关于人大监督下预算公开问题的思考

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关于人大监督下预算公开问题的思考

李铭

（国家行政学院，北京 100089）

【摘要】预算公开是政治透明的表现，是公共财政的本质要求。顺应人民期待，推进预算公开，是人大职责所在。本文运用博弈论的研究方法，通过构建博弈模型，对人大监督下预算公开问题进行了思考，并就加强人大监督，推进预算公开进行探讨和研究。

【关键词】预算公开人大博弈

预算公开是政治透明的表现，是公共财政的本质要求,是人民群众参政议政的重要渠道，也是推进政府行政管理体制改革、建设和谐社会的必然要求,是制约和监督权力、预防和治理腐败的重要举措。顺应人民期待，行使监督权力，推进预算公开，是人大职责所在。

一、预算公开的现状

2008年5月，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式颁布实施，该条例明确指出：“各级政府的预算和决算报告是需要主动公开的重点政府信息,必须向公众开放并提供便利的查阅条件。”2008年财政部发布《财政部关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》，2010年3月1日发布《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》。在预算公开改革的滚滚洪流之下，2010年，国土资源部、财政部、科技部、国家行政学院等74个中央部门在门户网站公布了2010年部门预算收支总表和财政拨款支出预算表，这是我国继2009年财政部首次公开中央财政预算4张表格之后，在推进中央财政预算公开方面迈出的又一重要步伐。2010年3月，四川省巴中市巴州区白庙乡因上网“晒账本”，被网友称之为“政府全裸第一例”,成为全国关注的焦点。从财政部、中央部委再到基层政府，预算公开正在成为大势所趋。2011年，在进一步细化中央预算编制的基础上，将中央本级支出预算中的一些重点支出公开到“项”级科目；进一步促进部门预算信息公开工作，积极推动行政经费支出和基本建设支出情况对外公开；中央部门向社会公开2010年度部门决算和出国经费、车辆购置及运行费、公务接待费等“三公支出”的预算总体情况；经同级人大或其常委会审议批准的地方预算、决算要主动向社会公开。这些都表明我国预算公开推进工作逐渐加速。

宪法和预算法明确规定了人大对财政预算的监督职能。当前，人民参政议政意识逐步增强，要求预算公开透明的呼声越来越高,要求参与和监督预算的民意越来

越高涨。人大对预算公开履行监督职能的意义在于：（1）有利于保障人民对公共财政的知情权、参与权、监督权，保障公民权利，约束公共权力与公共资金合理使用，促进政府部门依法行政。（2）是构建公共财政体制，实现人民参与预算决策和加强预算执行的必要条件，有利于推动预算过程的科学化、合理化、民主化，提高财政资金效率。（3）是防止公共权力腐败的有效措施, 有助于疏通信息渠道, 打破信息垄断。阳光是最好的防腐剂。人民通过人大的监督，发挥监督作用，防止浪费、腐败、权力寻租等行为发生。

二、预算公开存在的问题

1.法制保障严重滞后。《中华人民共和国政府信息公开条例》以及财政部关于预算信息公开的先后两个指导意见虽已施行,但其位阶较低。《预算法》作为财政预算管理的基本法律, 没有对预算公开作出明确的规定。有关国家保密的法律在某种程度上已成为预算公开的制度瓶颈。法律制度的不健全, 造成预算公开在程度和范围方面还存在着局限性。

2.预算公开的监管缺位。没有健全的制度保障和有效的监督途径,没有落实监管主体和明确监管权责，难以对政府部门的财政行为进行有效的监督与制约。

3.预算公开的良好社会氛围尚未形成。政府部门出于长期以来形成的体制、文化和工作思路的影响，责任意识不强，对公开预算信息积极性不高，比较被动，即使公开了也是流于形式。从人民角度来说，存在着权利意识不强的问题。

4.预算公开的质量不高。普遍存在着形式主义、内容简单、过于笼统、过于专业化、晦涩难懂等问题。不能涵盖预算编制、审批、执行、决算各阶段的全程信息。流于形式的信息很难说具有实质意义，更不具有决策有用性。

三、博弈分析

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在预算公开中，政府部门和各级人大具有不同的行为目标和经济特征, 存在不同的利益驱动，构成了博弈。博弈参与者的收益函数不仅取决于自己的选择，还受到其他决策方的影响。为研究方便起见，本文中博弈模型选择完全信息静态博弈模型。

（一）模型基本假设

1.博弈参与者假设：假设存在两个参与者，一方是政府部门，一方是人大。

2.理性经济人假设：博弈双方都是理性的, 都将按照使自身利益函数最大化的原则作出各自的策略选择,以取得效用，实现自身收益最大化。

3.选择策略假设：参与者都有不相容的两种策略，而选择何种策略，存在着一定的概率。按理性经济人假设，掌握着财政资金这一稀缺公共资源的各地区、部门，出于利益动因会出现种种不合规行为，以谋求自身利益最大化，导致产生道德风险和逆向选择，并且趋向于不按规定“出牌”，即不如实公开预算信息。人大同样出于经济人假设，趋向于花费较少成本获取预算信息、履行监督职责，双方存在两两博弈关系。

（二）博弈分析

参与者:一方为政府部门，即各地区、部门等预算公开主体，另一方为人大。

策略空间: 政府部门的策略空间为S1={如实，不实}，人大为S2={监督，不监督}。

收益，x:政府部门不实公开预算而获得的额外收益；a:政府部门不实公开预算面临的风险成本；y:人大通过监督获取真实情况得到的收益；b:人大的监督成本；c:政府部门公开不实信息，人大未予监督带来的责任成本；p：人大监督的概率；q：政府部门不实公开的概率。

假设：（1）政府部门如实公开无额外收益，也不会遭受损失；（2）人大履行职责，便能发现政府部门的不实信息行为。

政府部门与人大之间博弈收益矩阵为：

政府部门与人大之间博弈收益

矩阵政府部门对预算的公开

不实

人大对预算的监督

监督不监督

y-b,x-a-c,x

如实-b,00,0

同理，人大对政府部门的不实行为监督的混合策略为(p,1-p)情况下，政府部门期望效用最大化，令 E1/ q =x-pa=0, 得p*=x/a。

可得出：政府部门如实公开的概率与人大的监督成本成正比，和人大获取真实情况所得收益与政府部门公开不实信息，人大未予监督带来的责任成本之和成反比；人大监督概率和政府部门不实公开而获得的额外收益成正比，与不实公开遭受到的风险成本成反比。

因此，混合策略纳什均衡为（q*，p*）=（b/(y+c),x/a）。政府部门以b/(y+c)的概率如实公开预算信息，人大以x/a的概率监督不实行为。

政府部门如实公开预算概率既定的情况下，人大监督的收益E2（q，1）=qy+qc-b-qc=qy-b,不监督的收益E2（q,0）=-qc。

当政府部门如实公开概率为q= q*=b/(y+c)时，E2（q，1）=by/(y+c)-b=-bc/(y+c)= E2（q，0）。对于人大来说，监督不监督收益相同；当q>q*时，E2（q，1）> E2（q，0），人大的最优策略是实行监督；当q<q*时，E（q，1）< E（q，220）, 人大的最优策略是不监督。

同理，当人大监督概率p既定的情况下，政府部门选择如实公开和不实公开，即选择q=1和q=0的收益分别为E1（1，p）=x-pa,E1(0,p)=0。

当人大监督概率为p=p*=x/a时，E1(1,p)=0= E1(0,p)，政府部门如实或不实公开对自身的收益相同；当p>p*时，E1(1,p)<E1(0,p)，政府部门的最优策略是如实公开；当p<p*时，E1(1,p)>E1(0,p)，政府部门的最优策略是不实公开。

(三)模型结论

1.人大的监督成本越高，政府部门不实公开的可能性越大，越不利于社会福利。监督成本过高，与法制不健全、体制机制不顺、工作协调性不好有关。

2.人大的收益是政府部门风险成本的增函数。如果风险成本不够大，政府部门有加剧不实公开的趋势，形成“劣币驱逐良币”的逆向选择机制，进而导致人大收益进一步降低。加大政府部门不实公开信息的成本，使不实公开无利可图，有利于社会福利。

3.人大的收益是人大监督概率的增函数。人大加大监督概率，能影响政府部门不实公开的收益，制约不实行为。

四、对策与建议

（一）制定修订有关法律法规，完善体制机制1.加强预算公开的立法进程,建立健全有关法律体系，强化规范预算条款和预算公开透明的制度建设，从法制建设层面上保证对预算公开的约束。一是修订《预算法》,明确预算公开的原则和方式, 增加有关预算信息

政府部门的期望收益为：E1（q,p）=pq(x-a)+q(1-p)x=q(x-pa)

人大的期望收益为：E2（q,p）=pq(y-b)+q(1-p) (-c)+(1-q)p(-b)=p(qy+qc-b)-qc

政府部门对不实公开混合策略为(q,1-q)情况下，人大期望效用最大化，令 E2/ p=qy+qc-b=0, 得q*=b/(y+c)。

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提供和披露的规范性内容，为信息公开提供法律支撑,让预算公开从政府的“自选动作”变为“规定动作”；二是适应时代发展需要，修订《保密法》中涉及国家秘密的条款，科学合理地界定国家秘密，为推动政府信息工作突破制度瓶颈；三是将政府信息公开条例提升到法律层次，增强预算信息公开的法律依据。

2.抓紧研究制订有关增强预算透明度，推进预算公开的实施细则,建立健全信息披露制度，拓宽公开渠道，扩大预算公开范围,完善预算公开的内容,规范预算公开的方式、范围、内容、形式和步骤。督促和鼓励政府部门结合实际情况，多形式和多渠道在公开有关基本信息之外依法、及时、主动公开如教育、医疗、社会保障等有关民生支出以及“三公支出”等。逐步推进公开全面预算信息，包括年度预算执行情况、与相关年度预算的比较、对未来的预测信息、资金按经济分类支出明细使用情况、决策分配机制、绩效分析等。

3.以法律形式规定预算监督主体的地位、职责、权力，落实信息公开责任主体，加强同有关部门以及社会力量间的协调配合，理顺工作关系，建立健全信息公开工作机制、申请公开制度、保密审查机制、责任追究制度和绩效考核办法，加强对预算公开工作的监督和检查力度，做好依法申请公开信息工作，正确回应人民对信息公开的要求，对财政资金申请、分配、使用、考核全过程进行全方位监控。

（二）大力进行预算公开环境建设，营造良好氛围1.增强政府部门对预算公开工作的责任和服务意识，构建责任文化和服务文化。“晒账本”既需要制度保障, 更需要政府部门的理念和勇气。人大应充分发挥权力机关作用，推动政府部门树立公共行政的责任意识，促进预算公开的真实性、有效性和全面性。还要推动政府部门的服务意识，把满足社会公众的信息需要内化为精神动力和工作导向。

2.在社会公众中加强公民权利宣传教育，真正认识到获悉政府信息是公民应享有的基本权利，是公民权利诉求下政府应尽的义务。在公众中营造权利意识高涨的文化氛围，形成自觉的信息诉求，从信息需求方的角度推动预算信息公开的开展。

3.增强自身素质培养，提高预算监督的能力和水平。人大要培养主动参与和主动监督意识, 加强相关知识的积累和能力的培养，吸纳专业人员和聘请专家学者，认真履行监督。

（三）深化预算监督改革，增强监督实效

1.督促财政部门加快政府会计改革，夯实基础工作，深化预算体制改革，细化预算科目，改革预算编制体系和方法，全面落实政府收支分类体系改革，规范收入分类、

支出功能分类和支出经济分类，完善预算编制技术，建立科学、合理、完整的财政预算体系。

3.大力推动政府部门公开明细预算、可读性预算。在保持财政预算、决算基本报表格式和内容专业、统一的同时，加强描述性、解释性、明细性说明，加强信息编制说明，提高可读性和决策有用性，让不具备一定财务、会计知识的信息使用者也能准确理解。

4.完善监督工作流程，增强规范化水平。建立健全科学合理的财政预算监督工作流程，在审议预算、调整预算、监督预算执行、审议决算等各个环节及时、有效地参与监督的全过程，充分发挥人大代表、预工委、财经委的作用，使人民真正参与到公共事务决策中来。

（四）推动建立统一完善的预算公开信息系统，提高工作实效

1.推动政府部门采取多种形式和手段, 建立完备的预算公开信息系统。以政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式为主，辅以公共场所查阅、公告上墙、群发短信、电视字幕、分发宣传单等因地制宜、简洁直观的方式。

2.推动政府部门充分利用网络、媒体等渠道,加强信息公开载体特别是门户网站的建设, 提高信息更新的频率和质量,降低公众获取信息的成本,推进预算信息公开工作的现代化。

3.加强监督，落实反馈整改，督促政府部门不断改进预算公开工作。建立关于预算公开反馈整改的长效工作机制，以信息使用者满意度为导向，通过咨询回复反馈、网上调查、信息公开意见征集、在线访谈等方式，突出公开、交流、服务、互动，及时反馈人民对预算公开形式、内容的意见和建议，督促政府部门不断改进预算公开工作。

参考文献