ID270-新生代农民工住房保障运行机制研究

新生代农民工住房保障运行机制研究

同济大学经济与管理学院副教授 钱瑛瑛 同济大学经济与管理学院硕士研究生 张思

摘要：新生代农民工已成为城市外来务工人员主体，大都市中新生代农民工居住条件亟待改善。本研究基于对新生代农民工基本特征及居住现状分析，设计新生代农民工住房保障运行机制，并且提出相关配套政策建议。

关键词：新生代农民工 住房 保障

1 引言

随着我国改革开放的深入、城市化和工业化进程的推进，越来越多的农村居民离开家乡进城务工。近年来，农民工群体中，1980年后出生的新生代农民工的比重正逐步提升，2009年我国流动人口数量达到2.11亿人，其中，60%是新生代农民工。据统计，在我国2.3亿职工中，新生代农民工已经占将近一半的比例，在经济建设中日益发挥主力军的作用[1]。

由于经济、社会等原因，新生代农民工的居住条件普遍不高，而因户籍限制他们也无法被纳入大部分城市的城镇住房体系享受保障，住房问题成为新生代农民工在城市定居的一大障碍。与此同时，在农民工聚居的城中村、城郊等地，因缺乏管理，存在着社会治安和安全隐患，如果解决不好新生代农民工的居住问题，也将影响城市的健康发展和社会和谐。因此，新生代农民工的住房保障问题需要得到足够的重视。

2 新生代农民工基本特征和居住现状

新生代农民工与老一代农民工有着诸多不同，从教育程度到心里诉求等方面都有自己的特点，为新生代农民工提供住房保障，必须建立在全面了解其特征和现状的基础上。 2.1 基本特征

新生代农民工出生于1980年后，未婚群体占大多数，接受教育的程度较老一辈农民工有了提高。这部分群体中，81.7%的人从事的是第二产业，73.9%集聚在制造业中[2]。

新生代农民工有着较高的心理诉求。他们的进城目的不再仅限于挣钱，而更倾向于追求自身发展，希望通过学本领、长见识，从而改变人生命运、实现个人

价值。他们对农村的依赖情结淡漠，其中很多人已经不具备耕种土地的技能，希望能永久在城市居住，取得城市户口，成为真正的城市居民。新生代农民工具有较强烈的权利诉求，重视个人自由，期望公平待遇，维权意识强，更加注重维护自己的权益和应得的各类保障。

新生代农民工在地域间的流动性较强，近年来的“民工荒”现象，表明农民工在就业地域的选择倾向上发生了较大的变化和较强的流动性。如，2010年，长三角地区农民工为2816万人，比上年减少7.8%；珠三角地区农民工为3282万人，比上年减少22.5% [3]。导致这一现象的原因，包含了不够理想的就业环境和工资待遇，高昂的城市生活成本，农民工在社保、医疗、子女就学等方面的困境和新生代农民工维权意识的提高等诸多因素。 2.2 居住现状

目前农民工的住房主要有三种类型，一是由用人单位提供，二是居住在工作场所，三是自行租赁。2009年，由雇主或单位提供宿舍的占33.9%，在工地或工棚居住的占10.3%，在生产经营场所居住的占7.6%，与人合租住房的占17.5%，独立租赁住房的占17.1%，有9.3%的外出农民工在乡镇以外从业但每天回家居住，仅有0.8%的外出农民工在务工地自购房[4]。

城中村和城郊结合部是新生代农民工主要聚居地。湖南省64%的务工人员居住在城乡结合部，7%居住在郊区；北京约有61.9%的务工人员居住在近郊区，28.8%居住在远郊区；深圳有300万务工人员居住在城中村及其他违章建筑中；苏州有60%的农民工选择居住在城中村[5]。

新生代农民工居住条件普遍较差。一是居住面积较小，以北京市为例，2006年户籍人口人均住房使用面积为19.5平方米，而农民工人均居住面积只有5.6平方米[6]。二是配套设施不完善，多数没有厨卫设施，部分建筑施工企业仍采用大工棚、大通铺，不具备洗浴等基本生活设施。 2.3 对住房的基本诉求

新生代农民工融入城市的意愿强烈，已不满足居住于单位宿舍或工棚等居住条件，而更希望能拥有自己的住房。

新生代农民工受教育水平相对较高，自我发展和维权的意识相对较强，希望住房能有独立、不受干扰的空间，保证个人隐私的同时，也方便邀请朋友做客。

新生代农民工追求时尚的生活方式，日常生活看重娱乐休闲，因此希望住房周边能有较为完善的商业、娱乐休闲配套。同时，新生代农民工在可预见的未来面临着结婚、生子等问题，需要住房周边有相应的教育、医疗机构，为未来的家庭生活提供便利。

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因数据获取存在一定困难，此处数据采用的是整个农民工群体的数据，考虑到新生代农民工占农民工总数的60%以上，整体数据也可以在较大程度上反映出新生代农民工的特征。下文中部分数据情况类似。

根据新生代农民工的特点，对其提供的住房，应该能够满足一部分新生代农民工融入城市、定居城市的心理意愿。对新生代农民工提供的住房，在户型配比方面，要考虑新生代农民工群体的年龄、婚姻特征，提供户型比例合理的住房；在面积方面，要保证基本的活动空间和舒适程度，符合新生代农民工追求独立的个性；在配套设施方面，应考虑新生代农民工的消费特点，配备其日常生活中常用的设施。

3 新生代农民工住房保障机制的理论依据

新生代农民工的居住条件较差，从现状方面体现出为其提供住房保障的必要性，而在制定机制过程中，还需要以相关理论作为依据和指导，使得保障机制具有科学和合理性。

3.1 马克思关于工资本质的理论

马克思指出，工资是劳动力的价值或价格的表现形式，是由生产、发展、维持和延续劳动力所需要的生产资料的价值决定的。它由三部分构成：其一是维持劳动者自身生存所必须的生活资料的价值；其二是维持劳动者家属生存所必须的生活资料的价值；其三是劳动者受教育和训练的费用。[7]

由此看来，工资的本质包含了维持工人基本生活成本的概念。居住条件是人类的基本生存条件，而且是其它任何物质条件都不能替代的。因此，在用人单位支付给农民工的工资中，应该包括住房补贴的部分。 3.2 治理理论

治理理论兴起于20世纪90年代，其主要内容包括以下三个方面：第一，除了政府这个公共权力中心外，社会上的企业、个人以及一些志愿性的或属于第三部门的机构，都参与维持秩序、参加经济与社会事务的管理与调节。第二，政府不能成为全能政府，应成为行动的牵头人，不是包办人。第三，在社会公共管理领域内，政府与其他社会组织群体势力共同构成了相互依存的治理体系，强调行为者之间的对话与协作，增加相互合作，实现治理目标。[8] [9]

治理理论对设计新生代农民工住房保障机制的指导意义，主要在于明确了政府的责任。要保证住房保障的质量和效率，政府没有必要也没有能力全部包揽，事必躬亲，而是应把经历主要集中于制度建设和监督方面，通过一套完整的规则和制度体系的建立来协调和约束各主体的行为，鼓励企业、个人等社会力量参与到保障性住房的建设中。 3.3 推拉理论

推拉理论的相关研究最早始于19世纪80年代，认为在市场经济和人口自由流动的情况下，人们之所以迁移和流动，是因为人们可以通过流动就业改善生活条件。于是，在流入地中那些使移民生活条件改善的因素就成为拉力，而流出地

中那些不利的社会经济条件就成为推力。人口迁移就是在这两种力量的共同作用下完成的。[10] [11]

推拉理论解释了新生代农民工流动的原因，在城乡发展过程中，因“推力”、“拉力”变化将继续引发人口的流动，必须以动态化的视角来看待新生代农民工在城市中的生活、居住等系列问题，要谨防福利固化而产生的效率低下。同时，在制定新生代农民工的住房保障政策时，通过合理地把握“推力”、“拉力”的大小，也有计划地主动地引导新生代农民工的流动，从而推进城市化的健康发展。 4 新生代农民工住房保障机制设计原则

根据相关理论和观点，本节提出了设计新生代农民工住房保障机制时需遵循一定的原则，具体叙述如下。

4.1 衔接性，与现有城镇住房保障体系进行搭接

作为保障性住房的一种，新生代农民工保障性住房需与现有城镇住房保障体系相衔接，尤其是对于将农民工纳入住房保障体系的地区和城市，更要设计好相应的衔接方式，以便于政府相关部门统一管理和配置资源，避免资源浪费。 4.2 适度性，谨防保障过度

新生代农民工的住房标准必须适度，重在满足新生代农民工的基本居住需要，不能超过现有城镇廉租住房标准或公共租赁住房标准，以防止出现城市化过程中的“蜂窝效应”，即一旦政策缺口打开而没有限制的话，大批农民工及其子女势必蜂拥到城市中来，从而使城市住房保障体系负担过重，造成资源浪费和不公平。

4.3 适合性，与新生代农民工诉求相一致

由于新生代农民工的人口和教育情况有着独特的特点，在城市务工的追求和心理诉求也比老一代农民工更加丰富，追求公平平等权利的意识增强，因此，在提供住房保障时，必须结合新生代农民工的独特特点并考虑一段时间内新生代农民工人口、家庭方面的变动趋势，设计适合的住房保障体系，才能使得新生代农民工的住房水平得以切实的提高。 4.4 准公共性，政府引导，市场化运作

由用人单位担负保障责任，利于引导农民工理性流入，避免非理性膨胀；而城市政府直接提供住房保障，往往不能及时反映市场的需求。应充分调动市场力量，发挥企业的能动性。同时，政府对企业实行土地、税收、金融等方面的优惠政策，鼓励用人单位承担起社会责任。

4.5 灵活性，符合新生代农民工在地域间流动的特点

由于我国城市化中各城市发展的不同阶段和特点，新生代农民工呈现出了在地域间较强的流动性。在制定住房保障制度时，必须考虑如何为“流动”的新生

代农民工提供持续的、灵活的保障形式，同时防止城市内住房保障福利的固化而产生的“人去楼空”的效率低下和资源浪费。 5 新生代农民工住房保障机制设计

基于新生代农民工的基本特征和居住现状，根据上述五条原则，本文提出包括保障对象、保障主体、保障形式、保障标准、房源筹措和土地供应、资金来源和配套设施等方面的保障机制。同时提出，在诸多保障形式中应该提倡两种形式，一是保留部分城中村继续容纳农民工，二是面向农民工推广公积金制度。 5.1 新生代农民工住房保障机制构成 5.1.1 保障对象

根据我国城市化现状和城市承载力水平，新生代农民工群体都应该被有序纳入保障范围。当前，建议将新生代农民工纳入现有城镇住房保障体系的标准为：在所在务工城市居住达到一定年限（如三年），有稳定工作达一定年限（如两年），可以申请住房保障的收入标准等。

对于用人企业和工业园区提供的农民工住房保障的保障对象，由用人企业和工业园区自行制定保障对象，一般应包括所有在企业和园区的务工人员。 5.1.2 保障主体

根据准公共性原则，新生代农民工的住房保障的保障主体主要是企业，用人单位应承担起提供住房或住房补贴的主要责任，农民工宿舍由企业和工业园区负责投资建设；由房地产开发商承担投资建设保障性住房的主要责任。除了建设主体由用人企业和开发商之外，还应鼓励各类企事业单位、其他社会组织提供资金、房源、土地等支持，用于筹措农民工保障性住房。

政府责任在于，一方面对承担新生代农民工住房保障的企业采取一定的扶持和优惠政策，如税收减免、低息贷款等；另一方面制定相应的法律制度规范，做好指导和监督工作，包括制定准入机制、退出机制、保障最低标准、对农民工保障性住房的价格进行指导等，创造良好的制度环境，切实保障新生代农民工的居住权益。

新生代农民工在接受实物补贴或货币补贴后，由个人负担剩余部分的住房成本。

5.1.3 保障形式

（1）企业及工业园区员工宿舍

对于新生代农民工用人企业、新生代农民工较为集中的工业园区，可以考虑以企业和工业园区为单位，在符合规划的前提下，就近建设或购买、租赁员工集体宿舍，解决其中工作的农民工居住问题。

（2）农民工公寓

建议由相关政府部门建立或引导企业建立农民工公寓，以较低价格出租给新生代农民工。以流动人口在相关部门的登记备案作为申请入住的资格，相关部门进行农民工公寓的统一管理，做好人员入住和退出管理。 （3）廉租房、公共租赁住房、经济适用住房

在中小城市、城镇，有稳定工作且居住一定年限的新生代农民工，可以考虑纳入廉租房、公共租赁住房和经济适用住房体系。针对农民工租住保障性住房，可以制定专门的“先租后买”的住房政策，农民工先期可以租房，按能力逐步购回全部产权，以此激发农民工在城镇购房定居的积极性，鼓励有条件的农民工在城镇长期定居。对于本来租住在城郊结合部或者城中村的民房中的农民工，宜采取设施和环境标准的强制实施和政府适当补贴租金的形式，继续允许这种事实上的农民工集聚区的存在。 （4）企业发放住房补贴

对于无法提供企业集体宿舍的用人单位，应该给雇佣的新生代农民工提供住房补贴，资助其到市场上自行租赁住房。 （5）农民工住房公积金

正如城镇户籍人口可以通过缴纳住房公积金得到住房消费的优惠一样，农民工也应该享受同样的住房优惠政策。应积极开发适合农民工的住房公积金，鼓励企业和农民工缴纳住房公积金，缴存一定年限后允许农民工申请住房公积金贷款，帮助其达成购房心愿。 5.1.4 保障标准 （1）户型配比

根据适合性原则，建议企业和工业园区员工宿舍、农民工公寓的户型配比如下：

第一，建议在户型方面主要供应成套户型，由一个或几个房间共用客厅、厨房、卫生间，这样可以为新生代农民工提供较大的个人空间。

第二，以一套户型是否共用作为划分标准，分为宿舍型、独立型两种类型，宿舍型以两居室及三居室作为主要房型，由多个保障对象共同租住，面向单身的新生代农民工；独立型以一居室及两居室为主要户型，主要面向已婚的新生代农民工，对没有子女或子女年龄较小的新生代农民工提供一居室，对子女年龄较大的新生代农民工提供两居室。

第三，考虑到现有新生代农民工群体主要是未婚人群，应该以宿舍型为主要形式，以独立型房间作为次要形式。

（2）面积标准

根据适度性原则，建议企业和工业园区员工宿舍、农民工公寓的面积标准不超过当地廉租住房保障标准或公共租赁住房标准。参照国内部分城市标准，建议在大城市，宿舍型新生代农民工住房人均使用面积在10平方米左右，独立型住房，一室户建筑面积在40平方米左右，两室户户型面积在60平方米左右。此面积标准在中小城市、城镇可适当放宽。 5.1.5 房源筹措和土地供应

现有的农民工保障住房房源，主要来自：①员工宿舍房源来源于企业、工业园区自建房屋，租赁或购买闲置的存量住房，改建厂房、仓库、办公室等非居住用房；②农民工公寓，来源于政府或社会力量投资建设的房屋，租赁或购买闲置的存量住房，改建厂房、仓库、办公室等非居住用房；③廉租房、经济适用住房和公共租赁住房房源是政府保障性住房。

三种主要房源的土地供应分别主要来自于：①企业、工业园区自有工业用地，附近农村集体建设用地或城市建设用地；②农民工工作集中地附近的城市建设用地或农村集体建设用地；③城镇保障性住房规划用地。

除了上述的房源和土地供应渠道，还可利用流动人口大量聚居的城中村中的土地和房屋，由政府出面引导其改造和整治，以建设农民工公寓的形式，加以统一规范和管理。 5.1.6 资金来源

企业和工业园区的农民工宿舍，由企业和工业园区利用自有资金和银行贷款进行投资建设。

农民工公寓、廉租房、公共租赁房和经济适用住房，由政府引导社会力量投资建设，其资金来源包括政府财政资金、银行贷款、开发单位的自有资金等。除此之外，建议探索下列社会资金的运用：沉淀的住房公积金中的部分资金、保险公司的保险资金、公益基金、发行由政府和政策支持的长期债券、成立农民工住房专用基金等。

农民工保障性住房投资的回收，包括租金收入、住房买卖收入、配套设施运营收入等，这三方面能够保证资金回收的持续性。 5.1.7 配套设施

为满足新生代农民工的基本生活需求，应加强对农民工聚居地区的规划、建设和管理，配备相对完善的基础设施。

交通设施配备方面，加大力度推动公共交通和轨道交通向城外延伸，在大型农民工居住社区周边配备轨道交通和公交线路。若企业、工业园区员工宿舍距离工作地点有一定距离，应考虑配备班车接送员工上下班。

生活配套方面，配备基本的生活配套设施，如超市、菜场等。新生代农民工随着年龄的增长，将会组建家庭、抚养子女，因此还应配备相关教育机构，如幼儿园、中小学校等。考虑到新生代农民工消费观念前卫，建议配备符合年轻人品味的消费、娱乐场所，如饭店、咖啡厅、阅览室、网吧、健身房等。 5.2 部分城中村的保留与改造，继续容纳农民工

城中村是由于城市的快速扩张，被包围在城市建成区内的农村行政村，是广大流动人口的聚居地，因形象和治安较差，普遍认为是“问题村”，被城市人所诟病。近年来，改变城中村脏乱差形象的呼声渐高，有些学者提议彻底改造，还原城市本来面貌。

从城中村作为流动人口过渡地带的角度出发，城中村事实上是广大流动人口与居民之间自发选择的居住房源，是农民工良好的栖身之所，也是城中村居民持续收入来源的保证。城中村作为一种由市场自发形成的新的聚居形式，很大程度上解决了本应由城市政府解决的新生代农民工的住房问题，并且较其他新生代农民工住房保障形式省去了诸多建设成本。

根据简·雅各布斯在《城市经济》中的观点，城市的兴起是由于在旧工作的基础上产生了新工作，而新工作不断扩大，持续带来新的发展机遇[12]。城中村就像是在现有的城市运行系统中，产生的一种“新工作”，如果能够合理地利用和引导，在现有基础上改造为新生代农民工居住社区，将有利于整个城市的发展。对城中村的改造建议如下：

改造定位：建议城中村内新生代农民工社区，一部分房源来自于现有村民宅基地上自建的房屋，另一部分来自于村集体土地上建设的农民工公寓。

改造主体：由村委会主导城中村的改造。原因在于，短期内，鉴于土地性质改变涉及到的多方利益的变化，建议保留城中村内土地的农业用地的性质，对于农业用地的管理自然属于村委会的职权。

改造方式：对村内现有建筑和设施进行综合整治和新建农民工公寓。城中村内的综合整治，包括建筑外观改善、公共空间改善、市政公用设施改善、公共配套设施改善和道路交通设施改善。首要解决的问题是：进行村内违章建筑的改建和市政设施的铺设[13]，规范房屋出租行为，为村民和新生代农民工租户提供相对较好的居住环境。新建农民工公寓，可以利用村内闲置的集体土地进行建设，集中统一管理新生代农民工的居住，引入专业的物业管理公司进行日常管理。

改造资金的来源：由村委会自行筹集，建议引入开发商和社会资金进行开发建设。资金的回收，一部分来源于居民出租屋的租金收入和农民工公寓的租金收入，另一部分来源于经营配套生活设施的盈利，由于村内居住环境的改善而产生的房屋增值收益和其他外部性收益将加快改造资金的回收。在集体土地上建设的

农民工公寓的租金收入，可采用村民分红的形式，抽取一定的比例分给村民，可以继续保证村民的收入。 5.3 推广建立农民工住房公积金

住房公积金制度作为一种资金补贴，可以较好地满足新生代农民工在地域间流动的特点，也能够防止福利固化的产生，因此应该作为未来重点推行的新生代农民工住房保障形式之一。

当前，新生代农民工缴纳住房公积金的比例较低，对住房公积金的关注度也较低。结合新生代农民工群体的特点，建议对住房公积金制度加以改进，为新生代农民工群体缴纳住房公积金提供更好的制度环境。

缴存主体：强制规定用人单位为新生代农民工缴纳住房公积金的义务。凡是在城市内有稳定工作的新生代农民工，企业必须为其缴纳住房公积金，新生代农民工个人与单位共同缴纳。

缴存条件：新生代农民工在城市工作期间，与用人单位签订了劳动合同后即可缴纳公积金。如果出现工作不连续的情况，在没有工作和收入来源的情况下，可自行选择暂停缴存住房公积金，待找到新工作时再继续缴存。

缴存额度：在现阶段新生代农民工收入水平较低的情况下，可允许个人少量缴纳。具体额度参照各城市上一年度新生代农民工的平均工资，缴纳比率建议不超过城镇职工住房公积金缴存比率。从长期来看，建议在全国各省市统一农民工群体的缴费标准，以方便异地存取。

提取条件：为新生代农民工提取住房公积金放宽限制，以下三种情况下可以提取。第一，用于租房和贷款买房。在居住时间连续满6个月，并且公积金连续缴存6个月以上的外来农民工，可凭借相应证明提取公积金支付房租。对于公积金贷款购房，考虑到贷款额度较大，需要贷款人有着较为强烈的在城市内定居的意愿，建议在居住时间连续满3年，并且公积金累计缴存2年以上的外来农民工，可以凭借相应证明进行公积金贷款。第二，新生代农民工迁往其他城市就业或决定回乡务农，与原单位解除劳动合同后，可申请提取在原城市公积金账户缴纳的公积金。第三，新生代农民工在其家庭面临变故或者其他急需用的情形下，可以提前支取住房公积金。

公积金账户的转移和延续：鉴于新生代农民工的流动性较大，建议对其的公积金制度上尽量延长其账户的有效期。在不同地区和城市之间转移的，接转社会关系时，其个人公积金账户全部随同转移，以便在新就业城市继续缴存和提取；回乡务农和暂时失业的，可保留公积金账户，作为接续公积金关系的依据，待其重新就业后，再凭证办理接续或转移手续。为方便异地提存，建议全国尽快建立一个统一的公积金管理中心。

6 结语

随着我国城市化的推进，新生代农民工继续流入城市是不可阻挡的趋势。论文提出了现有情况下新生代农民工住房保障的机制，但需要注意的是，对新生代农民工在城市内的住房保障是一项长期的任务，需要不断探索合理的新生代农民工住房保障机制，并且需要伴随着我国城市的发展状况及时进行保障政策的调整，以使得人口的流动能够顺利推进我国城乡统筹发展和和谐社会的建设。

参考文献：

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