行政管理学

-+资料来源http://www.xzgl.net/xzgl/indown.htm 一、行政管理的含义与特点 （一）行政管理的含义

1．行政管理的初始含义

2．现代行政管理的含义。有以下几种： （1）最广义的行政管理含义。是指一切社会组织、团体对有关事务的治理、管理和执行的社会活动。这里的社会组织包括政党和国家的立法、行政、司法组织，还包括企业、事业和社会团体等。

（2）广义的行政管理含义。是指国家政治目标的执行，包括立法、行政、司法等社会组织领域内特定组织的指挥活动及其机关内部的总务后勤工作等。

（3）狭义的行政管理含义。它是指国家行政机关及其官员在管理国家事务、社会事务和机关内部事务的过程中进行的计划、组织、指挥、协调和控制等各项管理活动。行政管理一般简称行政，又称公共行政。政府管理也是狭义的行政管理的同义词。 （二）行政管理的特点

1．执行性。 2．政治性。 3．权威性。

二、行政管理学的研究对象和内容 （一）行政管理学的研究对象

行政管理学的含义：行政管理学是研究国家行政机关及其官员依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。其基本要点如下：

1．行政管理的主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。

2．行政管理的客体是国家事务、社会事务和行政机关的内部事务。

3．行政管理的基本依据是行政权力。 4．行政管理活动的根本原则是依法管理。 5．行政管理学的根本目的是探讨行政管理的客观规律，实现行政管理的科学化。 （二）行政管理学研究的主要内容 公共行政与公共行政学 行政环境与行政生态学 国家职能与行政职能 组织理论与行政组织 人事行政与公务员制度

行政领导与行政领导者 机关管理与办公自动化 行政决策与政策分析

行政执行过程与行政执行评估 行政协调与行政沟通 行政监督理论与制度 公共财政与财务行政

行政法律制度与依法行政 公共行政的方法与技术 行政道德与行政伦理学

行政效率及其测评标准和方法 行政改革与行政制度创新

第二节 行政管理学的历史发展 一、西方行政管理学产生的原因与形成 （一）西方行政管理学产生的实践方面原因 行政管理学是在西方现代资本主义发展的基础上产生和发展的，是工业化和政府改革的结果。具体地说，行政管理学的产生，源于两方面的推动。

1．行政管理学的产生，是西方自由资本主义时期结束后，随垄断资本主义的发展，政府职能发展的结果。

2．当时各国政府机构中普遍存在着办事效率低下、腐败现象严重、官僚主义盛行等弊端，这是政府改革的契机，也是行政管理学产生的契机。

（二）西方行政管理学的形成

1．威尔逊是行政管理学的创始人。 2．古德诺和怀特的贡献。

3．泰罗、法约尔、韦伯的促进作用。 （三）第二次世界大战前后西方行政管理学的发展

1．行为科学开发了行政管理学的新增长点。

2．第二次世界大战后行政管理学发展的新特点。

（1）不同学派之间的争鸣方兴未艾。 （2）研究领域的拓宽和加深。

（3）研究内容和方法更结合现实。 二、中国行政管理学的发展

（一）新中国建立以前的行政管理学 1．我国在封建社会形成了一整套的行政管理制度，其中以中央集权的大一统国家行政体制、官吏制度和监察制度较为著名。

2．现代意义上的行政管理学是从西方国家引进和借鉴的。

（二）新中国建立以后的行政管理学 1．行政管理学课程被撤消。由于受到“左”的思想和前苏联高等教育体制的影响，1952年我国高校院系调整时，行政管理学被撤消。

2．十一届三中全会以后行政管理学科的重建和发展。

第三节 学习和研究行政管理学的意义和方

法 一、学习和研究行政管理学的意义

（一）学习和研究行政管理学，正确反映政府行政管理的规律，对指导我国政府的行政管理实践具有重要的意义。

（二）学习和研究行政管理学，可以为政府正确地制定政策和有效地执行政策提供理论指导和实践经验，从而有利于提高政府行政管理的水平和行政效率。

（三）学习和研究行政管理学，对于培养高水平的政府公务员，也有不可忽视的作用。

二、学习和研究行政管理学的方法 1．理论联系实际的方法。 2．调查研究法。 3．案例分析法。 4．历史研究法。 5．比较研究法。

第二章 行政环境与行政生态学 第一节 行政环境与行政生态学概述 一、行政环境的含义、类型和特点 （一）行政环境的含义

行政环境即政府管理的环境，是指围绕行政活动和行政现象，能直接或间接作用和影响行政活动的各种客观因素的总和。 （二）行政环境的类型

行政环境根据划定的角度和标准，可分为不同类型。

1．从总体范围、规模和层次上分，可分为三类：（1）宏观行政环境（2）中观行政环境（3）微观行政环境。

2．从内容上分，可划分为自然环境与社会环境。社会环境包括政治环境、经济环境

和文化环境等。

3．从管辖区域分，可划分为国际行政环境与国内行政环境。也可划分为中央行政环境与地方行政环境。

4．从不同结果程度上分，可以划分为良性结果的行政环境、恶性结果的行政环境、良性结果的行政环境与恶性结果的行政环境相互兼有的行政环境。 （三）行政环境的特点

1．主导性。 2．联系性。 3．综合性。 4．层次性。 5．变异性。

二、行政生态学与行政生态模式

行政生态学是以生态学理论和方法研究行政管理与其周围环境的一门科学。它主要研究各个国家的社会文化和历史传统等因素对公共行政的影响以及公共行政对该国社会变迁与发展的影响。

里格斯根据社会形态的不同提出了有名的行政类型分类理论。里格斯认为，人类历史上存在着三种基本社会形态，即传统的农

业社会、过渡社会、现代工业化社会，每一种社会形态都各有其独特的生态环境。他运用“结构功能分析法”和物理学上“光谱分析”的概念，对世界各国行政生态背景进行分析研究，提出了与这三种社会形态相适应的三种行政类型：

与农业社会相适应的是融合型行政模式（Fused Model）。

与现代工业化相适应的是衍射型行政模式（Diffracted Model）。

与过渡社会相适应的是棱柱型行政模式（Prismatic Model）。

第二节 行政环境要素

一、自然环境

自然环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况，包括地形、地貌、气候、土壤、水系、矿藏甚至人种等自然构成。 二、经济环境

经济环境包括经济制度和生产力水平两个方面。

三、政治环境

一个国家的政治环境包括该国的国家政

权制度、政党制度、社会组织结构、法律制度等，政治环境决定并制约着行政管理。 四、文化环境

文化环境是指由一定的世界观、理想、信念、伦理、价值、心理、文化程度等构成的综合体。

五、国际环境

国际环境是指一个国家同世界各国和各地区之间的政治、经济、文化、地理等方面的关系以及同其他国家之间的相互关系。 第三节 正确认识我国当前的行政环境 一、正确认识我国行政环境的主要方面与次要方面，不能忽视次要方面的负面影响。 二、正确认识我国行政环境的外在表象与内在实质的不一致性，在改革过程中要从实际出发，制定改革措施。

三、正确认识我国行政环境的多样性，注意各地、各级政府行政环境的差异性。 四、正确对待学习外国先进经验。 第四节 行政环境与行政管理的互动关系 一、行政环境对行政管理的制约

行政环境对整个行政活动具有很强的制约性。良性行政环境可以为行政活动提供有利的条件，恶性的行政环境则会对行政管理起阻碍和抑制作用。

二、行政管理对行政环境的改造

行政管理在适应行政环境的同时，又积极地利用和改造行政环境。

（一）行政管理对行政环境的改造作用存在正、负之分。

（二）行政管理改造行政环境的基本形态分为积极型和消极型两种。

（三）封闭型行政系统与开放型行政系统。

第三章 国家职能与行政职能

〖本章教学目的〗

通过本章学习，了解行政职能的含义、特性、行政职能体系的内容；认识研究行政职能的意义；理解行政职能的历史演变过程；认识我国行政职能转变的必然性；掌握十一届三中全会以来我国政府行政职能转变的基本内容和方向。 〖学时分配〗

4学时

〖教学环节〗 讲授

第一节 行政职能的含义和意义 一、行政职能的含义和特性

行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，是行政职责和行政功能的辩证统一。

行政职能不同于国家其他职能，更有别于非国家活动的职能。总而言之，它具有以下特性：1．阶级性。2．服务性。3．多样性。4．动态性。

二、行政职能体系

行政职能体系结构严谨。从基本职责看，它包括政治统治和社会管理两项基本职能。 从行政过程看，行政职能又包括计划、组织、协调、控制等项运行职能。 三、研究行政职能的意义

研究行政职能是正确把握政府行政管理的前提和基础；对于行政组织建设的科学化具有重要意义；对于实现行政管理过程的科学化也有着重要的意义。

第二节 行政职能的历史演变

一、前资本主义时期的行政职能

前资本主义时期的行政职能有两个特点：一是政治统治职能的极端强化，二是社会管理职能相对微弱。

二、自由资本主义时期和垄断资本主义时期的行政职能

自由资本主义时期奉行“政府要好，管事要少”的原则，经济上实施“私人自治”，主要依靠市场来调节各方面的关系，政府实际上起着“守夜人”的作用。加上当时资产阶级政府正在大力提倡保障资产阶级自由、平等、民主权利，所以其职能重点仍在于政治职能。

到了垄断资本主义时期，政府由“守夜人”变成了“社会主宰者”。随着经济危机的出现，资产阶级政府逐步意识到必须实现垄断资本和国家政权的紧密结合，强化政府的干预和调节，才能带来经济的稳定和繁荣。 三、当代资本主义国家的行政职能

第二次世界大战以后，资本主义国家政治职能中的暴力职能相对减弱，而加强了保持社会稳定的调节职能。另外，随着社会经济

和科学技术的飞速发展，政府的社会管理职能日益拓展，经济职能成为重点，政府将“有形的手”和“无形的手”有机结合起来，为资本主义的经济发展创造良好条件，同时，政府的社会服务职能也在逐步扩大。值得注意的是，当代资本主义国家政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化是同步进行的。

第三节 我国行政管理职能的转变 一、我国行政职能转变的必然性

首先，行政职能的转变是经济体制改革的必然要求。

其次，行政职能的转变是实现职能体系合理配置的根本途径。

再次，行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础。

二、我国行政职能转变的主要内容和基本方向

一是职能重心的转变。

二是职能方式的转变：首先，由运用行政手段为主转向运用经济手段为主；其次，由微观管理，直接管理为主转向宏观管理、间

接管理为主；再次，由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来。

三是职能关系的转变：首先，理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系；其次，理顺政企关系；再次，理顺政府内部各职能部门的关系。

第四章 组织理论与行政组织

第一节 行政组织概述

一、组织与行政组织

组织是一个不断发展的概念，从部落、氏族到国家、政府、政党、军队、工厂、学校等等，但都是为实现某种目标而按一定形式组成的具有一定功能的整体。

行政组织是人类社会各种各样的组织形式之一，是指国家的政府机构，是国家为实现对社会公共事务的有效管理按一定法律程序建立起来的组织实体。

行政组织是社会组织中的一种形态，具有一般社会组织的特征，同时具有一定的特殊性质。与其他组织相比，行政组织的特殊性主要体现在： （1）公共性。

（2）政治性。 （3）执行性。 （4）权威性。 （5）法治性。 二、行政组织的分类

根据功能和作用的不同，行政组织可以分为领导机关、职能机关、监督机关、辅助机关、咨询机关和派出机关。

三、行政组织理论的历史与发展 19世纪末期以来，西方学者开始关注组织现象，并形成了不同学派，开启了对行政组织研究的先河。从纵向上来看，大致可以分为古典组织理论时期、新古典组织理论时期和现代组织理论时期。 （一）古典组织理论

古典组织理论产生于19世纪末20世纪初，这也是公共行政学研究的起步阶段。这一时期的主要学派是以泰勒为代表的科学管理理论、以法约尔为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的官僚组织理论。 （二）新古典组织理论

新古典组织理论是以古典组织理论为基

础的，一方面注重组织效率，另一方面着重研究人以及人的行为对组织及效率的影响。因此，又可称为行为科学组织理论。20世纪30年代，西方社会兴起了行为科学。管理学家们也纷纷采用人类学、社会学、心理学等学科的方法对人类行为作客观、科学的研究。梅奥、巴纳德、西蒙便是典型代表。 （三）现代组织理论

20世纪60年代以后，西方组织理论进入了一个新的发展阶段，这是引进了系统论、控制论和信息论的成果。主要有系统与权变组织理论、行政生态组织理论和学习型组织理论。

四、帕金森定律和彼得原理 （一）帕金森定律

定律一，冗员增加原理。 定律二，中间派决定。 定律三，“鸡毛蒜皮定律”。 定律四，无效率系数。 定律五，人事遴选庸才。

定律六，办公场所的豪华程度与机关的事业和效率成反比。 定律七，“鸡尾酒会公式”。

定律八，嫉妒症。 定律九，财不露白。 定律十，退休混乱。 （二）彼得原理

彼德原理推论、彼德差别定律、胡尔定理、艾利斯进步定律、马克·吐温禁果定律、庞德定律、欧瑟定律、道定律、斯威夫特野心定律、甘地枷锁法则、哈佛定律、汉密尔顿人性法则、梅尔定律、链条定律、华盛顿办事规律、奈什规则、理发定律、萧伯纳经济学家规律。

第二节 行政组织的历史类型与发展趋势 一、中国行政组织的沿革 （一）中国古代的行政组织 （二）中国近现代的行政组织 （三）我国现阶段的行政组织

我国的行政组织是一个体系完整、职能齐全的行政系统，主要划分为中央政府机构，地方政府机构和基层政府机构三个层次。 1．中央人民政府机构

中央人民政府的机构主要有：

（1）国务院组成机构。 （2）国务院直属机构。 （3）国务院办事机构。

（4）国务院行政序列外机构。 2．地方各级人民政府机构 （1）省级政府机构。

（2）地州市区级行政机构。 （3）县级政府机构。

（4）乡镇级基层政府机构。 二、外国行政组织的沿革 （一）奴隶制时期的行政组织 （二）封建制时期的行政组织 （三）资本主义时期的行政组织

从政府组织形式来看，资本主义时期行政组织的典型有：英国的内阁制、美国的总统制、法国的半总统制。 三、行政组织的发展趋势 （1）功能的分化与重合。 （2）结构的扁平化。

（3）机构和人员的灵活化。 （4）工作方式的弹性化。 （5）工作单元的团队化。

（6）组织系统的开放化。 （7）管理取向的人性化。 （8）管理机制的市场化。 （9）组织的虚拟化。

第三节 行政组织的结构

行政组织的结构指的是行政组织的构成要素及其组合方式。行政职位的组合方式可以分为纵向组合和横向组合。行政职位的纵向组合，就形成了行政组织的纵向结构；横向组合形成了行政组织的横向结构。 一、行政组织的纵向结构

行政组织的纵向结构既包括不同层级政府之间的构成，又包括各级政府或各个部门内部层级的构成。前者主要指中央政府和地方各级政府。目前我国整个行政组织体系分为国务院——省、自治区、直辖市——县——乡（镇）四级。行政组织的层级越高，管辖地域的范围越广，组织的数量就越少，如各国的中央政府只能有一个；层级越低，管辖地域的范围越窄，组织的数量反而越多，我国的乡政府就数以万计。后者则具体指某个单位的层级结构，根据不同情况，各级政府或机关又分为不同的层级。如我国的国务

院内部按职能分工，设有部、司（局）、处等三至四个层级；省级政府内设有厅、处、科等二至三个层级。

二、行政组织的横向结构

任何一个国家行政组织为完成行政任务，都必须在纵向结构的基础上，进一步地进行科学合理的横向分工，以适应各级政府不同职能的需要。这种横向分工构成了行政组织的横向结构，也叫做行政组织的部门化。部门化是指同级行政组织之间平衡分工的构成形式，实质上是对行政职能目标的分解，同时也是一种分权。

从横向结构上来看，中国行政组织结构也实行部门化。国务院机构由各部委组成。地方各级人民政府一般也设置与国务院各部委相同的职能部门，一般称之为厅或者局。如国务院下设农业部，省政府则下设农业厅，市政府下设农业局，县政府下设农业局。有的地方人民政府，尤其是县政府将几个职能部门合并为一个机构。一般乡镇政府不设或设少量的职能部门。

第四节 行政组织的设计

一、行政组织设计的概念

行政组织的设计就是政府或国家权力机构依据一定的理论和原则对行政组织结构及其功能进行规划和确立的过程，它是通过对行政组织的各个要素进行合理配置和协调各个机构、部门之间职能，以达到提高组织效率的目标。

二、影响行政组织设计的因素 （1）行政组织的价值和目标。

（2）行政组织的技术特征，包括行政组织的结构、规模、制度、运行机制等等。 （3）行政组织的职能与行政组织技术特征的匹配性。

三、行政组织设计的原则 1．职能目标原则 2．完整统一原则 3．精简高效原则 4．法制原则

5．职、权、责一致原则 6．人本原则

第五章 人事行政与公务员制度

第一节 人事行政概述

一、人事行政的概念

人事行政定义：为实现行政目标和社会目标、通过各种人事管理手段对国家行政人员所进行的制度化和法制化管理。 二、人事行政的特征和职能 （一）人事行政的特征

1．法治化：（1）法定地位（2）法定关系（3）依法行政（4）程序法定（5）法律责任。

2．专业化：（1）公务员职业专业化（2）人事行政理论专业化（3）人事行政机构专业化（4）人事管理方法专业化。

3．职业化。职业化即政府公务员职业的终生制或永久制。

4．现代化。现代化是指人事行政适应行政管理规律和社会发展的需要而作的改变或更新。

（二）人事行政的职能

人事行政的职能表明了国家行政组织在行政人员管理方面的工作内容和作用。人事行政作具有两种类型的职能，一类是一般的管理职能，一类是特殊的或技术性的管理职能。

人事行政一般的管理职能，是计划、组织、

指挥、协调、控制五种职能，是所有管理活动普遍具有的职能。

人事行政特殊职能可划分为下列四种类型：l．公职人员的录用。2．公职人员的开发。3．公职人员的维持。4．公职人员的使用。

三、人事行政的地位与作用

（一）人事行政是巩固国家政权的重要保证 （二）人事行政是推动经济和社会发展的必要条件

（三）人事行政是加强人才建设、促进人才成长的重要途径

第二节 公务员制度概述

一、公务员制度的含义

公务员制度是一种现代人事行政制度，它通过制定法律和规章，对公务员进行依法管理，是人事行政的制度化、法治化、科学化管理较为完备的形式，是人事行政的核心内容，体现了人事行政发展的一般趋势。 二、公务员制度的发展

公务员制度形成和发展是行政改革的产物，在历史上，这种改革一直在进行，尤以英国和美国为代表。

三、公务员制度的结构特征 第一，公开考试、择优录用。 第二，严格考核、功绩晋升。 第三，政治中立、职务常任。 第四，人事分类、依法管理。 第五，专业培训、素质更新。

第三节 公务员管理

一、职位分类

公务员队伍相当庞大，要对其进行科学、有效的管理，必须按照一定的标准将其划分成不同的类别，然后才能在选拔、任用、考核等方面制定科学的标准作为依据。这就是所谓的人事分类。世界上通行的人事分类制度有两种：一种是品位分类，为英国、法国等国家所采用。另一种是职位分类，美国、日本等国家采用此种人事分类制度。

所谓职位分类，就是根据职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件，分为不同的类别和等级，然后用文字的形式

固定下来，形成规范性文件，为公务员的考试录用、考核、晋升、培训、奖惩、工资待遇等各项管理提供依据。职位分类最早产生于19世纪的美国，后被许多国家所效仿。 二、录用与调配 （一）公务员的录用

公务员的录用是人事行政的初始环节。所谓录用，是指用人单位根据用人条件和用人标准，按照法定的程序和原则，采用一定的方式，选拔和任用公务员的过程。 （二）公务员的调配

公务员的调配是指行政组织基于工作需要、锻炼人才的需要或其他法定的原因，依据法定的管理程序和方法，改变公务员的隶属关系或工作岗位，以激发组织活力并达成人事相宜目的的人事管理活动。 三、考核、奖励与晋升 （一）公务员的考核

公务员的考核是指国家行政机关按照法定管理权限，根据公务员法规和国家其他有关规定确定的考核内容、原则、方法、形式和程序对所属公务员进行的考察与评价制

度。

（二）公务员的奖励

公务员的奖励是指国家行政机关按照规定的标准、条件和程序，对在公务活动中成绩突出的公职人员给予物质、精神嘉奖的人事管理活动。奖励分为精神奖励和物质奖励。

（三）公务员的晋升

从广义上讲，公务员的晋升包括职位的升迁和级别的提高。一般意义上的晋升，是指公务员职位的升迁，即公务员由原来的职位调任另一职责更重的职位，它意味着公务员在行政部门职位结构中地位的上升、职权和责任的增大，同时也伴随着待遇的提高。 从公务员晋升的形式上来看，大体上有功绩晋升制、考试晋升制、年资晋升制、越级晋升制、综合晋升制等五种。 四、工资与福利

公务员以其能力、技术、学识以及时间和精力为政府服务，政府按一定的标准发给其报酬，这就是公务员的工资。

公务员的福利主要是指国家对公务员生活上的照顾和帮助，如国家举办的为公务员

提供生活服务的各项福利设施和各种福利补助。

五、回避制度 （一）回避的含义

所谓回避，通常是指国家工作人员基于法律规定的某些事由不得从事或担任某种职务或不得实施某种职务行为。回避包括任职回避、地区回避和公务回避三方面。 （二）建立回避制度的现实意义

（1）建立回避制度是保持政府廉洁的重要手段。

（2）建立回避制度有利于获得人民群众的信任与拥护。

（3）建立回避制度有利于贯彻任人唯贤的干部路线。

（三）回避制度的基本内容

1．任职回避

所谓任职回避，就是指制定并颁布一定的法规、规定，在任用各级官员时，要审核他们的血缘亲属等背景关系，如发现有血缘的婚姻亲属关系的，就要令其回避，不要让他们在同一部门或单位内任职，更不能发生直

接领导关系。 2．地区回避

地区回避，过去亦称籍贯回避，即不允许官员在原籍或与原籍接壤的地区任职。 3．公务回避

所谓公务回避是指虽无职务上的管辖关系，但在其公务活动中，遇有亲属或本籍关系存在，不便于执行其职务时，就要实行回避。

第四节 中国公务员制度

一、中国以往干部人事制度存在的主要问题 （一）干部队伍笼统庞杂 （二）管理权限过于集中 （三）管理方式陈旧单一 （四）管理制度很不健全 （五）缺乏监督机制

二、中国公务员制度的诞生

第一个阶段从1978年到1987年，是准备阶段。

第二个阶段从1987年到1992年，是试点

阶段。

第三个阶段始于1992年，是全面推行阶段。

三、中国国家公务员制度的特色 1．不搞“政治中立” 2．坚持党管干部的原则 3．不搞“两官分途” 4．坚持服务于民的宗旨 四、《国家公务员暂行条例》的内容

第六章 行政领导与行政领导者 〖本章教学目的〗

通过本章的学习，了解行政领导的基本概念；明确行政领导的职位、职权与职责；了解行政领导制度；掌握行政领导的方法与艺术；理解行政领导者的素质结构优化。 〖学时分配〗 4学时 〖教学环节〗 讲授

第一节 行政领导概述

一、领导的含义及其特点 （一）领导的含义与类型

1．领导的含义

名词的领导是指领导者。动词的领导则是指领导活动，是指领导者在一定的环境下，为实现既定目标，对被领导者进行统御和指引的行为过程。 2．领导的类型

按领导的权威基础分类，有正式领导与非正式领导；按领导活动的层级分类，有高层领导、中层领导和基层领导；按领导活动领域分类，可以把领导分为政治领导、行政领导和业务领导等。 （二）领导的特点

1．领导是一个社会组织系统。这个系统由领导者、被领导者、环境三个要素构成。 2．领导是一个动态的行为过程。领导是领导者、被领导者及环境三者的一个函数，用公式表示如下：领导=f（领导者、被领导者、环境）

3．领导是高层次的管理。 4．权威性。

二、行政领导的含义、特点与作用 （一）行政领导的含义

名词的行政领导是指在各级行政机关中，具有组织、管理、决策、指挥职能的行政人员。其中又可以分为两类：一类是各级政府的领导人员，另一类是各级政府机关各部门的领导人员。动词的行政领导是指行政领导活动，它是指在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者，依法行使行政权力，为实现一定行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥等的社会活动。 （二）行政领导的特点

1．事务性 2．执行性 3．政治性

（三）行政领导在行政管理中的地位与作用 l．行政领导是行政管理协调统一的保证。 2．行政领导贯穿于行政管理的全过程。 3．行政领导是行政管理成败的关键。 第二节 行政领导者的职位、职权与责任 一、行政领导者的职位

（一）职位的概念

职位是行政组织的基本单位和行政领导的工作岗位，它是行政领导者获得权、责的依据。

（二）职位的特点 1．以事为中心。 2．数量有限。 3．相对稳定性。 4．职位法定。 5．非人格化。

二、行政领导者的职权 （一）职权的概念

行政领导者的职权，是行政领导职位所赋予的权力，是因为行政领导者担任一定职位而获得的有法律效力的权力。 （二）职权的范围 1．执行权。 2．领导权。 3．管理权。 4．用人权。

5．检查、监督权。 6．协调权。

三、行政领导者的责任

行政领导责任是行政领导者基于职权在行政上应负有之责任，或在履行职务过程中应尽的义务，或对国家的行政委托的任务应负的责任。这包括政治、工作、法律三方面的责任。

第三节 行政领导方法、方式和艺术 一、行政领导方法

行政领导方法是行政领导者在领导活动中所采取的各种手段、办法。 （一）实事求是的方法 （二）调查研究的方法 （三）群众路线的方法 （四）矛盾分析的方法

二、行政领导方式

领导方式是领导方法的一种表现，是行政领导过程中领导者、被领导者及其作用对象相结合的形式。从不同的角度出发，可以对行政领导方式作三种分类：

（一）按行政领导的指挥模式，通常将行政

领导的方式分为四种 1．强制方式。 2．说服方式。 3．激励方式。 4．示范方式。

（二）根据领导的不同侧重点，可以把领导方式分为三类

1．以事为中心的领导方式。 2．以人为中心的领导方式。 3．人事并重的领导方式。

（三）根据行政领导权力的控制和运用程度分类，有集权式、分权式和均权式行政领导方式

1．集权式。 2．分权式。 3．均权式。 三、行政领导艺术 1．授权艺术 2．用人艺术 3．处事艺术

4．驾驭时间的艺术

第四节 行政领导制度

一、民主集中制

（一）民主集中制的含义与根本内容 1．民主集中制的含义。民主集中制是民主制与集中制有机结合的一种制度。

2．民主制的根本内容。主要有：民主参与；民主监督。集中制原则指在高度民主的基础上实行高度集中，即实行“四个服从”（少数服从多数，个人服从组织，下级组织服从上级组织，全国服从中央的原则）。 （二）民主集中制是国家机构的根本领导制度

具体表现在：

1．全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表，都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。

2．国家行政机关、审判机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

3．中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

二、行政机关的首长负责制

（一）我国行政首长负责制的主要内容 根据宪法以及国务院和地方各级人民政府的组织法的规定，行政首长负责制主要有如下内容：

1．行政首长领导本级政府的工作。一级政府的行政首长对本级政府所管辖的工作有全面领导权，最后决定权和为完成任务的人事提名权，对本行政机关的工作负全部责任。

2．实行人民政府工作会议制度。最常见和最主要的工作会议有各级政府全体会议和各级政府常务会议。

（二）我国行政首长负责制的特色 我国的行政首长负责制是在发挥集体作用下的个人负责制，是同集体领导相结合的首长负责制。

第五节 行政领导者的素质结构 领导者的素质指从事领导工作必须具备的基本条件，以及在领导工作中经常起作用的内在要素的总和。

一、行政领导干部的素质结构

行政领导干部除身体素质外，应该在政

治、知识、能力、心理等方面，具有良好的、合理的素质结构。 （一）政治素质

1．要有坚定正确的政治方向。

2．要有全心全意为人民服务的思想境界。 3．要有廉洁奉公的政治道德。 （二）知识素质

行政领导者要有丰富而结构合理的知识。 （三）能力素质

能力要素主要包括创新能力和综合能力。 1．创新能力的具体要求：（1）洞察力。（2）预见力。（3）决断力。（4）推动力。（5）应变力。

2．综合能力的具体要求：（l）信息获取能力。（2）知识综合能力。（3）利益整合能力。（4）组织协调能力。 （四）心理素质

1．敢于决断的气质。 2．竞争开放的性格。 3．坚韧不拔的意志。

二、行政领导班子素质结构优化

行政领导班子素质结构优化是指在行政

领导集团中各种不同素质、经验、年龄和各种不同专业、知识的人才，按比例的有机结合。

（一）实现行政领导班子素质结构优化必须遵循的原则

1．要从着重考虑领导成员的个体素质转移到重点考虑领导成员的最佳组合。

2．要从着重考虑年龄、文化知识等静态组合转到重点考虑性格、气质等动态组合。 3．在选拔行政领导成员时，要从全面要求转到因岗位不同而有所侧重。

4．既要重视配备和调整行政领导成员，也要注重加强行政领导班子群体结构的建设和培训。

（二）行政领导班子素质结构优化的主要内容

1．年龄结构。 2．知识结构。 3．智能结构。 4．气质结构。

第七章 机关管理与办公自动化

第一节 机关管理概述

一、机关与机关管理

广义的机关，既包括政府的综合办事机构，还包括各专业部门和其他直属部门。狭义的机关，主要是指一级政府为处理综合性事务而设置的办事机构，如各级政府的办公厅（室）等。

机关管理是指对行政机关内部综合性的日常事务、规章制度、工作秩序所进行的管理。

二、机关管理的主要任务 （一）参与政务 （二）处理事务 （三）搞好服务 三、机关管理的特性 （一）事务性 （二）复杂性 （三）技术性

第二节 机关管理的内容

一、公文处理

二、机关档案管理 三、会议管理 四、信访工作

五、机关后勤事务管理 六、机关环境管理

第三节 办公自动化

一、办公自动化的概念

办公自动化（Office Automation，简称OA），一般说来，是指以先进的电子技术为手段的系统工程，具体说，就是指用电子计算机或数据处理系统来处理办公室的各种事务，是一个服务于办公人员的“人—机”系统。

二、办公自动化的功能

办公自动化系统由三个功能层次构成，从低到高，对应于组织机构的三个层级：第一，事务层办公自动化。支持办公部门分散的事务处理的办公自动化。第二，管理层办公自动化。管理层办公自动化除具有办公事务处理的功能外，还具有办公业务处理和管理的

功能。第三，决策支持层的办公自动化。决策支持层的办公自动化，除具有办公事务处理功能和管理功能外还具有决策支持功能。 三、办公自动化的原则 第一，按需配备原则。

第二，提高办公效率原则。 第三，人机结合原则。

第八章 行政决策与政策分析 第一节 行政决策的概念、作用和原则 一、行政决策的概念和主要特点 （一）行政决策的概念

决策是指社会组织为实现一定目标，制定若干行动方案并加以优化抉择的行为过程。 决策的基本特性： （1）目标性。（2）针对性。（3）择优性。（4）预见性。（5）实践性。

行政决策是指行政组织依据既定政策和法律，就面临要解决的问题，拟定并选择对策的活动。

（二）行政决策的主要特点

1．从决策主体看，只有具有行政权的组

织和个人或经法律规定授权的其他机关和社会团体，才能成为行政决策的主体。 2．从决策客体看，是法定的行政管辖区域和部门所要解决的有关国家社会公共事务。

3．从决策依据看，行政决策代表国家的意志与利益，依据国家的政策、法律、法规来制定和实施。

4．从决策目的看，行政决策必须体现国家利益和意志。

5．从决策约束范围看，行政决策方案一经公布，就具有普遍的约束力。 二、行政决策的类别

（一）国家行政决策、地方行政决策和基层行政决策

这是按行政决策主体在行政系统中所处的不同层次地位来划分的。 （二）经验决策和科学决策

按决策者的不同基本决策思路来划分，可以分为经验决策和科学决策。 （三）战略决策和战术决策

按照决策问题涉及规模的深广度和重要

度的不同来划分，可以分为战略决策和战术决策。

（四）常规决策、非常规决策和部分常规决策

按照决策问题出现机会的情况来划分，可以分为常规决策、非常规决策和部分常规决策。

（五）确定型决策、风险型决策和不确定型决策

按照行政决策问题所处的客观条件和后果的确定程度来划分，可以分为确定型决策，风险型决策和不确定型决策。 （六）单目标决策和多目标决策

按照决策目标多少和目标之间的相关性程度来划分，可以分为单目标决策和多目标决策。

三、行政决策的地位和作用 四、行政决策的基本原则 （一）系统原则 （二）信息原则 （三）预测原则

（四）可行原则 （五）择优原则 （六）弹性原则 （七）民主原则

第二节 行政决策的基本程序和方法 一、发现问题，确定决策目标 二、集思广益，拟定备择方案 三、评估选优，择定决策方案 四、局部试点，修正完善方案

第三节 政策分析

一、政策分析的含义及其必要性

政策是行政决策过程的结果，是国家政府颁布施行的行动准则，也就公共政策。 政策分析的目的是帮助决策者制定和改进政策，它在广泛搜集信息和资料的基础上，帮助决策者阐释目标，寻找备选方案，预测方案的效果，建立模型并对方案做出评估，从而为决策者选出最佳行动方案。 二、政策分析方法

政策制定的科学化要求政策分析方法的科学化。为做到这一点，政策分析大量采用系

统分析方法、定性研究方法和定量研究方法。这些方法可应用于政策过程的各个阶段，是政策分析的基本方法。

第九章 行政执行过程与行政执行评估 第一节 行政执行的含义、特征与作用 一、行政执行的含义

行政执行就是具有行政权的行政机关和社会组织，贯彻、落实决策机关发出的决策指令，以实现决策目标的活动和过程。从广义上讲，所有的行政机关都是执行机关，狭义上讲，行政执行就是具有行政权的行政机关和其他社会组织。具体讲狭义的行政执行具有以下三个方面的含义：

1．行政执行的主体，是具有行政权的行政机关和社会组织。行政权主要是指法律和法规规定的行政管理的职责和做出管理决定的权力。

2．行政执行的任务，是执行法律、法规、政策和具体的指示、命令。

3．行政执行的手段和条件，是通过指挥、协调、控制和监督等手段来实现决策的目标和完成执行任务。在这一过程中充分利用人

力、物力、财力、时间、技术等条件是完成执行任务的基础。

二、行政执行活动的基本特征 （一）现实性 （二）综合性 （三）具体性 （四）灵活性 （五）强制性

三、行政执行的作用与意义

（一）行政执行决定着决策方案能否实现及实现的程度

（二）行政执行效果是检验决策是否正确的根据

（三）行政执行是使原决策得到修正、补充和完善的根本途径

（四)行政执行活动及其执行结果，是形成新的行政决策的重要依据

第二节 行政执行的制约因素与障碍分析 一、行政执行的制约因素分析 （一）环境因素。 （二）执行人员因素 （三）执行对象因素

（四）政策、法规和指令本身的因素 （五）资源因素

二、行政执行的障碍分析

（一）决策规范不完善、标准不统一 （二）行政执行人员对决策和指令缺乏认同感和执行的动力

（三）行政执行资源不充分 （四）执行对象的抵制和不与合作

第三节 行政执行的过程

行政执行工作的基本过程由行政执行的准备阶段、实施阶段、总结阶段来组成。 一、行政执行的准备阶段

（一）制定执行计划活动 （二）一般准备活动 1．思想准备

2．组织与人员准备 3．物质准备

二、行政执行的实施阶段 （一）指挥活动 （二）沟通与协调活动 （三）监督活动 （四）控制活动

三、行政执行的总结阶段

（一）行政执行总结的概念和作用 （二）总结的内容 （三）总结的方法

1、集思广益。2、归纳演绎。3、上下结合。

第四节 行政执行的评估

行政执行评估是指对行政执行活动的进展情况和效果进行评价和总结，包括行政执行

过程评估和行政执行效果评估两个方面。一般意义上所说的行政执行评估主要是指行政执行效果评估。

行政执行过程评估是在贯彻执行某项政策或某种计划方案的过程中，全面检查、核实各项工作的布置、落实、推进和完成情况，其基本内容包括政策或计划方案是否及时、准确地得到传达和理解，各种具体实施方案或措施是否符合政策或计划要求，预定的阶段性目标实现情况是否与布置、落实、推进和完成总目标的计划相符，是否遇到某些工作困难或未预料到的问题，各级行政机关的工作是否得力，整体进展情况是否顺利，能否比较圆满地完成预定计划、达到预定目标等等。

行政执行效果评估是在某项政策或计划方案已实行了一定时期或已完成某一过程时对政策效果或计划效果进行的检查和评价。其基本内容包括分析研究某项政策或计划方案实施后在政治、经济、文化等方面所产生的直接影响或间接影响，以及引起的舆论反应，并重新审查预定目标或计划是否充分、合理、全面等等。

第十章 行政协调与行政沟通 第一节 行政协调的含义和体系 一、行政协调的含义和特点

行政协调属特殊的社会协调。它指行政机关及其人员运用各种方法，调整行政系统内部各组织之间，人员之间，行政运行各环节之间的关系，以及行政系统与其外部环境、管理对象之间的关系，以便和谐合作地实现行政目标的活动。

行政协调不同于企事业经营管理中的协调职能，它具有广泛性、目的性、层次性、权威性、灵活性和相对性。 二、行政协调体系

按不同的分类标准，行政协调可分为不同的类型。我们仅从行政协调的范围划分，把行政协调分为政府内部协调和政府外部协调两种类型。

政府内部协调是指构成政府系统的各单位和成员之间的协调活动。行政协调内的每个行政人员和单位，既是协调者又是协调对象。具体包括政府内部纵向协调和横向协调两种。

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