农地土壤污染防治应强化农业行政主管部门的协调监管权

农地土壤污染防治应强化农业行政主管部门的协调监管权

——以《土壤污染防治法》的制订为背景 吴 萍 (东华理工大学文法艺术学院法学系，江西抚州344000)

http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=30209

作者：吴 萍 网友点击量: 319 次 添加时间：2009-10-23 19:21:15

摘要：我国现行环境法律法规规定的农产品产地土壤污染防治的管理体制是环保局、国土资源部、农业部等 “都管一点，又都不太管”，不利于土壤污染的防治，是如今土壤污染日趋严重的因素之一。鉴于农业生产与土壤之间的密切联系，通过对农地土壤污染的2个主要污染源的分析，及对美日等发达国家农地土壤污染防治立法、执法的有益经验的借鉴，未来制定的《土壤污染防治法》应强化农业行政主管部门的协调监管权，赋予农业行政主管部门建议关停企业、定期监测、现场检查和行政处罚等权力。

关键词：农产品产地 土壤污染 管理体制 农业行政主管部门 监管权

土壤污染具有累积性、滞后性、不可逆性的特点，相对于水、大气污染的治理，土壤污染治理难度更大、成本更高、周期更长。而目前我国农产品产地土壤污染的形势已相当严峻，国家环保总局局长周生贤2006年7月18日在全国土壤污染状况调查视频会议上说，我国土壤污染总体形势相当严峻，受污染的耕地约有1.5亿亩，约占全国耕地的1/10以上，每年造成的直接经济损失超过200亿元。[1]

面对如此严重的土壤污染问题，立法只是在环保法、土地管理法、农产品质量安全法、基本农田保护条例等法律、法规中有一些零星的规定，散且零乱，缺乏可操作性，实践证明不足以实施有效的规制，统一立法已成共识。目前国家环保总局正在组织开展土壤污染防治的立法调研，拟订《土壤污染防治法》的草案。本文拟从环境监管体制的角度，分析现行体制下土壤污染防治立法与执法模式的不足与缺陷，总结经验，提出改革对策，为正在进行的立法建言献策。

一、现行农产品产地土壤污染防治的行政管理体制

“环保靠政府”，环境保护主要依靠行政监督管理，而一个科学合理的环境管理体制是进行卓有成效的环境管理应当具备的先决条件，所谓的环境管理体制是指一个国家或一个地区环境管理组织机构的设置、管理权限的分配、职责范围的划分及其机构运行和协调的机制。[2]我国《环境保护法》明确规定了统一监督管理与分级、分部门管理相结合的环境监督管理体制。根据《宪法》、《环境保护法》及现行各环境单行法的规定，环保执法机构主要有：国务院和地方各级人民政府、国家环境保护总局、国土资源部、水利部、农业部及国务院其它具有环境资源监督管理权的部门如交通、卫生、气象、旅游等部门。[3]关于农产品产地（以下称农地）土壤污染防治的职权部门，依笔者对现行法律、法规的梳理，主要有： 1、环保部门：环保部门是环境法律、法规授权对环境保护工作实施统一基督管理的机关，是环境执法的主力军，不仅对环境监督管理拥有广泛的权力，而且还负有组织、协调、监督、

检查人民政府的其它职能部门环境政府活动的职责。1989年《环境保护法》第7条第1款规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。”因此，环保部门对农地土壤污染防治具有重要的职责和权限。

2、国土资源部门：与林业主管部门依法享有管理林地的职权、农牧业主管部门依法享有管理草原的职权不同，农地由国土资源部实行集中统一管理，因此土管部门必然在土壤污染防治方面扮演着重要的角色。因此以规划管理保护土地资源为主要任务的的土管基本法《土地管理法》第35条规定：“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。”

3、水利部门：污水灌溉是农地土壤最主要的污染源，因此水利部门对土壤污染防治也负有一定的职责。《水法》第32条第4款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测，发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告有关人民政府采取治理措施，并向环境保护行政主管部门通报。”、《水污染防治法》第37条规定：“向农田灌溉渠道排放工业废水和城市污水，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城市污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品。” 4、农业部门：农业部是主管农业与农村经济发展的国务院组成部门，而农业是培育生物的产业，是从土壤中吸收养分，利用光、热、水、气等进行生物再生产的产业。[4]农业生产与土壤之间存在着密切的联系，因此主管农业的农业部门对土壤保护防治土壤污染就负有极其重要的职责，《环保法》第7条第4款规定：“县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”我国很多单行法对此也作了具体的规定。

（1）《农产品质量安全法》第18条规定：“禁止违反法律、法规的规定向农产品产地排放或者倾倒废水、废气、固体废物或者其他有毒有害物质。农业生产用水和用作肥料的固体废物，应当符合国家规定的标准。”

第19条规定：“农产品生产者应当合理使用化肥、农药、兽药、农用薄膜等化工产品，防止对农产品产地造成污染。”

（2）《农业法》第58条规定：“农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。县级以上人民政府农业行政主管部门应当采取措施，支持农民和农业生产经营组织加强耕地质量建设，并对耕地质量进行定期监测。”

第66条规定：“县级以上人民政府应当采取措施，督促有关单位进行治理，防治废水、废气和固体废弃物对农业生态环境的污染。排放废水、废气和固体废弃物造成农业生态环境污染事故的，由环境保护行政主管部门或者农业行政主管部门依法调查处理；给农民和农业生产经营组织造成损失的，有关责任者应当依法赔偿。”

（3）《基本农田保护条例》第23条规定：“ 县级以上人民政府农业行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门对基本农田环境污染进行监测和评价，并定期向本级人民政府提出环境质量与发展趋势的报告。”

（4）《水污染防治法实施细则》第24条规定：“利用工业废水和城市污水进行灌溉的，县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当组织对用于灌溉的水质及灌溉后的土壤、农产品进行定期监测。并采取相应措施，防止污染土壤、地下水和农产品。”

但事非人愿，正如中国科学院地理与资源研究所环境修复中心主任陈同斌所说，我国在土壤污染治理方面存在多头管理，农业部、环保局、国土资源部、地矿部门“都管一点，又都不太管”。很多学者认为这是由于我国环境管理体制立法缺乏一部完整统一的“环境行政组织法”，立法形式失之散乱，立法内容失之粗疏，立法授权不尽科学所致。[5]往往是在单行法中作粗糙、抽象、简单的规定，规定各有关部门“根据自己的职责”或“在各自的职责范围内”实施监督管理，但各有关部门权责不清，不知道自己到底有什么环境管理职责，也就没法依据职责实施监督管理，不利于各部门间各司其职、相互配合，“都管”或者“都不管”都是有法律依据的。以农业部门为例，上文所列很多法律、法规涉及到它的农地土壤保护污染防治的行政职责，但实践中农业部门是极少履行这方面职责的。1998年6月25日国务院办公厅发布的《农业部职能配置内设机构和人员编制规定》（国办发[1998]88号）中规定的农业部12个主要职责中无一与此相关是个极好的例证。[6] 二、明确和强调农业行政主管部门的农地污染防治权的理由

过去的20年我国环境立法取得了飞速发展，但环境问题并未得到有效控制，相反问题却越来越严重，其中制订颁行的法律未得到有效的贯彻和实施是主要因素。笔者以为未来的《土壤污染防治法》，若要在以前环保单行法基础上有所突破，逃脱束之高阁的宿命，理顺管理体制必然是其面临的重大课题之一，在坚持环境保护行政主管部门对土壤污染防治实施统一监督管理的前提条件下，更应明确和强调农业部门农地土壤污染防治的职权。 （一）农地土壤污染源的类型决定应赋予农业部门环境管理的权限

农地土壤污染源主要有2个方面，一是工业“三废”（废水、废气、废渣）污染，二是农业作业的面源污染，即农业生产自身滥用化肥、农药、生长调节剂和农用薄膜等对土壤的污染。 我国的人口压力使土地资源的开发逼近极限，农药、化肥已渐成农民增产增收的主要措施。有资料显示，我国是农药和化肥的最大使用国，而在农药的使用中，仅有1/3被农作物吸收,余下的直接进入土壤和空气；化肥的使用情况也不容乐观，据统计我国化肥的年使用量为4637万顿，按播种面积计算，化肥使用量达40t/km，远超过发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的22.5t/km的安全上限，而化学氮肥中被作物利用的只有30 % ，其余70 %都进入地下水成为致害因素。[7]还有大量被废弃的农用薄膜的滞留，使土壤水分运动受阻，土壤空气的循环交换变缓，最终导致土壤物理性质变劣。

试想作为农业生产方式的管理、指导部门，若不承担任何的环保职能，那么为了促进农村经济发展，彰显其政绩，必然会一味地通过开发利用自然资源、大量使用增产增收的农药化肥

来创造经济效益，而怠于环境问题，当前土壤污染形势严峻的状况正是我们为此种管理体制所付出的沉重代价，因此必须强调农业部门的环境管理职责，使其在管理指导农业生产中注意环境保护，推广清洁生产技术和方法，发展生态农业，这样农业目标和环境目标才能相映成辉，更符合我国经济与环境协调发展的环境法基本原则。

另外工业“三废”对农地土壤的污染亦应强化农业部门的协调监管。对农地土壤的污染主要是大量乡镇企业排放污染物所为，正是为了有效遏制乡镇企业的违法排污行为， 1998年国务院机构改革将农村环境保护职能从农业部划分出来交由国家环境保护总局行使，[8]但效果如何呢？答案是否定的，污染不仅没有得到有效缓和，反而有愈演愈烈之势。究其原因，笔者以为当前大部分乡镇一级并没有设置环保机构，县级环保部门也没有像土管局设土管所、财政局设财政所一样在其所辖村镇设派出机构，环境执法鞭长莫及，这使得乡镇企业的环境违法行为有恃无恐，大量的废水、废气、废渣未经处理或处理后未达标就进入农业环境，使部分农地遭受严重污染。

如今乡镇机构改革正大刀阔斧进行，中央提出五年内乡镇机构编制只减不增是必须坚守的一条底线，这样的情形下在乡镇增设一个环保机构显然是不现实的。那么如何有效地对乡镇企业的农地土壤污染进行监管呢？笔者以为，要既不增加政府执法成本，又更符合农业发展与环境保护监管一体化的国际化趋势（农业部门本身就有保护土壤的职能，那么赋予其土壤环境监管的职责也就顺理成章），一个很有效的办法就是强化农业行政主管部门的环境协调监管职能。众所周知，乡镇农技站是隶属农业部门直管，委派至乡镇开展工作的公益性事业单位，农业行政主管机关完全可以在法律、法规的规定下或通过部门规章的规定授权其作为行政主体实施农地土壤污染防治的执法权。 （二）外国立法例的考察

瑞典斯德哥尔摩第一次联合国人类环境会议后，为了保护环境保护地球，世界各国尤其是发达国家如美、日、德等相继成立了主管环境污染防治的国家环保局，逐渐形成了一种相对集中的环境管理体制，即政府设有专门的环境管理机构，并赋予它们较多的环境管理职权，但同时政府又授予部分其他国家机关以一定的环境管理权，使其在一定的职权范围内承担部分环境监督管理工作，[9]各国的农业部门尤其是在农地土壤污染防治方面均扮演着重要的角色。如美国，其专门管理环境的行政机关，是1970年成立的联邦环境保护局（简称EPA）和总统府环境质量委员会，与环境保护相关的联邦部门还有负责国家自然资源和国家公园等事务的内政部、负责私人农业环境保护事务的农业部。农业部的环境保护事务是针对私有土地的利用，防止农业对自然环境（包括土壤）不利的长远外部性影响，需要对农民进行环境教育，并指导农民进行环境保护，包括杀虫剂的使用等。[10]另外美国联邦环保局按处理的介质划分，下设空气、水、固体废物、农药等办公室，环保局从农业部接管了农药登记处，而我国根据1997年国务院的《农药管理条例》第5条的规定国务院农业行政主管部门负责全国的农药登记和农药监督管理工作，环保部门并未对农药实施监管，由此看来，借鉴美国的成功经验，作为土壤面源污染一种重要污染源的农药主管部门的农业行政机关理所应当担负起土壤污染防治的重要职责。

20世纪70年代以前，日本曾是著名的公害大国，为了对不断激化的各种公害进行控制，日本于1971年7月设置环境厅，并制定了《环境厅设置法》，明确环境厅的职权范围和权限

是全面促进环境保护工作，防止公害，保护和改善自然环境及其他环境，确保国民的健康和文明的生活。[11]显然，在日本防治公害的权限是一元化的，可即便如此，农业部门仍然是作为环境厅的协助机关参与到土壤污染防治工作中。如日本在1970年12月颁布并于1993年修订的《关于防止农用土地土壤污染的法律》第13条规定：“ 环境厅长官、农林水产大臣或都、道、府、县知事为了调查测定农田土壤的特定有害物质引起污染的状况认为必要时，可以在其必要的限度内，派职员进入农田，对土壤或农作物等实施调查测定，或者无偿采集只限用于调查测定所必要的、最少量的土壤或农作物等。” 三、结论及建议

综上，未来的《土壤污染防治法》在坚持环境保护行政主管部门统一监督管理，其他县级以上有关主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治实施监督管理的体制下，更应突出强化农业行政主管部门对农地土壤污染防治的职责和权限，其具体权限可以表现为：

1、制定污染防治与保护规划：县级以上地方人民政府农业行政主管部门制定农产品产地污染防治与保护规划，并纳入本地农业和农村经济发展规划；

2、建议关停企业：已经建成的企业或者项目污染农产品产地的，当地人民政府农业行政主管部门应当报请本级人民政府采取措施，减少或消除污染危害，逾期不能达标的，建议当地人民政府予以关停；

3、定期监测：县级以上人民政府环境保护行政主管部门应当会同农业行政主管部门组织对农产品产地土壤保护区、利用污水进行灌溉或利用污泥进行施肥的土壤进行定期监测； 4、示范推广：县级以上人民政府农业行政主管部门应当组织有关部门开展高效、低毒、低残留、无污染的农药、化肥、农用塑料薄膜等农业生产资料的研制、引进和示范推广工作。 4、现场检查权：县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品产地安全生产的监督检查，有关单位或者个人应当如实提供有关情况和资料，不得拒绝检查或者提供虚假情况。 5、行政处罚权：对农业生产者利用含有有毒污染物的污水灌溉农地土壤，利用含有有毒污染物的污泥给土壤施肥，或利用国家明令禁止、淘汰的或者未经许可的农药、化肥投入土壤的，县级以上人民政府农业行政主管部门责令改正，并处罚款。

土壤污染的防治必然涉及农业行政主管部门的职责和权限，2006年9月30日农业部第25次常务会议审议通过的《农产品产地安全管理办法》和由武汉大学环境资源法研究所起草的《中华人民共和国土壤污染防治法》草案中都已有所体现，而环境资源的基本法1989年的《环境保护法》却并未授权农业行政主管部门污染防治监督管理权。按《环境保护法》第7条第4款的规定，农业行政主管部门只是环境法授权对某些方面的资源保护实施监督管理的部门，而第3款是授权国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门对某些方面的污染防治实施监督管理，因此，在学界正热烈讨论对1989年的《环境保护法》进行修改的时候，笔者建议对环保法的第7

条第3款为配合《土壤污染防治法》的出台作相应的修改，赋予农业行政主管部门农地土壤污染防治的协调监管权。

The pollution treatment of the farmland should enhance the coordination of the supervisor

section of the agriculture administration to take charge of power

——Making Law of the Peoples Republic of China on the Prevention and Control of Soil

Pollution

WU Ping

(Law Department, East China University of Technology, Fuzhou JiangXi 3440000) Abstract: The administration of pollution control to our countrys farmland is the State Environmental Protection Administration, the Ministry of Land and Resources, the Ministry of Agriculture, which the manage strength isnt enough. Its not good to cure the pollution, which is one course to the farmland more polluted. As the affinity of both, and by the analysis of two primary pollutant source, and the good experiences of cure the pollution in America and Japan, I think, The soil pollution treatment method, should enhance the administrative systems rights of supervising, granting wide powers of advising to close the enterprises with heavy pollution, the implementation of the Program, on-site inspection, and the administrative punishment.

Key words: the farmland soil；soil pollution； administrative system； the agriculture department; the right of supervising

[1]周生贤在全国土壤污染状况调查视频会议上强调采取有效措施 保障土壤环境安全和人体健康，国家环保总局－宣传教育－新闻发布，2006年7月18日，http://www.zhb.gov.cn/，2007年12月7日访问。

[2]王树义著：《俄罗斯生态法》，武汉大学出版社2001年5月版，第223页。 [3]参见蔡守秋主编：《环境资源法学》，人民法院出版社、中国人民公安大学出版社2003年7月版，第158-162页。

[4]海金玲著：《中国农业可持续发展研究》，上海三联书店2005年3月版，第1页。 [5]参见胡伟《我国环境保护管理体制立法的缺陷与完善刍议》，载于《环境执法研究与探讨》，中国环境科学出版社2005年7月版，第163－165页。 [6]参见http://www.zhb.gov.cn/，2007年12月11日访问。

[7]万志琴：论我国农村环境污染的防治，《安徽农业科学》2007年第35卷12期，3640页。

[8]参见汪劲著：《新农村建设：环保立法与执法模式的合理选择》，载徐祥民主编《中国环境资源法学评论》，人民出版社2007年7月版，第124页。 [9]同2，第296页。

[10]汪劲、严厚福等编译：《环境正义：丧钟为谁而鸣－美国联邦法院环境诉讼经典判例选》，北京大学出版社2006年6月版，第8页。

[11]汪劲编著：《日本环境法概论》，武汉大学出版社1994年1月版，第46页。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/xg48.html