利益分析视域下的英国北极参与：政策与借鉴

利益分析视域下的英国北极参与:政策与借鉴

摘要：英国的北极政策是一个目标清晰、层次分明的政策系统，主要由参与政策、环境政策和经济政策三部分构成，它对英国有效参与北极治理、实现北极利益发挥了重要作用。运用“资源―利益―政策”的理论分析框架，通过对英国在北极的国家利益的系统考察，对当前英国的北极政策进行了深入分析，并从中提炼出对我国实现北极利益的启示。

关键词：英国；北极政策；利益

随着全球气候变暖以及国际社会对可持续发展的关注，原本沉寂的北极日益吸引了各国越来越多的关注。一方面，英国、中国、日本等北极的利益相关国的持续发展越来越离不开对北极资源的利用，通过各种途径积极参与北极治理，以期维护和实现本国在北极合法利益；而另一方面，加拿大、美国等北极的沿岸国家，依托于自身的地理、历史的优势，高举“门罗主义”旗帜，极力阻止其他国家涉入北极事务，企图把北极资源变成其“俱乐部资源”。在这样的背景下，围绕北极的主权、资源等争端不断升温，北极问题日益复杂化。

冷战结束前，英国政府在南极的行动一直非常低调。而随着冷战结束，世界经济一体化和政治多极化趋势逐渐加强，北极地区的点滴变化时刻关系着全球的气候、政治、经济动向，越来越多的国家和国际组织把目光投向北极。在这个背景下，为了有效参与北极治理，维护和实现英国的北极利益，英国经过逐步探索，形成了适应英国国情的北极政策体系。在一定程度上破除了北极国家对其参与北极事务的阻碍，赢得了在参与北极治理中的主动地位，有效维护和实现了英国的北极利益，这对于我国具有十分重要的借鉴价值。

一、分析框架：资源―利益―政策

（一）基本概念诠释

1.资源。笔者认为，资源不仅包括诸如资本、劳动力、技术、自然资源等被经济学家视为资源的东西，而且更包括诸如权力、地位、威望、声誉、才学、美貌以及“关系”等被政治学家和社会学家当作资源的东西。依据这种综合的资源观，北极资源显然大大超越了常规的自然资源或经济资源维度，北极资源除了矿产、生物、能源、航道、林业、旅游和环境等自然资源以外，还应当包括一系列制度资源，即用以规范、约束以及协调国际行为主体在南北极活动的各种法律规范、规则、约定或常规等等。

2.利益。世界各国对南北极的关注乃至争夺本质上是基于“资源”争夺的“利益之争”。各国在北极的国家利益是国家制定和执行对外政策的出发点和最终归属。在本文中，我们将“利益”界定为：客体对主体的存在和发展的一种肯定性关系，是主体、主体需要和满足主体需要的资源在主体行为作用下的有机统一[1]。这样的定义展示了利益与资源之间的密切关系，即利益实际上表现为主体对所需资源的占有。各国在北极地区的利益主观上表现为相关主体对北极资源需要的满足，客观上表现为相关主体对北极这一稀缺性资源的占有，一般可以分为安全利益、经济利益、政治利益和科考利益等四大类。

3.政策。政策是政府或社会公共权威在一定的历史时期，为达到一定的目标，经过一定的合法程序而制定的行动方案和行为依据。其表现形式为诸如法律法规、政府首脑口头或书

面的声明和指示报告、行政命令、会议决议文件等各种表达政府或社会公共权威的某种特定意图的行动方案。其本质上是一种直接或间接地对社会资源和利益进行权威性分配的方案[2]。北极政策则是指英国政府就北极议题所采取的一系列计划，它不仅包含了正式的官方文件、声明、法律法规等，而且包含了为实现北极利益而采取的行为、行动。

（二）“资源―利益―政策”分析框架的内在逻辑

在对一系列相关的概念进行了界定之后，需要将这些概念予以整合，以构成本研究的理论基础和分析框架。首先，资源是进行北极政策分析的出发点。“需要”和“资源”构成了判断个体利益得失的基本条件，相对于“需要”而言，“资源”可以视为满足需要的能力。因而，资源既是国家利益的重要载体，又是判断国家利益之所在的主要依据，只有了解其他国家的倾向及其所拥有的权力资源，一个国家才有可能重新界定其国家利益、追求其战略目标[3]。其次，利益是英国制定北极政策的依据，也是本文进行北极政策分析的基础。我们需要明确英国在北极的利益诉求，分析北极在气候、资源等方面的变化对英国安全和发展等方面的影响；最后，北极政策是本文进行政策分析的落脚点。政策的基本职能就是利益的分配或再分配，政策通过协调各方利益来实现政策指定的基本目标。我们可以在阐明英国在北极地区具体的国家利益基础上对当前英国的北极政策进行系统梳理，探讨其北极政策在为实现其北极利益而发挥的分配和协调作用。

二、英国的北极国家利益分析

（一）国家安全利益

2.环境安全利益。北极地区处于地球高纬度地区，深刻影响着地球的洋流与气候。科学研究表明，受到全球变暖的影响，北极地区的冰盖和冰川加速融化，其负面后果是多方面的：首先，融化后的淡水注入海水中，导致局部海域海水盐碱度和密度发生变化，对一些海洋生物构成威胁；其次，表面失去冰川覆盖后，北极地区的永久冻土层开始升温解冻，释放出的甲烷将加剧温室效应，形成恶性循环；最后，冰川消融将抬升全球海平面，届时将对沿海地区和海拔较低地区的居民生存构成威胁。

（二）经济利益

北极气候的异常，一方面给英国的国家安全带来了挑战，但另一方面也给英国的经济带来新的机遇。随着全球变暖，北极航道的战略位置对英国的重要性日益凸显。一般来说，北极航道包含绕过西伯利亚北部的东北航道和绕过加拿大北部的西北航道，这两个航道一旦在北半球夏季可以通航，将成为太平洋北部到大西洋北部最短的航线，北美洲、欧洲北部以及亚洲北部各国之间的航线距离将大大缩减，世界各国间商业贸易将因运输成本的大大节省而收益增加。一旦时机成熟，北极航道有望成为商业利益非常可观的“黄金水道”。这对于位于大西洋北部的英国的地缘政治、经贸关系以及大国关系具有非常大的影响。

其次，北极航道的开辟可以刺激英国企业研发更为高精尖的抗冰船舶，带动造船工业的提质升级。目前北冰洋地区大部分时间、大部分地区仍然被浮冰覆盖，西北航道也只是夏季很短的时间可以通航。在洋面上有少量浮冰的时间或是夏季浮冰没有完全融化的年份，虽然只有少量的浮冰，普通船舶依然无法通过。因此一旦北极航道开通，破冰船舶的建设将成为

一项十分紧迫的任务，这为英国的各大造船企业带来了巨大的商机。

再次，航运业的发展还会创造出一大批新的就业岗位。北极航道的开通将对英国内部的航运业、港口业、物流业等相关产业和行业产生巨大影响。以航运业为例，北极航道的开通会给航运业带来新一轮的发展机遇。航运业不仅是资金、技术、信息密集型产业，同时也是劳动密集型产业。伴随着航运业的蓬勃发展，与之而来的是该行业对劳动力需求的增加，就业岗位的增多。这对于缓解英国国内的就业压力，促进资源的跨行业有效配置都将起到非常重要的作用。

最后，北极航道的开辟还将进一步带动北极旅游业的发展。当前，传统的北极旅游线路是经由赫尔辛基至俄罗斯摩尔曼斯克，登船穿过巴伦支海航向北极点。而这条路线旅途较长，游客体验不佳，未来北极航道的通航，将大大有助于缩短传统旅游路线的航程，降低旅游成本，惠及更多人实现登陆北纬90度的梦想。而英国北部靠近北极地区，北极旅游市场潜力巨大，北极航线的开通会进一步刺激欧洲北极旅游的市场，为北极旅游业的发展带来新机遇。

综上所述，对英国来说，所谓的北极经济利益，不仅指运输距离的缩减带来的运输成本的降低，与东亚经贸往来更加密切，而且是指英国社会的相关产业蓬勃发展、就业岗位和社会福利的不断增加，因此，北极航道承载着英国巨大的经济社会利益和价值。

三、英国北极政策的三个维度

基于以上分析，英国在北极主要具有国家安全利益和经济利益，为了实现和维护英国在北极的国家利益，英国政府制定了相应的北极政策。英国外交与联邦事务部于2013年发布了《适应变化――英国的北极政策》的文件，提出英国致力于创造一个安全的北极，在国际法的框架下与北极原住民一道参与北极治理，通过高度发达的科学技术减少对北极环境的破坏，促进北极实现负责任的发展。笔者认为，英国当前的北极政策是一个完整的政策系统，主要由以下三个维度组成。（一）英国的北极参与政策

当前，北极八国依托北极理事会，对北极地区的领土、资源享有实际上的控制权，并倾向于排斥其他非北极国家涉入北极事务。如果英国不能有效参与北极事务，那么一切北极利益的实现将无从谈起。因此，英国北极政策首要的就是通过有效的形式和途径，加强与北极国家及原住民之间建立建设性的合作，通过合作来实现参与，通过参与来获取北极利益。在加强合作方面，英国政府的北极政策目标有以下三个方面：

1.加强与北极国家的国家安全防务合作，增强英国在北极地区的军事能力。英国虽然不是北极理事会的成员国，却是北约成员国。由于北极理事会并无权正式讨论军事安全议题。因此，各成员国只能在非正式会议上进行相关讨论，鉴于各国间很难建立起安全信任，这一协调机制能否真正维护北极的安宁也存在很大变数。因此，北约作为一个可以协调各国军事行动的国际组织，其宪章规定成员国需进行军事互助，故而英国有机会参加北极国家举行的军事演习。英国政府认为要保持北极地区的稳定与安全就必须要保证英国的军事力量具有能够在寒冷的天气下作战的能力，因此英国加强了与北极国家的军事合作，通过联合进行军事演习等方式提高军队在寒冷气候中的作战技巧，同时增强了英国军队的搜寻和救援能力。实际上，在北约框架内，丹麦、挪威、英国、芬兰、瑞典等北约国家每年都举行代号为“忠实之箭”的演习，为介入北极冲突作好准备，英国甚至派出携载核武器的航母参加演习。

2.英国反对制定一个类似《南极条约》的多边协定。北极国家一直反对像治理南极那样，通过一个普遍的国际法律来管理北极事务，其实质是最大限度地排除其他国家对北极事务的参与，使北极事务地区化。2008年5月28日，五个北冰洋国家在丹麦格陵兰的伊卢利萨特举行了部长级会议并发表了《伊卢利萨特宣言》。该宣言承认国际海洋法为大陆架外缘的划分、海洋环境的保护、海洋科学研究、自由航行制度以及海洋的其他利用方面规定了各国的权利与义务：在国际海洋法的框架内，五国将有序地解决相互重叠的主权权利的要求。五国同时认为。国际海洋法为五个北冰洋的沿海国通过国内法和其他方式负责任地管理北极海域事务提供了坚实基础，因而没有必要建立一个综合性的国际法律制度来管理北冰洋。英国政府宣称支持北极国家为北极地区的发展作出的努力，并要求在国际法的框架下推动北极地区善治的实现，认为在当前情况下，推动出台一个类似于《南极条约》的条约来管理北极事务是没有必要的。

这一政策背后的更深的逻辑在于，如果出台了一个多边协定，就会让更多的国家参与到北极治理中来，实现了北极地区的非军事化，英国就无法在凭借北约国家的特殊优势地位参与到北极利益的分配当中。在目前的情况下，北极理事会作为当下最权威的北极事务的协调机构，排除了中国等其他国家的最实质性参与，但是英国却可以凭借其作为北约国家参与到北极地区的军事演习中，增强其在该地区的实质性存在和话语权。一旦类似于《南极条约》的多方协议出台，那么英国就会丧失掉当前的优势地位，其北极的国家利益也会相应受损。

3.充分利用北极理事会的正式观察员国地位，积极参与北极理事会的政策制定。北极理事会对接纳观察员的条件、观察员义务和权限作了相当苛刻的规定：一个国家要想成为观察员，就必须承认北极沿岸国家在北极的主权和管辖权，只有北极八国可以确定世界各国在北极的行为准则，其他国家必须遵守这些准则。作为观察员国，其首要职责是通过参与理事会特别是工作小组的项目并为其提供协助。这些工作小组的项目包括：北极污染行动项目（ACAP）、北极监督和评估计划（AMAP）、北极动植物保育（CAFF）、紧急预防与反应（EPPR）、保护北极海洋环境（PAME）和永续发展工作组（SDWG）。观察员可通过任一成员国或永久参与方提出项目建议，经邀请参与理事会附属机构会议，如经主席许可，可继成员国与永久参与方后就会议议题发表口头或书面声明，提交相关文件及陈述意见，但在部长级会议上观察员只能提交书面声明。

英国虽然不具投票权，也无权在年会上发言，也不能参加部长级会议，但在北极议题上具有合法的权利：一是知情权，即可以自动列席参加北极理事会的任何会议，并就某一问题与成员国或永久参与者共同发表声明、提交文件、提出观点；二是提案权，即可在北极理事会下设的各工作组享有提案权，从而更深入、更自由地参与北极理事会的事务。但北极理事会每四年会评估一次永久观察员资格，如果四年之中观察员没有作出贡献，就有可能被取消资格。英国通过永久观察员国所获得的权利，扩大了其参与北极治理的广度与深度。

（二）英国北极环境政策

如上所述，北极的环境变化与英国的国家安全息息相关，因此保护北极环境也是英国北极政策中的重要一环。由于北极环境的脆弱性，英国政府认为北极科学研究的水平是支撑英国北极环境政策的基石。英国政府每年通过自然环境研究委员会投入大量资金用于北极环境和气候方面的科学研究，以此保证英国北极环境政策的科学性。

2.保护北极生物多样性。北极存在超过2.1万种生物，包括高度耐寒的哺乳动物、鸟类、鱼类、无脊椎动物、植物、真菌和微生物物种，其中一部分物种仅存在北极地区。北极还是数以百万计候鸟的繁衍生息地，这些候鸟飞往世界各地，为全球生物多样性作出巨大贡献。但是近年来，由于气候变暖导致万年冰川消融、北极迁徙物种受过度捕猎威胁、北极地区开发和商业捕捞影响以及人类活动带来的污染等原因，北极生物多样性遭受了巨大的破坏。由于地理上的原因，英国与北极国家享受相似的北极海洋渔业资源，因此英国致力于北极地区生物多样性的保护，支持建立针对海洋生物保护的北极海洋保护区，推动新的北极生态保护法律的全球性框架公约和区域性北极生态保护法律制度，同时英国还旗帜鲜明地反对商业捕鲸。

3.减少商业活动对北极环境的影响。随着北极冰层的融化，运输路途缩短，商业捕鱼水域增加，北极地区丰富的石油、天然气和矿产成为可获得的资源，这引发了全球对该地区影响力和商业机遇的竞争。人类活动的急剧增加对北极脆弱的生态环境构成了巨大的威胁。英国一方面呼吁对北极使用最为严苛的环境保护标准，另一方面号召在联合国海洋法会议的框架下，努力减少人类航运、捕鱼等活动对北极环境的影响和破坏。尤其在渔业资源的问题上，英国政府认为渔业资源应当在相关利益主体的共同协商下共同开发利用，反对单边的“涸泽而渔”的做法。

（三）英国的北极经济政策

实现英国在北极的经济利益是英国北极政策的最终落脚点。英国政府在北极经济政策的核心是“支持合法且负责任的商业活动”。由于北极脆弱的生态环境，从事商业活动的前提是不损坏北极的自然环境，英国政府极度反对以环境为代价的商业活动，同时，英国政府也非常重视对北极资源的开发和利用，认为这是一项合法的权利应当被重视和支持。英国在北极的经济政策有以下三个政策目标：

3.推动北极旅游业的可持续发展。旅游业是私人企业、非政府组织在北极开发和利用过程中获取经济利益的重要渠道，是开发利用北极的重要方面，对英国加强在北极的实质性存在地位也具有非常重要的意义。伴随着近年来北极议题逐步走向大众视野，北极旅游也逐年升温。但是，由于北极旅游开发程度不高，各方面安全和救援保障体系建立不完善，对于北极旅游的安全性提出了巨大的挑战。英国政府一直强调北极旅游的安全性，在专门的网站上为赴北极旅游的人群提供了专门的旅游指南，同时也加强与旅游行业的沟通和合作，不断更新旅游信息，为北极旅游创造良好的外部环境，推动北极旅游的可持续发展。

四、英国的北极政策对中国的借鉴价值

英国和中国在北极问题上具有诸多的相似点：一是与北极的相对地理位置相似。英国和中国同属非北极国家，地理位置上远离北极，容易受到北极国家“门罗主义”的影响。二是参与北极事务历史传统相似。英国和中国参与北极事务历史都比较短，英国虽然早在四百多年前就有探险队前往北极，但是参与缺乏连续性，两国在北极的实质性存在程度都不高。三是国家对北极事务的态度相似。两国原则上都承认北极国家在北极地区拥有主权、主权权利和管辖权，拥有更为重大的利益，也理所当然地应在北极事务中发挥更大作用。但是认为非北极国家在北极也应当拥有相应的航行、科研权利，有理由关注北极的自然变化和北极航道的开通，倡导北极国家与非北极国家在跨区域问题上加强沟通和合作。

基于两国在北极问题上的相似点，英国的北极政策对中国具有借鉴意义：第一，跳出北极国家“门罗主义”对我国参与北极治理的限制，逐步增加参与北极治理的深度和广度。中国应当承认北极八国在北极享有的实质性主权和管辖权，获取参与北极治理的“通行证”，同时充分利用北极八国之间的矛盾和分歧，逐步提升自身在北极事务中的话语权和影响力，为实现我国在北极的国家利益服务。第二，承认北极原住民在北极事务中的地位和作用，加强与北极原住民的合作。积极参与北极原住民社会的经济建设，通过创造条件参与到原住民社会的各项基础设施建设，帮助他们发展当地经济，投资具有前景的商业项目。第三，鼓励民间力量参与北极治理，在北极商业领域里努力有所作为。积极培育一大批技术实力雄厚、富有创新精神、熟悉北极事务的企业，在北极地区经济社会建设的各行各业中力争占据一席之地，让我国丰富的劳务资本和金融资本成为北极地区经济社会进步的重要推动力量。

[参考文献]

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