完成拆除旧房工作，很多农户在宅基地使用权审批下来以后非常积极地建新房，但建好之后对老房的拆除工作就是消极懈怠，甚至有意想留存老房，遗留了不少的老房无人拆除。这些房屋的闲置不仅浪费土地资源、造成土地利用结构失衡，同时也给土地登记部门的登记工作带来不便，占有老房和新房的农户不符合“一户一宅”的宅基地登记的基本条件，无法对新房的宅基地使用权进行登记，同时也给农户合法权利的保护带来隐患。

三、宅基地使用权退出的可行性及必要性

(一）目前宅基地使用权退出的主要政策

（1）《中华人民共和国物权法》第一百五十四条规定，宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权也随之消灭。

（2）《中华人民共和国担保法》 第三十七条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。

（3）《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿；第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，且面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，农户在出卖、出租住房之后，再申请宅基地的不予批准；第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外；第六十五条规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的、不按照批准的用途使用土地的、因撤销、迁移等原因而停止使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权

（4）2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第十点规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地；2007年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第二点强调，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”，单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发；2011年《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》中再次强调，农民的宅基地使用权和土地承包经营权受法律保护；禁止借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地，禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设，严格执行禁止城镇居民在农村购置宅基地的政策。

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三、宅基地使用权退出的可行性及必要性

（5）1995年原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》中规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。

（6）《浙江省土地管理条例》第三十六条第三款规定，农村村民经批准易地建造住宅的，原宅基地应当在住宅建成后交还村民委员会或者农村集体经济组织，并由土地行政主管部门注销原宅基地的土地使用权；属于建新拆旧的，地上建筑物应当自行拆除，拒不拆除的，由土地行政主管部门责令限期拆除。

通过上面的相关法律法规可以看出，基于我国地少人多的基本国情、宅基地使用权的福利性质以及是农民生产、生活的基本保障，宅基地使用权不仅关系到农民的基本生活，更关系着耕地的保护、土地的节约集约利用以及作为国家基础的农业的发展，所以宅基地使用权的申请资格、审批流程的要求都非常严格，同时对宅基地使用权的转让、出租、抵押也有着相当明确的限制性条款，即宅基地使用权不得抵押及城镇居民不得购买宅基地使用权，农民出卖、出租自己的房屋后不得再申请宅基地的，并且对于因批后空闲、房屋坍塌、建新拆旧、自然灾害等原因造成的宅基地使用权消灭的，农村集体经济组织还应当进行收回。

(二）闲置宅基地为退出提供有利条件

一方面由于现行法律法规对宅基地流转的限制性以及宅基地使用权退出机制的不完善，宅基地使用权的收益权难以得到实现，违法占用土地、超面积占用土地、“一户多宅”、城镇居民继承宅基地上房屋占用土地等原因导致土地资源闲置、浪费现象严重，这对本来就人少地多的国家造成了极大的土地负担，不但无法合理利用建设用地、腾挪指标、优化土地结构，每年的新增建设用地中有不少的部分占用了农用地进行建设；而另一方面，越来越多的农村居民进城务工就业、生活甚至长期定居城镇，从而造成农村宅基地大量闲置或出租给城郊结合部的外来务工人员，2011年温州市农村居民工资性收入人均5784元，家庭经营纯收入中第二产业纯收入人均1702元，第三产业纯收入人均2597元，非农产业纯收入由2005年的人均4002元提高到了人均10083元，占2011年温州市农村居民全部纯收入的76.14%，而从国家统计局2015

三、宅基地使用权退出的可行性及必要性

年1月20日发布的人口数据来看，城镇常住人口74916万人，比上年末增加1805万人，乡村常住人口61866万人，减少1095万人，城镇人口占总人口比重为54.77%。越来越多的农民从事非农工作以及定居城镇，如果以20%的农村宅基地闲置率来计算，温州市闲置宅基地使用权的土地面积约为28453亩，这为宅地基使用权的退出提供了非常有利的资源来源条件。

(三）宅基地使用权退出为专项建设提供用地空间

在过去的30多年里，中国以世界历史上最大的规模以及最快的速度推进着城镇化的进程，城镇化率由1978年的17.92%提高到了2014年的54.77%，而城镇化的推进和新农村的建设都需要大量的建设用地资源支持，土地资源的紧缺与大量刚性需求之间的供需矛盾日益突出。根据温州市土地利用总体规划和2014年底公布的温州市第二次土地调查数据成果来看，到2020年末全市建设用地总规模需要控制在175万亩以内，而二次调查成果显示，2009年末温州市建设用地总规模已达到147.68万亩，与1996年的第一次土地调查（土地详查）数据相比，13年间建设用地净增加55.07万亩，年均净增加4.24万亩，剩余建设用地供应指标的空间已十分有限。同时2014年度温州市农民建房新增建设用地计划面积仅为944亩，其中占用农用地789亩，占用的农用地中耕地508亩，占用农用地资源的占比为83.58%，但仅每年944亩的新增建设用地根本无法满足全市农村居民的建房需求，仍旧有不少的无房、危房、困难户的住房条件无法得到保障，这造成了每年一面需要占用耕地等农用地进行建设，一面又有不少的建设用地一直闲置，出现土地利用粗放，结构失衡的问题，而按照目前温州市每年农民建房新增建设用地计划指标为参考量，20%的农村宅基地闲置率计算，温州市的闲置宅基地使用权土地面积可支持安排约30年的农民建房新增建设用地指标。

虽然通过科学合理规划、调整用地结构、平衡占补指标等手段可以缓解土地供需矛盾，但这无疑是扬汤止沸，无法从根本上解决问题，而从农村建设用地中尤其是农村宅基地资源里寻求调整用地的方式在攻克土地供需矛盾这一难题中显得尤为关键。建立宅基地使用权退出机制，不仅可以盘活农村中大量闲置的宅基地使用权，使该部分宅基地使用权的权利人享受到宅基地使用权收益的权利，而且可以通过建设用地指

三、宅基地使用权退出的可行性及必要性

标的划转调整，在尽可能少占、不占农用地的前提下，使得无房、危房、困难户的住房条件得到尽可能的保障，从根本上缓解、解决农村、城镇建设用地双增长的问题，真正达到节约集约土地资源的目的。而且这对稳妥推进城镇化、积极推进城市化、美丽乡村建设、维护农民利益、破解耕地占补平衡难等方面都具有十分重要的意义。

四、宅基地使用权退出的阻碍因素

(一）宅基地使用权登记发证率不高

土地登记是法定的土地登记机关按照规定程序将土地的权属、用途、面积等情况记录于土地登记簿的一种法律行为，土地证书是土地所有者、使用者和土地他项权利者持有的关于土地权属的法律凭证，而土地登记发证工作也是土地使用权流转的基础，宅基地使用权登记发证工作更是宅基地使用权退出的重中之重。

1．物权意识不高

根据《土地登记办法》第三条规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”，即我国土地登记实行的是依申请的原则， 需要土地权利人主动向登记机关申请土地登记，宅基地亦是如此。虽然随着《物权法》颁布以及拆迁补偿制度规范完善以后，越来越多的农村居民对土地权利的物权意识有所提高，但那些地处偏远地区和长期定居国外的农村居民的土地登记意识仍旧淡薄，对他们而言土地权利证书只是一纸公文，并无太大的实际意义，这就造成农村宅基地的土地登记发证覆盖率不高，远远无法达到全覆盖。

2．村落分布散及调查人力物力不足

虽然我国目前已经开展过两次全国范围内的普查性的土地调查工作，但由于第一次全国土地调查工作开展时技术手段落后，且主要针对的是土地利用情况的调查，最终形成的成果主要是土地的分类和利用情况，并未对每宗土地进行逐个调查，而第二次全国土地调查工作则针对城镇土地进行了逐宗调查，对农村土地仍旧以小比例尺（1:10000）的土地利用类型调查为主。温州市目前在全国第二次土地调查的成果基础上，对村庄部分也积极开展了数字地籍调查工作，即逐宗调查，但从目前的进展情况来看，全市村庄分布呈小、散状，并且部分村庄的地形恶劣，这对项目推进的经费、

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四、宅基地使用权退出的阻碍因素

人员、设备仪器要求都非常高，整个项目的推进并不理想，这给后期大力推进农村宅基地使用权登记发证工作的数字化精细管理也带来不小的障碍。

3．历史遗留问题多且权属情况复杂

新中国成立初期，土地制度沿袭了解放战争时期的农民土地私人所有或者占有制，并在随后的六十多年间陆陆续续进行了一系列巨大的土地制度变革，并最终形成了现今一系列的土地管理制度。尽管在每次的制度变革时候，都会出台一些配套的政策以解决制度衔接过渡时出现的问题，但实际工作中仍旧产生了非常多的不同时期的历史遗留问题，这些历史遗留问题的化解仅仅从一个部门而言，难度非常大，通常需要几个部门之间的相互协作最终才能解决。

而另一方面，我国南北区域农村房屋建设情况的差异较大，北方由于土地的广阔及贫瘠，农村房屋大多以独门独户的院落式为主，而南方由于土地较少且相对肥沃，农村房屋建设大多以成片集聚的排屋（落地房）为主，大多房屋建设的时间较早，房屋之间的建设毫无规律，常常发生相邻两宗地的权利人因宗地界址线位置争执不下，甚至因为半堵墙的权利归属导致彼此都无法完成土地登记，并且由于农村宅基地使用权的审批、登记均以“户”为单位，在分家析产时的民事纠纷以及农村“小产权房”违法交易的民事纠纷也给土地确权登记造成了一定的障碍。

4．违章和建新不拆旧现象普遍

违章建筑多，是农村居民点的一个非常普遍的现象，这些违章建筑有些是用钢筋水泥建起来的房子，有些则是砖块垒起来的厨房，有些甚至是用木头棚搭起来的猪棚、鸡鸭窝，但正是这些附属用房的违规搭建造成了宅基地使用权超出面积标准，或者超出宅基地用地审批范围，导致无法确权登记；而建新不拆旧现象是一个全国性的普遍难题，拆除旧房对一般农户而言是一项耗时耗力并且没好处的“大工程”，无政策性补偿，不能与新农村建设或者征地拆迁的政策相比较，并且由于“多吃多占”的传统观念存在，多数农民认为宅基地作为不动产，越多越好，建起新住房不拆老住房，占新宅基地不退老宅基地，导致这部分农民不愿申请办理旧宅基地使用权的注销登记，而旧宅基地使用权不注销、新宅基地使用权要登记不符合国家“一户一宅”的登记规

四、宅基地使用权退出的阻碍因素

则。

(二）政策与农村差别化不适应

改革开发以来，国内各个地方的经济发展很明显地呈现出了区域性差异，而作为区域经济发展重要组成部分的农村也存在着明显的空间差异，相关学者根据农村发展水平、农村产业结构、农村发展潜力、农村发展速度等条件将我国农村分为六大地域类型⑩，而通过农村土地类型及农业产业比重分，则可以分为三大类：

（1）完全或基本城镇化的农村。这类农村的耕地全部或大部分都已经被征收，宅基地、工业用地、商业用地相互交织，这里的农民早已不靠农业为生，农业产业结构中，第一产业所占比重非常小，而第二、三产业占绝对的主导地位，在农村社会总产值中所占比重在80%以上，农村基础设施非常发达，基本上以实现了农村现代化。这种类型的农村，常见于城中村，集体土地较少，新增建设用地指标也少，很多地方的宅基地都已经无地可批或停批。

（2）正在推进城镇化的农村。这类农村城镇化进程快、经济发展水平高，农村非农化程度较高，农民不用完全依靠农业为生，但仍旧保留不少耕地进行耕作，农业产业结构中第一产业比重中等，非农产业也具有一定的基础，并且处于发展中。这种类型的农村，常见于城郊结合部，保留了不少的集体土地以及耕地，但因为城镇化的快速推进，违章建筑、农民房屋闲置现象最为严重。

（3）以农业为主的农村。这类农村城镇化进度慢，经济发展水平参差不齐，但统一的特点就是第一产业在农村经济中占主导地位，而第二、三产业较为落后，农业资源丰富，农民仍旧靠农业为生，且农村基础设施差，市场化程度低。这类型的农村目前主要分布在中西部，普遍存在地大人希的情况，仍旧属于传统意义上农村。

虽然近年来，发展较快的农村一直在发生着日新月异的变化，但无论是国家的法律还是地方的规章制度，对于宅基地的管理实行的严格的、统一的标准，并未随着农村的发展以及农民的需要进行分类、细化，这就造成宅基地的相关政策“一刀切”应用于所有类型农村的现象，其中早已不以农业为生的农民的宅基地的收益权得不到体

⑩

刘慧.我国农村发展地域差异及类型划分［C］.地理学与国土研究，2002（11）：71-75

四、宅基地使用权退出的阻碍因素

现，而真正以农业为生的农民又被城镇化“赶上楼”。

(三）村庄规划的缺失

通过运用第二次全国土地调查数据库中的农村居民点用地规模、图斑分布成果可以看出，各个行政村农村居民点的平均面积及密度差异较为明显，区域内农村居民点分布空间不平衡。虽然我国早在2007年就颁布了《城乡规划法》，对城市规划有着较为完善的规划体系、规划措施以及收效不错的成果，但长期以来对农村的规划一直不明确，缺乏相应的农村规划体系、政策法规及规划人才等条件，由于工作量大、技术要求高、投入成本高等原因，目前很多地方没有开展村庄规划，即使开展了农村规划，不少地方规划局只是照搬城市规划的方法对农村进行规划布局规划。

农村与城市的功能、产业结构、居民生活方式有着十分明显的差别，“一锅端”的规划模式导致无序发展、占地乱建的恶果，农村中心交通不畅，生活环境较差，基础设施不健全，公共服务短缺，同时对耕作半径、畜禽养殖、居住成本、生活污水和垃圾处理等实际情况考虑不足，造成农村空间混乱、农民耕作地点远、垃圾污水多、生态环境恶化的现象严重。一方面有条件的农村居民不愿在老宅基地上翻新住宅，宁愿搬到村庄外围居住条件相对较好、交通便利的地方建房居住，甚至移居到城镇城市中居住，导致农村宅基地上房屋闲置；另一方面条件较差的农村居民只能继续承受农村规划缺失带来的痛苦，居住条件和生活需求得不到大的改善和提高。

(四）退出方式及刚性约束制度薄弱

1．宅基地使用权退出方式薄弱

从前文对宅基地使用权退出的主要政策分析可以得出，目前宅基地使用权退出的主要方式大致有四种：通过国家征收；因房屋坍塌以及自然灾害等原因导致宅基地使用权消灭；因闲置、易地建造住宅、建新拆旧等原因需要收回；向符合转让条件的受让人进行转让。

虽然从措施的数量上来看宅基地使用权退出方式并不少，但是通过仔细分析措施实施条件以及具体了解地方上的实施方法以后，可以得出宅基地使用权退出方式其实

四、宅基地使用权退出的阻碍因素

相对较为薄弱并且受到限制条件较多的结论。首先，通过国家征收，目前通过国家征收集体土地所有权是导致宅基地使用权退出的主要方式之一，例如大型项目建设、民生工程建设、城中村改造等，但实际当中，除了城中村改造这类本身就是针对农村进行改造、建设的项目以外，其余类型的项目所征收土地的对象是依据规划设计划定，即征收的对象大部分为未利用地或者耕地等农用地，并不会大量征收宅基地，从征收的成本以及对农村居民生活的影响来看，甚至会尽量减少或避免征收宅基地，这其中涵盖的闲置宅基地的数量则少之又少；其次，因房屋坍塌以及自然灾害等原因导致宅基地使用权消灭，我国的房屋寿命分为设计寿命及使用寿命，建筑的设计寿命为50年，而实际使用寿命其实更久，所以目前因房屋使用寿命导致宅基地使用权消灭的非常少，而自然灾害中能导致宅基地使用权消灭的有山体滑坡、泥石流、地震、台风等大型灾害，这类灾害给国家和人民带来非常大的人身安全及经济损失；再次，因空闲、易地建造住宅、建新拆旧等原因需要收回，依据国家有关规定应当由农村集体经济组织对该类宅基地使用权进行收回，而实际当中，由于农村集体经济组织对节约集约利用土地意识的薄弱以及农村居民对房屋“多多益善”等传统意识，农村集体经济组织对这些土地使用权收回并不积极，造成了大量的闲置房屋；最后，符合转让条件的受让人进行转让，通过国家对宅基地使用权流转的相关政策解读以及结合目前地方对宅基地流转审批的具体措施，目前对宅基地使用权流转的合法方式仅有农房继承、析产以及宅基地使用权调剂，其中农房继承引起的宅基地使用权流转必须分别符合《中华人民共和国继承法》规定的条件；农房析产引起的宅基地使用权流转必须符合析产方是地上房屋产权共有人的条件；而宅基地调剂受让人也必须符合是本集体经济组织成员且只有一处宅基地的规定。

2．刚性约束制度薄弱

从前文对宅基地及宅基地上房屋利用现状的分类分析，不难看出，其中相当一部分宅基地上房屋的闲置是因为整存迁移、易地建造住宅过程中许多农户建新不拆旧而导致的，这部分宅基地上房屋都应拆除并由集体收回宅基地使用权；而其中不少部分宅基地上房屋则存在着部分违法甚至完全违法，对于这些违法用地依据相关的法律法规都应当进行相应的处罚。

四、宅基地使用权退出的阻碍因素

然而，在实际工作当中，拆除违法建筑，特别是行政机关强制拆除违法建筑一直是行政机关的工作难点，也是社会关注的焦点。虽然《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》对拆除违章建筑都有明确的处理规定以及程序，但是对实施强制拆除违法建筑的主体、各部门之间的职责分工、实施拆除工作的时效等刚性约束内容并不明确，各部门之间对拆除违法建筑工作都有不同的理解，也不敢轻易行使行政强制拆违的权力，这就造成部门之间对拆除违法建筑工作的相互推诿，拆除违法建筑工作效率低下。

(五）宅基地使用权分配和退出制度不完善

1．宅基地使用权分配不平衡导致退出的补偿利益分配两极化

宅基地使用权分配这一概念在现行法律中并无直接的规定，但在法律的理论研究及法规、规章的相关规定中可以找到不少约束条件，例如：集体所有、本村村民或本集体经济组织成员、符合规划、一户一宅、限制流转、用途管制、出卖及出租后无法再申请等。在宅基地的审批程序中，这些约束性条款在对外的宏观限制中发挥了极大的作用，但对集体内部如何公平、合理的分配宅基地使用权并无落实到细节的规定，这就导致农村土地利用粗放，并且在指标分配过程中存在不少权力寻租、把关不严的现象，一方面不少农村出现“人情宅基”、“权力宅基”，挑地段选宅基地，甚至违法造假、买卖宅基地指标的现象；另一方面符合条件的、急需解决住房问题的农民的宅基地使用权却得不到保障、。

而由此带来利益冲突不止体现在农民日常住房需求上，更大地直接体现在了宅基地使用权退出的补偿上，随着城镇化推进中的大量征收土地、拆迁安置，地方上的优厚拆迁安置补偿政策更使得宅基地使用权分配不公带来的影响扩大化，那些本已富足的农民因为“一户多宅”或房屋建筑面积大获得更多的利益，而那些困难户、无房户得到的补偿寥寥无几。

2．宅基地使用权退出涉及的补偿标准不统一

虽然《物权法》对于征收集体土地及房屋拆迁安置补偿有着不少的相关规定，但

四、宅基地使用权退出的阻碍因素

都是一些框架上的原则，对于农村集体土地上房屋的具体补偿标准并没有明确的规定。从《土地管理法》来看，农村集体土地的地上附着物的补偿明显低于国有土地上房屋拆迁补偿，而参照《城市房屋拆迁管理条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的补偿标准给予补偿又涉及到农民与集体经济组织再分配的问题。

同时，宅基地超出审批面积的部分如何认定，即少批多建的部分是否允许处罚后纳入补偿，宅基地上的附属设施用房、构筑物，宅基地上房前屋后的树木等是否进行补偿等问题都没有明确的法律法规依据或统一的政策规定。

补偿的范围、补偿的方式、补偿的分配等这些标准性的问题都需要在征收土地、拆迁安置工作当中进一步的研究与细化，才能真正从根本上保障农民的生活条件以及财产安全。

五、宅基地使用权退出机制的建立

(一）宅基地使用权退出方式

目前，全国很多地方在宅地基使用权退出方面都进行了积极的探索和实践，并有一定的经验和小突破，根据宅基地使用权退出的主导、实施主体的不同，主要分为：政府实施型，集体经济组织实施型，企业实施型，市场配置型。

1．政府实施型

政府实施型的宅基地使用权退出，主要包括：一是通过土地执法、“三改一拆”等工作进行的违法违章占用土地行为的制止、恢复与地上建筑物的拆除，使得违法的宅基地使用权退出；二是通过土地征收工作，将宅基地使用权及地上建筑物征收，使得合法的宅基地使用权退出，通过土地征收方式的宅基地使用权退出在日常工作中较为常见，涉及的专项工作也较多，除了建设项目需要进行的征地工作以外，城中村改造、新农村建设、生态移民等工作中都采取政府主导的土地征收方式推进。

政府实施型的宅基地使用权退出在行政上有着其他方式所不具备的优势：一是能够充分发挥政府引导作用，科学合理规划布局、节约集约利用土地；二是有较高的组织力度，对于在宅基地使用权退出工作中遇到的难题，有较高的协调解决能力，同时也具备较高的工作效率；三是能够强有力地保障征地补偿、农户基本生活保障等工作落实到位。

2．集体经济组织实施型

集体经济组织实施型的宅基地使用权退出是以集体经济组织为主体并且实施的退出方式。这种类型的退出方式主要出现在经济较为发达的村，一般是因为建设公共设施、公益事业或兴办乡镇企业等需要，由村集体经济组织实施。

集体经济组织实施施型的宅基地使用权退出是村集体行使自主管理权力的一种

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五、宅基地使用权退出机制的建立

体现，但这种退出方式对集体经济组织的工作能力、组织能力、操作过程的公开透明度、村民的安置补偿等要求都较高。

3．企业实施型

企业实施型的宅基地使用权退出一般都为企业需要使用土地而引起的，即通过土地征收方式获得土地使用权，根据相关法律法规规定，征收土地均须经过政府部门批准，即需要进行征收土地的，必须由政府部门进行土地征收主导、协调工作，具体征收补偿、补偿后建筑物拆除、安置房的建设等实施工作可由企业进行。

企业实施型的宅基地使用权退出能有效的解决涉及补偿的资金筹集难题，并且可以采取多样性的补偿方式以适应不同经济条件的农户，从而加快征收工作的整体进展，缩短项目推进的时间。

4．市场配置型

这种类型的宅基地使用权退出方式尚未在全国铺开，且因为涉及到宅基地使用权限制性流转的问题，仅有部分条件成熟的地区开展，目前主要的形式为地方政府设立一个农村房屋交易机构，依据相关的法律法规制定农村房屋流转的具体政策，为交易双方提供咨询、法律保障、出具证明等类似于中介机构的服务平台。

市场配置型的宅基地使用权退出在保障依法行政的前提下，实现了农村房屋资源的市场配置，节约集约利用农村集体土地，一定程度上减少农房违建、乱建现象，同时市场配置型的另外一个重要的作用就是能够灵活回收闲置宅基地使用权进行平衡用地结构、指标工作，政府可以通过购买等方式回收那些主动卖出的宅基地上房屋来进行垦造耕地等工作，可以为建设用地“增减挂钩”、农村土地综合整治等工作腾挪指标。

(二）宅基地使用权退出程序

宅基地使用权的退出，依据不同类型的退出方式，有着不同的退出程序。按照宅基地使用权的退出是否有偿，主要分为两种：无偿退出程序，有偿退出程序。

五、宅基地使用权退出机制的建立

1．无偿退出程序

无偿退出的宅基地使用权，包括：违法占用土地的宅基地，建新房后需拆旧房的宅基地。违法占用的宅基地，通过日常土地巡查、“三改一拆”工作或者举报投诉等方式获得违法占地的基本信息，经过土地、规划等部门认定属于必须拆除的建筑物，下达行政处罚决定书，由宅基地使用人自行拆除或相关部门组织力量进行拆除；建新房后需拆旧房的宅基地，在要求宅基地使用人自行拆除旧房无果的情况下，通过下达行政处罚决定书或暂缓新宅基地的土地登记等行政措施要求宅地基使用人自行拆除。

2．有偿退出程序

有偿退出的宅基地使用权，包括：征地引起的宅基地使用权退出、农房流转引起的宅基地使用权退出、农户自主申请的宅基地使用权退出。征地引起的宅基地使用权退出，按照相关的法律法规规定，在具体的征收公告公布后，办理补偿登记，确定并实施安置补偿方案后注销宅基地使用权；因合法的农房流转引起的宅基地使用权退出，在受让人符合农房流转条件的前提下，农房转让双方凭借有效的转让协议到房屋、土地行政主管部门办理变更登记；农户自主申请的宅基地使用权退出，农户向村、镇申请，经县级土地行政主管部门审核后，按照地方补偿标准实施补偿后注销宅基地使用权。

(三）宅基地使用权退出补偿

由于目前宅基地使用权退出方式较少，宅基地使用权退出的涉及的补偿主要集中在被国家、集体合法征收，并且土地征收补偿已形成一套成熟、完善的运行流程，可以以土地征收涉及的补偿作为主要参考。宅基地使用权补偿的范围为合法的宅基地使用权，即违法占有使用的宅基地使用权、超出审批面积或超出面积标准占有使用的宅基地使用权均无法得到补偿。宅基地使用权退出补偿主要涉及到两个方面，一是地上建筑物的补偿，二是宅基地使用权的补偿，这两个方面的补偿从征收的相关法律法规来看，有着权利性质不同、补偿对象不同、补偿标准不同的明显差异，而在实际生活当中，农村居民的宅基地上绝大多数均有房屋，并且根据《物权法》中“房地一致”

五、宅基地使用权退出机制的建立

的原则，在宅基地使用权退出的同时地上建筑物也要一并退出，所以在城中村改造、拆迁安置等实际工作中，宅基地使用权退出补偿、地上建筑物征收补偿同时进行，并且宅基地使用权退出补偿的标准也不宜与地方上的拆迁补偿标准相差过大，避免造成经济纠纷或打击宅基地使用权退出的积极性。

1．补偿形式分类

根据补偿的形式不同，主要有两种不同的补偿：货币补偿、产权置换、结合型补偿。货币补偿，是指通过对退出的建筑物、土地价值的多元评估后，以一定数额的货币（人民币）对被征收方进行补偿。产权置换，是指通过对退出的建筑物、土地价值的多元评估后，以新建房屋的价格予以等价置换，主要包括异地置换（在其他地块上新建房屋置换）、回迁置换（在被征收地块上新建房屋置换）两种形式。结合型补偿，是指既有货币补偿又有产权置换的补偿，在实际操作中，因房价、地价的差异以及退出人的经济条件限制，造成很难单凭货币补偿或产权置换就能补偿到位的情况，所以就出现了货币补偿和产权置换相结合的补偿方式。

2．补偿对象分类

根据补偿的对象不同，主要有三种不同的补偿：补房不补地，这种补偿的对象一般为户籍不属于村集体或不具备享受该宗宅基地使用权条件的权利人，这类权利人一般通过继承或析产等方式获得地上建筑物，从而享有宅基地使用权，并不是真正具备条件享有宅基地使用权的农户，例如城镇居民通过继承取得的房屋、农村居民通过继承取得的“一户多宅”的房屋等。房地一起补，例如，重庆市国土房管局2011年发布文件规定，复垦宅基地符合“一户一宅”规定，房屋产权合法的，待复垦验收合格并交易后按实测面积每亩12万元结算地票价款。房地分开补，按照相关的法律法规规定，地上建筑物的补偿对象为建筑物的所有权人，而宅基地使用权仅仅是用益物权，并非完整的所有权，故宅基地使用权退出时的补偿常见为宅基地使用权置换，即村集体调剂其他的宅基地使用权给退出人，也存在货币补偿的情况，例如集体土地被征收为国有土地，土地补偿费、安置补助费等。

五、宅基地使用权退出机制的建立

3．探索多元化补偿形式

多元化补偿形式是目前宅基地使用权退出机制中重要而且必要的创新探索，这不仅有利于提高退出人对闲置宅基地及地上建筑物退出的积极性，更有利于资产的配置，充分调动多元化资产的替代房屋产权及货币。例如退出人的宅基地使用权及地上建筑物为闲置时，供地相关的集体企业、国有企业可以其自身股份作为补偿价款与被征收人签订补偿协议进行补偿，退出人既补偿到位了还有企业分红等隐性福利。

(四）温州地区宅基地使用权退出机制的基本思路及做法

浙江省人民政府通过《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》、《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》和《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省宅基地确权登记发证工作的意见》两个文件，将拆除旧住宅区、旧厂区、城中村改造、拆除违法建筑和解决农房问题提升到了一个前所未有的民生高度，温州市就贯彻落实全省“三改一拆”三年行动部署及农村宅基地利用现状及集体建设用地流转情况进行了深入的调查研究，并且在“三改一拆”、破解农民建房难的专题行动中，《温州市人民政府办公室关于印发<温州市“三改一拆”三年行动规划>的通知》中明确“加强城乡规划建设、促进节约集约用地、推进新型城市化”，以及《关于进一步规范破解农民建房难 推进农村宅基地确权登记发证工作的实施意见》的文件起草时明确提出基本思路：鼓励村集体经济组织结合本地实际，完善宅基地分配管理机制，积极探索合理、合法的宅基地有偿使用分配方式，探索宅基地有偿退出机制，通过有偿调剂、有偿收回等方式，引导宅基地有序规范退出。

五、宅基地使用权退出机制的建立

无偿退出 有偿退出 “三改一拆” 违法拆除 建新拆旧 土地征收 城中村改造 补偿及基本生活保障体系 有偿调剂 有偿收回 宅基地使用权退出

图4.1 宅基地使用权退出基本思路

1．“三改一拆”腾挪土地

温州的拆违、拆旧、城中村改造工作在全省“一马当先”，统计数据表明，从2011年至2013年3月，温州全市共拆除4680多万平方米违章建筑，135个城中村改造项目破土动工，拆除604万平方米旧房，所以同年4月浙江省委省政府也将全省的“三改一拆”行动现场会放到温州召开。而在《温州市“三改一拆”三年行动规划》中也明确，通过强化组织保障、细化各地考核指标、结合城镇低效用地再开发专项工作、扩宽融资渠道和保障性安居工程等措施，到2015年年底，全市计划完成旧住宅区150万平方米、旧厂区355万平方米、城中村改造85860户、拆除违法建筑2000万平方米的目标。

目前，“三改一拆”工作计划已逐渐步入尾声，2015年以来，各地“三改一拆”工作取得扎实成效。1至6月，全市完成拆违445万平方米，实施“三旧”改造1354万平方米，其中城中村改造712万平方米、旧住宅区改造249万平方米；鹿城、洞头、泰顺被评为全省“无违建县（市、区）”创建工作先进集体，全市19个乡镇（街道）达到“无违建”创建标准。“三改一拆”工作的大力推进为改善人民生活环境、土地

五、宅基地使用权退出机制的建立

集约利用、腾挪用地指标起到了非常大的作用。

2．乐清市农房流转提供经验

乐清市的农房流转工作一直走在全市农房流转的前列，乐清市政府在保障农户的合法权益及依法行政的前提下，为宅基地使用权的退出、流转、收益进行了微妙的突破，同时也给全市下一步宅基地退出机制的建立提供的借鉴。

乐清市早在1994始，即尝试了农房流转土地政策，同意集体土地上房屋在全市范围内流转，但在办理土地使用权变更登记时，考虑到权利主体、面积等因素，仅由集体组织出具一份同意征收和征地补偿已到位的简易证明后，再予以补交出让金进入市场交易。该种做法在1997年国务院冻结全国土地审批命令发布后停止执行。1999年新《土地管理法》实施后，乐清继续探索尝试新的流转政策，即同意农民因房屋转让涉及集体土地转移的，同意该集体土地在我市范围的农户间流转，但没有形成文件，仅限于具体操作，“只做不说”。农房所有权人可持房屋所有权证申请抵押贷款，金融机构予以默认。2005年4月乐清市人民法院、乐清市国土资源局就上述问题引发的土地行政案件执行及司法协助等问题进行了协调，并形成专题会议纪要“农村村民住宅涉及集体土地使用权，该房屋被法院拍卖（变卖）后，应本着房产权与土地使用权一并转移的原则，如权利受让人是本市户籍的农村村民的，房产已办理转移登记的，且已交纳相关税费后，国土资源局可给予办理集体土地使用权变更手续”。

乐清市在办理农房转让涉及土地变更登记的流程依照《土地登记办法》第四十条进行，即：当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及房地产转让协议，申请土地使用权变更登记。买受人户籍必须为我市范围内的农户，依据《乐清市个人建房用地管理办法》相关规定可以申请使用集体土地建房的非农户，也可享受上述流转政策。

据统计，从2010年1月1日以来，乐清全市共办理农村宅基地流转5243建，共计建筑面积337064平方米，至今未发生一起因集体土地流转引起的行政诉讼，也很少收到群众投诉，该项政策在乐清市适用良好，也受到市级、省级政府及中央相关调研组的高度关注。此外，为了方便农户融资，化解金融风险，根据温州市人民政府【2009】10号专题会议纪要的有关规定，农户申请农房抵押贷款时，抵押的农房必

五、宅基地使用权退出机制的建立

须已领取房产证和土地证，申请农房抵押登记的农户必须具备其抵押房产变卖处置后仍有安居之地或有两处（含）以上住所的条件，房屋登记机构方能予以受理。据统计，从2008年7月1日以来，我市共办理集体土地房屋抵押登记5859件，共计建筑面积192.95万平方米，合计抵押金额50.63亿元。

3．温州市农房流转做法及完善征收制度保障农民基本生活

温州市政府于2013年出台了《温州市农村产权交易管理暂行办法》，为温州的宅基地使用权限制性流转提供了法律依据，在这项暂行办法中共涉及农村土地承包经营权、农村集体经济组织股权、依法可以交易的农村房屋所有权等11类农村产权，以及通过这11类产权衍生而出的收益权和处置权，这些权益可以在温州市的农村产权服务中心和分支机构进行交易。虽然农村产权的交易有所放开，但仍旧存在很多的限制性条款，根据对文件的解读及释义，依法可以交易的农村房屋的交易对象仅限于本村居民之间进行，而农村房屋可以在县域内抵押贷款，涉及处置不良抵押的农村房屋，可在县域范围内进行置换交易，城镇居民仍然无法购买农村宅基地使用权。在2014年市政府又出台了《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》，在明确征收农民集体所有土地补偿和安置的职责分工、工作程序、补偿标准和指标以后，着重建立被征地农民基本生活保障制度，设立被征地农民基本生活保障专项资金，在专项资金不足用于缴纳被征地农民基本生活保障费的，不足部分由政府承担30%，并且将被征地农民基本生活保障（生活补助）与城镇职工养老保险、城乡居民基本养老保险进行衔接。

六、完善宅基地使用权退出工作的政策建议

(一）完善宅基地相关产权确权登记基础

土地使用权证书是土地使用权权利归属的法定凭证，房屋权利证书是房屋所有权权利归属的法定凭证，做好宅基地使用权及地上房屋所有权的确权登记工作是开展宅基地使用权退出工作的强大基础。

1．加强农民物权意识

农村居民由于其生活环境、文化背景、经济条件等影响，对于法律法规、物权意识都非常的薄弱。虽然近几年他们对于保护自身物权的合法权益的意识有所加强，但是基本都仅限于浅层上的认知，对于如何去保护合法权益、应当采取何种有效方式去保护合法权益、对土地使用权证的法律效力都一知半解，有些甚至非常不重视。各级地方政府应当采取适应农村环境的有效方式，例如联合村委会等村民自治组织进行普法宣传等，积极加强对农村居民进行普及《物权法》等法律法规、拆迁安置相关政策、土地证办理的流程及材料要求等重要知识的宣传工作，消除他们对“证书只是一纸公文”的错误观念，提高他们对物权的理解、对房屋土地产权证重要性的理解以及保护自身合法权益的意识，从而促使农民主动申请宅基地使用权和地上房屋产权登记的积极性。

2．依托专项工作开展房屋土地测量

虽然在日常房屋土地登记工作中，对宅基地上房屋以及土地的精确测量难以做到位，并且受限于人员、经费、地形的问题，往往仅是房屋或土地主管部门的工作人员用皮尺等基础测量工具进行测量，但在目前开展的新农村建设、“三改一拆”以及今后将会开展的全国土地调查、不动产统一登记等专项工作，将对农村宅基地及地上房屋的测量工作以及登记所需材料的收集工作一并落实到项目开展的方案中，这些基础工作不仅可以助推主体项目的工作进展，同时作为一份精确数据也为确权登记工作打

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六、完善宅基地使用权退出工作的政策建议

下坚实基础。

3．优化土地审批和登记政策

当前的宅基地使用权审批、登记都是被动式的依申请进行的，其中可能出现申请人需要跑好几趟才能得到许可、登记，而如果出现一些状况甚至可能跑断腿也无法取得许可、登记。这需要行政机关转变行政理念、统筹安排，依据农村现有或即将进行的建设，按照农居点的规模、位置、条件等事先规划好，然后根据规划安排申请人的申请顺序以及申请的范围，将被动式的审批、登记转变为主动服务，则可以大大提高行政效率。同时要根据历史遗留的实际情况，从实际出发，本着实事求是、尊重历史的原则，在依法行政的前提下，为一些因为历史、政府原因导致的无法进行登记的农户设计配套政策，帮助他们解决审批、登记的问题，保护他们的合法权益，这也是建设服务型政府的内在要求和宅基地审批制度的改革发展方向。

例如温州市目前研究讨论实施的针对原权利是已死亡但两证未办齐全（房产证、土地证）的历史遗留宅基地确权登记政策：1、对土地和房屋均未办理初始登记且原户主已死亡的农村宅基地，由房屋合法继承人依照规定持有关材料向国土部门先申请权属审核，国土部门审核通过后出具权属审核结果，房屋继承人凭此向房屋登记机构申请房屋权属审核，房屋登记机构向公证机构出具公证联系单，办理房屋继承公证后，先办理土地初始登记，再办理房屋初始登记。2、对土地已初始登记、房屋未办理初始登记且原户主已死亡的农村宅基地，由房屋合法继承人持土地证书等资料向房屋登记机构申请房屋权属审核，房屋登记机构向公证机构出具公证联系单，办理房屋继承公证后，先办理房屋初始登记，再办理土地变更登记。3、对已取得房屋产权证、未办理土地初始登记且原户主已死亡的，先办理房产继承变更登记，凭继承公证和房产证办理土地初始登记。4、对缺乏基础测绘图件的宅基地和房屋，可暂采用遥感影像等可用图件结合图解法测量界址点的方法，先进行房屋和土地登记，待正式调查测绘后再行变更换证。5、对1990年3月31日前已经建成且未经拆改建的农村房屋，由房屋登记机构直接予以办理房屋初始登记，不需补办规划手续；对1990年3月31日前已经建成但已经拆改建的农村房屋，和1990年4月1日后建成的农村房屋，先补办规划手续，再由房屋登记机构办理房屋初始登记，其中原权利人已死亡的，规划

六、完善宅基地使用权退出工作的政策建议

部门凭被继承人的土地证或土地权属审核结果及房屋继承公证书，直接给合法继承人补办规划手续。

(二）制定科学农村规划布局

农村规划是建设美丽农村非常重要的基础工作，微观上，它和农村居民的日常生产、生活息息相关，农村环境、生活网格、交通条件都将在农村规划的基础上体现出来，宏观上，它又在土地利用的前端，牢牢把控着节约集约利用土地、保护耕地的方向。一个合理、科学的农村规划，在为农村居民改善居住环境、提升农村生活条件的基础上，更为后续农村土地利用结构的优化、调整打下坚实的基础。

1．区别对待

一是对于完全或基本城镇化农村的居民，由于这类农村基本已无地可耕以及他们的生活方式与城镇居民基本一致，一般不再新批宅基地使用权，而是建设拆迁安置房、劳力安置房、经济适用房等保障性住房，并尽可能的将其纳入城市住房保障体系，保证这类农村居民居有其所；二是对于正在推进城镇化农村的居民，应当充分考虑地形特点、交通条件等经济、社会、生活条件因素，坚持“集中为主、分散为辅”的布局原则，划定集聚的居住区域，统一规划建设农房，严格执行宅基地面积使用标准，合理优化布局及配套设施，建设美丽乡村、改善农村居住条件的同时也为进一步的城镇化留下发展空间；三是对于城市规划区外，远离城市，仍以农业生产为主的真正农村的居民，仍需保证其居住于耕作的便利性，结合农业生产与农民生活需要，科学合理选址审批宅基地，并着重完善农村的公共设施，切实保障农民居住、生活的合法权益。

2．征询群众意见

农村建设不是一朝一夕便能完成，并且仍将不停的延绵下去，而农村建设的详细规划不仅与国家建设息息相关，同时也直接关系当地民众的切身利益。而一但确认实施的规划，国家及社会都将投入大量的人力、物资进行建设、改造，并且将会影响一代甚至几代农村居民的生活。正因为农村建设规划的重要性，政府部门应当要做好相关的服务工作，可以委托具备相应资质的设计单位设计详细规划方案，然后把主要的

六、完善宅基地使用权退出工作的政策建议

选择权交给当地农村居民，由他们自己按照少数服从多数的原则进行民主选择，而不是单从政府的角度直接替农村居民进行选择，选择的方案从行政角度来看可能不是最好的，但至少是居民从生活角度来看最为满意的，同时也是他们最能接受的，实施起来相对比较容易。

(三）合理界定政府角色

行政权力贯穿着整个宅基地使用权的审批、登记、退出的过程，而建设服务型政府是宅基地使用权的改革发展方向，政府部门在日常工作中应树立“明”审批，“重”监管，“严”执法的行政理念。

1．转变政府职能

相关政府职能部门在行政权力清单梳理的基础上应当进行简政放权，减少或简化一批非必须的行政审批程序，将可由基层单位组织实施的审批程序下放到位，既可减少群众办事的环节与时间，又可充分发挥基层单位就近管理、便民服务的优势提高工作效率；对于审批的结果、农村的规划、项目实施等政务信息都应对社会、尤其是直接相关的村庄进行公告、听证，让人民群众及社会组织参与管理、建言献策、共同监督，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用；积极研究并出台保障性措施政策，建立被征地农民基本生活保障制度，将被征地农民基本生活保障（生活补助）与城镇职工养老保险、城乡居民基本养老保险进行衔接；整合建立统一规范的农房交易平台，由行政监管转变为管理服务，既能保障农村居民的房屋权益不受违法侵占，同时也防止违法违规的交易买卖。

2．扩大宅基地使用权权能

权利明晰与权能明确是宅基地使用权制度的基础，也是物权的根本。目前在农民宅基地的权利中，占有和使用的权利已经得到了充分体现，但收益的权利未能充分显现。宅基地制度的改革，必须正本清源，自上而下地从立法顶层设计中扩大宅基地使用权的权能，明晰宅基地使用权主体，明确使用权与地上房屋所有权关系，在保障宅基地用益物权占有、使用权利的基础上，进一步明晰收益的权利，使农民能够获得更

六、完善宅基地使用权退出工作的政策建议

多财产性收益。

3．加强日常监管

一是加强事前管理，土地行政主管部门应加强日常土地巡查，从源头上防止集体土地上出现未批先建、少批多建的情况发生；二是加强事中管理，严格落实农村宅基地审批“四公开”制度，做到审批程序公开、申请条件公开、建房名单公开、审批结果公开，严格落实农民建房“四到场”制度，做到建筑放样到场、基槽验线到场、施工过程到场、竣工验收到场，有关责任人员须到场签字；三是加强事后管理，对违法拆、扩建的，严格执法，强化农民依法用地意识。

4．推行民主管理

推行村级土地民主管理，以保障群众主体地位为目标，以建立农村宅基地民主自治管理制度为核心，探索建立农民建房村级议事制度，充分发挥村民自治组织管理农民建房的主动性、积极性和责任性。进一步提高宅基地管理工作的透明度，在土地利用总体规划修编，宅基地分配、使用和管理等过程中，引导和鼓励农户全程参与、全程监督，切实保障农户的知情权、参与权和监督权。引导村级集体经济组织着力解决好承包地调整、土地调剂等工作，为农民建房顺利落地创造条件。

5．保护古村落和古民居

目前古村落的数量已经越来越少，特别是保存得独立、完整的古村落，更是凤毛麟角，古村落、古民居是中华民族的历史文化遗产，必须要保护好。近几年来的城镇化建设，对古村落、古民居破坏的十分严重，一些古村落被肆意开发成旅游地或移位，而古村落的居民也被集体迁出以保证旅游点的顺畅。对古村落、古民居的保护是关系到华夏民族文化延绵流传的大事，而我国的城镇化进程也仍需继续，在推进城镇化的过程中，我们既要大力发展农村经济，同时也要重视对古村落的保护修缮工作，需要提高民众参与度，加强村民保护的意识，不能因为拆旧建新、建设美丽乡村而毁掉了这些祖先留给我们的魁宝。

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