转型期我国农村公共服务供给机制研究

SOUTHWESTERN UNIVERSITY OF FINANCE AND ECONOMICS

硕士学位论文

MASTER,S DISSERTATION

转型期我国农村公共服务供给机制研究

一一基于协同理论的视角

Study on the Mechanism of the Supply for Rural Public Services

of China in Transition Period

The Perspective of Synergetics

学位申请人 部金洲

指导教师 章群教授

学科专业 行政管理

学位类别 管理学

转型期我国农村公共服务供给机制研究

—基于协同理论的视角

Study on the Mechanism of the Supply for Rural Public Services of China in

Transition Period

—The Perspective of Synergetics /

学位申请人: 部金洲

学 号:

207120401045

学科专业: 行政管理

研究方向:

市场经济与政府职能

指导教师: 章群教授

定稿时间:

2011年4月 西南财经大学

学位论文原创性及知识产权声明

本人郑重声明:所呈交的学位论文,是本人在导师的指导下独立进行研

究工作所取得的成果。除文中己经注明引用的内容外,本论文不含任何其他

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人和集体,均已在文中以明确方式标明,因本学位论文引起的法律结果完全

由本人承担。

本人同意在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属西南财经大学。

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本学位论文。

本学位论文属于

1、□保密,在 年解密后适用本授权书。

2、口不保密

特此声明。

学位申请人:

年月曰 摘要 摘要

H ?哈肯(Hermann Haken)教授创立的协同学理论的基本思想在于:整

个物质世界是由许多功能差别,时空相异,并且结构不同的单个子系统构成

的,这些子系统由于相互协作而形成一种支配自身运行的序参量,正是在序

参量的作用下,各子系统达到一种自组织的状态,并最终促进整个物质系统

由无序走向有序。

党的十一届三中全会以后,我国农村公共服务领域进行了深入改革,打

破了传统由国家单独供给农村公共服务的局面,而形成了由政府、市场与社

会多元参与的多元供给机制。多元供给机制改变了传统国家单独供给农村公

共服务的局面,’扩大了农村公共服务的范围,丰富了农村公共服务的内容,

提高了农村公共服务的质量与水平。但是,经过深入研究我们会发现,多元

供给机制本身就是不完善的:政府、市场与社会在农村公共服务供给过程中

构成的是分散的组织结构;有些公共服务得到充分甚至过剩供给,而有些公

共服务却供给不足甚至没有供给而形成供给真空;受到传统政府权威的影响,

市场与社会提供公共服务的范围与领域非常有限。

为了克服多元供给机制的弊端,本文试图以协同理论为基础,构建农村

公共服务的协同供给机制,促进政府、市场与社会协调行动,达到扩大农村

公共服务范围与领域,增加农村公共服务总体数量与质量的基本要求。

本文主要分为五个部分:

第一部分:绪论。该部分主要是就本文的研究目的及意义;国内外研究

综述;本文研究思路与方法及本文可能的创新点进行介绍。长期以来,我国

城乡发展一直处于非均衡的状态,并形成了城乡差别的二元结构。受影响,

我国农村公共服务呈现出城乡公共服务非均衡的状态。国内外学者们采用不

同研究范式对农村公共服务供给机制展开了深入研究。虽然研究范式各异,

但都有一个共同的主张:打破国家单独供给的局面,形成政府、市场和社会 转型期我国农村公共服务供给机制研究——基于协同理论的视角

多位一体的多元供给机制。党的十一届三中全会以后,我国农村公共服务供

给机制已经从国家单独供给机制转向市场及社会主体共同参与的多元供给机

制。但是政府、市场和社会都存在失灵问题。为了有效解决政府、市场及社

会的失灵问题,本文将协同理论作为分析依据,采用文献研究、比较分析研

究及数据分析研究方法,通过对国外农村公共服务供给改革经验的总结与比

较分析,结合我国现有农村公共服务供给机制的运行过程中存在的不足,形

成农村公共服务领域的协同框架,并提出完善我国农村公共服务供给机制的

对策建议。

第二部分:协同理论。该部分将对协同理论的基本思想、协同理论的方

法论意义及其在我国农村公共服务供给机制研究中的价值进行简要论述。

H ?哈肯(Hermann Haken)创立的协同理论的基本思想主要体现为:整个世

界是由许多在时空及结构与功能方面具有不同特征的子系统构成的有序的幵

放系统;各个子系统在序参量的支配下,系统达到自组织状态,并通过自组

织使得整个世界由无序走向有序。因此,在方法论意义上,主要体现为:在

差异中把握事物的同一性;在合作与竞争的过程中促进系统由无序走向有序。

从而,协同理论在我国农村公共服务供给机制研究中的价值主要表现为以下

几个方面:促进我国农村公共服务供给方式的转变;促进政府体制创新,推

进政府职能明确定位,尽快改变我国农村公共服务供给不足的局面;改进工

作方法,提高工作效率,促进农村公共服务水平的提升。

第三部分:国外农村公共服务供给机制。该部分围绕美国、英国、新西

兰及加拿大等发达国家的农村公共服务供给机制构建的有益经验进行介绍。

通过对西方发达国家农村公共服务供给机制的考察我们发现,美国、英国、

新西兰、加拿大等发达国家通过优化供给主体结构,形成农村公共服务的多

元主体供给机制;坚持政府的主导地位,明确政府职责;形成良好的供给决

策机制;建立强有力的农村公共服务供给财政支持体系;完善法律制度,强

化制度建设?,建立有效的农村公共服务需求表达机制等形式确保农村公共服

务的充分有效供给。发达国家在农村公共服务领域的改革实践为我国农村公

共服务供给机制的完善提供了有益的经验指导。

第四部分:我国现行农村公共服务供给机制分析。该部分就我国农村公

共服务供给的市场化供给机制、社会化供给机制及多元供给机制进行介绍, 2 摘要

在此基础上就我国农村公共服务现行供给机制存在的不足进行分析。党的十

一届三中全会以后,我国农村进行了大范围的改革。我国农村公共服务供给

方式幵始由原先单一依靠政府直接供给开始向政府供给为主,私人供给和俱

乐部供给并存的多元化发展道路。与此同时,伴随经济社会的不断发展,公

共服务社会化也逐渐成为我国农村公共服务供给的基本方式之一。在公共服

务市场化与社会化双重动力的驱动下,多元供给机制已经成为当前我国农村

公共服务供给的主导机制。多元供给机制改变了传统国家单独供给农村公共

服务的局面,扩大了农村公共服务的范围,丰富了农村公共服务的内容,提

高了农村公共服务的质量与水平。但是,在具体运行过程中,我国现行农村

公共服务供给机制仍然存在诸多不足:缺乏健全的制度保障;层级政府事权

与财权不相匹配;供给主体权责模糊;非政府主体参与不足;利益诉求表达

机制不健全等不足。

第五部分:转型期我国农村公共服务供给机制的完善。针对我国现行农

村公共服务供给机制存在的不足,本文试图以协同理论为指导,形成国家主

导下的,政府、’市场和社会共同承担农村公共服务供给的有效机制。形成这

样一种协同供给机制的根本目的就在于将政府、市场和社会紧密联系在一起,

从而避免多元的分散化经营有可能出现的不足。在具体构建这样一种协同供

给机制的过程中应该:坚持国家旳主导地位;赋予市场及社会主体足够的发

展空间;明确供给主体的权责。为了进一步完善我国农村公共服务供给机制,

必须坚持国家对农村公共服务供给的集中指导、加强农村公共服务供给制度

建设、健全层级政府的财权与事权配置机制、明确农村公共服务供给主体的

职能界限、完善农村公共服务的多元参与机制、建立健全农村公共服务诉求

表达机制。

关键词:转型期;农村;公共服务;供给机制;协同供给 3 (J-

Abstract

Abstract

The main idea of synergetics is that the material world is formed by some

different systems which run by mutual cooperation. And they generate order

parameter that takes the main effect on them. The world runs from disorder to

order by self-organization that dominated by order parameter.

After the Third Plenary Session of the 11th Central Committee of CPC, the

way of supply for rural public services has been changed to mechanism of multi-

supply, the form that government,market and society produce and supply for the

services, from the way that the government did lonely by a deep reform in the field

of rural public services of our country. The supply mechanism of multi- supply has

promoted the quality and the level of rural public services. But we would found

that the mechanism of multi-supply is imperfect as the structure of government,

market, society is decentralized; some rural public services are inadequate or no

supply while some have been fully or excessively supplied; the area and the

services of market and society are limited by traditional authority of government.

To overcome the drawbacks of multiple supply mechanism, this paper

attempts to have an analysis based on synergetcis. I will form a mechanism of

collaborative for rural public services to promote the government, market and

social to have a coordination action to expand the scope of public services

in rural

areas, and increase the quantity of public services in rural areas.

This thesis formed by five parts:

In the first part, I will have a discussion about the purpose and the significant

of my study, the review of home and abroad, the tool and the content and the

creative point of thesis.

At the beginning of my second part, there is a detail of the idea of synergetics

of Hermann Haken, and then I will have a discussion about the methodology

significance of synergetics, and also I will have an analysis on the value of

synergetics which been used in the field of rural public services of our country. i

Study on the Mechanism of the Supply for Rural Public Services of China in Transition Period The

Perspective of Synergetics

Thirdly, I will have a description about the reform of United States, Britain,

New Zealand and Canada. And also I will summarize the valuable experience of

them.

Fourthly, I will have a narrative about the supply mechanism for public

services, such as mechanism of market and society that take effect in rural

currently. And also I will summarize the weak point of present mechanism

of

supply for rural public services to support the work of latter.

And finally, I will put forward an idea that we should have a way of supply

for rural public services by collaborative mechanism. And also, I will list some

special points to improve the mechanism of supply for rural public services.

Keywords: transition period; rural; public services; mechanism of

supply; Collaborative Supply 2 目录 目录

1

1.1研究目的及意义 1

1.1.1研究目的 1

1.1.2研究意义 2

1.2研究综述 2

1.2.1国外研究综述 2

1.2.2国内研究综述 4

1.3研究思路与研究方法 7

1.3.1研究思路 7

1.3.2研究方法 9

1.4可能的仓1J新之处 9

2协同理论 11

2.1协同理论的基本思想 11

2.2协同理论的方法论意义 13

2.3协同理论在我国农村公共服务供给机制研究中的价值 15

3国外农村公共服务供给机制比较与经验借鉴 16

3.1美国农村公共服务供给机制 16

3.2英国农村公共服务供给机制 18

3.3新西兰农村公共服务供给机制 19

3.4加拿大农村公共服务供给机制 20

3.5国外农村公共服务供给机制经验借鉴 21

4我国现行农村公共服务供给机制分析 24

4.1我国农村公共服务供给现行机制 24

1

转型期我国农村公共服务供给机制研究一基于协同理论的视角

4.1.1农村公共服务的市场化供给 24

4.1.2农村公共服务的社会化供给 27

4.1.3农村公共服务的多元供给 29

4.2我国农村公共服务供给现行机制的不足 30

4.2.1缺乏健全的制度保障 30

4.2.2层级政府事权与财权不相匹配 31

4.2.3供给主体权责模糊 31

4.2.4非政府主体参与不足 32

4.2.5利益诉求表达机制不畅 33

5转型期我国农村公共服务供给机制的完善 34

5.1转型期我国农村公共服务供给的路径选择——协同供给机制 34

5.1.1协同供给机制的内涵与原则 34

5.1.2协同供给与“多元供给”的关系 36

5.1.3协同供给机制的优势与方式 37

5.1.4协同供给机制与我国农村公共服务现实的契合 38 ?

5.2农村公共服务供给机制完善的对策建议 39

5.2.1坚持国家对农村公共服务的集中指导 39

5.2.2加强农村公共服务供给制度建设 40

5.2.3健全层级政府的财权与事权配置机制 41

5.2.4明确农村公共服务供给主体的职能界限 42

5.2.5完善农村公共服务的多元参与机制 42

5.2.6建立健全农村公共服务诉求表达机制 43

6结语 45

参考文献 46

后记 49

豫 W 50

在读期间科研成果目录 51 2

1绪论

1绪论

1.1研究目的及意义

1.1.1研究目的

当前,我国处于重要的社会转型时期。切实维护好、发展好各方利益是

这一关键时期的重要任务。实现城乡公共服务均等化是维护和发展各方利益

的重要途径之一。尤其是切实提高农村公共服务供给的质量与水平成为影响

当前经济社会发展的重要因素。但是,长期以来,我国城乡发展一直处于非

均衡的状态,并形成了城乡差别的二元结构。受此影响,我国农村公共服务

呈现出城乡公共服务非均衡的状态。

党的十一届三中全会以后,我国农村进行了大范围的改革。家庭联产承

包责任制的实行,使我国农村公共服务供给方式开始由原先单一依靠政府直

接供给开始向政府供给为主,私人供给和俱乐部供给并存的多元化发展道路。

在市场化改革的基础上,随着社会的不断发展,新的影响农村公共服务供给

的因素——社会组织不断发展,农村公共服务社会化改革逐步推进,促使农

村公共服务供给方式的不断变革。农村公共服务市场化与社会化的改革,对

于提高农村公共服务质量与水平具有非常重要的促进作用。但是由于城乡二

元结构的不利影响,农村公共服务仍然存在供需结构失衡、供给总量不足,

质量较低、供给主体错位,渠道单一,缺乏效率等诸多不足。为此,本文试

图通过对农村公共服务机制展开研究,结合中国具体实际,构想有利于改善

中国农村公共服务水平,提高农村公共服务质量,促进城乡公共服务均等化

发展的有效机制。 I I 1

I

转型期我国农村公共服务供给机制研究一基于协同理论的视角

1.1. 2研究意义

(-)理论意义

农村公共服务供给机制研究是农村公共服务领域研究的重要内容之一,

也是政府公共管理、公共服务与促进农村发展的重要基础。有效的公共服务

供给机制,对于提高政府公共管理与公共服务效率与效能起到重要的促进作

用。在公共选择理论、治理理论、新公共管理理论、新公共服务理论、合作

国家理论、公民参与理论的指导下,我国农村公共服务由计划经济下的国家

单独供给幵始走向市场经济背景下的多元供给道路,使得我国农村公共服务

发展迈上一个新的台阶。理论研究发现,市场化与社会化改革在对我国农村

公共服务发展起到重要推动作用的同时,也存在诸多不足:国家与市场主体

以及社会组织之间不能形成良好的合力,从根本上提高农村公共服务质量与

水平。为此,本文将以协同理论为基础对转型期我国农村公共服务供给机制

展开研究。在协同理论的指导下,构筑一个促进国家、市场与社会共同行动

的有效机制,在增加农村公共服务供给总量的同时,促进农村公共服务效率

的改善,实现农村公共服务水平的提升。

(二)现实意义

当前我国农村公共服务存在供给总量不足,质量较低、供需结构失衡、 f

供给主体错位,渠道单一,缺乏效率的问题。为此,对农村公共服务供给机

制展开研究,对于改善当前我国农村公共服务的现状,改变城乡公共服务的

二元结构,促进城乡公共服务均衡发展,加快城乡统筹步伐,实现新农村建

设的预期目标具有非常重要的现实意义。

1. 2研究综述

1.2.1国外研究综述

在英国,撒切尔政府最早推行公共服务市场化的改革。在新自由主义的

指导下,撒切尔政府将更多的服务职能交还给社会及市场主体行使。

美国政府从20世纪80年代开始,对农村的健康及社会保障服务方面进 2

1绪论

行市场化的改革,一定程度的满足了农村地区对健康与社会保障服务的需求。

R. Balasubramanian1和他的研究伙伴在南印度地区研究发现:公私合作

(public-private partnership model)模式在有效控制农村肺结核方面得

到了很好运用。

但是Mildred E. Warner2实施的一项以1999-2002年的数据为背景的研

究表明,由于农村地区对于市场的吸引力不够,使得在农村地区进行市场型

政府的改革并不是很顺利。

还有研究发现,农村公共服务市场化改革不仅受农村自身吸收能力的限

制,还会由于市场化本身会带来效率与公正的冲突、造成公共责任受到损害、

引发私营垄断及带来腐败等问题而影响市场化改革的顺利进行。

Greg Halseth 和 Allison Williams3研究发现,在加拿大,Guthrie House

作为一种农村自助社区组织,通过最大限度的社区参与使得当地的居民可以

集体参与社区健康与社会服务供给决策的选择,政府便以通过公民对财政的

约束,社区健康需求的增加情况,以及公民对政府提供的服务不满意的了解

进一步改进农村公共菔务,以满足该社区的基本需要。

Ross Barnetta和Pauline Barnettb4研究发现,在新西兰,由于农村健

康服务的可行性受到人口及经济因素的威胁,人们渴望采用一种经济理性主

■义的方法代替公共部门对健康及其他一些服务的供给,community trusts作

为一个属于地方社区的自发性非盈利组织,代表了一种新型的社会参与健康

服务供给的模式,有效避免农村医院的关闭,起到了对公共部门的补充作用。

Ruth Panellia 和他的研究伙伴°在一项基于 Rural Women New Zealand

的研究中发现,对农村医疗服务的供给会带来不同层次的农村社区支持行为。

1 R. Balasubramanian, R. Rajeswari, R. D. Vijayabhaskara, K. Jaggarajamma, P. G. Gopi, V. Chandrasekaran, P.

R. Narayanan. A rural public-private partnership model in tuberculosis control in South India [J] . The

International Journal of Tuberculosis and Lung Disease, 2006(12).

2 Mildred E. Warner. Market-Based Governance and the Challenge for Rural Governments: U.S. Trends [J/OL].

[2010-08-15】

http://www.allacademic,com/meta/p_mia_apa_research_citation/l/^l/Vpl25149」ndex.html.

3 Greg Halseth , Allison Williams. Guthrie House: a rural community organizing for wellness [J]. Health &

Place, 1999 (05). ,

4 Ross Barnetta/ Pauline Barnettb. \you'll get nothing!\ !

in response to threats of rural hospital closure in southern New

Zealand [J]. Health & Place, 2003 (09).

5 Ruth Panellia, Lou Gallagherb, Robin Kearns. Access to rural health services: Research as community action I

and policy critique [J]. Social Science & Medicine, 2006 (62).

i 3 i I

转型期我国农村公共服务供给机制研究——基于协同理论的视角

1.2. 2国内研究综述

国内学者对我国农村公共服务供给机制的研究主要包括以下几个方面:

1,研究视角

方堃和肖微1从协同学的角度认为在农村公共服务供给过程中应该采取协

同治理的模式保障农村基本公共服务需求。

曾小龙和史传林2从服务制度创新的角度认为应该通过适宜的制度安排确

保农村公共服务的有效供给。

李芳凡3从治理地方公共经济理论的角度认为在农村公共服务供给过程中

应该坚持农民的主体地位,积极培育发展各类社会合作组织,并且要充分发

挥基层政府、村委及各类合作组织在农村公共服务生产与供给过程中的作用,

避免实行千篇一律的服务模式。

吴淼4从社会资本的角度认为,为了提高我国农村公共服务的效率必须以

社区重建为基本路径。吴光芸5也从社会资本旳角度就促进农民合作及乡村治

理方面展开了研究。 ?

郭金喜和鲁娜6从公共政策的角度认为,要解决农村公共服务长期性供给

短缺的问题必须鼓励农民采取各种方式汇聚力量,参与到农村公共服务供给

相关政策的全过程,让农民在政策博弈中增加自身的分配份额。

除此以外,颜佳华和何植民7、陈世伟8、陈第华9、郑恒峰分别从新公共

服务理论、合作式治理、多元供给以及公共服务社会化的角度对完善我国农

村公共服务供给机制展开了深入研究。

1方堃,肖微.从“国家单方供给”到“社会协同治理”——协同学语境下的县域农村公共服务模式变

革研究U].管理现代化,2009(01).

2曾小龙,史传林.当前农村公共服务供给分析——以服务制度创新为视角U].改革与战略,2008(08).

3李芳凡.治理地方公共经济理论与新农村建设中的公共服务供给U].中国行政管理,2007(10).

4吴淼.基于社会资本的农村公共产品供给效率[J].中国行政管理,2007(10).

5吴光芸.社会资本:我国农村公共服务供给的一个新视角W.调研世界,2006(11).

6郭金喜,鲁娜.农村公共服务供给:基于公共政策视角的分析[■)].农村经济,2010(05).

7颜佳华,何植民.新农村建设中的公共物品有效供给的路径选择 种基于新公共服务理论的视角

[J].社会科学家,2007(05).

￡陈世伟.我国农村公共服务供给机制创新研究——基于“合作式治理”的视角[」].湖北行政学院学报,

2010(10).

9陈第华.论农村公共产品的有效供给——基于多元供给的路径分析【」].理论研究,2007(05).

10郑恒峰.社会化:后农业税时代农村公共服务供给机制创新的有效选择中共福建省委党校学报,

2010(11). 4

1绪论

由此可见,我国农村公共服务受到理论界的高度关注。虽然不同的研究

者对我国农村公共服务供给机制的研究角度不同,但他们的一致主张都在于

打破农村公共服务国家单独供给的局面,而形成多元主体共同参与的有效模 式。

2,研究内容

第一,关于我国农村公共服务供给机制的发展阶段的划分。

龙兴海和曾伏秋中国农村公共服务供给机制的变迁过程划分为三个阶

段,即:人民公社时期、实行家庭联产承包责任制后至农村税费改革前和税

费改革后。在这一变迁过程中,我国农村公共服务供给机制从国家单方供给

发展到政府、市场与社会多方参与的供给机制。

第二,关于我国农村公共服务供给推行多元化发展道路的原因分析。

郁建兴和高翔2认为,之所以要实行农村公共服务的多元化发展道路主要

原因在于:通过非市场机制的补充调节来解决农业农村发展过程中出现的城

乡非对称分工问题并解决城乡起点非公平性的问题。 ‘

史传林3也认为,农村公共需求的快速增长、实现城乡协调发展、完善农

村社会管理、弥补政府供给的不足都需要各类社会资本的参与。

第三,关于当前我国农村公共服务供给现有机制运行效果的分析。

当前,我国农村公共服务正在向市场化与社会化改革进程逐步推进,极

大促进了我国农村公共服务质量与水平的改善与提高。但是,曾小龙和史传

林4旳研究发现,我国农村公共服务仍然存在农村公共服务供需结构失衡;农

村公共服务供给呈现非均衡化;农村公共服务的供给主体错位、渠道单一的

现状。

李禄俊5也认为,当前我国农村公共服务供给处于供给总量不足;供给结

构失衡;供给主体缺失;城乡公共服务差距扩大的现状。

第四,我国现有农村公共服务供给机制存在的风险及问题。

我国农村公共服务供给已经形成了市场化与社会化的有效供给机制,但

:龙兴海,曾伏秋等著.农村公共服务研究丨M】.湖南人民出版社,2009: 41.

2郁建兴,高翔.农业农村发展中的政府与市场、社会:一个分析框架[』].中国社会科学,2009(06).

3史传林.民间组织参与农村公共服务的模式与限度[■!].社会主义研究,2009(05).

‘曾小龙,史传林.当前农村公共服务供给分析——以服务制度创新为视角[」].改革与战略,2008(08).

5李禄俊.农村公共服务供给现状及其改进策略[」].中共四川省委党校学报,2010(04). 5 I I I

转型期我国农村公共服务供给机制研究一基于协同理论的视角

是在实践中仍然存在诸多隐患。陶振1认为,农村公共服务市场化存在的潜在

风险包括:低估合同外包的交易成本;合同招标流于形式;优秀人力资源流

失;诱发公共服务供给短视行为;公共精神缺失。田思钰和徐晓军2也认为农

村公共服务供给私人化会导致效率与公平难以兼顾;资源整合度低,存在浪

费现象;农民服务需求受抑,生活水平提高缓慢等问题。

第五,完善我国农村公共服务供给机制的对策研究。

郁建兴和高翔3提出要进一步明确政府、市场、社会之间的职能边界,尤

其要明确政府责任,充分发挥市场在资源配置方面的基础性作用,提高社会

组织自主管理的能力,避免农村公共服务供给主体缺位以及农村公共服务供

给不均衡的问题。

郭建军4认为,完善农村公共服务供给机制需要健全制度安排,加大政府

投资力度,促进政府财权与事权相匹配,形成科学的责任分担机制,改革农

村公共服务的供给决策机制,改革农村公共服务的投融资渠道,增强政府转

移支付能力,完善资金保障与监督机制。 .

吴光芸和方国雄5认为,由于政府、市场和非营利组织都存在失灵的问题,

为了保证农村公共服务的有效供给,需要政府、市场和社会三者共同互动,

建立一个农村公共服务供给多元的互补机制。

3,研究方法

由于我国公共服务改革起步较晚,无论理论还是实践经验方面与西方发

达国家都存在很大差距。因此,研究者在研究我国农村公共服务供给机制的

过程中主要是在借鉴吸收国际经验的基础上,结合国情对我国农村公共服务

供给机制进行。例如:程又中6在考察国外农村公共服务供给组织体系基本特

征的基础上,认为建立一个稳定、成熟的农村公共服务供给组织体系对于提

高农村公共服务供给质量与水平具有非常重要的现实意义。邵源7也在整理国

外有关建构农村公共产品供给机制的理论依据与实践经验的基础上提出了比

1陶振.农村公共服务市场化:风险与防范P].求实,2009(02).

2田思钰,徐晓军.农村公共服务供给私人化的困境与出路[」].理论与改革,2009(04).

3郁建兴,高翔.农业农村发展中的政府与市场、社会:一个分析框架【■!].中国社会科学,2009(06).

4郭建军.完善我国农村公共服务体制建设的政策建议[?)].经济研究参考,2007(36).

5吴光芸,方国雄.市场失?灵、政府失灵与非营利组织失灵及三者互动的公共服务体系⑴.四川行政学

院学报,2005(01).

6程又中.我国农村公共服务组织体系及其建设的国际参照和本土机遇[■!].社会主义研究,2005(05).

7邵源.国外有关建构农村公共产品供给机制的理论依据与实践经验[j].经济研究参考,2007(12). 6

1绪论

较全面的完善农村公共服务供给机制的对策措施。

通过对国内外农村公共服务供给机制的文献考察我们会发现,国内外学

者们采用不同研究范式对农村公共服务市场化与社会化机制的方式与效果展

开了深入研究。其差异在于,国外的学者们倾向于对某一种机制的单独考察,

而国内的学者们虽然研究范式各异,但都有一个共同的主张:打破国家单独

供给的局面,形成政府、市场和社会多位一体的多元的供给模式。

另外,国内外的研究都有一个共同的发现:市场化存在一些潜在的风险。

虽然在实践中,各国重视将社会机制引入到公共服务供给体系,以弥补政府

与市场的不足。但是国内有研究者认为社会化机制同样存在失灵的问题。政

府、市场和社会都存在失灵。如何解决政府、市场及社会的失灵问题?

基于此,本文引入赫尔曼?哈肯的(Hermann Haken)协同理论,主张政

府、市场及社会在国家的统一指导下协同行动,三者相互补充以纠正三者的

失灵问题。 ’

1.3研究思路与研究方法

1.3. 1研究思路

本文的研究主要从以下几个方面进行:

1,我国农村公共服务供给机制研究的理论基础

科学合理的农村公共服务供给机制的构建,必须以科学的理论作为支撑。

随着社会的发展,国内外已经形成了诸多有利于促进农村公共服务事业发展

的科学理论:公共选择理论、新公共管理理论、治理理论、新公共服务理论、

合作国家理论、社会协同理论、公民参与理论及协同理论等。由于本文的研

究目标与价值在于在坚持国家在农村公共供给中的核心领导地位的基础上,

充分发挥市场机制与社会机制的积极作用,将国家、市场、社会紧密结合,

构建三位一体的有效的农村公共服务供给机制。因此,本文在理论的选取上,

将以协同理论为依据。为了充分发挥科学理论的指导作用,在本文的开始,

将对该理论的基本内容、协同理论的方法论意义及其在我国农村公共服务供

给机制研究中的价值进行简要论述。 7 i

转型期我国农村公共服务供给机制研究一基于协同理论的视角

2,国外农村公共服务供给机制

与西方发达国家相比,我国农村公共服务事业发展起步相对较晚。虽然

在自身发展过程中积累了丰富的宝贵经验,但仍然需要从发达文明成果中吸

收营养,促进我国农村公共服务事业的快速发展。美国、英国、新西兰、加

拿大等国在农村公共服务改革方面取得了非常突出的成效,为后进国家的发

展提供了重要的经验借鉴。但是他们的改革都有着各自独特的历史文化传统

与现实背景。为了有效从这些先进经验中吸取营养,必须对其进行精心剖析,

尤其是要弄清现象之间的因果联系。只有这样,才能对新形势下,我国农村

公共服务供给机制的完善起到推动作用。为此,对国外农村公共服务供给机

制研究经验的深刻剖析也是本文的重要内容。

3,我国现行农村公共服务供给机制分析

展幵对我国现行农村公共服务供给机制研究的目的就在于对当前我国农

村公共服务非均等化现状的回应。自新中国成立以来,我国政府一直高庋重

视农村公共服务事业的发展。在实践过程中,形成了农村公共服务供给的市

场化与社会化改革,推进了我国农村公共服务质量与水平的改善。但是我国

最大的实际就在于农村人口基数庞大,政府的些微努力很难得到及时的回馈。

因此构建符合时代发展要求的农村公共服务供给机制成为当前农村公共服务

供给的重要选择。继承的基础上进行创新是任何研究取得成功的基础。本文

的研究仍然要对现有农村公共服务机制进行深入分析,在发现其价值的同时

分析其不足之处,从而为本文的研究提供具有价值的分析变量。因此,对我

国农村公共服务供给机制及缺陷的分析是本文的重要研究内容之一。

4,我国农村公共服务供给机制的完善

在当前,结合经济社会发展的实际,形成由政府、企业、乡民构成的多

元供给模式,采取以政府为主体的权威型供给模式、以民间公益组织为主体

的志愿型供给模式、以民间互益互助组织为主体的自主型供给模式、以私人

和私人营利组织为主体的商业型供给模式成为新形势下我国农村公共服务供

给机制研究的重要参考。基于马克思主义哲学的角度,我们必须面对的一个

现实是任何事物都具有两面性。因此,这些在实践中己经发挥其应有价值的

有效模式也会由于自身的价值取向的限制而存在不足。本文研究的重要目标

就是要充分发挥已有有效模式的优势,从而构建相应机制将这些模式融合起 8

1绪论

来,形成有效的农村公共服务供给体系,发挥出他们的合力效应,从而达到

农村公共服务供给质量与水平的根本改善。但是究竟该构建何种机制促进这

些有效模式的优势互补,将是本文研究的一个重要内容,也是本文研究的重

点和难点。

1.3.2研究方法

(一)文献研究

本文的研究主要在已有研究成果的基础之上进行。为此,文本的研究以

文献研究作为主要研究方法。其中,文献来源主要以著作、权威期刊及重要

学术与政策网站文章为主。

(二)比较分析研究 >

为了促进本文研究成果的形成,在结合我国农村公共服务改革经验的同

时,还要对国外的发展经验进行合理借鉴。因此,对比研究是本文研究的辅

助性研究方法。对于国外文献的获取,主要是通过学校图书馆的英文著作及 ?

外文期刊数据库中获取。除此以外,结合我国国情,进行城乡间、地区间公

共服务改革经验的对比也是本文研究的重要方法。

(三)数据分析研究

本文将从《中国统计年鉴》等权威数据库,或权威研究文献中获取相关

重要数据,以更加明了的呈现问题并形成研究成果。

1.4可能的创新之处

在公共服务市场化与社会化改革动力的驱动下,多元供给成为当前我国

农村公共服务供给的重要机制。多元供给机制改变了传统国家单独供给公共

服务的局面,扩大了农村公共服务的范围与内容,提高了农村公共服务的质

量与水平。但是,经过深入研究我们会发现,多元供给机制本身就是不完善

的:从图1-1中可以看出,政府、市场与社会在农村公共服务供给过程中构

成的是分散的组织结构;有些公共服务得到充分甚至过剩供给,而有些公共 I

服务却供给不足甚至没有供给而形成供给真空。除此以外,受政府权威的影 j

: 9 I

I

转型期我国农村公共服务供给机制研究——基于协同理论的视角

响,市场与社会提供公共服务的范围与领域受到限制。因此,农村公共服务

供给总量不足,结构不合理,供给区域不平衡,供给主体错位,渠道单一仍

然是当前我国农村公共服务过程中存在的主要问题。为了进一步改善我国农

村公共服务供给的质量与水平,满足农村公共服务总体需求,有必要将政府、

市场及社会分散的组织结构进行适度整合。为此,本文试图以协同理论为基

础,构建农村公共服务供给过程中的协同机制,促进政府、市场与社会共同

协调行动,进一步优化我国农村公共服务的供给主体结构,达到扩大农村公

共服务范围与领域,增加农村公共服务总体数量与质量的基本要求。 社会

图1-1多元供给 图1-2协同供给 10

2协同理论

2协同理论

H ?哈肯(Hermann Haken)是协同理论的创始人。其协同学思想在先后

出版的《协同学导论》、《高等协同学》等著作中进行了深刻的阐释。H ?哈肯

(Hermann Haken)教授还在《我是怎样创立协同学的》中介绍了他创立协同

学的背景与经历。协同理论最初形成于对物理学、化学及生物学中对非平衡

相变和自组织的研究,伴随创立者对协同理论的深入思考,协同理论被逐步

推广到经济领域及社会各领域。由此看来,协同理论作为一种解决非平衡相

变与自组织的理论具有广泛适用性。

2. 1协同理论的基本思想

协同一词源于希腊文,其意是指“协同工作”、H ?哈肯(Hermann Haken)

教授创立的协同理论的研究对象是由许多具有不同性质的子系统构成的系

统,要解决的基本问题就是通过对这一复杂系统的深入研究,探求支持该系

统自组织的一般规律。具体而言,H ?哈肯(Hermann Haken)创立的协同理

论的基本思想体现为几下几点:

第一,整个世界是由许多在时间、空间及结构与功能方面具有不同特征

的子系统构成的有序的开放系统。

H ?哈肯(Hermann Haken)创立协同学的一个基本前提在于整个世界是

由许多在时间、空间及结构与功能方面具有不同特征的多样性子系统构成的。

这些子系统有社会的、自然的;有生命的、无生命的以及宏观或者微观的,

它们包括原子、分子、细胞或者是动物、人类等。这些系统之间并不是孤立

的存在的,它们之间存在着广泛的物质、信息与能量的交换。正是由于他们 丨

1 H-Haken.我是怎样创立协同学的UL上海机械学院学报,1987(01). ; 11 I I

转型期我国农村公共服务供给机制研究一基于协同理论的视角

之间的这种深刻的相互影响使得这些系统具有开放性特征。不仅如此,各个

子系统以及由子系统构成的大系统内部由于存在特定的结构或内在规律而使

得各类系统都能够保持有序的连续动作。

第二,各个子系统通过自组织使得整个世界由无序走向有序。

在H ?哈肯(Hermann Haken)看来,各类系统面临的一个共同挑战就是

系统环境及其自身复杂性与无序性呈现不断增加的趋势。各类系统必须通过

自组织过程应对复杂性与无序性的挑战,并在新的环境中生存下来。

根据H ?哈肯(Hermann Haken)的解释,所谓自组织就是一种在没有受

到外部要素的影响下,系统各部分能够依靠某种相互之间的默契而协同工作,

各尽其责来生产产品的过程。

H ?哈肯(Hermann Haken)创立协同学源于对激光理论的兴趣。因此,H ?哈

肯(Hermann Haken)首先从物理系统中的激光合作效应出发对系统的自组织

现象进行了分析。从热力学的角度来看,激光器是一个远离热动平衡的系统。

如果激光器中的原子只是被比较微弱的外泵源所激发,那么激光器就只相当

一个普通的灯。当原子相互独立旳发射微光尺度的、相位无规的波列时,作

为震荡偶极子的原子完全是无规的。但是如果泵激作用进一步增强,在非常

窄的跃变区域内,会形成一个在一秒的宏观尺度上相位保持不变的场。在这

种条件下,原子显示出自组织现象。这种自组织现象不仅会在物理学领域出

现,在其他领域,诸如化学、生物学、社会学也会存在。

“物竞天择,适者生存”是达尔文进化论的基本思想。与此相近的是,

协同学也强调有序结构的形成是不同系统之间相互竞争与淘汰的结果。在

H ?哈肯(Hermann Haken)看来,自组织现象不仅会出现在有生命的物质世

界,无生命的物质领域也会存在自组织过程。整个系统在自组织的过程中从

无序走向有序的统一。

第三,在序参量的支配下,系统达到自组织状态。

H ?哈肯(Hermann Haken)将能使一切事物有条不紊地组织起来的无形

之手称为序参量。在他看来,“序参量由单个部分的协作而产生,反过来,序

参量又支配各部分的行为”、序参量在系统自组织过程中的作用表现为在告

1 [德]赫尔曼?哈肯著.协同学——大自然构成的奥秘[M].凌复华译.世纪出版集团,上海译文出版社,

2001: 7. 12

2协同理论

知系统各元素如何行动的同时让观察者清楚系统的宏观有序状态。此时,序

参量被看成是系统有序运行过程中非常重要的“信息子”。

H ?哈肯(Hermann Haken)认为,各种相变出现之前,子系统之间的相

互作用非常微弱,整个系统由于不能对各子系统本身所具有的自发的无规则

运用实施控制而表现出一种无序状态。此时,支配系统各部分的序参量不断

.变化达到临界点。当系统越过临界点以后,位于临界点附近的系统行为受到

数量有限的几个自由度的影响,子系统之间的交互作用超过子系统的独立运

动而达成系统的协同运动。

序参量形成于单个系统之间的协同合作,同时又对形成它的单个系统产

生支配作用。受到序参量的影响,“本来无序的部分系统被卷入现存的有序状 态”。序参量的这种支配作用构成H ?哈肯(Hermann Haken)协同学中的核心

要素。

简而言之,H.哈肯(Hermann Haken)教授创立的协同学理论的基本思

想在于:整个物质世界是由许多功能差别,时间与空间相异,并且结构不同

的单个子系统构成的,这些子系统由于相互协作而形成一种支配自身运行的

序参量,正是在序参量的作用下,各子系统达到一种自组织的状态,并最终

促进整个物质系统由无序走向有序。

2. 2协同理论的方法论意义

H ?哈肯(Hermann Haken)创立的协同理论的根本在于强调只有通过各

子系统之间的相互协作才能保证整个系统的有序运作。协同理论从一个全新

的角度阐释了整个物质世界的统一性问题,从而赋予协同理论丰富的方法论

意义。

第一,在差异中把握事物的同一性。

H ‘哈肯(Hermann Haken)在研究激光系统的过程中发现,激光作为一

种远离平衡态的由无序走向有序的现象,当一个固体激光器受到较低的泵激 (

能量的影响时,激光原子彼此独立的发出系列不相干的波列,这时的激光器

只相当于一只普通的灯,只能发出一些相位和方向都无规则的自然光。而当

泵激能量增加到一定的阀值时,激光器就会发出相位和方向都整齐划一的激 I 13 I I

转型期我国农村公共服务供给机制研究——基于协同理论的视角

光。此时,激光系统从一种混沌的无序状态走向稳定有序的结构。受此启发,

H ?哈肯(Hermann Haken)教授研究了不同领域中非平衡有序结构的形成过

程,从而得出结论:一个有大量子系统构成的大系统受到子系统之间的非线

性相互作用而产生一种协同现象与协同效应,从而使整个系统构成一个具有

一定功能的自组织结构,达到一种新的有序状态。H ?哈肯(Hermann Haken)

教授正是从激光系统的差异性研究中把握住整个激光系统的有序统一性,并

将这种有序统一延展到其他领域。

整个客观世界是由不同的运动形式与物质层次构成的统一系统。而且这

些系统之间通过相互作用与相互制约以及相互依赖于相互协作而变化发展。

虽然这些不同子系统具有不同的性质,但他们所构成的大系统在宏观结构与

层次上却是相近的。不同系统由其特殊规律性所支配,但他们都遵循某种共

同的法则由无序走向有序的统一。

第二,在合作与竞争的过程中促进系统由无序走向有序。

H ?哈肯(Hermann Haken)在研究系统从无序就像有序的过程中非常重

视对系统内部各部分之间的关联性与子系统本身的独立性的分析。在H ?哈肯

(Hermann Haken)教授创立的协同理论中,支配系统由无序走向有序的一个

重要元素就是“序参量”。在序参量的影响下,整个物质世界逐步由低级有序

走向高级有序。

合作与竞争是协同理论阐释系统结构与功能产生于发展的基本原理。在

协同理论中,序参量是系统合作与竞争的结果,同时也是系统形成合作与竞

争的条件。在协同理论中,每一种集体模式都是参与该模式的各个微观部分

之间合作的表现。不同模式的共同存在是微观子系统之间存在差异与竞争的

重要表现。在生物界,每一种生物种群为了获取有限的资源以维持自身的生

产,必须与其他种群展开竞争。在H ?哈肯(Hermann Haken)教授的激光研

究中,激光器中的不同光波会为了争取受激原子而展开竞争。通过竞争,有

的系统得到进一步巩固与发展;通过合作整个系统的整体功能得到进一步优 化。

在协同学理论中,微观系统之间、不同规律之间的合作与竞争是整个系

统演化发展的根本动力。在协同理论中,每一种新结构的诞生都是旧系统、

旧结构相互合作与竞争的必然结果。 14

2协同理论

2. 3协同理论在我国农村公共服务供给机制研究中的价值

协同理论在我国农村公共服务供给机制研究中的价值主要表现为以下几

个方面:

首先是促进我国农村公共服务供给方式的转变。改革开放以来,我国农

村公共服务供给机制开始朝向市场化与社会化方向不断发展。市场化与社会

化机制作为一种分散化的供给结构,在提高我国农村公共服务供给质量与水

平,满足农村基本公共服务需求等方面起到了重要促进作用。但同时也存在

诸多不足:一些农村公共服务被充分甚至过剩供给,而还有一些公共服务却

供给不足甚至根本没有供给。为了解决农村公共服务的这一困境,有必要在

协同理论的指导下,坚持国家的主导地位,促进政府、市场与社会共同行动,

以保证农村公共服务的有效供给。

其次是促进政府体制创新,推进政府职能明确定位,尽快改变我国农村

公共服务供给不足的局面。为了在农村公共服务供给过程中实现协同,政府

‘必须在政府职能定位、政府体制创新、机构设置、人员分配及财权与事权合

理配置方面做出相应调整,从而为农村公共服务协同供给机制的形成提供必

要的“选择性激励”。

最后,改进工作方法,提高工作效率,促进农村公共服务水平的提升。

农村公共服务市场化与社会化的供给模式强调分散化或者多元供给。相对于

传统高度集中的政府垄断供给,多元供给在改善农村公共服务供给质量与水

平方面起到了重要促进作用。但是这种供给模式也存在一些不足:多元供给

容易形成政府、市场、与社会之间“各行其是”,或者由于信息的共享机制的

不完善导致政府、市场与社会在农村公共服务供给过程中定位模糊混乱,造

成农村公共服务不能合理供给;多元供给机制有时也会造成资源的浪费,降

低供给效率。因此,需要形成政府、市场与社会的协调统一机制,促进他们

在农村公共服务供给过程中协调行动,促进资源的优化合理配置,提高服务

效率与水平,最终实现农村公共服务水平的整体提升。 i

1 15 I I

转型期我国农村公共服务供给机制研究——基于协同理论的视角

3国外农村公共服务供给机制比较与经验 借鉴

关于农村公共服务供给机制的研究,西方发达国家有着较早的历史。这

也是我国农村公共服务落后于西方发达国家的重要原因。西方发达国家的先

进经验及历史教训为我国农村公共服务的发展提供了重要的经验指导。西方

不同国家基于不同国情,形成了各具特色的农村公共服务供给机制。美国、

英国、新西兰、加拿大等国在农村公共服务市场化与社会化方面的经验为我

国农村公共服务供给机制的完善与发展提供了重要经验借鉴。

3. 1美国农村公共服务供给机制

美国作为发达市场经济国家的代表,自20世纪80年代以来,在新自由

主义理论的指导下,美国农村公共服务改革朝向市场化方向发展。尤其是新

公共管理运动的兴起及新公共服务理论的产生,更是加快了美国农村公共服

务改革的市场化倾向。同时,伴随民主政治的发展,一些民间组织在美国农

村公共服务过程中也扮演了非常重要的角色,为美国农村公共服务多元供给

主体格局的形成奠定了重要基础。美国农村公共服务供给机制具体表现为以

下几个方面:

首先,坚持政府的主导作用。美国作为农村公共服务市场化与社会化改

革的典型国家,农村各项公共服务都是由政府、市场与社会共同提供,并且

非常重视政府在农村公共服务供给过程中的作用。坚持政府在农村公共服务

供给过程中的作用,主要是:①加强政府对农村公共服务发展的财政投资力

度。美国农业发展水平一直处于世界领先水平,在政府每年保持较高GDP水

平的基础上,政府每年对农业的投资力度都很大。早在2000年,美国政府对 16

3国外农村公共服务供给机制比较与经验借鉴

农业的投资数额达到900. 51亿美元,占当年农业GDP (1 594. 15亿美元)的

56. 49%。1巨大的财政投资为美国农村公共服务事业的发展提供了强有力的保

障。②加强政府在农村发展政策上的保障力度。为了保证农村公共服务各项

事业的快速健康发展,美国政府注重加强农业的立法管理、制定农业资源的

保护政策、加强农产品的价格补贴力度并完善相关政策、建立健全农业信贷

政策、注重政府宏观政策的引导等。③加强农村基础设施建设。在农村基础

设施建设方面,政府主要负责农村交通运输发展、农村排水排污系统建设、

农田土壤改良、乡村商务发展、乡村电力系统建设、住房资金、兴修学校、

农业环境保护设施建设,并通过现代信息技术建设促进社区发展。④加强农

村医疗保障制度建设。虽然美国建立了社会医疗保险计划,但其覆盖范围却

十分有限,很多农民无法获得这些社会医疗保险制度所带来的实惠。美国的

商业医疗保险事业很发达。因此,在美国农村地区实施的是大病医疗保险制

度,大多数美国农民参加的是商业医疗保险。

其次,充分发挥市场及社会主体在农村公共服务供给过程中的积极作用。

自20世纪80年代以来,在新自由主义的影响下,美国对各项事业进行市场

化的改革。同时,伴随美国民主政治的不断发展,社会民间组织的成熟发展

使得一些企业组织及社会团体参与到社会管理事务中来,推进了美国各项事

业社会化发展的进程。因此,在美国农村公共服务事业发展过程中,大量农

村公共服务采取公私合作、合同出租、非国有化、用者付费的方式向农村地

区供给,并且一些非营利性组织、非政府组织、农村社区及其他自愿组织或

个体也参与到农村公共服务的供给之中。在美国,在农村公共服务供给方面,

政府与市场、社会之间形成了较为明确的分工,建立起比较完善的政府、市

场及社会的多元参与并共同承担的农村公共服务供给体系。这些市场主体与

社会主体为向美国农村提供全面的公共服务表现出巨大优势,为美国农村公

共服务事业的发展做出了巨大贡献。 I

1王玲,兰庆高,于丽红.借鉴国外经验完善中国农村公共产品供给⑴.世界农业,2008(06). 17

转型期我国农村公共服务供给机制研究一基于协同理论的视角

3. 2英国农村公共服务供给机制

英国被认为是最早釆用私有化的国家、撒切尔夫人代表的保守党在1979

年的竞选中获胜,开始了其长达18年的执政历程。撒切尔夫人上台执政正面

临系列危机困境,传统公共服务政策的局限进一步凸显。在新自由主义及保

守主义思想的深刻影响下,撒切尔夫人政府幵始重新确立政府与市场的关系,

开启英国公共服务市场化改革的新局面。之后梅杰政府及布莱尔政府对公共

服务市场化改革进行了更深入的发展。

英国在农村公共服务供给中的有益经验在于强调政府在农村公共服务建

设中的核心作用:①加强农村建设法律政策的制定。自1947年英国农业法案

颁布实施以后,英国政府多次出台与农业发展有关的法令,以保护农业经营

活动的正常进行。不仅如此,法令还对政府的行为进行了相关规定。②制定

实施优惠的农村发展政策。80年代以来,英国农业在国民经济中的比重逐渐

减少。为了推进农业的发展,英国政府对农业的支持首先表现在对农业的财

政支出方面。2000——2001年,英国政府对农业的公共支出总量多达31.82

亿英镑2。巨大的财政支持,为英国农村发展提供了强有力的保障。英国政府

还对农业发展提供各种补贴及农业保护政策。另外,英国还建立了比较完善

的农业科研体系,以促进英国农业朝向现代科技农业发展。英国政府还重视

价格杠杆作用在农业发展过程中的积极作用。③重视环境保护。为了给农业

农村发展提供更舒适的环境,英国政府自20世纪80年代以来就制定了系列

关于保护农村环境的标准与规范。并从2005年幵始,实施初级层次及高级层

次的环境保护项目。这些环境保护政策的制定与实施为英国农村发展提供了

良好的条件。④加强财政监督管理。实施严格的专项拨款程序是英国政府对

农业支出监督管理的重要方式。另外,由于英国实施的是“国家福利型”的

公共服务模式,为此,在农村居民的社会保障方面,政府高度重视对每一位

农民社会保障权益的维护。

撒切尔政府实施私有化战略以后,英国政府很多公共服务项目都走向合

同外包、公私合作及非国有化的道路。在英国农村,道路、通讯、教育、农

1刘厚金著.我国政府转型中的公共服务[M].中央编译出版社,2008: 112.

2陈伟超.英国农业发展对我们的启示[几广西农学报,2004(02). 18

3国外农村公共服务供给机制比较与经验借鉴

业基础设施建设、医疗卫生服务、邮政等农村公共服务项目幵始走向合同外

包、公私合作、自愿供给。为了开拓农村市场,政府组织成立了用于提高农

村服务水平的合作组织,诸如:农民协会等。这些组织作为沟通农村与政府

及市场的纽带,为增强农村农业抵御市场风险,推动农业小生产与市场龙头

企业的衔接,调动农民的生产积极性起到了重要促进作用。众多市场主体参

与到农村公共服务建设,,为降低政府管理成本,提高政府管理效率,提高 农村公共服务供给数量#与质量,满足农村公共服务需求等方面起到了重要促

进作用。为英国农村发展奠定重要基础。

3. 3新西兰农村公共服务供给机制

新西兰作为高税收、高福利的国家,形成了覆盖全国,包括广大偏远地

区在内的社会福利网络。在这样一个高福利的国家内部,社会贫富差距非常

小,城乡居民享受到真正的一体化待遇。

新西兰的社会福利种类繁多,而且涵盖公民从出生到死亡的各方面的福

利内容。同时,新西兰政府非常重视社会工作,成立了协助政府搞好社会公

共服务的非营利性的事业机构。正是在这些机构的协助下,新西兰政府建立

起了一个从中央到地方,从城市到农村,从社区到家庭的严密的社会服务网 络。

2008年,新西兰政府将农村道路、电力、公园、体育设施、图书馆、通

讯、网络等公共基础设施建设统一纳入国家公共服务体系,同时,还将农民

的文化教育、医疗保健、失业养老等社会保障统一纳入政府的保障体系。新

西兰政府重视统筹城乡协调发展。在政府的大力支持下,新西兰的城乡居民

收入水平已基本达到一致水平,社会福利待遇及基本公共服务也基本实现均

等化,城乡差距已基本消除。不仅如此,农民的收入普遍高于一般城市居民。

在养老保障方面,新西兰政府对65岁以上老人实行最低养老金制度。并且城

乡居民可以享受到这种统一的最低养老金制度。对农民国民待遇的制度化保

障,为促进新西兰农村建设发展奠定了非常重要的基础。1

1上海市农业委员会.新西兰、澳大利亚农业发展经验对我国的启示及建议[〕/OL].

I

(2010-07-23)[2010-08-03].

http://e-nw.shac.gov.cn/wmfw/hwzc/sjnygl/201007/t20100723_1270081.html. 19 I

转型期我国农村公共服务供给机制研究一基于协同理论的视角

在完善农村公共服务过程中,新西兰政府的作用主要在于:首先,建立

完善的农村法律法规政策。在农业发展的初期,政府参与到涉农发展的多方

面的事务中来。同时还出台《农业法》、《合作组织法》等法律法规来进一步

保障农业发展的有序进行。其次,改革农村管理体制,创新农村发展新模式。

为了实现城乡一体化发展,新西兰政府将农民的教育文化、医疗卫生、社会

保障、农村基础设施建设等统一纳入政府管理体系之〒。并从20世纪80年

代幵始,对农村公共服务进行市场化改革,进一步提高农村公共服务的质量

与水平。再次,重视农业科技发展。政府一方面重视加大对农业科技发展的

资金投入,另一方面注重对农民的教育培训。最后,注重生态环境与自然资

源的保护与管理。

与此同时,政府还高度重视社会其他组织在农村公共服务发展过程中的

作用。一直以来,政府注重各类民间组织及其他各类志愿组织的培养与发展。

这些组织有全国性的,也有地方性的。它们在引进农业新品种与新技术,降

低生产成本,提高农业生产质量,增加农民收入,提高农民生活水平,缓解

社会矛盾方面起到了非常重要的促进作用。

3. 4加拿大农村公共服务供给机制

加拿大作为世界农业最发达的国家之一,同样存在城乡差距及农村地区

间的差异。在一些欠发达的农村地区,基础设施老化、资金供给不足、农村

教育培训落后、农业产业发展滞后、基本公共服务供给不足的问题严重束缚

了国家整体发展的步伐。为了解决欠发达地区发展过程中面临的系列问题,

加拿大政府从1996年起,开始实行了系列的复苏农村经济的计划。

加拿大政府解决欠发达农村地区发展问题最有益的经验便是建立起跨部

门的“加拿大农村协作伙伴计划”,该计划确定了包括帮助农民获得涉及农村

发展需要的基础设施建设服务等内容在内的各项服务。

为了支持该计划,联邦政府从财政预算中拨付大量资金用于该计划的实

施。1998年到2002年的四年间,政府投资1200万加元用于帮助农村居民融

资,并向农村青年提供就业机会为内容的“实验创业项目”。为了支持农村发

展,加拿大政府注重吸引农民参与农村的系列重建决策。政府还发起有农村 20

3国外农村公共服务供给机制比较与经验借鉴

居民广泛参加的农村发展对话论坛,以确定农村发展的重要事项。

为了保证计划的有序实施,联邦政府成立了由农业部牵头,各联邦政府

组成的跨部门的工作小组,通过定期召开会议以交流信息的方式负责协调各

部门的工作。同时,地方政府也组建了有政府农村事务官员组成的农村工作

团队以协助各级政府部门及机构、组织的行动。

加拿大在促进农村发展过程中,非常注重农村社区的重要作用。社区工

商业发展公司及社区未来发展公司作为加拿大社区发展的重要组织,为向农

村社区提供公共服务并为推动社区经济的发展起到了重要作用。

另外,加拿大政府重视农村经济合作组织在农村公共服务发展方面的积

极作用。加拿大农村发展各个环节的工作都在合作社里完成。为了充分发挥

农村经济合作组织在农村公共服务发展方面的积极作用,政府的作用主要是

为农村农业的发展提供各种项目及与项目相关的各项保险机制。对合作社的

管理,政府主要是通过制定完善的法律法规来指导合作社的运行,并不干涉

合作社的具体工作。得益于政府的有力领导,加拿大的农村合作社组织在市

场经济环境下不断的创新发展,取得了非常卓越的成效。.

3. 5国外农村公共服务供给机制经验借鉴

西方国家成熟的农村公共服务供给机制为我国农村公共服务供给机制的

完善发展提供了有效的经验借鉴:

第一,优化供给主体结构,形成多元主体格局。

从发达国家的经验来看,传统的政府单一供给机制已经无法满足当代农

村巨大的公共服务需求。单一的政府供给不仅不会给农村居民的生活带来幸

福,反而加重了农民的负担。

自20世纪80年代起,各国农村公共服务也开始走向市场化的道路,不

少由政府供给的公共服务开始以公私合作、合同出租、非国有化、用者付费

的形式让渡给市场主体,让市场主体在市场竞争的环境下,向农村地区提供

包括农村道路、电力、公园、体育设施、图书馆、通讯、网络、邮政、农民

的文化教育、医疗卫生服务、社会保障服务、金融服务、农村青年的就业与

教育服务、农村排水排污系统建设、农田土壤改良、乡村商务发展、住房资 21

I

转型期我国农村公共服务供给机制研究一基于协同理论的视角

金、农业环境保护设施建设等在内的公共服务。同时,伴随社会民主政治的

不断健全发展,一些NPO、NGO等社会公益组织、社会互助组织及社区自治组

织也参与到农村公共服务的生产与供给过程之中。多元化的供给主体,一方

面减轻了政府农村公共服务供给方面的各种负担,也为提高农村公共服务供

给的整体数量与质量,满足更广大范围内的农村公共服务需求,为促进农村

经济社会发展,促进城乡一体化发展发挥着极为重要的促进作用。

第二,坚持政府的主导地位,明确政府职责。

西方发达国家在推行农村公共服务改革过程中,重视农村公共服务市场

化与社会化的改革方向,形成多元的供给主体格局以促进农村公共服务事业

的发展。但同时也非常注重政府在农村公共服务供给过程中的主导地位。

坚持政府在农村公共服务过程中的主导地位就是要求政府在农村公共服

务供给过程中,履行好安排者的角色的同时为农村公共服务事业的顺利幵展

提供有利的政策支持;加大农村公共服务的财政投入,为农村公共服务的充

分供给提供强有力的物质保证;加强农村基础设施建设,为农村公共服务发

展提供良好条件;加强农业生态环境保护,为农村发展提供有力的生态环境;

加强农村通讯设施建设,构筑良好的信息传播渠道,促进信息在农村广泛快?

捷传播;培育农村市场,激发农村发展活力;培育多元化的供给主体,提高

农村公共服务的质量与效率。

除此以外,在政府部门内部,也要形成良好的事权与财权分配机制。美

国作为联邦制的国家,联邦政府与州政府的主要职责在于大中型基础设施的

.投资与兴建,并交由相关的公共服务部门进行管理。农村居民所需要的关键

性的公共服务由地方政府供给。联邦政府与州政府之下的公共行政机构,在

自己的管辖范围之内负责:警察与消防安全;教育医疗卫生;公共交通与运

输;排污与固体垃圾的收集和处理;公共福利;公园和娱乐;住房、城市修

葺和土地使用控制;公共档案和法庭;供水等项目的供给。在财权分配方面,

形成了由联邦政府、州政府和县政府按照一定比例共同出资的有效机制。这

些机制为美国农村公共服务的完善奠定了非常重要的基础。

第三,形成良好的农村公共服务供给决策机制。

从西方发达国家的先进经验来看,在农村公共服务供给决策过程中,引

进公民参与将会对农村公共服务事业的完善发展发挥重要的促进作用。在加

拿大,在农村公共服务供给过程中,政府是所以能够形成农民亲切的伙伴关

系,重要的原因就在于政府对村民意见的重视。重视村民意见意味政府能够 22

3国外农村公共服务供给机制比较与经验借鉴

真正了解村民的急切需求。只有这样,政府才能为农民提供有针对性的、有

重点的公共服务。

第四,建立强有力的农村公共服务供给财政支持体系。

发达国家的经验表明,强有力的政府财政支持是农村公共服务事业稳定

有序发展的重要前提。为了保证农村公共服务事业的财政投资不被滥用,提

高政府财政投资的利用效率,建立强有力的农村公共服务供给财政体系成为

农村公共服务发展的基本要求。

第五,完善法律制度,强化制度建设。

.美国、英国、新西兰和加拿大政府高度重视农村公共服务法律制度的健

全与完善。美国作为一个高度法制化的社会,在农村发展方面制定有一个综

合性的、定期修订的《农业法》,该法对一个时期内政府农业行政的目标与手

段进行了规定,为农业农村发展提供了强有力的保障;新西兰也根据国情出

台了《农业法》与《合作组织法》等相关法律来保证农村各项事业的有序发

展;加拿大的农村农业发展也获得了《谷物收购和质量法》及《草原农场复

兴法》等相关制度的保障与支持。这些法律制度一方面促使这些国家的农村

发展能够稳定而有序的进行,同时也为维护农民切身利益提供了强有力的保

障。由此可以看出,健全完善的法律制度,尤其是在保障政府投资的规范使

用方面起到极为重要的保护作用。

第六,建立有效的农村公共服务诉求表达机制。

畅通的诉求表达机制是满足农村居民基本公共服务需求的重要前提。建

立有效的农村公共服务诉求表达机制,重要的是要将农村居民吸收到农村公

共服务的重大决策中来。在加拿大,政府为了改善农村公共服务现状,实行

“加拿大农村协作伙伴计划”,建立起“农村对话”与“农村透镜”机制,为

帮助联邦政府及时了解农村民意及发展状况提供了有效途径。同时,提高农

村居民的组织化程度也是构建农村公共服务诉求表达机制的重要措施。为此,

政府应该大力培育发展各类农村专业组织、社会民间公益组织或志愿组织及

农民自治组织以促进农村公共服务诉求表达机制的不断完善。 73 I

I ‘

转型期我国农村公共服务供给机制研究一基于协同理论的视角

4我国现行农村公共服务供给机制分析

党的十一届三中全会以后,我国农村进行了大范围的改革,家庭联产承

包责任制的实行,使我国农村公共服务供给方式开始由原先单一依靠政府直

接供给幵始向政府供给为主,私人供给和俱乐部供给并存的多元化发展道路。

伴随社会民主政治的不断发展,NPO、NGO等社会公益组织及其他志愿组织兴

起并参与到农村公共服务供给中来,形成我国农村公共服务一种新的发展方

式——社会化。将社会主体引入农村公共服务供给之中,为我国农村公共服

务多元供给格局的形成奠定重要基础。但是我国农村公共服务发展起步较晚,

应该说当前我国农村公共服务供给机制的发展还处于探索之中。因此,我国

现行农村公共服务供给机制存在诸多不足也是一种必然。

4. 1我国农村公共服务供给现行机制

4.1.1农村公共服务的市场化供给

公共服务市场化改革是20世纪80年代以来西方发达国家公共服务事业

发展的主要潮流。党的十一届三中全会以后,在国际主流趋势的影响下,针

对当时农业农村落后的现实状况,我国掀起了对农村的改革浪潮,农村公共服

务事业开始由传统的单一依靠政府直接供给的局面转向以政府供给为主,其

他私人供给与俱乐部供给并存的多元化发展道路。幵启了我国农村公共服务

市场化发展的新局面。

为了更好地推进农村公共服务市场化改革,我国政府进行了全方位的改

革。首先是改革传统的基层政府。由于人民公社时期的政府管理模式严重束

缚了农村公共服务事业的发展,自1982年起,开始撤销人民公社,并建立起

乡镇政府组织及农村村民委员会,并将一些管理权限下放到基层乡镇一级, 24

4我国现行农村公共服务供给机制分析

改革传统的以行业为单位的垂直管理为以行政区域为单位的水平管理,逐步

形成“乡政村治”的管理模式,乡村基层组织幵始承担包括乡村教育、卫生、

优抚、农业基础设施建设及社会保障方面的公共服务内容的供给,改变了人

民公社时期由国家单独供给的局面。为了提高农村公共服务的质量与效率,

政府部门内部不仅进行了事权的方面的改革,还对财权进行了相应的调整,

从而为农村基层,组织有效供给农村公共服务提供有力保证。

^ m W

? d』ni_ni_nj -_{W_ q

U Bi B 圓 UH _ J.

1980 1985 1990 1994 1997 1998

_集市总数 40809 61337 72579 84463 92680 95379

口城市集市数 2919 8013 13106 17880 25371 27698

□乡村集市数 37890 53324 59473 66583 67309 67681

图4-1全国农村市场发展情况

数据来源:《中国农村统计年鉴》(1987——1999):

http://tongji.cnki.net/navi/HomePage.aspx?id=N2010080069&name=YMCTJ&fbor=l

幺》冷、& 乡村工业 乡村两级乡镇“三资 联合体个个体工商

年度企业 企业 企业” ull 数 户

^1) (万个) (万个) (个) (万个) (万户)

1978 152.42

1984 606.52 46.68

1985 1222.45 156.9 48.47

1986 1515.3 47.81

1987 1750.24 157.9 48.4

1988 1888.16 159 47.1 1070.4

1989 1868.63 153.6 877.7

1990 1850.4 145.4 934

1991 1907.88 144.2

1992 2079.2 1057.3

1993 2452.9 1191.2

1994 2494.5 105.39 29371 204055

1995 2202.67 781.16 38743 182427

1996 2336.33 98. 16 39508 143477 I

1997 907.5 84.41 409189 193600

1998 2003.93 354885 189831

表4-1新型市场主体培育发展情况

数据来源:《中国农村统计年鉴》(1985——1999):

http://tongji.cnki.net/navi/HomePage.aspx?id=N2010080069&name=YMCT]&fbor=l 25

转型期我国农村公共服务供给机制研究——基于协同理论的视角

其次,培育市场主体。培育市场主体重要的在于市场的形成。统计数据

显示(图4-1),改革开放以后,全国集市数量得到快速发展。其中,城市集

「V发展有下降的趋势,但是乡村市场发展速度明显快于城市集市的发展速度。

这一良好局面为培育农村公共服务的市场主体提供了有益条件。根据《中国

农村统计年鉴》的统计数据显示(表4-1),自1978年以后,大批乡镇企业、

村级企业及乡村两级企业、新经济联合体、个体工商户等新型市场主体得到

逐步的发展。其中,乡镇企业的发展最为迅速。根据表4-1的统计数据可以

看出,在改革开放初期我国的乡镇企业数量仅为152.42万个,而到1998年

则增加到2003.93万个。乡镇企业的快速成长为我国农村公共服务事业的发

展提供了重要的资金支持。在培育市场主体的过程中,不仅注重内部资源的

有效幵发,也注重吸引外资,发挥外资力量来幵发农村市场。表4-1的数据

显示:从1994年到1998年的五年间,乡镇“三资企业”的数量从29371个

增加到354885个。根据《中国农村统计年鉴》1999年的统计数据显示,从

1994年到1998年的五年间乡镇“三资企业”客商的累积投资额从1994年的

1491104万美元增加到1998年的4535116万美元。多元的市场力量在为我国

农村各项公共服务事业的发展提供了强有力的资金支持的同时也为改善农村

公共服务质量,满足农村公共服务需求,改善农村居民的生产生活水平发挥

了极为重要的促进作用。

经过几十年的发展,我国农村公共服务市场化改革己经探索出了一些典

型的市场化模式。其中具有代表性的有湖北的“以钱养事”模式。湖北在推

行“以钱养事”的农村公共服务模式改革的过程中,坚持以农民需求为导向,

形成了 “农民点单一政府买单一服务竞单一农民验单”的供给链条,向农村

地区提供“无缝隙”的公共服务。该模式虽然受到一些质疑、但是我国农村

公共服务事业探索发展的有益体现。成都作为我国城乡统筹发展的示范区,

也在农村公共服务市场化的探索过程中取得宝贵经验,从而为推进全国农村

公共服务市场化的发展奠定良好基础。当前,在我国一些欠发达农村地区,

个人承包与垄断性生产、公共服务生产承包者之间的有限性竞争、定期租赁

合同制、同类服务供应单位之间的相互竞争、单位价格谈判与规模采购、零

1贺雪峰.农村公共服务市场化改革为什么错了U/OL].南方周末,(2008-01-23)[2010-08-22].

http://www. i nfzm. com/co nte nt/7511 26

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/xesw.html