电子政务 - 公共管理学复习资料

2011公共管理学自考复习资料

第一章 公共管理导论

1、 什么是公共管理？（P4）

是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福利和公共利益。

2、公共管理有哪几种研究途径？（P9）

公共政策途径（P途径）和企业管理途径（B途径） 3、公共管理与私部门管理有何本质区别？

主要表现在(1)政治权威与经济权威；(2)多元制衡与自主性；(3)公共利益与私人利益；(4)法的支配与意思自治；(5)政府与市场；(6)多元理性与经济理性等方面的不同。

4、“新公共管理”有那些不同的称谓？（P16）

新右派、新治理、管理主义、企业型政府、以市场为基础的公共行政等。 5、行政学者古德诺于1900年提出政治与行政二分法。P5

6、新公共管理以（自利人为假设），基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，其核心点在于：强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。P17——18

7．1900年，行政学者古德诺提出政治与行政二分法之观点，主张政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行。

8、现时代公共管理面临着许多挑战，主要表现在秩序的维护、民主价值的维护、平衡政府与市场作用、新科技改革、重振政府的信任、重建道德秩序和增加政府的治理能力。P18-22

10.新公共管理所采取的具体行动是什么？P16 （1）企业管理技术的运用；（2）服务与顾客导向的强化；（3）公共行政体系内市场机制及竞争功能的引介。共同特征则是引进公共管理的理念、技术及模型。 11．公共管理不完全等于（“政府管理”），而意味着一种新治理。P12 12。简述新公共管理运动的基本特征。P17

13．公共管理将公共行政视为一种职业，而公共管理者视为（职业 ）的实践者。P4

第二章 公共管理者的角色与知能

1、什么是公共管理者？（P32）

是受国家和公民的委托，行使公权力，负责运用资源及指挥公务人员，达成政府施政目标的人。

2、行政学家古利克以“POSDCRB”代表公共管理者角色，那么“POSDCRB”具体代表什么？（P33）

计划（P）、组织（O）、人事（S）、指挥（D）、协调（C）、报告（R）、预算（B）

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3、公共管理者应扮演以下角色：（1）执行和捍卫宪法的角色。（2）人民受托者的角色。（3）贤明少数的角色。（4）平衡论的角色。（5）扮演分析者和教育者的角色。P38

4、公共管理者的技能主要包括那些方面？（P39——40）

技术性技能、人际关系技能、概念化技能、诊断技能、沟通技能

5、管理大师明茨伯格1973年在《管理工作的性质》著作中，对管理者的角色和作用进行了多方面的研究和论述。

6、明茨伯格理论可归纳为（人际关系方面的工作，信息情况方面的工作和决策方面的工作等方面。。P34

7、公共管理大师莫根在《驾驭变革的浪潮》一书中，对公共管理者在变革的时代如何进行有效的管理提出了很好的见解。（P42）

8、你认为什么样的公共管理者才是有效的公共管理者和成功的公共管理者？ （1）有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者（2）有效的公共管理者必须是不令人讨厌的（3）有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的政治感觉（4）有效的公共管理者必须具有耐心（5）有效的公共管理者必须具有多样化的工作经验（6）有效的公共管理者必须以民众为导向（7）有效的公共管理者必须善于分析与思考。P41-42

9．在许多对公共管理者特殊角色的论述中，1983年魏姆斯利等人在“黑堡宣言”中，对公共管理者在民主社会治理中的角色的阐述，最具典范性。P37

第三章 公共部门的角色

1、什么叫公共部门？（P51,69）

2、什么是市场失灵？以及出现市场失灵的两种情况是什么？（P54）

市场失灵，简单来讲，便是因高层缺陷而引起的资源配置的无效率。包括两者情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置，二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标“即有时配置无效率。” 3、什么是政府失灵？（P64）

所谓政府失灵是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。

4、典型的市场失灵包括哪几种？（P54-57,P69——五条）

公共产品的提供、垄断、外部性、市场经济的不稳定、收入不平等。 5、政府失灵有那些典型的表现？（P64-66,P69——第五条）

1）、成本和收益的分离：过剩和成本提高。2）、政策制定的复杂性和低质的政策。3）、内部性问题。4）、政府组织的低效率。5）、另一种分配的不公平。6）、导租。7）、政策执行的无效率。8）、所有制残缺。 6、公共部门与私部门的重要区别是什么？（P51）

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7、公共产品具有不同于私人产品的特征是什么？ 非竞争性、非排他性

8、现实中，那些是公共产品？（P54）

国防、警察、安全、行政性产品与服务、公园、道路等公共设施与服务。 9、财政政策包括哪两类？（P57） 自动稳定政策和相机稳定政策。 10、市场经济条件下，一般的政府的经济职能。P58-60

1）．提供经济发展的基础结构；2）. 组织各种各样公共物品和服务的供给。3）. 共有资源和自然资源的保护。4）. 社会冲突的调整和解决。5）. 保护并给持市场竞争。6）. 收入和财产分配的调节。7）. 宏观经济的稳定。

11、政府的寻租行为对社会政治、经济带来什么负面的影响？（P66-68） 12、根据学者胡德的观点，人们在进行政策选择时，一般会受到那些因素的影响？（P63）

资源限制、政治压力、法律限制以及过去工具选择的失败的教训 13、市场失灵的剖析？P54——58

1）．公共产品的提供上存在致命的缺陷。产权非独占性；使用非排他法。 2）．市场经济中的垄断。

3）．市场经济的外部性即市场交易双方的行为引发第三方的收益状况。外部经济与外部不经济。

4）．市场波动与经济不稳定性即经济危机和宏观不稳定。 5）．市场经济下的收入不平等。

以上几点构成政府干预经济的依据与职能。

14、胡德政府治理工具的选择是信任与政治事务问题。在进行政策选择受制于四个因素：资源限制、政治压力、法律限制以及过去工具选择的失败的教训。P63

15、某市制革厂附近的下水道堵塞，造成污水四溢，臭气熏天。附近1000多户居民深受其害，多次向有关部门反映，但问题一直得不到解决。某报记者对此作了专门的采访，并在该报的监督专栏里对有关部门提出了批评和建议，终于促使有关部门马上采取措施。在不到一周的时间内解决了下水道堵塞问题。请你从政府失灵的角度分析政府失灵的原因？

答：政府失灵是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。

原因：（1）、成本和收益的分离：过剩和成本提高。（2）、政策制定的复杂性和低质的政策。（3）、内部性问题。（4）、政府组织的低效率。（5）、另一种分配的不公平。（6）、寻租。（7）、政策执行的无效率。（8）、所有制残缺。

从以上方面来看，政府干预的制度和机制，正如市场机制一样。在许多方面

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是笨拙的，政府干预本身也可能是不奏效的。

第四章 公共部门战略管理

1、什么是战略管理？（P88）

战略管理是制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术和科学。战略管理是未来导向的、长远导向的；战略管理是一个组织寻找成长和发展及识别威胁的过程；战略管理是直觉与理性分析的综合。

2、战略管理有何特点？（P77——78，六条）或战略管理的基本特征？P77——78：

（1）是未来导向的；（2）着重于较长远的、总体的谋略；（3）是一组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程；（4）是直觉和理性分析的结合；（5）是持续性与循环性的过程；（6）是前瞻性思考和由外而内的管理哲学。 3、请说明战略管理的重要过程？（P88——第二条） 环境分析、战略规划、战略实施、战略评估

4、公共部门为什么要重视战略管理？（P78——79） 5、什么是SWOT分析方法？（P84）

SWOT 分析是通过了解自己组织的优势（strength）与弱势（weakness），掌握外部机会（opportunity），规避威胁（thrends），从而制定良好战略的方法。 6、公共部门如何有效进行战略管理？（P88上面——六条）

7、根据公共行政学者罗伯特的观点，政府采用战略管理会存在什么问题？（P87——88，四条） 8、战略匹配和选择：优势——机会（SO）战略；弱点——机会（WO）战略；优势——威胁（ST）战略；弱点——威胁（WT）战略。P85——86

9、公共部门运用战略管理可产生那些正面作用？（P86——87，五条） 10、 战略规划的过程是什么？（P82——84，五条）

战略规划的过程：（1）发展初步共识。（2）确认组织的法规及使命。（3）进行SWOT分析。（4）确认组织所面临的战略仪题。（5）战略选择。P81——83 11.公共部门战略管理过程：环境分析、战略规划、战略实施、战略评估。P79——81

21．SWOT 分析是通过了解自己组织的优势与弱势，掌握外部机会，规避威胁从而制定良好战略的方法。

第五章 公共政策的设计、执行与评估

1、什么是公共政策？它有那些主要类型？（P117——第一条）

公共政策是公共权威当局为解决公共问题或满足公共需要，所选择的行动方案或不行动。

公共政策的类型：（1）管制性；（2）自我管制；（3）分配性；（4）重分配性。 2、什么是政策问题？（P98）是否社会问题就是政策问题？（不是）

3、为什么组织结构设计的优良会影响到政策问题诊断的准确性？（P102）

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4、请说明政策规划的特性？（P103——五点）

5、根据学者卡普兰的观点，政策规划应遵循什么原则？（P104——七条） 6、试说明政策执行模式？（P107——108）

政策执行的理论模式：（1）自上而下的；（2）自下而上的。 7、影响政策执行力的因素有那些？（P109——111）

影响政策执行力的因素的分析：（1）政策问题的性质；（2）政策执行的资源；（3）政策沟通；（4）政策执行人员的意向；（5）政府组织结构；（6）政策标的团体的顺服程度；（7）社会、经济与政治环境。 8、影响政策执行的资源因素是什么？（P109） 人员、信息、设备、权威。

9、有效的沟通是政策执行的首要条件。P109 10、简述政策问题建构的程序。P101（四点）

11、政策评估的一般标准是什么？（P113——114，六条）

政策评估的一般标准：（1）效能；（2）效案；（3）充分；（4）公正；（5）回应性；（6）适当性。 12、

政策规划的特性：（1）目标导向的；（2）变革取向；（3）选择取向；（4）

理性取向；（5）群体取向。P103

第六章 公共组织管理

1、什么是公共组织？它具有何特征？（P152——第一条）

公共组织，从广义而言，凡是不以营利为目的，而是服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。从狭义上来看，乃是行使行政权，达成公共目的组织。

公共组织的特征：以公共利益为取向；受法律限制；权威的割裂；受到公共的监督；互依性；政治因素的考虑；目标不易衡量；独占性；强制性等。 2、传统官僚组织的副作用?（P139——142，七条）

（1）决策权威集中化造成管理的恶性循环；（2）专业分工原则的扭曲；（3）制式化对组织效能的可能影响；（4）遏制组织学习；（5）科层价值与民主价值的冲突；（6）科层价值与人格成长的冲突；（7）防卫型的官僚人格。 3、典型的弹性化组织包括哪几种？（P152——第四条）

弹性化组织典型是：委员会制；自我包含的组织结构；矩阵式组织；跨越功能的团体；网络组织等。

4、委员会制的优缺点？（P144-145） 5、矩阵式组织的优缺点？（P146）

6、学习型组织有何特征？（P152——第四条）

学习型组织最大的特征在于其开放性、分权、信息分享、对创新的重视。 7、学习型组织的倡导者圣吉提出的建立学习型组织的五项修炼是什么？（P152）

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（1）系统思维；（2）自我精进；（3）改变心智模式；（4）建立共同愿景；（5）团队学习。

8、一个组织如何才能成为真正的学习型组织？（P151） （1）每一个人都是一学习者；（2）彼此相互学习；（3）学习促进变革；（4）学习是持续的；（5）学习是一项投资，而非消费。 9、什么是弹性化组织？（P143）

10、弹性化政府结构的特性是什么？（P143） 11．典型的公共组织是（政府）。 12．被称为“组织理论之父”，对传统科层组织的特征做出说明的是德国社会学

家（马克斯·韦伯）。

13、希望工程是我国青少年发展基金会发起的重要社会公益事业，其经费使用情况接受公众的监督，之所以如此，是因为公共组织是公众组成的、公共组织应该得到公众的支持和公共组织的管理必须对公众负责。

14、典型的弹性化组织包括（委员会制 \\ 矩阵式组织\\网络组织 \\跨越功能的团体\\自我包含的组织结构） 15．如果一个组织中小道消息很多，而正式沟通的信息较少，这意味着该组织（正式沟通通道中信息传递存在问题，需要调整）。

第七章 公共组织中的领导

1、什么叫领导？（P158）

领导乃是领导者在各种环境中系统地影响组织成员行为以达到组织目标的过程，也就是说，领导是与组织成员之间相互影响关系的确立过程。

2、领导的权利包括了哪几种？（参考权、专家权、合法权、奖酬权、强制权）P160-162

3、职权是制度化的权力。P160

4、 研究表明，领导者以专业才能和吸引力来影响组织成员的，通常有较高的绩效，成员比较满意；利用合法权和强制权，一般会降低绩效和组织成员的满意度；而利用奖酬权的，绩效就不一定。P163

5、 什么是放任式的领导？（P163——164）

放任式的领导就是主管放弃其领导任务，一切听其自然，任由部属自行处理业务，很少主动地去给予指导，除非有部属前来请示，否则不表示任何意见，平时与员工接触很少，上下隔阂很深，彼此冷漠，感情淡薄。 6、 什么是民主式的领导？其特征是什么？（P164）

民主式的领导对部属使用鼓励和引导的方式，让大家参与工作的决定并了解如何去做工作，部属的工作潜力可以得到充分的发挥。 特征：（1）机关的决策制定由大家共同参与决定，领导者只是处于决策过程中的最后一步而已；（2）决策制定以后，如果部属发现有不妥或行不通之外，可以直接请求修正；（3）决策实行的结果，凡有功之处，首长与员工共同分享工作成果；如有过失则行政首长先行检讨，然后再去寻求造成过错的原因；（4）对部属的奖惩是根据客观的事实及公平的标准来决定的；（5）领导者与部属充分合作，水乳交融，没有心理上的距离感；（6）对部属作政策性的指导，有关工作细节则放手

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让部属自行处理；（7）关心部属的生活及需要，尊重部属的人格。 7、 独裁式的领导特征是什么？（P163）

（1）以权力威胁为基础，不以人格感召为手段；（2）所有的政策、制度皆由领导者自己决定，部属只能奉命行事，没有参与和提供意见的机会或权利；（3）以事为中心，追求生产成果而忽视员工人情绪与利益。（4）采取严密的监督，时时刻刻革命策员工服从；（5）不以客观之事实作为根据，常以主观批评或决定员工的工作效率；（6）员工对领导者所指示的命令不能加以怀疑，即使命令的“可行性”有问题，也只有硬着头皮去干；（7）有功则归首长独享，有过则惩罚部下，自己毫无责任。

8、 以领导者对权利运用的方式为标准，可将领导方式分为独裁式的领导、放任式的领导、民主式的领导；以领导者的作风与态度为标准，可将领导方式分为以人员为中心的领导、以工作为中心的领导。P163-165

9、根据费德勒的权变理论，影响领导形态的情景因素有职位权利、工作结构、领导者与部属关系。P167-168

10.领导者对权力运用的方法为标准，领导方式大致可以分为以下三种：放任式的领导、民主式的领导、独裁式的领导。P163

11．领导学研究专家豪斯提出“神奇魅力式的领导”，可以看成是对领导参考权的佐证。P160

12．简述领导的影响方式。P158—159（十点）

14、豪斯的最具代表性的权变领导理论是（途径目标理论 ）。P168 15．领导权力是（领导 ）的基础。

16．费德勒的最具代表性的理论是（权变领导理论）。P167

第八章 公务人力资源管理

1、什么是人力资源？（P186），人力资源有何特性？（P187）

人力资源的特性：能动资源；高增值性资源；无法储存；必须不断地投资，维持与提升，才能保持其价值和增值。

2.人力资源管理的主要功能是什么？（Pp193）

（1）人力资源的获取；（2）人力资源的发展；（3）人力资源的激励；（4）人力资源的维持；（5）人力资源的研究。

3.人力资源管理者应该具有什么样的知能？（P212——第四条）

人力资源的知识和能力四类：技术、组织、人际关系、知识智能。 4.公务人力资源管理的战略目标是什么？（P212——第五条）

公务人力资源管理的战略目标在于：提高生产力；提高服务品质；促进组织变革；建立组织文化。 5.管理领域有一句格言：“人们只有是快乐的，才是最有效率的”。在人力资源管理上则表明：高满意度往往意味着低的缺勤率和低的离职率。P206

6.什么是工作生活质量？QWL（P206）其标准是什么？（P207——208）

工作生活质量为：通过有计划地组织干预方法，以改善组织效能与组织成员福利的过程。

（1）如何促使人事制度的公正化，包括录用、升迁、绩效、奖惩等公平性； （2）如何帮助员工发展能使他们实现其能力和兴趣的事业，同时又符合组织事

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业发展的需要；

（3）如何使工作本身更有意义和挑战性（包括多样化、成就感和自主性等）； （4）如何使各种类型的奖酬更有效地激励员工，并保障员工的福利； （5）如何建立和促进更为良好、和谐的人际关系和群体间关系； （6）如何促进组织成员的参与、民主，并实现权利的均等化； （7）建立和保障安全与健康的工作条件和环境；

（8）如何才能是理想的已经确认的组织目标和变革得以实现。 7.现代人力资源管理发展趋势是什么？（P208——211）

（1）知识工作者的兴起以及政府职业化；（2）；从消极的控制转化为积极的管理；（3）公务人力资源发展的重视和强调；（4）人力资源管理与新型组织的整合；（5）公务人力资源管理的电子化；（6）政府人力精简与小而能的政府；（7）绩效管理的强调与重视；（8）公务伦理责任的强调与重视。 8.人力资本理论的创始人是（西奥多、舒尔茨）和（加里·贝克尔）。他们认为，人力是经济发展和社会进步的决定性因素.p188

9.某中外合资公司的一位外方顾问就人力资源管理成本的控制问题说：“最初公司的员工的流动达到60%。我使部门主管们认识到培训新雇员是一种投资，人力资源是一种我们要小心看护的资本，这意味着我们要充实他们，在工作环境、收入、责任和工作内容等方面令他们感到满意。我们改变了高层主管和中层主管与一般员工之间的沟通方式，我们不可能每天都加工资，因此主管们要向员工解释这已经是最高的工资水平，而我们的公司具有比其他公司更好的工作条件和工作范围”。结合案例请说明从哪几个方面可以降低人力资源管理成本？

答：（1）人力资源的获取成本。

（2）人力资源的开发成本。 （3）人力资源的使用成本。 （4）人力资源保障成本。 （5）人力资源的离职成本。

10．在选拔主管人员时，重点应放在候选人在实践中所表现出来的（管理能力）。

第九章 公共预算与财务管理

1、公共预算的作用是什么？（P219——220）

（1） 为达到施政优先次序、目标及政策所从事的资源配置。 （2） 通过税收和借贷（公债）筹措预算财源。

（3） 通过与货币政策的协同，以预算展现的财政政策稳定经济发展。 （4） 促使政府机关对预算资源使用达到效率、效能的运用责任。 （5） 控制支出的合法性、确实性并与政府决策相吻合。 （6） 提供不同层次间资金转移的机制。

（7） 作为预算计划的社会和经济发展的工具。

（8） 经由财政的监督权，驱使政府机关使其计划实施更具经济、效率和

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效能。

2、提升行政绩效的预算原则是什么？（P221——222） 3、最早采用复式预算的国家是（瑞典）。P223 4、政府财务报告的目的是什么？（P231上面） （1）作为衡量政府施政绩效的依据。

（2）作为了解政府财务状况的判定标准。 （3）作为分析工作业务成本的工具。 （4）作为判断财务合法的依据。

5、对政府财务报告有何质量要求？（P231——232） 6、政府采购的原则是什么？（233——234）

7、政府采购的方式：分散采购、集中采购、联合采购。P234——235 8、政府采购的方法；竟标、比价、议价、非竞争性协商。P236——237 9、对政府采购人员的道德要求是什么？（P237） （1）避免利益结合；（2）行为公开；（3）不得接受酬金；（4）不得接受好处费；（5）利益回避。

10．简述政府预算制度的起源与发展。P222-223

11、政府预算起源于（英国）国王对国会的财政需求文书。P222 12．许多不发达国家都采用（复式预算 ）制度来进行资源开发和经济建设。P223 13、当代世界各国盛行企业化的预算制度。

14、预算制度的一切工作的展开，都应围绕单一预算、复式预算、绩效预算、设计计划预算和零基预算 。

15、政府财务报告的质量要求：适用性、可信性、可比性、中立性、物质性、边贯性、内涵的丰富性。(及时性、内容的公正性)p231-232 第十章 信息资源管理与电子化政府

1、1949年控制论专家克劳德·香将信息定义为不确定性的减少。P248 2、管理信息系统的建立三个阶段：（1）分析；（2）整合；（3）建制。P255＿256 3、公共管理信息系统（MIS）的特质：（1）经济权威；（2）政治权威；（3）人事系统；（4）工作环境。P256

4、决策支持系统（DSS）的建立：（1）进行可行性分析与研究；（2）发展适合建立决策支持系统的环境；（3）选定试行决策支持系统的单位；（4）全面建立决策支持系统。P259

5、电子化政府：是指政府有效利用现代信息和通讯技术，通过不同的信息服务设施（如电话、网络、公用电脑站等），对政府机关、企业、社会组织和公民，在其更方便的时间、地点及方式下，提供自动化的信息及其他服务，从而建构一个回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。P260

6、电子化政府的特质：（1）倡导科技领先；（2）政府信息的公开和可获得性；

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（3）政府与民众之间的互动机制；（4）更有效率。P260——261

7、戈尔所领导的全国绩效评估委员会提出了“运用信息技术再造政府”。P253 8、中国电子化政府发展存在问题及解决方案：P265——270

问题：（1）认识上的不足和理论上的滞后；（2）政府信息化缺乏明确而强有力的领导；（3）政府信息化缺乏明确的愿景和发展方向；（4）政府信息公开及政府信息的低度使用问题；（5）政府信息化基础结构薄弱；（6）政府信息化缺乏基本的法律和制度保障；（7）政府信息化与政府服务与管理的整合问题；（8）政府信息化与政府改革的整合问题；（9）政府信息化过程中的信息安全问题。 方案：（1）明确中国政府信息化的愿景和目标；（2）发展公用电子资料库推进其加值利用；（3）制定涉及政府信息公开的法律制度；（4）推动政府信息和通讯网络的发展；（5）推动和发展政业务的电子化，提升行政服务的水准；（6）建立健全政府信息化组织和协调运作机制；（7）强化信息安全管理；（8）加强公务现代信息和通讯技术的教育和培训。

9．管理信息系统英文简称为MIS。P256

10．信息时代对公共管理提出了哪些挑战？P252

（1）如何应用现代信息技术快速处理大量信息的能力，以简化行政管理，缩短行政作业时间（2）如何应用现代信息技术快速处理大量信息的能力，发挥知识的效用，提高决策的理性程度（3）如何应用现代信息技术快速处理大量信息的能力，以协助决策者进行问题分析、方案创造、结果判断与风险管理（4）如何应用现代信息技术，提高政府的服务品质（5）如何应用信息技术和加强组织的竞争优势，促使组织结构合理化（6）如何应用信息科技来改善公共服务的生产力（7）如何应用信息技术来加强与公民的互动关系。

第十一章 公共服务的绩效管理

1、何谓绩效管理？P275中 绩效管理有哪些主要活动？ P275-276 绩效管理是利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。

绩效管理过程包括三个最基本的功能有活动：（1）绩效评估；（2）绩效衡量；（3）绩效追综。

2、绩效指标（4E）：经济、效率、效果、公平。277——278 3．绩效管理中最核心的环节是（绩效评估）。P277

4．目标管理是由杜拉克在其名著《管理实践》中提出来的。P334 5．何谓标杆管理？ P282上

标杆管理，即追求卓越的管理模式，并将之学习转化，以提高组织绩效的管

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理工具。

6、绩效评估最困难者莫过于确立衡量的（指标 ）体系。P277 9．简述弗里德里克森提出的社会公平的类型？P279（五点） （1）单纯的个人公平；（2）分部化的公平；（3）集团性的公平；（4）机会公平；（5）世代间的公平。

10．公共部门的绩效标准是什么？P277-278

绩效指标（4E）：经济、效率、效果、公平。

第十二章 公共危机管理

1. 什么是危机，危机有那些类型和特征？P302-303 2. 公共危机多发的原因和影响？P303-304 3. 什么是危机管理？重点是什么？P305

4. 全面危机管理的概念、特征和构成要素？P305-308 5. 危机管理过程和对策？P312-315

第十三章 公共管理的新策略

1．什么是民营化？P326

民营化是指由市场或民间部门参与公共服务的生产及输送的过程。也就是讲，政府部门通过契约外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，将部分职能转由民间部门经营，惟政府须承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。 2、公共服务民营化的主要目的：一是利用市场经济的：“经济原则”与“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质量；二是针对某些政府职能和政府业务，给予删减或终止，以此缩小政府活动和政府职能的范围。P326 2、民营化的类型：（1）撤资；（2）委托；（3）替代。P327 3、如何分析公共服务民营化的问题？P328

优势：（1）成本降低；（2）提高公共服务质量；（3）选择机会增加；（4）整合民间资源用于国家发展；（5）示范效果。

劣势：（1）关于公共责任问题；（2）特权与贪污；（3）公共服务的不公正；（4）规避巧用；（5）管理问题。

4、非营利组织的特色：正式的组织、民间的组织、非利益的分配、自己治理、志愿性的团体、公共利益的属性。P330

5、非营利组织发挥的六项主要功能：（1）发展公共政策；（2）监督市场；（3）监督政府；（4）直接提供公共服务；（5）维护良好的社会价值；（6）促进积极的公民精神和扩大社会参与。P332

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6、非营利组织被喻为（“影子政府”）。P332

7、政府在促进非营利组织的发展和服务提供方面可发挥的重要作用：（1）补助；（2）租税诱因；（3）委托公共事务；（4）法律管制；（5）辅导监督。P333 8．什么是顾客导向？ P342下

顾客导向是指组织及其组织成员站在顾客的立场上，仔细评估组织的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标。 9．政府委托外包的形式有哪些？P327

（1）签约外包（2）特许权（3）补助（4）抵用券（5）强制 10．什么是目标管理？ P335中

目标管理系由参与管理制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套管理系统。 11．目标管理包括哪些环节？ P335（5条）

目标管理的基本形态包括以下几个重要环节：（1）目标设定；（2）预算；（3）自主；（4）反馈；（5）奖赏。

12．如何在政府部门推行TQM？P340-341 （7条）

（1）高层人员之领导与支持（2）策略性规划（3）以顾客为导向（4）考评与分析（5）训练与惩罚（6）赋予组织成员活力与团队合作（7）品质保证

第十四章 公共管理中的责任与伦理

1、行政责任的内涵具有以下六个方面：回应、弹性、胜任能力、正当法律程序、负责、廉洁。P352——353

2、立法机关对行政的控制主要通过的方式：质询权、调查权、弹劾权和不信任表决权。P359-360

3、科层制本身便是一个责任机制，行政监督权的行使，行政监察，审计，行政复议均是有效的（行政控制机制）。P374 4、立法控制是实行行政责任的政治途径。P374

5、在中国，（人民代表大会制度）是保证行政责任的主要制度。P374

6、司法审查和司法救济乃是保证行政责任最有力的手段和执制。通过司法机关追究政府诉讼责任、侵权赔偿责任的方式来实现。P374

7．我国《宪法》在（第63条）规定全国人民代表大会有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。P363 8．公民参与是实现（行政责任 ）的基础。P374

9．立法控制是实现行政责任的政治途径，其主要是通过议会对行政机关的监督来实现的，在中国，（人民代表大会制度 ）是保证行政责任的主要制度。 10．公共管理的职业伦理？P371—372

是公共管理中一些有约束性的价值观，一些在公共管理领域不可取消的标准和人格态度。

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11.简述在促进政府责任方面公民参与的主要机制。P368-369 （1）公开听证；（2）民意调查；（3）咨询委员会；（4）利益群体。 13．简述政府侵权赔偿责任不断扩张的趋势？P367（第三段）

第十五章 企业型政府与政府再造

1、企业型政府，系指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成，并有效运用资源提高的效率。简言之，凡是能够运用创新策略，有效运用资源，实现高绩效的政府即为企业型政府。P383

2、企业型政府的基本特征：（1）重视成本效益关系；（2）强调顾客导向；（3）强调市场机制；（4）授予权能；（5）创新与改革。P383——384

3、企业型政府的再造策略：（1）导航性的政府；（2）竞争性的政府；（3）任务导向的政府；（4）结果导向的政府；（5）顾客导向的政府；（6）有企业心的政府；（7）分权化的政府；（8）属于社区的政府；（9）预防性的政府；（10）市场导向的政府。P385——386

4、克林顿上台以后，即发动“新政府运动”由戈尔组织委员会。P387 5、美国的政府再造四大原则：（1）顾客至上，民众优生；（2）删减法规，简化程序；（3）授予权能，追求成果；（4）节约成本，提高效能。P387——388 6、1990年之前中国政府改革的反思：（1）政府改革的被动适应性远远大于主动前瞻性；（2）政府改革视角的偏狭；（3）缺乏对政府改革理论上的反思；（4）政府改革孤立于政治和社会系统；（5）效率定义改革典范的局面。P395——396 7、21世纪中国政府再造的战略选择：P396——401

（1）从效率行政典范到民主行政典范，政府治理典范的变革； （2）从控制导向的管理到服务导向的管理； （3）从以政府为本位和中心到新市场的政府； （4）从强势国家的单独治理到国家与社会共同治理； （5）从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制； （6）从权力集中到适度的地方分权；

（7）从机械式的官僚组织到有机式的适应型组织；

（8）从人治到法治。

8.何谓政府再造？如何理解政府再造的性质？P381上

政府再造是政府改革将涉及改变国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关系的调整，涉及政府治理的观念、结构、方式和方法的变革；涉

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及政府内部组织、运作程序的调整，更涉及外部关系的调整。在这个意义上，正如邓小平所言，它是一场革命，一场对政府自身的革命。

9．奥斯本和普兰特克提出的政府再造的“五C策略”是什么？P357-358

政府再造的“五C策略”：（1）核心；（2）影响；（3）顾客；（4）控制；（5）文化策略。

10．美国政府实施政府再造的四大原则是什么？P386-387

美国的政府再造四大原则：（1）顾客至上，民众优生；（2）删减法规，简化程序；（3）授予权能，追求成果；（4）节约成本，提高效能。

11．新西兰的政府再造由预算与财务管理制度、民营化两部组成。P393

12．服务型政府是中国政府再造的战略目标，服务型政府有何特征？P397-398（6条）

（1）施政目标，由机关和专家决定，到由民众希望和合法期待来决定（2）以成本—效益为基础的效率考量，转变为民众评估的考量（3）由政府以控制为要务转变为以传播服务为要务（4）由对特定“功能”、“权威”、“结构”的服从，转变为对“使命”、“顾客”、“成果”的认同（5）从一味强调按章办事到强烈的当事人取向，考虑到民众的具体情况（6）从独断专横的领导到民众参与领导 13．中国传统的政企关系最大的特点在政企不分。政企不分会出现什么现象？P399。

政企不分必然导致政府包揽属于企业事务，大量设置专门经济管理部门，造成部门职能重叠、政出多门、相互扯皮、办事效率低下。

12、企业型政府的再造“十项策略”由奥斯本和盖普勒两人提出：（1）导航性的政府；（2）竞争性的政府；（3）任务导向的政府；（4）结果导向的政府；（5）顾客导向的政府；（6）有企业心的政府；（7）分权化的政府；（8）属于社区的政府；（9）预防性的政府；（10）市场导向的政府。P385

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案例分析：

公共管理与中国改革

我国自20世纪80年代以来，随着经济体制和市场经济体制的转轨，公共管理所涉及的领域中各种与改革不相适应的矛盾和问题逐渐暴露出来。虽然经过20多年不懈的改革、调整，但是，多年的历史积弊想在短时间内全部解决是不现实的。归结起来，我国目前公共管理改革面临的主要问题包括：

1、政府财政压力依然很大。

2、在行政立法和执法上，存在重立法、管理，轻执行、监督等现象。 3、政府机构依然庞大，政府职能虽然有所减少，但随着改革过程中不断出现的新情况、新问题，政府的新职能也在增加。

4、政府及其公务员的服务理念还较差，长官意识严重，存在官僚主义和腐败行为。 5、人事成本居高不下。机关、事业单位仍然存在大量冗员；人才选拔录用机制、绩效管理与评估机制、晋升机制、奖惩机制和公共责任机制尚未形成。

6、行政效率低。机构层次多、职责不清，互相推诿、扯皮，缺乏服务意识、成本意识等，使政府组织和非政府组织无法走出“追求高效率——低效率——无效率”的循环。

综观各国公共管理改革实践，虽各有特色，但也有共性。对中国来说，所采取的是渐进或分阶段进行的改革方式，即“摸着石头过河”的模式。在这种改革的开始阶段，进行具有特色的试验，当取得成就和经验之后再加以推广；表现形式是体制改革由点到面，即抓住重点突破，进而逐步深化和渗透到全局的过程；具体的做法是先试点后推广，即任何改革措施的出台，都先在某个地方或企业进行试验，取得经验后再全面推广。中国的公共管理过程也是这样一个过程。

借鉴国外的公共管理理论和实践结合我国的实际，我国的公共管理改革可着手于以下几个方面。

1、构建适应WTO要求的公共管理体制。

2、按照私营部门的管理方法建立“企业型政府”。 3、进一步精兵简政提高服务意识和效率。 4、加强公共管理法制建设。

5、推进公共管理民主化和信息化改革。 三、案例分析 案例1

1、案例内容：北京限字当头解决拥堵是否可行

北京的街头每天都要上演无数场免费的“汽车展示会”。尤其是上下班的高峰期，一辆辆汽车像生了病的乌龟趴在一条条马路上，步履蹒跚，动弹不得。北京市代市长王歧山在SARS危机后公开表示：最头痛的是交通问题。

的确，再没有比堵车问题更能够触痛北京人烦恼的神经了。所以，当市政府有关部门提出要限制发展私家车和对黄标车（尾气排放量达不到排放标准的车）采取限行举措时，舆论的焦躁海洋就像被扔进一块石头，叫好叫坏之声皆不绝于耳。

数据显示：1996年北京市机动车只有100万辆，到2003年已增加1倍，达到200万辆。其中私家车就有120多万辆。2002年全市新增机动车27.6万辆；而2003年前8个月，全市又新增机动车24.6万辆，已经逼近2002年的总数。

面对汹涌而来的汽车潮流，北京在很长时间里一直手足无措。多年来的堵车状况没有什么改善。

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持传统的山水园林式的文化古都风貌，该市在规划上一直实施一个深受市民拥戴的“显山露水”计划，“大钟楼一鼓楼一北极阁”风景带正是这一计划的重要内容。为了营造这一自然人文景观走廊，政府做出了最大努力，附近居民做出了巨大牺牲。然而某电信公司却在这一风景带内投资建设了30多层的多媒体大楼，引起了多位人大代表、政协委员、专家以及众多市的猛烈批评。很多人认为该楼严重破坏了鼓楼地区的和谐景观，应该炸掉。到底该不该炸掉，如何确认这个问题，涉及多个主体即利害关系人之间的相互作用，主要有：电信公司、市规划局、人大代表、政协委员、普通市民、政府领导、专家、记者等。

电信公司是建设本楼最大的受益者，从企业自身的利益考虑，不同意炸楼，认为本楼的建设不构成政策问题。该市规划局是负责城市规划的部门，是本楼建设的审批者，为了维护自己的权威及其利益，不同意炸楼。部分人大代表、政协委员，根据民众的意见和自己的认识，要履行参政议政的职责，要求把楼炸掉。普通市民由于环境意识的增强和对生活质量的要求，极力主张将楼炸掉。有关政府领导对该楼建设项目存在争议，但一些领导认为宁可丢官也要对得起老百姓，把楼炸掉。各方专家从不同的角度和侧面分析对高楼建设存在分歧。新闻媒体能够对事件的发生发展情况进行报道，对高楼事件起到一定的影响作用。 2、思考题：

请结合本案例，从公共管理的程序化功能和任务性职能分析说明如何正确地做出决策? 3、案例分析：

从上述案例中可以看出，决策是管理者为解决各种问题，达成特定目标而制定与选择行动方案的基本管理职能，它贯穿于任何社会组织的一切管理活动过程之中。从动态运行的角度，即决策的程序化功能来看，公共部门的决策职能主要包括确立目标、发现问题、设计方案、选择和实施方案等一系列基本步骤与内容。

首先，围绕南京市的高楼事件发生的激烈争论，由于不同主体之间存在着相互的利益冲突，他们都从自身的利益和价值观出发在政策问题及解决方案上存在分歧和冲突，而且他们之间是相互制约的。因此，必须吸收主管城市规划的南京市政府规划局、营建多媒体大楼的某电信公司和位于“大钟楼一鼓楼一北极阁”风景带的政治领袖、公民代表(利益集团代表) 、智囊团（专家）、大众传媒代表等，参与这一政策问题的政策确认过程，畅所欲言、各抒己见、集思广益，在民主化和科学化的基础上，逐步形成主流意见，然后把炸楼事件提上政府议事日程，并且由公共管理的核心主体政府做出相应的决策。

其次，作为公共管理的任务性功能，一项公共决策必须从经济、政治、文化、社会的角度进行观察分析，统筹兼顾，既要考虑不同主体之间的利益关系，又要高度关注区域的定位和未来发展方向，不能急功近利，盲目决策。

最后，城市和乡镇的规划都应当通盘考虑，未雨绸缪，科学审慎地进行，尽量防止各种资源的浪费和流失。

案例2

1、案例内容介绍：

国税局改革

如果问美国人最恨什么，那么一定会说国税局(Internal Revenue Service，IRS)不可。不仅因为美国的各种税收多如牛毛，让中产阶级怨声载道，而且国税局系统办事效率低下，人浮于事。集中的批评就是过去退税作业程序的复杂和缓慢。打电话找不到人，火冒三丈，答非所问，不知所云。《纳税人权利法案》(The Taxpayer)的通过，更引起人们对国税局技术更新过于缓慢的不满。国会特批给国税局专项资金，要求它更换新的电子计算机系统，但是国税局本身却拖拖拉拉、敷衍了事。对此，国会相当不满。1996年，国会决定用预算这根鞭子来抽打国税局这头肥溜溜但是动作缓慢的“老牛”。先是众议院拨款委员会把国税局

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1997年的年度预算从1996年的数字基础上砍掉10％，同时对总统提出的要求也以砍掉20％的比例作为回应。

最具戏剧性的是1997年下半年国会召开了一系列的特别听证会，国税局工作人员作证说他们在主管部门的管理下被分配了必须完成的审计任务以创造税收，但是又把审查的重点放在了低收入纳税人的身上等，引起了群情哗然。虽然当时也有人替国税局打抱不平，认为过分渲染和夸张了它的无能，但是国税局存在的问题的确需要解决。国会利用这个机会试图简化税收结构，促进国税局的改革。在听证会上甚至有人提出要把国税局从财政部脱离出来，让独立董事会控制，这样，总统就无法直接任命国税局的局长，也不会有直接管辖权。为了避免此项提议获得国会通过，克林顿总统迅速颁布了一系列的行政命令，责成国税局立即进行改革。1998年，国会也通过类似法案，要求保证纳税人利益，尽快完成改革。国会在这个问题上很有可能继续追踪，并作进一步调查。还有在其他问题上的调查与听证。

陈振明主编《公共政策分析》第334页

2、思考题：

分析上述案例，扼要说明美国国会为何和如何对政府及其政策进行监控的。请联系实际，谈一谈如何进一步改善我国公共管理的政策监控机制。

3、案例分析：

当代西方各国掀起的新公共管理运动，以追求“3E”（economy,efficiency,effectiveness，即经济效益、效率，影响力）为目标，开始关注政府的合法性和公共部门对公众的回应能力等问题。

从上述案例说明，由于美国的各种税收过多，中产阶级怨声载道，而且国税局系统办事效率低下，设备落后，人浮于事等原因，引起立法机构国会的强烈不满。为减少或降低税收，简化税收结构，促进国税局的改革，提高国税局的工作效率，国会决定采取相应措施对美国政府（总统和国税局等）及其政策加以施压和监控。与此同时，美国政府对此被迫逐步做出相应的妥协。

首先，国会特批给国税局专项资金，要求它更换新的电子计算机系统。其次，国会众议院拨款委员会大幅砍掉国税局1997年的年度预算和总统提出的财政要求；再次，国会召开了一系列的特别听证会，专门讨论解决国税局存在的严重问题，打算通过提案方式把国税局从财政部脱离出来，让独立董事会控制，这样，总统就无法直接任命国税局的局长，也不会有直接管辖权。又次，克林顿总统为了避免此项提议获得国会通过，迅速颁布了一系列的行政命令，责成国税局立即进行改革。最后，1998年，国会也通过类似法案，要求保证纳税人利益，尽快完成改革，并作进一步追踪调查与听证，监控和落实美国国税体制的改革。

我国改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立，以政府为主体的公共管理体制和机制发生了重大的转变和进步，并且产生了举世瞩目的显著社会效益和经济效益。但是，在公共管理的科学化和民主化进程中，我国的公共管理依然存在不少亟待改革完善的地方。例如：公共管理决策主体多元化的问题，人民政府必须倾听广大人民群众的呼声，加强政务处理法制化的意识和能力，尤其要充分尊重和发挥好人民代表大会这一权力机构和立法机构的重要作用，进一步加强对各级政府财政收支的监控、重要立法、政府的主要人事任免等重大事项的监督，真正体现人民群众当家作主，充分行使管理国家重要的权力，为建立和完善行为规范、办事高效、运转协调的公共管理体制和机制奠定坚实的基础。

案例素材分析 1、案例内容：

2003年9月，长沙市人民政府关于长沙市中巴禁运的文件规定：从2003年9月30日起，长沙市二环线以内禁止中巴营运。这将意味着中巴将结束其在长沙城区内的使命，运营

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空间由城区向城郊转移成为现实。在全国第五届城运会即将在长沙召开之时，为了树立省会的文明形象和提升城市品位，长沙市政府痛下决心做出“城区所有运营的中巴车辆必须于2003年9月30日之前全部退到二环线以外”的决定。为解决中巴出城后的运营缺口，长沙市政府要求公交部门在城运会之前新增300台豪华公交车和400――600辆高档的士。同时，部分原由中巴车运营的线路将由公交车代替，客流不足的线路将由政府财政出钱补贴，公交车将普遍进入社区并延时运营，方便群众出行。另外，退出城区后，所有中巴车将由原来的个体经营为主转变为联营、国营、合资经营，走集团化规模经营之路，而且对提前迁出城区的中巴车给予一定的补偿。该政策实施一年多来，政策利害相关人对政策主动而又自愿地遵从，城市市容大为改观，公共交通秩序井然，市民对政府的利民举动大加赞赏，社会各界反响良好。 2、思考题：

如何提高公共管理执行的效率？

3、案例分析：

公共管理以服务民众、维护秩序、和谐发展为主要目标，而实现这一目标的重要手段在于科学合理的公共管理计划的设计。由此，作为建构公共秩序的公共管理计划必须坚持渐进性和灵活性相统一的原则，整合各方利益、减少摩擦且尽可能消除计划障碍和隐患，从而提高公共管理执行的效率、增进社会效益和达成公共利益。具体而言，包括以下四个方面： 第一，公共管理的目标是服务大众，即满足人民的物质和精神需要和促进整个社会健康、和谐地发展。首先，人民的物质需要既有量上的要求，更有质上的追求，当量已经饱和的时候，对质的追求就突显出来。中巴车是由于公交运力的缺乏而出现的，公交量上的缺乏使人们无暇顾及对质的要求。如今，物质上的满足使人们提出了精神上的追求，即使在公交车上，人们也需要宽敞、整洁、文明、闲适的环境，需要摆脱乘车的负担，相反要转化为一种身心的愉悦和精神的满足因此，脏、乱、差、危的中巴车显然不能满足人们精神上对公共交通质量的追求。再次，公共管理的出发点和归宿就是实现整个社会健康、和谐地发展。中巴车容量小、运作不规范、增加城区无效交通流量、安全性能差、尾气污染严重、影响城市形象等缺陷，不仅带来了中巴车运营秩序的极度混乱，甚至威胁到人们的生命安全，损坏了市容市貌，与整个社会健康、和谐发展的目标背道而驰。

第二，实现公共管理目标的重要手段是在合理制度规范下建立良好的公共秩序。人的理性的发挥不等同于野蛮状态中人的本能的冲动，它需要一个制度和规范予以引导和协调。这个制度的安排和规范的约束就体现为公共秩序。因而人和整个社会是在公共秩序下得以存在和发展的。在现代社会中，公共秩序的理解，其一，就字面意义而言，它指一种交通秩序，任何车辆都要遵守城市的交通规则。中巴车乱插乱挤、争客不休、“热情过度”极度超载、违规占道影响交通、躲避交警肆意违章、黑烟弥漫污染环境等都极大地扰乱了公共秩序，建立良好公共秩序就必须从铲除这一根源着手。其二，就起深层意义而言，它体现为社会主义市场经济体制下的竞争秩序。市场经济体制作为一种制度安排，也就是一种公共秩序，其核心就是竞争秩序。中巴车乱插乱挤、违规占道、极度超载的行为就是典型的违背市场竞争规则，破坏市场竞争秩序，对其取缔是维护市场秩序、建立良好公共秩序的必要举措。 第三，公共管理计划的制定和执行必须遵守渐进性和灵活性相统一的原则。公共管理是一个连续性和稳定性的过程，因而计划的制定和实施也是一个渐进的过程，当然也不能缺乏灵活性。中巴车出城的话题由来已久，政府也相应制定过一些管理计划，但执行上的不力导致问题一再复发。在城运会的特殊要求下，政府强制性要求中巴车出城也不失为一个灵活而果断的举措。但是，公共管理计划制定上的渐进性与执行上的间断性却形成了矛盾。以前的政策由于得不到良好执行给这次本该合理的计划的执行带来了不利的影响，使利益相关人感到时间上的仓促性和心理上的难以接受性。

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第四，公共管理的服务对象是人民大众，因而其制定的公共管理计划必须整合各方利益，减少摩擦，尽可能消除计划执行过程中的障碍和隐患，提高计划执行的效率和价值效应。公共管理其实就是一个利益的协调和整合过程。中巴车出城的计划首先要考虑的是直接利害人即中巴车公司和司机的利益。一方面要衔接好中巴车出城后的线路问题，使中巴车在城区以外有线路可跑，有乘客可载，尽量避免中巴司机的下岗、失业。另一方面，对出城中巴适当进行补偿是整合利益的重点，不能对中巴呼之则来、挥之则去，补偿必须合理，让计划实施过程中的相关利害人能够从物质上和心理上接受出台的新政策，从而减缓计划执行上的障碍和隐患，提高公共管理执行的效率和价值效应。

案例素材分析

1案例介绍

湖南的发展战略

湖南，作为中部地区的省份，与我国两次大的区域发展战略的调整所带来的最直接的政策效应擦肩而过、在这种机遇又失、焦虑仍在的大背景下，湖南何去何从？

湖南的现状

从湖南的现状来看，一个最明显的特征是：湖南缺少标志性的“核心竞争力”。从全国来看，凡是经济发展势头强劲，经济运行状况良好的省市都有着自己标志性的“核心竞争力”。要么是得天独厚的区位优势，如北京、上海；要么是领先一进的政策优势，如广东、福建；要么是探索出一种成功的区域经济发展模式。如江苏的“苏南模式”、“浙江模式”等等。然而，反观湖南，这种核心竞争力就显得有点模糊。 (1)从湖南的农业来看。湖南是“农业大省”。自明清大举开发洞庭湖以来，湖南在中国就一直扮演着天下粮仓的角色。建国以后，湖南的农业大省地位又进一步得到了巩固。目前，湖南的多种农产品依然在全国占有重要的份额。如稻谷产量在全国排第一．商品粮外调量居全国第一。在改革开放之前，湖南凭借农业产值的大块头，GDP总量最好时位居全国的第八位。然而，近几年来虽然在农业结构优化、农业科技发展、农业产业化上取得了一些成效，但传统农业所固有的弊病同样也束缚了湖南农业的进一步发展。比如，农业整体结构不止，农业产业化程度提高不快，产品加工水平低。现在，湖南的农业产值在全国的位次开始下降，农业的传统优势正在弱化。

(2)从湖南的工业来看。总的来说，湖南的工业有两大特征。一是工业门类齐全，工业基础较好。国家统计的39个大类的产业中，湖南除石油开采外，应有尽有。二是产业结构比较集中，重工业大于轻工业，而重工业中又是以原材料工业为重点．加工业比重偏低。据湖南省政府经济研究信息中心产业处的一份报告记载，1999年湖南轻工业与重工业的增加值之比为43：57。轻工业中，以农产品为原科的轻工业与以非农产品为原科的轻工业分别占全部工业增加值的35.3%和7.8%；重工业中采掘业、原料工业、加工工业分别占全部工业增加值的5%、33.1%和18%。据此判断，湖南处于重化工业中以原材料工业为主的阶段。由于惯性的作用，目前湖南重工业投资仍处于上升阶段，而轻工业的投资却处于下降趋势。这种以资源和原材料加工为主的“偏重”型产业结构既为湖南打下了良好的工业基础，也导致了湖南工业目前面临着诸种困难。

(3)从湖南的区位来看。湖南经济学界对湖南的区位认识基本上可以分为两种观点。一种是“十字路口论”。“十字路口论”者认为，湖南北依长江经济带，南靠华南经济圈。东有沿海经济带，西有西部大开发。而湖南正好处于“连南接北、承东启西”的十字路口。另外，湖南处于广州与武汉两大城市之间，北方武汉是重工业基地，南方广州是轻工业基地，南北

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之间存在着很大的经济发展的结构差。再看东西，东边是发达省市，西边是我国相对落后的地区，因而东西又存在着经济发展的梯度差。这种同时处于结构差与梯度差交错地带的特征，无疑使湖南具有了得天独厚的区位优势。另一种是“半边缘论”。“半边缘论”者认为， 湖南作为中西部地区的前沿，从经济地理上看属于“半边缘区”。在过去的十多年里，由于湖南没有形成一个强大的“呼吸场”，吐纳周边地区的生产要素。充分吸引“核心区”的产业、技术和资本向边缘区的转移，因此，在发达地区工业高速发展的前期，湖南的各种生产要素以比其他中西部地区更快的速度向发达地区集聚。而当发达地区工业化走向成熟时期，其扩张效应逐步发挥时，湖南又由于自身的水平低，缺乏大量吸引发达地区转移出来的产业、技术、资本的能力。

最终导致湖南的区位优势变成了区位劣势。

农业传统优势的弱化，工业结构不优，再加上区位的相对边缘化以及享受优惠政策的时滞，导致了湖南经济总体实力和竞争力的下滑。比如，GDP总量占全国总量的比重由1990年的4%下降到2000年的3.8%。痛定思痛，性格倔强的湖南人开始反思．探索发展湖南的战略。

全面制定、实施战略

（1）倾力实施工业化战略

2001年11月份召开了省第八次党代会，会上最终确定了湖南发展工业化的 战略。随后，湖南省委、省政府颁发了《关于大力推进工业化进程的决定》。从已经出台的相关文件来看，湖南这次推进工业化进程的总体思路是：立足于现有的基础和条件，坚持市场导向、政府引导、聚集发展的原则，以结构调整为主线，推进体制创新、科技创新，以信息化带动国民经济的快速发展。

就结构调整而言，主要包括以下三个方面。一是调整产业结构。目前，湖南的三产比重中一产比重为21.3%，高出全国平均水平5.4个百分点。二产比重为39.6%，低于全国平均水平11.3个百分点。因而，在提高第一产业的发展水平的同时，将会着力提高二、三产业的比重。预期在“十五”末三次产业比重调整为15:44:41。二是调整农业结构。三是调整城乡结构。目前湖南的城市化率是29.75%，比全国要低6.3个百分点。湖南的工业化水平不高，城市化率比工业化率还要低3.55个百分点。这表明，湖南的城市化水平滞后于工业化水平。

城市化滞后，制约了工业聚集发展，而工业聚集度低，又严重制约了城市的扩张。因此，湖南在“十五”规划中，城市化率的预期目标是36%，比2000年高出6.25个百分点。 进行两个创新，即体制创新和技术创新，是实现湖南经济快速发展战略的重要组成部分。就体制创新而言，湖南具有中西部地区的通病，即国有经济比重大高。目前，湖南中等规模以上企业中，国有及国家控股企业仍然占到三分之二以上。而这些企业中进行了改制的只有三分之二，而就在这三分之二的企业当中，还有三分之一改制不彻底。因此，从今年开始，湖南将在三个层次对企业进行体制创新。一是在大企业中建立规范的现代企业制度。二是在中小企业实行全面的产权制度改革。三是以后新办的企业要全面进行市场运作，而重点是通过招商引资新办一些效益好的企业。就技术创新而言，通过发展高新技术产业，以信息化带动工业化，重点建设新型显示器、IC芯片开发、软件产业、计算机及应用产品、传感技术产业基地。

（2）长株潭一体化战略

针对湖南省的城市发展水平还比较低，城市化落后于工业化和全省经济的发展，决策者们提出了长株潭一体化的战略。一方面促进城市的发展，增强城市的综合实力；另一方面，以长株潭经济圈子为核心，辐射带动全省经济的发展。

长沙、株洲、湘潭三市位于湘中偏东，彼此相距40公里---50公里，其间有铁路、公

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路和湘江相连，构成了湖南省社会经济发展的“金三角”。这三座城市集中了全省半数以上的大学、研究所、高新技术产业和高级科技人才，是湖南省人文和经济的精华所在。对湖南省而言，长株潭经济一体化将构筑一个规模宏伟、实力雄厚、结构新颖、可持续功能突出的特大型的城市群体。它以长沙、株洲、湘潭三市市区构成核心区，周围市、县成为边缘区，再外围则为辐射区。长株潭的空间开发形式是三市三足鼎立，辅以卫星城镇，间隔足够绿地，中部空心化的复合型生态化都市区。在产业结构上，长株潭三市各有侧重，便于优势互补，共同构成协调发展的大型城市经济体系。长沙作为省会，应强化省城的中心职能，侧重发展高新技术产业、高附加值加工制造业和高层次的第三产业。株洲作为南方重要的铁路枢纽和重化工业城市，应重点发展有色冶金、交通机械、新型建材、基本化工、芝麻纺织等工业部门，同时加强其商贸流通职能。湘潭作为传统的重工业基地，应抓紧对现有企业的技术改造，努力提高钢铁、机电、火电、军工、精细化工、食品、纺织等部门的经济效益，抓紧培育名牌工业产品。目前，长株潭经济一体化的前期项目已全面启动，比如，建立三市一体化的交通网络、电力网络、金融网络和信息网络，大规模治理三市工业“三废” 污染的环保项目正在实施。湘江风光带、湘江产业带的规划和长株潭三市产业结构规划也分别制定出来。此外，三市经济一体化必须要有三市行政一体化、产业一体化作为支撑。这就要求改革现有的管理体制，打破不合理的条块分割，实行产业集团化经营。可以说，长株潭经济一体化是一个长期的发展战略，需要逐步推进。

资料来源：《湖南战备》，载《决策咨询》，2002（7）

2 案例问题

请根据案例所提供的情况，分析湖南的工业化战略、长株潭一体化战略所处的环境及实际运作中将会面临哪些问题？

3 案例分析

本案例所涉及的问题是公共部门战略管理中如何制定战略规划及实施战略，即如何就面临的挑战，在分析组织所处的环境后如何进行战略抉择; 战略制订后实施过程中又会有什么情况。从湖南发展所面临的环境看：地处中部地区的湖南，由于缺少标志性的“核心竞争力”，虽然是农业大省，但产值在全国的位次下降，传统优势正在弱化；以资源和原材料加工为主的“偏重”型工业目前也面临着诸种困难。在区位上，由于自身水平低，缺乏大量吸引发达地区转移出来的产业、技术、资本的能力，最终导致湖南的区位优势变成了区位劣势。在面临两次大的区域发展战略的调整时，丧失了发展机遇。

就湖南制订的发展战略来看，湖南将面临如何调整经济结构及工业结构；如何处理好引进的新办企业与老企业之间的比例；在城市化落后于工业化和全省经济发展的情况下，如何带动全省的城市化快速发展；在长株潭经济一体化中如何打破三市现行管理体制与行政壁垒，实现行政一体化、产业一体化；以及长株潭城市群发展与全省的其它各城市之间的城市化冲突。

案例素材分析 1、案例描述

据2005年10月18日的《中国青年报》报道，2000年3月湖南衡阳县工商体制实行改革，局里1995年到改制前分来的50多名大中专毕业生，先后被分流到局里的市场服务中心（后与工商局脱钩），负责每月收取摊位费。从此，这些人身份各异。由于缺少相关的文件

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资料，这些大中专毕业生虽然不满，但都服从了安排，完成了从行政干部到勤杂人员的身份转换。 然而，被分流的苏建军等人后来得知，局里的改制没有按照上级有关部门的文件要求执行。毕业于原省农业学校的洪清秀称，从分流工作开始，到自己被宣布到市场服务中心任勤杂人员，这期间没有召开过任何会议，也没有公开相关文件。人员的分流都是由局里个别领导到各基层所开会，直接宣布某某出局。

据了解，衡阳市工商体制改革的文件规定，在1994年到1998年4月15日期间分配进工商局的苏建军等28名大中专毕业生，属于第一类应“上收”范围，但在衡阳县的工商改制中，他们基本上都被划到了分流行列。

令这些大中专毕业生不解的是，就在他们被分流的同时，一些违规招收、调入的关系户人员，却堂而皇之地优先“上收”进了工商部门。记者在采访中，一名知情人士提供了《衡阳县工商局工商体制改革中上收的关系户》详细名单，显示有34人是1994年以后违规进入工商局的非政策性安置人员，他们大部分是工商局领导干部的亲戚子女，还有的是县委、县政府有关领导的亲属。

由此可见，违反政策把大中专毕业生分流出去，目的是要给一些本应参与平等竞争的“关系户”腾出位置和编制。

2005年9月，记者两赴衡阳对此事进行调查。衡阳县工商局的一名老职工对记者说，在这次改制分流中，受伤害最大的是被分配进工商局的几十名大中专毕业生。这些人大多是农家子弟，被分流后，在衡阳县一个集贸市场收摊位费和门面费，140多人干40人的活，每月工资600多元。而原衡阳县工商局的一名负责人告诉记者，最后上报的“上收”人员名单，他和很多局领导实际上并没看到。

2、问题

如何切实加强对我国公共权力的制约和监控？ 3、案例分析

衡阳工商违反政策把大中专毕业生分流出机关，而给本应参与平等竞争的“关系户”和“子弟兵”腾出职位和编制的做法，其实是“父亲英雄儿好汉”和“权力世袭”等恶习的最新翻版。当其将大中专毕业生完成从行政干部到勤杂人员的身份转换，又把领导干部的子女在行政机关安置就绪后，实际上也就完成了公权力在其代际间的传递和交接。而被分流出去的大中专毕业生，也并非其本人有德才上的瑕疵，而是因为大多为农家子弟，他们的父辈没有留下能够庇佑他们的雄厚资本，所以才导致其在改制分流竞争中不战而败。而那些“关系户”和“子弟兵”唾手拥有吃“皇粮”的职位，则表明公权力通过封闭运行而已完成其“代际传承”或“隔代交接”，属一种典型的“潜世袭”现象。 自古以来，国人素有“上品无寒门，下品无士族”的说法，衡阳工商部门公然以“关系户”和“子弟兵”排挤“寒门子弟”的分流举措，正是此种弊端的一种死灰复燃。此种现象公然流行，使得许多无才无德的官宦子弟享受到了专权横行所衍生的“代际传递效益”，同时也是“熟人社会”和权力“内部人控制”等黑箱运作的必然结果。这就使得其父母社会地位愈高，拥有权力愈大，社会关系愈广，动用社会资本为其子女“谋职”服务的能力也必然愈强。更值得指出的是，连决定衡阳工商“代际传递效益”的权力，都分明属于民众赋予其行使职责的公共权力，如今却遭滥用，实属公权私用之典型，更是对社会发展的最大不公，故理属封杀之列。

如何切断公共权力在代际间的“传递链条”？其实，类似衡阳工商的权力代际传递链条的核心环节，无非是“用人权”如何运作。而在衡阳工商分流改制过程中，其“用人权”是一种“黑箱运作”，被分流的大中专毕业生，既见不到相关文件，更对“领导决定”没有抗辩的权利，却只有服从的义务。尤其是那些“子弟兵”和“关系户”堂而皇之地吃上“皇粮”，

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更无需向社会尤其是利益相关者做出任何资讯性的交代。这正说明，时下一些公权力运作缺乏必要的制衡和监督已到了何种惊人的地步，难怪在一些地方或机关，会出现“一人掌权、鸡犬升天”的集权盛况。 因此，从公共权力的强制性来看，唯有与之同样具有极大强制力的权力才能够与之抗衡，即建立完善的权力制约和监控机制来规范政府公共权力的运作。其中，扭转我国权力监控主体与客体之间的附属型隶属关系尤为重要。监督主体依据一定的法律法规对公权力行使机关进行制约，这种制权活动应该不受任何其他机关、组织或个人的非法干涉，尤其不应受到被监督者的控制。否则，丧失这种独立性，就会出现“虚监”、“弱监”的现象。除此以外，监控主体还必须具有与被监督者相对应的监控权力，如发现监察对象违法越轨行为后的惩戒权、撤销权等，而不仅仅停留在目前的监察建议权利非常有限的监察决定权。对公共权力的限制和监督必须设置一个具有实际权力和足够权威的监控机制，即用强力对抗强力，惟有如此才能真正使公权力这匹“脱缰”的烈马束手就擒、循规蹈矩。

此外，对于处于改革转型期的中国社会而言，政府必须确立一个基本理念：政府是凌驾于社会之上的公共权力主体，既然我们历史地选择了市场经济模式，就选择了市场经济体制下的政府职能，政府就需要加快从微观管理走向宏观管理、直接管理走向间接管理、单一管理走向多元管理的进程。自治组织、社会中介组织作为介于政府与市场之间的单元，在许多国家已被证明能够分担从公共权力控制下转移出来的大量社会公共管理事务，缓和政府与市场的尖锐交锋，有效制约公共权力的非法膨胀。尽快在中国培育一批真正意义上的自治组织，将行业性、社会性和公益性事务尽可能交给这“第三只手”则成为一剂良药。

针对中国国情，我们在培育这类自治组织、社会中介组织中应注意：首先是合理分工，很大程度上就是合理赋权。在政府和自治组织均能履行的许多职能上，依靠社会自治机制的作用，往往能取得更好的效果。如在行业管理的许多方面，政府依靠行政手段也能达到维持市场秩序的目的，但国际上的诸多实践表明，依靠行业协会进行行业自治管理，更有利于促进行业的发展和市场自身规范机制的健全，从而达到逐渐减少公权力制下的权力资源的作用，缩小公权力扩张的空间。因此，一种可能的分工思路是：在政府不能或不愿做的事情上发挥自治组织、中介组织的作用，政府予以充分的赋权和支持；在政府行政手段和社会自治方式均可完成的事情上，尽量发挥自治组织的作用，而政府只去履行市场和自治机构都无法完成的职能。同时，在分工的基础上，合作与监督，互相促进，共同增进社会公益。具体而言，自治组织、中介组织承担一部分政府原来的职能，也需要从政府获得相应的资源。政府有责任为它的发展和规范创造良好的法律政策环境，才能有利于这“第三只手”的强健成长，实现对政府公权力的监督和制约。

公共危机管理过程 1、公共危机预防与准备

从经济学的角度来讲，对公共危机管理来说，最合理，最有效率也是最经济的资源配置方式是对危机进行预防和准备，尽最大的努力消除危机或是减轻危机对资源的浪费。 ①危机意识的建立。

培养危机意识，是危机预警的起点。在和平时期，人们往往缺乏危机意识，所以通过模拟危机情势，不断完善危机发生的预警与监控系统，能够使政府和公众培养危机意识，就像不断的消防演习一样，通过演练各种可能在实战中碰到的为体培养消防员的消防意识，能够使消防员时刻做好防火的心理和物质准备。

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②建立危机预警制度。

建立危机管理的预警制度主要从进行预见治理方面着手。公共危机预防的目的除了对未发生的危机进行预警之外，还要预料危机解决后的未来可能情势，给公共危机处理提供类似雷达的平台，在一个政治环境中最简单的方法使设立未来委员会，能够像程序一样分析未来趋势，形成未来可供选择的方案，为危机管理的预警提出建议和目标。 ③培训、教育与演习。

培训：绝大多数人没有处理危机的经验，所以必须借助于他人的经验，对公众进行培训与教育，让每个人知道危机发生时应该如何应对与处理。

教育：首先是危机心理准备及承受力教育。应通过各种渠道进行广泛、科学的危机教育，一方面让人们了解各种危机爆发的可能性，中一方面让人们充分了解与认识面对危机时应采取的正确态度与方法。教育还包括具体警告教育，就可能发生的危机，提前向社会发现警告，并采取行政指引。

演习：将培训和教育的内容不断演习与训练，让大家熟悉最佳处理程序与学会相互协调配合。

④建立有效的信息传播系统

通常情况下，任何危机的发生都会使公众产生种种猜测和怀疑，因此，危机的处理部门要想取得公众的信任，必须采取真诚坦率的态度，设立公开、迅速、统一的信息发布方式。 2、公共危机处理

①树立处理危机的正确态度：镇定，重视，专业。

镇定。这是处理危机最重要的心态。要求危机处理者要保持清醒的头脑，正确地判断危机发生的状态，科学地组织危机的处理。

重视。危机处理者必须对一切危机保持高度重视，对危机可能的发展状况保持高度的关注，减少危机的大面积破坏。

专业。专业的危机处理专家会为我们带来事半功倍的效果。 ②公共危机处理领导小组履行职责。

建立专门的、有各个职能部门相互协调、共同合作的危机管理核心机制，赋予其专门权力并提供充足的资源，在政府组织的各个层级形成包括政府各个部门在内的全方位、立体化的综合协调联动系统，由此来收集社会预警信息，判断危机发生的可能性，并在危机来临时协调各部门，各地区的危机管理中的活动以共同应对危机。 ③危机评估及分析。

危机发生时，对危机正确分析与判断，是危机处理关键的第一步。具体程序为：组织人员，收集信息→形成基本的调查报告→制定危机处理对策。但是，危机刚开始发生时所能得到的信息很不充分，需要迅速决策与处理，不能完全等待全面调查研究结果出来后再进行决策，因此，请专业人士参与危机评估与分析十分重要。因此，危机发生时要以最快的速度设立危机控制中心，调集训练有素的专业人员，配备必要的危机处理设备，以便迅速调查危机产生的原因及其影响程度，全面实施危机控制和管理计划。危机处理机构根据有关法规，集中、统一行使危机状态下的紧急处置权，制定出有效的危机处理方案和对策。 ④启动危机处理计划，正确处理危机。

⑴ 根据危机特点对危机处理计划进行修改与补充，并且随机应变。

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⑵ 主动出击、快速决策。

⑶ 隔离危机，缩小危机的破坏面。

⑷ 调查危机产生的原因，努力消除危机产生的根源，从根本上控制危机。 ⑸ 调动各方面的力量，统一指挥，共同处理危机。

⑹ 必要时重要人物亲赴现场，发挥人格魅力，树立公众应对危机的良好心态。 ⑺ 发挥有效的沟通在危机处理中的重要作用。 3、公共危机善后处理及恢复管理 ①公共危机善后处理

⑴ 对危机所造成的有形的人、财、物等方面的善后处理。 ⑵ 对危机造成的无形损害进行善后处理。 ⑶ 对危机处理进行总结与评估。 ②公共危机恢复管理

⑴ 人员恢复

危机造成人力资源严重损失，因而补充人员、调配人员是危机恢复中的首要问题。其次在心理方面，要弘扬一种更为人性化的组织文化，倡导团队精神，团结一致，共同承担责任。 ⑵ 运作恢复

主要指将社会生活、生产及其他工作恢复到危机前的正常状态。 （三）对非正常集体上访事件的处理。 1、预防。初始阶段抓超前防范。

应对非正常上访事件首先是以预防为主。这一阶段应注重3个方面工作：

一是重视初信初访，许多非正常集体上访，都与当地领导对群众的初信初访重视不够紧密相关。群众的初信初访，一般都是正常上访，如果初信初访解决不好，就可能导致非正常上访。

二是从异常上访的苗头抓起。要及时发现异常现象，主动了解情况，化解矛盾。非正常集体上访在发生之前，有一个酝酿过程，当地领导和有关部门负责人要及时捕捉信息，主动做工作，把异常行为化解在萌芽状态。

三是从消除诱因上下工夫。必须对社会上可能引发非正常上访事件的因素密切关注，及时做工作，消除非正常上访事件的诱因，从根本上解决问题。解决非正常集体上访必须把握脉搏，对症下药，施以治本之策。 2、处理。发生阶段抓措施到位。

发生非正常集体访后，首先，有关方面要与发生非正常集体访的所在单位取得联系，要求所在单位主要领导迅速赶到现场，进行疏导教育，承诺解决问题，表明态度，迅速控制局面，千方百计地做好疏导劝阻工作。其次，对上访的主要人物进行教育。非正常集体上访不论多大规模，都有其为首者，要重点对他们进行法制教育，做好其思想转化工作，并通过他们做其他人的工作。第三，从反映的意见中，分析非正常上访的真实原因，分清是否有个别人利用群众制造事端。对个别不听劝阻，坚持无理要求蛮横纠缠的，要依照《信访条例》和有关法律、法规采取必要的强制手段，但必须有理、有利、有节；注意政策，注意方式方法，把握好“火候”，绝不能对大部分群众采取违法行为。对发生恶性事件的，要尽快依法果断处置，防止事态扩大。

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3、守法。处理阶段抓严格执纪。

对上访人反映的问题要认真调查处理，重点把好三关。一是调查取证关，对所提问题要一一调查核实，用足够的证据说明问题，不能凭想象、凭感觉判断正误，更不能凭单方证据证实问题存在与否。二是处理关，必须依法处理。对反映属实的问题要严格按照党纪条规和有关法律、法规处理，取信于民，不袒护，不徇私情，不做“夹生饭”。三是回访关，跟踪调查处理的结果并及时通报。在调查与处理结束时，必须在最短的时间内，向上访者通报调查与处理结果，以对事件有清楚的交代，防止由于拖延时间产生新的非正常上访事件。对反映属实的问题讲清处理意见，对反映不属实的问题要向上访者进行必要的解释，并教育他们据实反映问题。

4、“倒查”。对发生的非正常集体上访由上级纪检、组织、信访等有关部门联合进行“倒查”。

一查上访人是否向责任单位反映过此次上访反映的问题；二查责任单位的调查处理情况；三查责任单位接待上访时的态度如何，哪个环节出了问题追究哪个环节相关领导的责任，进行责任追究。

5、反思。平息后进行深刻反思。

处理工作完成后，要认真总结，查找工作中的漏洞，制订改进措施，认真制定处理非正常上访事件的工作程序、工作原则以及工作条例，为今后的工作打下良好基础。 三、案例分析 案例1：

1、案例内容：公共危机事件多发呼唤统一立法

四川猪链球菌疫情还没有过去，沈阳又突发炭疽病疫情，真是一波未平，一波又起。再看看每天的新闻，诸如台风入侵、洪水泛滥、矿难事故、突发大面积停电等自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件总是令我们紧张。用一句话说，我国已经进入了突发事件高危期。

这些公共事件的处理，直接关系到民心安定，关系到国民经济的发展，有资料显示，2003年，我国因各种突发危机事件造成的损失共达6500亿元人民币，相当于损失当年我国GDP的6%，2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤，造成直接经济损失超过4550亿元。公共危机事件除了直接损失意外，还造成了公众心理恐慌、生活节奏被打乱等不可估量的间接损失。

实际上，从非典疫情到禽流感，从开县井喷到北京密云游园踩踏事件，从四川猪链球菌疫情到沈阳炭疽病??这些突发公共事件及处理，已经暴露出了诸多问题。如信息管理系统落后，现在基本上都是以部门为单位逐级汇报，使得信息分散或者部门垄断，难以统一调集，迅速汇总；各部门“各扫门前雪”，不管“不管他人瓦上霜”，缺乏必要的沟通和协作，没有统一的应急指挥系统，削弱了处理突发事件的合力；整个公共服务体系薄弱，监测制度几乎没有，应急设施不完备，相关危机事件的应急预案缺乏，更说不上多套方案操练有素，很难应对公共突发事件的冲击。一般都是问题比较严重，影响较大后，各部门才在领导的高度重视下展开行动；公共危机事件之后的问责也缺乏必要的法律规定，使得有些本应该承担责任的单位和个人逍遥法外。

可惜的是，我国到现在还没有一部处理公共危机事件的基本法律，虽然有些相关的法律、法规，但基本上都是针对不同类型的突发事件，各个部门分别立法，相对分散、不够统一，甚至出现了法律规范之间的冲突。我们无时无刻不面临着潜在危机事件的威胁。

（资料来源： 浙江在线新闻2005-8-9）

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2、思考题：

从立法的角度分析，我们应如何有效加强对公共危机的管理？ 3、案例分析：

首先要完善公共危机立法。我国目前缺乏统一的公共危机的基本大法，各级政府以及政府各部门的权利和责任缺乏明确的界定，不利于在突发事件或公共危机爆发时的统一指挥和管理。为加强对公共危机事件的管理，应尽快制定出台《公共危机法》(或《紧急状态法》)，并在《宪法》中明确规定紧急状态制度。

目前，由于没有统一的规定各种危机事件的“紧急状态法”，所以，导致了政府在处理不同危机事件时所根据的法律依据有所差异，政府所能采取的紧急应急措施也不尽一致，特别是这种以部门和专业危机处理模式为基础的危机管理机制不可能应付灾害并发的问题，如果同时发生一种以上的危机事件，政府就没有办法依法迅速建立统一的危机处理机构。 在现代法治原则的支配下，只有通过制定法律来调整紧急状态下的各种社会关系，才能防止紧急状态的发生导致整个国家和社会秩序的全面失控。因此，制定了关于在紧急状态时期如何处理国家权力与国家权力、国家权力与公民权利之间以及公民权利与公民权利之间关系的紧急状态法是一个国家紧急状态时期实行法治的法律基础。

另外，还要从制度上加强官员的责任意识。目前，我国启动的政治问责制主要是同体同责，而不是异体同责，缺乏持续性。应加强人大的问责制，把质询对象由国家机关扩大到国家机关的工作人员。完善问责制，需要进一步的制度创新。 案例2

1、案例内容：密云事故暴露公共危机管理中的“软肋”

2月5日晚7时45分，北京密云县密云公园中发生了严重的游人踩踏事故；这场恶性事故造成了37人死亡、15人受伤。

谁也没想到，就在元宵节之夜会发生如此惨剧；原本热闹喜庆的迎春灯展竟然会夺走37条活生生的生命——他们当中大多是女性与孩子！

事故原因并不复杂：元宵节观灯游人骤增造成密云公园人员拥挤，一游人在公园桥上不慎摔倒，引起身后游人拥挤踩踏，最终酿成37死15上的悲剧。

事故发生之后，中央领导马上做出重要批示，北京市领导亲赴现场指挥部署，各单位部门火速救援；政府部门在事故发生之时回应如此迅捷，这说明政府对于突发危机事件的处理能力已经今非昔比。但是，这场恶性事故仍然暴露出当前我国政府公共危机管理中存在的一个极大“软肋”，即缺乏对危机预防与危机准备的足够重视。 发生在去年的SARS危机让我们切身体会到政府公共危机管理的重要性，但我们对于公共危机管理的理解还有失片面；在不少人眼中，成功的公共危机管理只是意味着在危机事件爆发之后政府有关部门能够及时应对。殊不知，当代公共危机管理的精义在于危机预防与准备。

密云踩踏事故虽然是突发性的，但却是可以预见到的。此次密云灯展从正月初十开始，2月5日元宵节之前平均每天的游人数为3000左右，而元宵节当天游人数突破3万；事故发生地点彩虹桥既长又窄，最窄处不过3、4米；人数骤增十倍加上彩虹桥特殊的路况，便大大增加了踩踏事故的发生概率。问题是，元宵节游人增加应该是可以预见的，彩虹桥的路况是可以勘察的，踩踏事故也并非百年一见的稀罕事；但为什么有关部门没有预先想到人员拥挤可能造成踩踏事故呢？

事实上，在美国、加拿大等国家，每当举行由众多公众参与的大规模文化娱乐活动，政府中的突发事件管理机构都会事先采取措施（如安排疏导人员、增设临时通道、准备消防急救设

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备等等），防范因为人员拥挤可能发生的种种突发性危机事件。而在我国，春节、元宵节这样的传统节日往往是大规模文化娱乐活动密集的时期，也是踩踏等类似突发事件的高发时段；相比之下，我们的危机预防与准备工作则显得远远不够。 2、思考题：

对比我国与西方公共危机管理现状，思考我国应如何加强对公共危机的管理。 3、案例分析：

密云事故暴露了我国公共危机管理在危机预防方面的重大缺陷，有关政府部门根本没有未雨绸缪、防患于未然的意识，他们更不会知道该实现采取什么样的危机预防与危机准备措施。

根据国际经验，当代的公共危机管理应该是一个由危机预防、危机准备、危机回应与危机恢复四部分组成了循环；危机预防与危机准备意味着采取前瞻性措施预先减少危机发生的概率与降低危机的可能危害，危机回应与危机恢复则指在危机爆发之后采取措施缓解危机的破坏力并减少损失。当代危机管理的实践证明，随着危机可能危害性的日益膨胀，危机预防与危机准备已经成为公共危机管理的重中之重，越来越多的国家选择投入大量人力、物力、财力用于危机预防与危机准备，力求未雨绸缪地防患于未然。

具体到这个案例来说，如果密云有关方面在举办灯展活动的同时做足防范工作，事先多了解一下展览现场的状况、多增加一些疏导人员、多安排一些临时通路、多准备一些急救设备，或许这场恶性踩踏事故就不会发生。

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