人口老龄化与养老问题研究

人口老龄化与养老问题研究

摘 要：“十二五”时期，随着第一个老年人口增长高峰到来，我国人口老龄化进程将进一步加快。从2011年到2015年，全国60岁以上老年人将由1.78亿增加到2.21亿，平均每年增加老年人860万；老年人口比重将由13.3%增加到16%，平均每年递增0.54个百分点。老龄化进程与家庭小型化、空巢化相伴随，与经济社会转型期的矛盾相交织，社会养老保障和养老服务的需求将急剧增加。未来20年，我国人口老龄化日益加重，到2030年全国老年人口规模将会翻一番，老龄事业发展任重道远。本文在当前经济社会平稳较快发展和社会抚养程度较低大背景的前提下，从社会学和人力资源方面着力解决老龄工作领域的突出矛盾和问题，从物质、精神、服务、政策、制度和体制机制等方面探索出适合我国国情的家养老服务体系，以满足城市老年人日益增长的日常生活照顾需求，并提出切实可行的政策建议,真正实现“老有所养,老有所医,老有所学,老有所乐,老有所为。”

关键词：人口老龄化 社区养老 养老服务体系

前 言

随着老龄人口的不断增加，我国社会保障体系不断地完善，覆盖范围不断扩大，管理服务对象不断增多，社区养老保障队伍建设日见繁重。一方面，需要大量的人力投入，社会保障体系中的人力资源队伍建设刻不容缓。另一方面，从质上来讲，随着社会的进步，众多老年人口的生活质量需要得到提高，大量养老服务人员素质的提高迫不及待。社区养老人力资源队伍是开展我国社区养老的主力军，也是社区养老模式不断发展前进的基石。和谐社会建设中的中国老年人要生活健康、幸福、有质量、有意义，就要加强社区养老服务。

1.我国人口老龄化和社会养老的现状及其趋势

1.1我国人口老龄化的现状及其趋势

按照人口转变理论，人口再生产必然经历由高出生率、高死亡率和低自然增长率类型转变为高出生率、低死亡率和高自然增长率类型，再转变为低出生率、低死亡率、低自然增长率类型。这是物质资料再生产由简单型转变为扩大型，扩大再生产又由外延变为内涵型这一客观趋势所决定的，是社会经济发展的必然结果。经过数十年严格的计划生育人口政策的调控，我国在一个比较短的时间内基本上实现了人口再生产类型的转变，反映妇女平均生育水平的总和生育率1970年为5.81，1990年为2.31，1999年更下降到更替水平2.1以下，目前为1.8左右，远远低于发展中国家的平均水平，相当于发达国家1990年代中期的水平。这种变化趋势直接导致了我国老年人口比例不断提高，其绝对数量不断增多。我国五次人口普查的人口年龄结构数据显示，65岁及以上人口在总人口中所占的比例分别为4.41、3.56、4.91、5.57和6.96；1953～2000年，我国65岁及以上老年人口年平均增长率为1.5%（其中1953～1964年年平均增长率为0.01%，1964～1982年为2.7%，1982～1990年为2.8%，1990～2000年为2.4%）。2000年65岁及以上老年人口是1953年的3.3倍，同期80岁及以上高龄人口增加了6.5倍。2005年全国1%人口抽样调查数据显示，60岁及以上人口为14 408万人，占总人口的11.03%（其中，65岁及以上人口为10 045万人，占总人口的7.69%），并正在以年均高于3%的速度增长，2051年将达4.37亿最大值。与“五普”相比，60岁及以上人口的比重上升了0.76个百分点（其中65岁及以上人口比重上升了0.73个百分点）。（国务院新闻办，2006）这说明我国老年人口数在总人口中的比重逐渐提高，老龄化呈现出日益加快的趋势。

21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄社会。从2001年2100年，我国人口老龄化可以分为三个阶段：第一阶段，从2001年到2020年是快速老龄化阶段。这一阶段，我国将平均每年新增596万老年人口，年均增长速度达到3.28%，到2020年，老年人口将达到2.48亿，老龄化水平将达到17.17%，其中80岁及以上老年人口将达到3067万人，占老年人口的12.37%。第二阶段，从2021年到2050年是加速老龄化阶段。伴随着1960年代到1970年代中期第二次生育高峰人群进入老年，老年人口数量开始加速增长，平均每年增加620万人。到2023年，老年人口数量将

增加到2.7亿，与0～14岁少儿人口数量相等。到2050年，老年人口总量将超过4亿，老龄化水平推进到30%以上，其中80岁及以上老年人口将达到9448万，占老年人口的21.78%。第三阶段，从2051年到2100年是稳定的重度老龄化阶段。2051年，老年人口规模将达到峰值4.37亿，约为少儿人口数量的2倍。这一阶段，老年人口规模将稳定在3～4亿，老龄化水平基本稳定在31%左右，80岁及以上高龄老人占老年总人口的比重将保持在25～30%，进入一个高度老龄化的平台期。（全国老龄办，2006）不同学者在不同时间用不同方法、不同起点年份预测的21世纪我国老人占总人口的比值也大体相同。曾毅（1994）以中生育率与中死亡率为假定方案，我国65岁及以上老人占总人口比例将从1990年的不到6%迅速增长到2030年的15.8%与2050年的23.1%。联合国（1999）的预测数据显示：我国2030年与2050年65岁及以上老人占总人口的比例分别为15.78%、22.6%。

进入老年型社会以后，人口老龄化所伴随的养老保险问题便不可回避。这表现为老年抚养比、少儿抚养比、总抚养比的不断增大。我国目前的老年抚养比为0.11左右。在中、低死亡率方案下，2020年老年抚养比将分别上升为0.17与0.19，分别比2000年增长54.5%和72.7%；到2050年老年抚养比将分别上升为0.37与0.45。2050年我国劳动人口供养老年人口的负担等于2000年的3.4倍与4.1倍。劳动人口除了供养老年人口外，还要抚养未成年孩童。与老年抚养相对应的另一个指标是少儿抚养比，即0～14岁人口数与15～64岁人口数之比。在中、低死亡率方案下，我国2050年总抚养比分别比2000年增加22%与38%（见表1）。（曾毅，2004）

表1：中国2000年、2020年与2050年老年抚养比、少儿抚养比、总抚养比及加权总抚养比

资料来源：曾毅：《中国人口老龄化的“二高三大”特征及对策探讨》，《人口与经济》2001年第5期。

注：加权总抚养比=老年抚养比*1.0+少儿抚养比*0.5。

在中国这样一个发展中国家，人口老龄化导致老年人口抚养比例的快速提高，使国家和社会经济负担加重的同时，又影响老龄人口生活质量的提高。因此，关注我国社会养老保险问题、特别是城镇职工养老保险中存在的问题以及探讨解决这些问题的对策，具有重要实践意义。

1.2社会养老的现状及其趋势

自1999年我国步入老龄化社会以来，人口老龄化加速发展，老年人口基数大、增长快并日益呈现高龄化、空巢化趋势，需要照料的失能、半失能老人数量剧增。第六次全国人口普查显示，我国60岁及以上老年人口已达1.78亿，占总人口的13.26%，加强社会养老服务体系建设的任务十分繁重。

近年来，在党和政府的高度重视下，各地出台政策措施，加大资金支持力度，使我国的社会养老服务体系建设取得了长足发展。养老机构数量不断增加，服务规模不断扩大，老年人的精神文化生活日益丰富。截至2010年底，全国各类收养性养老机构已达4万个，养老床位达314.9万张。社区养老服务设施进一步改

善，社区日间照料服务逐步拓展，已建成含日间照料功能的综合性社区服务中心1.2万个，留宿照料床位1.2万张，日间照料床位4.7万张。以保障三无、五保、高龄、独居、空巢、失能和低收入老人为重点，借助专业化养老服务组织，提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务的居家养老服务网络初步形成。养老服务的运作模式、服务内容、操作规范等也不断探索创新，积累了有益的经验。

但是，我国社会养老服务体系建设仍然处于起步阶段，还存在着与新形势、新任务、新需求不相适应的问题，主要表现在：缺乏统筹规划，体系建设缺乏整体性和连续性；社区养老服务和养老机构床位严重不足，供需矛盾突出；设施简陋、功能单一，难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务；布局不合理，区域之间、城乡之间发展不平衡；政府投入不足，民间投资规模有限；服务队伍专业化程度不高，行业发展缺乏后劲；国家出台的优惠政策落实不到位；服务规范、行业自律和市场监管有待加强等。

1.3社会养老的内涵和定位 1.3.1内涵

社会养老服务体系是与经济社会发展水平相适应，以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标，面向所有老年人，提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等设施、组织、人才和技术要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制和监管制度。

社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，着眼于老年人的实际需求，优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的服务需求，兼顾全体老年人改善和提高养老服务条件的要求。

社会养老服务体系建设是应对人口老龄化的一项长期战略任务，是坚持政府主导，鼓励社会参与，不断完善管理制度，丰富服务内容，健全服务标准，满足人民群众日益增长的养老服务需求的持续发展过程。本建设规划仅着眼于构建体系建设的基本框架。

1.3.2功能定位。

我国的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老等三个有机部分组成。

居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。对身体状况较好、生活基本能自理的老年人，提供家庭服务、老年食堂、法律服务等服务；对生活不能自理的高龄、独居、失能等老年人提供家务劳动、家庭保健、辅具配置、送饭上门、无障碍改造、紧急呼叫和安全援助等服务。有条件的地方可以探索对居家养老的失能老年人给予专项补贴，鼓励他们配置必要的康复辅具，提高生活自理能力和生活质量。

社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务。在城市，结合社区服务设施建设，增加养老设施网点，增强社区养老服务能力，打造居家养老服务平台。倡议、引导多种形式的志愿活动及老年人互助服务，动员各类人群参与社区养老服务。在农村，结合城镇化发展和新农村建设，以乡镇敬老院为基础，建设日间照料和短期托养的养老床位，逐步向区域性养老服务中心转变，向留守老年人及其他有需要的老年人提供日间照料、短期托养、配餐等服务；以建制村和较大自然村为基点，依托村民自治和集体经济，积极探索农村互助养老新模式。

机构养老服务以设施建设为重点，通过设施建设，实现其基本养老服务功能。养老服务设施建设重点包括老年养护机构和其他类型的养老机构。老年养护机构主要为失能、半失能的老年人提供专门服务，重点实现以下功能：1.生活照料。设施应符合无障碍建设要求，配置必要的附属功能用房，满足老年人的穿衣、吃饭、如厕、洗澡、室内外活动等日常生活需求。2.康复护理。具备开展康复、护理和应急处置工作的设施条件，并配备相应的康复器材，帮助老年人在一定程度上恢复生理功能或减缓部分生理功能的衰退。3.紧急救援。具备为老年人提供突发性疾病和其他紧急情况的应急处置救援服务能力，使老年人能够得到及时有效的救援。鼓励在老年养护机构中内设医疗机构。符合条件的老年养护机构还应利用自身的资源优势，培训和指导社区养老服务组织和人员，提供居家养老服务，实现示范、辐射、带动作用。其他类型的养老机构根据自身特点，为不同类型的老年人提供集中照料等服务。

2.社区养老存在的问题及原因

老龄化快速发展的今天, 家庭养老职能的退化, 社会养老压力不断加大, 种种养老问题摆在眼前, 要解决好老年人养老问题, 唯有建立健全一套完善的社区养老服务体系, 缓解社会养老压力分担居家养老职能。社区是指一定区域范围内社会群体和社会组织所构成的社会实体, 它以聚落为自己的依托或物质载体, 是具有相对完整性、相对独立的社会单位, 是社会成员参与社会活动的基本场所。社区养老服务就是以社区为载体, 以老年人为服务对象, 将社会工作的价值、伦理、方法以及技巧应用于与老年人的生存、养老和发展相关的领域和机构。就目前而言, 我国的社区养老服务体系只是刚刚起步, 还处于初级阶段, 各项职能还不完善。存在的主要问题有: 观念认识不到位, 政策法制不健全, 资金缺乏且来源渠道单一、社区养老服务设施不完善、服务人员专业化程度低以及缺乏志愿者队伍。

2.1观念的认识不到位

观念的淡漠和认识的不足在我国各个社区的养老服务中都或多或少的暴露出来，许多社区还有很多的老年人他们非常的孤单，需求得不到很好的满足。

主要原因是一些职能部门和社区管理部门对开展和加强社区养老服务的重要性和迫切性认识不足，以及老年人的儿女或者老年人本身对社区养老服务的认识不足。人们对社区养老服务的观念还不是很清楚，很多人没有从心里接受，并且政府或社区的管理部门也没有主动的帮助需要帮助的老年人，这些都是需要进一步改进的地方。 2.2政策法制不健全

我们在新闻中经常听到看到这类事件，很多老人为子女社会奉献了一生，最后却被子女和社会无情的抛弃了。部分人道德水准较低，养老助老意识淡化，不尽瞻养义务，打骂、侮辱甚至虐待、遗弃、残害老年人的现象时有发生。由此可见，制定法律法规时在对老年人权益的保护和对不善待老人的惩罚没有引起足够的重视。

主要原因在于当前我国正处在经济体制转轨的过程中，进入了一个未富先老的状态，物质基础比较薄弱，许多地方需要承担“扶贫”与“养老助老”双重任务，使传统的养老方式和养老观念，敬老助老的传统美德受到一定的冲击，对老年人的生活照料不尽人意，老年人的合法权益得不到保障。这些问题急需大力发

展社区相关老年服务的建设，用法律来调整有关的社会关系，把一些道德规范上升为法律规范。

2.3资金缺乏且来源渠道单一

目前大部分地区社区养老服务处于资金短缺的困境，不能让社区所有的老人都享受社区提供的养老服务，特别是家庭困难的老人。

造成这种困境一方面是由于我国整体的经济状况难以迅速满足如此大规模社区养老服务的需要，另一方面由于我国的社区养老是依靠政府资助才发展起来的，一直以来是由政府投资，但是这种仅靠政府投入的单一模式无法满足社区养老服务日益壮大的需求。 2.4社区养老服务设施不完善

服务设施的不完善主要表现在设施不完备和适用性较差。在开展社区养老的各个项目时公共资源会出现紧缺的现象, 导致一些服务项目不能实施。现有的养老设施适用性较差，很多社区服务设施的选择上没有过多的为老年人考虑，也没有专门为老年人提供的健身娱乐设施。适合青少年的文化娱乐体育设施及各种活动，内容丰富，精彩纷呈，而适合老年人的则较少，致使老年人生活枯燥乏味。而在社区的养老机构中也普遍存在这样的问题。到目前为止, 并不是100%的社区里面都建立有社区养老服务中心以及一些服务设施。

主要原因是一方面缺少对有关社区资源行之有效的行政和法律手段，社区建设各项工作繁重，一部分管理人员还没有充分认识到社区老年文化工作的重要性，还缺乏做好社区老年文化工作的经验。另一方面是由于各种条件限制，社区缺少资金和可利用资源。 2.5服务队伍初级化

从管理人员层次看，街道一级的专职居家养老负责人，一般都是民政干部或招聘人员，他们一般都未受过专业训练，不具备社会工作的专业知识。从服务人员层次看，专职居家养老服务人员业务素质普遍较低，基本由“4050”大龄下岗失业人员和农村进城务工人员组成。这些人员文化程度低且基本没有社区养老服务方面的专业技能，目前劳动等部门没有开设专门的社区养老服务培训课目，各区民政部门和市家政服务行业协会一般只对服务人员进行简单的培训，因此服务人员只能应付一般的生活料理和家政服务，而诸如精神慰籍、医疗护理等中、高级服务项目很难做到。另外还有三个问题，一是受传统偏见影响，认为服侍老人

又脏又累，低人一等，许多户籍下岗失业居民不太愿意从事这项工作；二是有的服务机构支付服务员的实际工资处于灵活用工的最低工资水平，甚至还会低于这个水平，待遇偏低，人员流失变动较大；三是下岗人员到达法定接触劳动义务年龄享受养老保险金待遇后，辞工者将占相当比例，后续来源堪忧。由于缺乏较高素质的义工队伍加入，专业资质社工尚在待考状态，护工队伍还未形成，养老服务队伍的人力支撑单一，缺乏业务精英作为行业引擎，制约了社区养老服务的发展。

2.6服务人员专业化程度低

社区养老提供的服务中唯一以人为主体的就是相关的工作人员，他们可以提供上门服务或是在养老机构中照顾老人，因此这些人员的专业化程度也决定了社区养老的发展程度如何。但是由于目前我国大部分为社区养老服务的工作人员的整体受教育程度和接受专业训练的水平都较低，因而不能适应社区养老的新形式。 2.7缺乏志愿者队伍

社区养老工作还需要大量业余的志愿者支持, 志愿者队伍犹如一个流动的社区服务机构, 不仅能充实社区服务队伍, 还能使社区服务惠及居家养老的老年人。缺少志愿者队伍就如同切断了社区养老与家庭养老的联系, 大大缩小了社区养老的服务面。目前我国社区中的志愿者服务队伍普遍不足，有的社区还根本没有形成志愿者组织，也就谈不上具有志愿者队伍。

志愿者服务队伍不足的主要原因在于志愿者精神的社会宣传力度不够。志愿者队伍建设和志愿服务在我国还是一项发展中的事物，远未被大多数居民认知和接受，例如人们往往把志愿服务等同于一般意义的好人好事，偏重轰轰烈烈的效果，而忽视其人文价值和社会意义。 2.8服务模式单一化

目前的服务模式是以假设社区资源丰富的理想模式为前提，较少顾及政策关联和资源互补。首先，忽视了亲人照顾的“内圈”资源，其次忽视了邻居互助的“次内圈”资源，第三，忽视了机构养老的“外圈”资源，未与居民互助、机构养老等政策有效对接，单兵推进，容易陷入“孤岛”。 4.9非营利组织力量薄弱

其一，服务层次比较低端。主要局限于基本生活照料和简单的感情沟通，处在起步阶段，缺乏个性化服务内容，与家政服务公司开展的体系化服务形成较大

的反差。后者的服务内容涵盖家政服务、生活照料、生活护理、心理康复和临终关怀五大类。参与社会管理较少参差不齐。其二，服务队伍初级化，这是社会组织和企业组织的共性问题。其三，老人群体购买力较弱与未开发交织，蕴含较大的的财务风险。在市场总规模约束下，非营利组织的选择又抑制了购买力的扩张。非营利组织以低成本服务启动市场，服务内容较少、服务层次较低，因此引导的购买力有限，范围经济效应不明显。低成本运行的另一个结果是，成本较高的中、高端的服务市场未开发，大量的购买力并未释放，非营利组织怯于财务风险，谨慎运营。

3.发展社区养老服务的原则

我国作为人口大国，同时也是老龄人口大国，在“未富先老”的情况下，要根据本国实际，大力发展社区养老服务，满足老年人多方面的需要，使社区养老服务成为经济增长的助推器，从而变“包袱”为“财富”，形成巨大的社会经济效益。当前发展社区养老服务应坚持以下原则： 3.1坚持服务性质的福利性

当前老年人迫切需要社区养老服务，这项事业的发展必须始终把握其方向：社会福利性。这应成为它的出发点与归宿，贯穿于整个社区养老服务的发展过程。

3.2坚持服务范围的社区性

服务的社区性意为：一是服务范围的社区性。服务的范围，一般均以社区区域为界限，这是因为服务辐射的地域毕竟有限，范围过大，其服务成本会随之增加，划定明确的区域界限不会遗漏任何一位老人。二是服务对象是社区内的全体老人。三是致力于社区为本的服务方针，协助老人融合社会，让老年人在熟悉的社区环境中享受健康丰富的生活，发挥老年人的潜能，达到“老有所乐、老有所为”的目的。

3.3坚持社区养老与其他养老方式互补

社区养老与家庭养老功能互补。鉴于国情，解决我国养老问题，必须始终坚定不移地坚持家庭养老这一基本形式。如果离开了家庭养老这一基本形式，社区养老服务将不堪重负。但现代社会随着生活节奏的加快、核心家庭的加剧、独居老人的增加，家庭养老功能已逐渐弱化，照料老人尤其是照料那些无子女或子女

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