论征地补偿安置争议的法律救济途径（国务院法制办行政复议司副司

论征地补偿安置争议的法律救济途径

国务院法制办行政复议司副司长 方 军

发布日期:2007-10-19 8:34:13

【摘要】征地补偿安置争议是当前多发的一类典型行政争议，我国现行法律对这类行政争议的法律救济渠道规定得十分明确。实践当中，由于有的地方和部门对国务院《土地管理法实施条例》规定的补偿标准争议裁决性质存在不同理解，相对人依法寻求法律救济的权利受到不合理的限制。为了保障被征地相对人的合法权益，亟需在对征地补偿安置争议法律关系全面研究的基础上，对相关法律法规的规定作出协调一致的解释，明确政府对征地补偿安置争议的裁决具有行政复议性质，相对人同时有权就该类行政争议直接提起行政诉讼。

【关键词】征地；补偿；安置；争议；法律救济 【全文】

一、导言：四个案例背后显现的法律难题

案例之一：安徽芜湖市鸠江区湾里镇的袁家芝和胡起东是“老信访”，他们从1999年10月以来一直为增加被征用的800多亩土地补偿款到各个政府部门上访。2005年，他们得知了一个新渠道：让省政府“裁决”。虽然他们并不知道“裁决”到底是什么，但问题还真解决了。安徽省国土资源厅当年12月22日裁定：每亩6000元标准，发放到户，芜湖市政府收到裁决之日60天内，查清支付、发放情况，进行监督。据了解，截止2004年底，安徽省作为全国三个试点地区之一，已经建起了征地补偿安置争议裁决制度。而另外两个地区湖南和重庆则于2001年就开始“试水”。目前，三省的征地补偿争议裁决，都由国土资源部门承担。而征地补偿标准的确定，也与国土资源部门相关。根据土地管理法实施条例的规定，征地补偿、安置方案是市、县国土资源部门根据经批准的征地方案拟订，并报经市、县人民政府批准后实施。由国土资源部门来裁决征地补偿争议，不免给人既当“运动员”、又当“裁判员”的感觉。湖南省国土资源厅法规处相关工作人员龙舟告诉记者：在裁决制度草创之初，湖南省曾提出由省政府法制办承担裁决工作，但最终还是由国土部门负责。争议双方不服裁决时，还要到省政府法制办申请复议，相当于由同一级政府裁决了两次，无形之中把国土部门推到尴尬的境地。龙舟说：“争议裁决最好由相对中立的机构承担。”［1］ 案例之二：2003年11月25日，重庆市政府作出渝府地［2003］1030号批复，批准征用渝北区回兴街道上湾十二社任敬银等村民使用的农用地共计43.0523公顷。2004年1月13日，渝北区国土资源局以自己名义发布征地补偿安置公告，并附具了征地补偿安置方案（该方案未提及是否经过区政府批准）。渝北区国土资源局公告要求：“被征地的农村集体经济组织和农民如对公告之‘补偿标准’有争议，限于2004年2月15日前向重庆市现代农业开发园管委会或渝北区国土资源局提出，由渝北区人民政府依法组织协调，直至报市人民政府裁决。”2004年3月10日，任敬银等认为具体补偿数额过低，向重庆市政府申请行政裁决。2004年12月21日，市政府作出不予受理决定，并将此案转由渝北区政府进行行政协调。2005年5月11日，渝北区政府作出行政协调意见书，认定原补偿安置方案符合有关规定，该意见书中同时明确：“如果仍对补偿安置方案及本协调意见有异议，可向重庆市人民政府申请行政裁决”。2005年5月25日，任敬银等向重庆市政府提交行政裁决申请书，请

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求增加征地补偿数额。2005年8月8日，重庆市政府作出《征地补偿安置争议裁决决定书》（渝府地裁［2005］16号），仍然认为征地补偿安置方案符合有关规定，该“裁决决定书”又告知任敬银等“若对本决定不服，可以自收到之日起可按有关规定依法向我府提出行政复议或三个月内依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。”2005年9月3日，任敬银等又根据重庆市政府“裁决决定书”的告知，针对该“裁决决定书”向重庆市政府申请行政复议。2005年9月6日，重庆市政府作出《不予受理行政复议申请通知书》，认为“市人民政府作出的渝府地裁［2005］16号征地补偿安置争议裁决决定已具有行政复议性质。根据《中华人民共和国行政复议法》第五条‘公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼’规定，对已具有行政复议性质的征地补偿安置争议裁决决定不能再申请行政复议。根据《行政复议法》第十七条第一款规定，市人民政府决定：不予受理。”任敬银等对重庆市政府不予受理行政复议申请不服，向国家有关机关申诉，要求责令受理。

案例之三：2001年12月25日，经国务院批准，国土资源部发出国土资函［2001］559号批复，批准征用沈阳市于洪区北陵乡史洪学等人使用的农用地205.7661公顷。辽宁省政府随后转发了该批复。2002年1月14日，沈阳市于洪区政府发布《征用土地方案公告》，3月12日沈阳市规划和国土资源局于洪分局发布《征地补偿安置方案公告》和《征地补偿安置方案》。随后，史洪学等有关行政诉讼案件中，要求撤销沈阳市规划和国土资源局于洪分局制定的征地补偿标准。法院认为，根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对征地补偿标准有异议，应当由批准征地的辽宁省政府进行裁决，于是驳回了史洪学等的诉讼请求。2003年1月7日，申请人向辽宁省政府递交征地补偿标准裁决申请，辽宁省政府委托省国土资源厅受理裁决。2003年12月19日，辽宁省国土资源厅函告史洪学等，称有关征地“系国务院批准，对补偿标准有争议的，由批准征地的人民政府进行裁决”。2005年5月24日，在经历多次诉讼的投诉无果的窘境后，史洪学等向国务院提出申请，要求国务院“依法对申请人被征土地的地上物补偿争议作出裁决”。

案例之四：2002年安徽省亳（州）阜（阳）高速公路建设征用农民土地13000亩。据亳州市谯城区杨守初、陈治法等自称代表2000余户农民反映，有关方面征地过程中未出示征地合法批文，未与有关农民集体组织协商，单方面确定永久性用地每亩补偿6000元，取土坑临时用地每亩补偿4000元。后因农民抗争，有关方面将永久性用地补偿提高到每亩10500元，实发每亩9500元。杨守初、陈治法等认为不符合法规，向上级有关单位上访，后向亳州市中级法院提起行政诉讼。2004年4月，亳州市中级法院以不属于法院审理范围为由将此案转给政府处理。有关方面最后确定永久性用地补偿每亩13500元，实发12500元，取土坑临时用地每亩补偿10000元。当事人认为该补偿标准仍然明显低于法规规定和本地区其他征地征偿的标准，向安徽省政府申请行政复议，直至2005年11月，安徽省政府法制办告知杨伟峰、杨守初等人，认为当事人提出的行政复议申请涉及的是征地补偿标准争议，根据省政府有关负责同志的批示要求，已将有关材料转省国土资源厅协调处理。2006年4月14日，安徽省国土资源厅作出《亳阜高速公路征地补偿标准争议协调意见》（皖国土资函［2006］380号），认定“亳阜高速公路征地经国务院批准，征地补偿按国务院批准的补偿标准执行”，“你们要求撤销《关于高速公路用地补偿有关问题的通知》，没有法律依据”。农

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民对此协调意见不服，不得已向国务院申请最终裁决。

征地补偿安置争议是当前社会各方面高度关注的热点问题，也是长久以来被征地农民反映强烈的难点问题。由于这些问题涉及特定弱势群体切身利益的维护，国家理应为这类人群提供及时、有效、便捷的法律救济途径，以体现法律对他们的关怀，以利于失地农民得到他们应有的利益补偿，使他们的基本生活获得必要的保障，从而营造和谐安宁的社会秩序。与这种应然的法律需求相比，以上四个案例却使我们感到另外一番困惑：一是，在公民对行政机关制定的征地补偿安置方案持有异议时，公民无论是求诸于行政复议或是行政诉讼，都无一例外地被拒之门外；二是，行政复议机关和法院拒绝公民提出的法律救济请求，共同的理由都是《土地管理法实施条例》第二十五条对征地补偿安置争议规定了“裁决”制度，因而公民只能申请“裁决”，不能依法申请行政复议和提起行政诉讼；三是，征地补偿安置争议的“裁决”属于什么性质、适用什么程序、裁决机构由谁充当，有关法律规范未作明确规定，致使许多相对人望裁决而却步。少数敢于吃螃蟹者也往往发现自己陷入裁决的程序迷宫，尽管费尽周折，也难以及时获得他们期盼的法律救济。

面对征地补偿安置争议处理方面遇到的法律难题，笔者感到，理论界和实务界都有必要对此进行认真深入的研究，按照合法、公正、公开、及时、便民的原则寻找破解这一难题的可行之道。

二、有关征地补偿安置争议处理的制度规定及不同解读 （一）我国征地制度的基本内容

征地补偿安置争议处理是我国征地制度体系的组成部分。研究征地补偿安置争议，离不开对征地制度体系的整体了解，因此对我国征地制度加以简要的介绍是必要的。根据《土地管理法》和国务院《土地管理法实施条例》（下文称为《实施条例》）的规定，我国征地制度包括征地审批、征地补偿安置标准和征地补偿安置争议处理三大具体制度。 1．关于征地审批制度

征地审批制度是在《土地管理法》中规定的。为了严格保护耕地，1998年8月29日全国人大常委会对原有《土地管理法》作了修订，取消了省辖市、自治州、县的征地审批权，规定只有国务院和省、自治区、直辖市政府按照各自权限具有征地审批权。其中，省、自治区、直辖市政府征用土地的范围只限于35公顷以内的耕地和70公顷以内的非耕地，超过这一范围的土地征用均应由国务院批准。 2．关于征地补偿安置标准制度

征地补偿安置标准制度也是在《土地管理法》中规定的。按照该法规定，征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物的和青苗的补偿费，相应的标准为：（1）征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍；（2）每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍，但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均亩产值的十五倍；（3）被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定；（4）征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定；（5）依照有关规定支付耕地的土地补偿费和安置补偿费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市政府批准，可以增加安置补助费，但是土地

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补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍；（6）国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。从这些规定看，征地补偿安置标准有些是《土地管理法》直接确定的，有些则是国务院及省、自治区、直辖市根据法律原则进一步确定的。在法律地位上，它们都是对不特定相对人普遍适用的，在性质上属于立法规范或者抽象行政行为的范畴，而不是具体行政行为。 3．征地补偿安置争议处理制度

《土地管理法》未对征地补偿安置争议处理制度作出规定。《实施条例》第二十五条则规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以（土地征用方案）公告。”“被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”

综合上述规定，从行政执法的角度看，可以看到整个征地过程中，存在征地审批和征地补偿安置两个不同的具体行政行为，其中征地审批行为在先，征地补偿安置行为在后；征地审批行为的主体是国务院和省级政府，征地补偿安置行为的主体则是被征用土地所在地的市县政府；征地审批行为是以国务院和省级政府批准有关征地文件的方式进行的，征地补偿安置行为是以有关市县政府批准征地补偿安置方案的方式进行的。

（二）《实施条例》规定的补偿标准争议协调裁决机制的不同解读及评析

《实施条例》第二十五条在规定征地补偿安置程序的同时，进一步规定相对人“对补偿标准有争议的”，通过县级以上地方政府协调和征地审批机关裁决解决。令立法者始料未及的是，正是这里规定的补偿标准争议的协调裁决制度，有关部门各自作出不同解读，这种分歧又成为当今妨碍相对人通过法律救济机制及时解决征地补偿安置争议的主要症结。 解读之一：裁决是仅适用于征地补偿争议的一种独立的纠纷解决机制

这种理解倾向于按照《实施条例》的有关文字界协调裁决制度的性质及适用范围。因为《实施条例》中既使用了“征地补偿、安置方案”和“征地补偿、安置争议”的概念，同时又有“补偿标准有争议”的表述，并且对补偿标准争议设定“协调”、“裁决”程序，似乎不难得出以下两点结论：一是，存在征地补偿安置争议与补偿标准争议两种不同争议，相对人不服征地补偿安置方案的争议是征地补偿安置争议，不服补偿标准的争议则是补偿标准争议；二是，补偿标准争议适用协调裁决程序解决，即先由县级以上地方政府进行协调，协调不成则征地批准机关裁决。“裁决”一词的使用表明这是一种独立的纠纷解决机制。 然而，这种观点没有厘清补偿标准争议与征地补偿安置争议的关系，因而并没有解决具体操作中的问题。笔者认为，如果按照这种观点持有者对法条所使用的字面解释方法，那么将补偿标准争议理解为针对有关立法规范或者抽象行政行为的争议更为合适，这就将补偿标

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准争议与征地补偿争议区分开来。原因在于，按照我国的征地补偿标准制度，补偿标准要么由《土地管理法》直接规定，要么由国务院和省里作出规定，因此补偿标准都体现为立法规范或者抽象行政行为。《实施条例》作为《土地管理法》的实施性法规，补偿标准的含义理应与法律保持一致。但我们又看到，如果《实施条例》规定的补偿标准争议是针对立法规范或者抽象行政行政行为的话，《实施条例》确立的协调裁决程序就有值得探讨之处。一是，针对立法规范和抽象行政行为的争议，依照有关法律规定应当适用备案程序处理，备案程序与《实施条例》规定的协调裁决程序在处理主体、处理程序和处理方式上都大相迳庭。按照《实施条例》操作，不仅在制度上与备案制度不符，在执行中甚至可能出现下级行政机关越权协调裁决上级行政机关相关规定甚至行政机关越权协调裁决权力机关立法规范的问题（在补偿标准由国务院规定、征地审批机关却是省级政府的情况下，就要由市县政府对国务院规定进行协调、省级政府对国务院规定进行裁决；在补偿标准属于法律直接规定、征地审批机关是国务院的情况下，就要由市县政府对法律规定进行协调、国务院对法律规定进行裁决）；二是，立法规范和抽象行政行为并不直接影响相对人的权利义务，只有具体行政行为才可能侵害相对人的合法权益，因此征地实践中通常发生的争议，包括征地审批争议和征地补偿安置争议，都是由具体行政行为引起的。由于补偿征地相对人自身的法律素质局限，在尚未出现征地补偿安置行为的情况下，他们对抽象行为的关注是极其有限的。《实施条例》专门针对补偿安置争议规定协调裁决程序，其立法意图和必要性不能不令人疑惑。笔者从各地了解到的所谓补偿标准争议案件，实际上针对的都是征地补偿安置争议。这也从另一个层面说明，将《实施条例》规定的协调裁决机制理解为针对抽象的补偿标准争议的专门解决机制，并无太大的实际意义。

解读之二：裁决是适用于征地补偿安置争议的第二次行政执法

这种观点看到了相对人关注的焦点是政府的征地补偿安置行为，因此将《实施条例》第二十五条规定的补偿标准争议扩大解释为征地补偿安置争议。同时，这种观点又剔除了对争议的裁决所应有的法律救济性质，对“裁决”作了限缩解释，认为裁决是一次新的具体行政行为，是二次执法。因此，这种观点的核心内容是，相对人不服政府征地补偿安置行为，必须经由有关行政机关以“裁决”形式第二次作出具体行政行为后，才能申请行政复议和提起行政诉讼。简而言之，相对人对征地补偿安置行为这种具体行政行为不得直接寻求法律救济。 以上这理解，主要是由土地管理部门所阐发的。国土资源部2006年7月发布了《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》，内容包括了以下六个方面。一是，“征地补偿安置争议协调裁决制度，是《中华人民共和国土地管理法实施条例》为解决征地补偿安置争议确立的专门制度。”二是，“推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是法规有要求，现实有需要，实践有经验，应当加快进行。”三是，“必须规范协调和裁决的程序。在程序设定上，首先必须贯彻协调前置、重在协调的原则，即当事人应当先向拟定征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请协调。未经协调的案件，不能进行裁决。”四是，“协调裁决的范围是针对被征地农民与实施征地的市、县政府在补偿安置方面的争议。协调裁决不对经依法批准的征地合法性进行审查，不代替行政复议和诉讼。协调裁决的范围主要有：对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的；对适用征地补偿安置方案涉及的对被征土地地类、人均耕地面积、被征土地前三年平均年产值的认定有异议的；实行区片综合地

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