风险管理导向下的纳税评估

风险管理导向下的纳税评估

肥城市地税局

? 1、为什么做？

（1）纳税评估在征管基本程序中的定位

税收征管改革的总体要求是：构建以明晰征纳双方权利和义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑的现代化税收征管体系。

规范申报纳税、税收评定、税务稽查、强制征收、法律救济的税收征管基本程序。纳税人依法自主评定申报事项，自觉履行申报纳税义务，对申报纳税行为负法律责任。税务机关为纳税人实现申报纳税提供方便和帮助；受理申报纳税后，税务机关对纳税人的申报纳税情况进行税收评定（风险分析监控和纳税评估），对无须纳税人申报的税种，由税务机关通过税收评定程序确定其应纳税额并通知纳税人；有涉嫌偷、逃、骗税等严重涉税违法情形的，开展税务稽查；对不依法履行法定纳税义务的，税务机关实施强制征收，采取税收保全、强制执行等措施追征税款。纳税人对税务机关的行政处理决定不服的，可以依法申请行政复议或提起法律诉讼，获得法律救济。

（2）以风险管理为导向

1、构建税收风险管理机制。运用风险管理的理念和方法，应用涉税信息比对、数理统计分析等技术手段识别和评价税收风险，合理配置征管资源，针对不同的税收风险进行差别化风险应

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对。

（1）建立税收风险管理流程。以风险管理为主线，将风险管理流程与征管基本程序相融合，建立“信息采集与管理—风险计划—风险分析—等级排序—任务推送—风险应对—绩效评价”的税收风险管理流程。

（2）建立风险管理运行机制。依托税收风险管理流程，将风险管理事项在各管理层级进行合理分工，自上而下纵横结合，建立“统筹规划、统一分析、分类应对、绩效评价”的运行机制。

——统筹规划。省、市、县局在税源管理处（科）的基础上，设置风险分析监控机构为税源管理中枢，负责建立税收风险管理相关配套制度、办法，以及税收风险的计划管理、分析和识别、排序和等级划分、整合和推送、绩效评价等工作。省、市局各相关部门根据工作职责和风险管理事项，负责建立税收风险管理指标和识别模型；向同级风险分析监控机构提交税收风险管理计划；全面参与风险应对和反馈工作，根据应对反馈情况进行分析，查找税收风险存在的原因，并制订相应的措施。

——统一分析。风险分析监控机构在有效获取各类税收风险信息的基础上，依托信息技术平台，对整体税源进行全方位扫描分析，对具体纳税人进行深层次聚焦分析，在进行风险等级排序后，将风险应对任务分类推送至相关部门。

——分类应对。低等级风险推送到纳税服务部门或中心所（科），通过提示提醒、调查核实等方式应对。中、高等级风险

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按管理层级推送重点税源管理机构或主管地税机关实施纳税评估。经评估反馈后涉嫌偷税抗税的，推送稽查部门实施税务稽查；发现需进行特别纳税调整的，移交国际税务部门。各级各部门的风险应对，应依据风险分析监控机构发起的任务来开展。

——绩效评价。各环节各部位的风险处置结果，反馈归集到风险分析监控机构进行绩效评价。风险分析监控机构定期对风险应对结果进行复审核实。

（3）强化信息管理和风险应对。提升税收风险信息的基础管理水平，加强纳税评估、税务稽查的风险应对职能，探索推进各级机关具体介入风险处置，促进风险管理的效益转化。

——加强税收风险信息的采集与管理。依据风险分析需求，明确各相关部门信息采集与管理职责，有针对性地采集指向性强、效益明显的“税收征管基本信息、第三方信息、税源动态信息”，为风险分析和应对建立稳定可靠的信息源。征管科技部门统一制定数据管理规划和质量标准，负责税收征管基本信息的质量管理。税源管理部门负责确定采集需求，探索定单式采集等方法，加强对第三方信息、税源动态信息的采集与管理。税种管理、政策法规部门协调相关第三方信息的采集。

? 2、谁来做？

——加强对中高级风险的评估应对。对于一般性、普遍性评估风险应对任务，推送到中心所（科）实施风险处置；对于涉及税收规模大、复杂程度高、政策性强等重点、难点、热点涉税风

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险的应对任务，由各级重点税源管理机构实施评估应对；国际税务管理部门负责反避税业务的风险处置。

探索完善指标评估、项目评估等评估方法，健全评估模型，提高案头审核水平；探索实行团队分析、集体审议、定期复核等评估方式，强化调查核实，提升评估质量。加强监督制约，实行纳税评估各环节职责及工作人员的相互分离，既不得随意评估，也不得随意终止评估。

——加强对涉嫌偷税抗税纳税人的稽查应对。取消查前自查，取消稽查任务，将税务稽查从“任务型”改为“执法打击型”。将评估移交、上级交办和社会举报案件作为稽查案源，增强稽查选案的指向性和针对性。探索稽查内部封闭式四分离逐步调整为开放式四分离，将选案职能调整到评估部门，将执行职能调整到管理部门，将审理职能调整到法规部门，审理过程可邀请纳税人监督。对重大案件由省、市两级直接组织查处，推行市局城区一级稽查，建立稽查与涉外税收审计相结合的制度。及时向风险分析监控、纳税评估等部门反馈稽查结果，针对重大税收违法行为的规律特点和征管薄弱环节，提供管理建议。

各级着力抓好占税收收入80%左右的重点税源管理，科学调整管理职能,有效组合管理团队,增强人力资源配置,提高重点税源管理水平。对难点税源实行社会化管理，充分发挥社会综合治税的作用，通过采取委托代征与税务机关监管相结合的管理方

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式，节省征管资源投入。对一般税源分行业实行规范化、标准化管理，总结建立分行业税收风险管理模型，形成完善的管理规范。

深化分级管理。以分级管理为载体，风险事项在各层级合理分工，优化资源配置，把有限的征管资源优先用于风险较高纳税人，对不同风险事项实行递进式管理。

——把重点税源作为风险管理的主体内容，强化重点税源管理职能，提高重点税源管理层级，把重点税源的管理职责在省、市、县、中心所（科）四级进行合理分工，从体制层面明确各级机关重点税源分析监控的范围、事权和职责。省、市两级充分利用层级优势和资源优势，分析监控既定规模、类型的重点税源，优先监控跨区域集团性企业和总分机构企业；县局主要对县域范围内的重点税源实施分析监控，完成上级派发的风险管理任务；中心所（科）主要承担辖区内重点税源的日常管理，完成上级派发的风险管理任务。

——县局探索扁平化、实体化管理，提升管理层级，扩大监控幅度。可在税源管理科的基础上设立风险管理机构（风险防控中心或税源管理局），作为税源管理中枢，内设风险分析监控机构和重点税源管理机构，负责税源的综合管理、风险分析监控、税源分析、重点税源的风险应对和大企业风险防控服务；也可在设立风险分析监控机构（风险防控中心）的基础上，单设重点税源管理机构（重点税源管理局），专司重点税源的风险应对和大企业风险防控服务。在中心所（科）按照日常管理、风险管理分

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类进行岗位设置，避免职责交叉，建立适应风险管理的岗责体系。

——各级各部门一体化运行，联动互动，优势互补，资源共享。互动管理上以工作流管理为主，业务主管部门发起工作流，逐级进行任务分配、执行、反馈，闭环式运行。联动管理上以信息发布为主，各部门按规定的范围及时发布信息，实现资源共享。以税源管理部门为中枢，统筹协调各部门间的联动互动，形成共同参与、协同工作的税源管理网络。

? 3、做什么？

1、肥城市地税局在推行税源专业化管理工作中，积极丰富纳税评估内容，创新纳税评估方法，规范纳税评估程序，提出了“项目为主，指标为辅”、“案头分析为主，实地核查为辅”的评估理念，探索建立了“行业评估为主线，项目指标相结合，集中评审锁疑点”的纳税评估新模式，强化了税源控管，降低了执法风险，提升了管理质效。税源管理部门2013年监控增收1.4亿元，取得了明显效果。

3、纳税评估新模式的形成过程

纳税评估模式的发展经历了三个时期，即：经验评估时期、指标评估时期、复合评估时期，随着专业化管理的深入推进，评估模式日臻完善。

? 经验评估时期：经验分析法又称直观分析法，是指评估人员凭个人实践经验和专业知识以及集体智慧，对被评估纳税人纳税申报的真实性、合法性进行评估判断的方法。 纳税评估经验分析法一般包括个人经验评估判

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断法、集合意见法、勘定分析法等。 ? 指标评估时期：

2005年国家税务总局下发《纳税评估管理办法（试行）》后，纳税评估主要是对数据信息进行对比分析，把运用数学方法测算出的算术、加权平均值及其合理变动范围，以率的形式产生预警值作为评估指标，形成了指标评估的基本模式。一段时期以来，指标评估是纳税评估的主要手段。

指标评估---行业管理、行业模型

分行业管理。结合税源分布实际，把税源划分为采矿业、制造业、建筑业、房地产业、住宿餐饮业、批发零售业、交通运输业、水电气生产及供应业等八大重点行业，对未纳入重点行业的金融保险业、邮电通讯业等归入综合行业。通过探索行业税源管理规律，建立健全以“行业管理模型、行业管理指引”为内容的行业管理体系。

纳税评估模型成为风险管理的突破口。 （一）科学设计指标，分类建立行业模型

不同行业的生产要素、行业流程不一样，对税收的影响程度也不一样。在指标设计时，坚持共性与个性相协调的原则，通过建立面上扫描和点上聚焦的指标体系，增强行业管理的针对性。

一是建立通用指标体系。突出共性，对各行业普遍通用的指标实行覆盖设计。主要用于监控分析申报征收信息，指标包括费用变动率、企业所得税贡献率等。二是建立属性指标体系。突出行业特点，对只适用于某一行业的指标实行类属设计。主要用于

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监控分析经营行为原始信息、综合治税信息。指标包括各类行业专用指标。如房地产业的建筑开发成本率、采矿业的维简费率等。三是建立机会指标体系。突出生产经营环节对税收的影响，实行个性化设计。主要用于监控分析经营行为原始信息，将触角延伸到产、供、销等实际生产经营环节。抽取对税收影响最大、客观依存度较高、主观难改变的关键因素作为机会指标。如，采矿业的坑木根数、巷道掘进进度等指标。目前共设计了通用指标36个、属性指标67个、机会指标49个。在此基础上，通过指标预警，锁定疑点，扫描漏洞，定制措施，分类建立了“采矿业、制造业”等13个行业管理模型。

（二）整合三方信息，提升模型应用质效

为防止税源信息的不完整、不真实带来的不良影响，确保管理模型分析监控的精准度，通过整合“申报征收信息、经营行为原始信息、综合治税信息”三方信息，全面提升模型分析应用质效。

一是申报征收信息适时采集。利用省局大集中系统返还库数据，对纳税人报送的纳税申报信息、财务会计信息和征纳双方在办理税务登记、税费缴纳、发票领购等涉税事宜时派生的其他相关信息，适时采集。二是经营行为原始信息双向汇集。对反映纳税人自身生产运营、财务收支、资产构成和经营成果的经营行为原始信息，一方面来源于纳税人通过互联网按期报送的《行业信息报表》等资料，另一方面来源于税务机关的实地调查。三是综合治税信息多方互补。对来自征纳双方以外的其他涉税信息，如企业的用电量、用水量、用气量、土地宗地信息等。主要通过各

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综合治税成员部门采集报送。

为校验三方信息的准确性，通过规范信息的管理标准、应用方式，形成三方测试税源信息，在此基础上开展多维分析，对同一个行业指标，分别从三方信息的不同角度进行测算，促使行业模型的评估结果最大限度地接近真实值。

采矿业模型…………

（三）“项目加指标”的评估模式开辟了纳税评估的新途径。 ----swot分析：自2009年探索开展税源专业化管理以来，在纳税评估实际工作中，愈来愈感觉到指标评估的局限性，存在疑点指向不精确、参考价值偏低等缺陷，致使纳税评估成本高、效率低，评估资源浪费，评估效果不明显，给实际工作造成很大被动。如，成本变动率指标疑点，某企业2012年收入100万，成本50万；2013年收入200万，成本120万，生成疑点。此项指标评估仅对以上数据进行增减变动率的分析，未能考虑到原材料价格、产品销售价格的变动情况，不符合企业实际经营情况，给评估人员造成重复劳动、资源浪费。

为克服指标评估的片面、不完整的缺陷，肥城地税局及时提出采用了项目评估的方法，与指标评估互为补充，形成了科学完整的评估体系。省市局领导、扬州税务学院的专家多次到肥城地税局进行了现场评估论证，最终确定了“项目加指标”的纳税评估新模式。

二、纳税评估新模式的主要内容

纳税评估新模式的主要内容是“项目加指标，项目评估为主，

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指标评估为辅”。指标评估是以数据前后增减变化为依据，进行纵向比对，疑点生成略显宏观。项目评估是以涉税信息的数据项为分析单元，对数据项的完整性、准确性、真实性进行审核评价，进行的是项目间的关联性分析，查找疑点的针对性增强。“项目加指标”的评估方式吸收各自的优点，优势互补，既能通过指标评估，整体把握疑点方向，又能通过项目评估，精确锁定疑点目标，提高评估质量和效率。

以房地产业评估为例，指标评估对营业税、土地增值税、印花税的税种内分析以及营业收入的增减变化率进行分析，因未进行横向分析，致使因计税依据不一致无法准确衡量某一分析结果的准确性；现在运用项目加指标分析，通过主营收入加预收帐款期末余额减期初余额，以检测营业税、土地增值税、印花税的申报缴纳情况，既解决了计税依据不一致的问题，又为开展深层次评估找到确凿的依据。

（一）项目评估对象。项目评估主要审核“财务报表类、申报征收类”数据信息。一是财务报表类分为流动资产类、长期投资类、固定资产类、无形资产及其他资产类、流动负债类、长期负债类、所有者权益类、损益类等八类76项。二是申报征收类（与财务报表关联）分为税种间逻辑分析、零申报分析等。

（二）项目评估内容。项目评估主要从完整性、准确性、真实性三个方面对数据项进行分析。

一是完整性分析。主要审核财务报表是否按规定期限报送、财务报表内容是否及时合法、完整全面。如审核每月是否报送资

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产负债表、利润表、现金流量表、纳税申报表、5月底前企业所得税年度申报表(企业所得税纳税人核定征收除外)、其他附报资料。

二是准确性分析。主要审核财务报表结构是否平衡、表内表间数据是否符合逻辑、同年内数据是否变化等。如审核资产负债表年初（期初）数是否等于上年期末数（跨年度数据审核）。

三是真实性分析。分为财务报表真实性分析、其他业务事项真实性分析两类。财务报表真实性分析是项目评估的主要内容，侧重分析会计科目，如，审核不同时期数据变化是否符合经营现状及会计核算要求、纳税调整是否准确、费用列支是否正确等；其他业务事项真实性分析侧重分析纳税申报内容，如利润表与所得税申报表验证、零申报等。

（三）项目评估方法。项目评估分为“单一项目评估、复合项目评估、第三方信息项目分析、生产经营原始信息项目分析”四种方法。

----单一项目评估。单一项目评估分为三类：同一税种内的项目分析、同一报表内单一项目分析、同一报表内不同项目关联分析。

一是同一税种内的项目分析。主要分析税种是否按期申报、税率税目执行是否正确、税种同期增减比和月度环比情况等。如审核房产税、土地使用税变化情况，与财产登记信息是否一致。

二是同一报表内单一项目分析。如在建工程项目分析，纳税人资产负债表在建工程项目期初、期末保持较大余额，重点分析

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企业近几年在建工程项目情况，是否存在将已完工工程长期挂账，未及时结转固定资产，少提房产税等问题。

三是同一报表内不同项目关联分析。如长期股权投资项目分析，长期股权投资增加，固定资产或无形资产减少，应关注是否发生非货币性资产投资，是否依法缴纳企业所得税。

----复合项目评估。复合项目评估分为两类：不同税种之间的关联项目分析、不同财务报表之间的关联项目分析。

一是不同税种之间的关联项目分析。如房地产业的税种分析，营业税、土地增值税、印花税的税种关联，以及各税种缴纳情况与营业收入关联等，测算收入是否准确，各税缴纳是否正确。

二是不同财务报表之间的关联项目分析。此项分析法在实际工作中应用较多，如资产负债表“未分配利润”与利润表本年“净利润”异常分析，出现较大差异，应进一步核实产生异常的原因，分析是否存在少缴企业所得税、个人所得税等问题。

----第三方信息项目分析。如水、电、气用量的配比分析、投入产出分析等。

----生产经营原始信息项目分析。如设计纳税人附报资料，着力分析纳税人经营行为原始信息，将评估分析的触角延伸到产、供、销等实际生产经营环节。如采矿业的坑木根数、巷道掘进进度等。

? 4、怎么做？

1、以税收风险管理为导向，对管理对象进行科学分类，对管理职责进行合理分工，对管理资源进行优化配置，实施差异化、

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递进式管理，提高税收征管的集约化水平。

（1）完善分类管理。以分类管理为基础，把管理重点放在税收流失风险较大的环节和领域，对不同类别税源实行差异化管理。

——以风险排序、遵从状况为主线，风险强度、规模、行业相结合，税源分为重点税源、难点税源、一般税源。

——各级着力抓好占税收收入80%左右的重点税源管理……

（2）深化分级管理。以分级管理为载体，风险事项在各层级合理分工，优化资源配置，把有限的征管资源优先用于风险较高纳税人，对不同风险事项实行递进式管理。

——把重点税源作为风险管理的主体内容，强化重点税源管理职能，提高重点税源管理层级……

——县局探索扁平化、实体化管理，提升管理层级，扩大监控幅度……

——各级各部门一体化运行，联动互动，优势互补，资源共享……

三、研发《纳税评估案头审核系统》

为实现对纳税评估新模式的有效支撑，该局研发了《纳税评估案头审核系统》（以下简称《案头审核系统》）。

（一）功能定位。各项业务行为运作均以“大集中”系统功能为核心（“金三”数据返还后对接“金三”系统），与大集中软件紧密

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结合，在大集中返还数据的基础上，完善了大集中评估系统的相关功能，是大集中系统功能的辅助、延伸。

（二）功能设置。《案头审核系统》审核分析过程以“项目加指标，以项目评估为主，指标评估为辅”为原则。目前采用了项目评估指标24个、指标评估指标36个，通过项目预警，进行锁定疑点，扫描漏洞，定制措施。在实际运行中又分为“自主评估、辅助评估”两部分，“自主评估”模块运行使用项目评估和指标评估的全部指标，“辅助评估”模块运行使用除省局大集中系统以外的评估项目指标。

（三）数据验证。案头审核的基础是税源数据信息的真实、完整、准确，《案头审核系统》特别设置了“数据验证”模块，进行评估数据质量的审核验证。通过数据验证的方可启动审核分析流程；未通过的进行存档管理，推送征管部门，责令纳税人改正。

（四）持续提升。为提高《案头审核系统》指标设置的准确性，评估人员把纳税评估的调查核实情况、税务稽查的结论反馈情况，及时与《案头审核系统》的审核分析过程、疑点指向情况进行分析比对，修正指标。

四、建立“集中评审锁疑点”的案头审核程序

为提升纳税评估新模式的评估质效，依托“纳税评估案头审核系统”……，建立以“集中评审”为主的评估程序。以税源管理科的评估程序为例：

总局评估规程的修改及出台：2013年还在修改

（一）评估对象的确定。风险分析岗岗确定评估对象后交办

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评估组，评估对象的来源是评估计划、《案头审核系统》风险指向、上级派发等。

（二）案头初审。评估实施岗依据纳税人财务信息、申报信息、预警信息、第三方信息等资料开展案头审核分析，并将初步分析的案头审核资料传递综合管理岗。

（三）集中评审。综合管理岗根据纳税评估组报送的初审资料，适时确定召开集中分析会，确定调查核实疑点。评估人员汇报，其他人员参与分析，综合管理岗记录。

（四）调查核实。评估实施岗根据集中分析会已确定的疑点开展调查核实，并将调查核实情况传递综合管理岗。评估实施岗可让纳税人提供与疑点有关的资料，也可实地核查。实施约谈核实由评估实施岗全体成员参加。

（五）集中定审。综合管理岗根据纳税评估组报送的调查核实情况，适时确定召开集中定审会，形成评估结果，综合管理岗记录。

（六）评定处理。评估实施岗根据评估结果进行评定处理，并将评定处理结果传递综合管理岗。

（七）评估执行。评估执行岗督办评定处理结果，形成评估执行分析情况，综合管理岗实行定期复审。

（八）资料归档。评估执行岗将评定处理结果传递综合管理岗后，将纸质评估资料逐户整理归档。依托“金三”评估系统，出具纸质档案。

? 5、做成什么样？

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探索完善指标评估、项目评估等评估方法，健全评估模型，提高案头审核水平；探索实行团队分析、集体审议、定期复核等评估方式，强化调查核实，提升评估质量。加强监督制约，实行纳税评估各环节职责及工作人员的相互分离，既不得随意评估，也不得随意终止评估。

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/xabw.html