政府投资工程项目组织及监管模式的改革

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如何加强政府投资工程建设管理，建立权责分明、制约有效、科学规范的组织实施及监管方式，保证工程质量，控制工程造价，提高投资效益和建设管理水平，从源头上遏制腐败，是有关部门长期以来苦苦思索的重要问题。政府投资工程组织方式及监管模式必须改革。

一、针对不同性质的政府投资工程。组建不同的建设管理组织实施机构

参照香港特别行政区和国际惯例的做法，应针对不同性质的政府投资工程实施不同的管理模式：

１．经营性政府投资工程，严格实行项目法人责任制。由政府有关专业部门按资金来源不同，分别依据《中华人民共和国公司法》设立有限责任公司（含国有独资公司）和股份有限公司，由项目法人充当项目业主，自行担负对工程项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值等，实行全过程负责。其中，对工程项目建设的组织实施，项目法人委托专业化的项目管理公司承担，实行社会化、专业化的管理。项目管理公司受项目法人委托，按照合同约定，为项目法人提供招标采购、设计管理、施工管理、组织竣工验收和试运行等服务，代表业主对工程项目进行质量、安全、进度、费用、合同管理和控制，介入工程项目的建设前期工作，包括可行性研究、初步设计等。

２．非经营性的政府投资工程，组建专业性建设管理机构。模式之一：设立政府的专业性建设管理实施机构。性质为非赢利性的事业法人，专业性的政府投资工程建设的代理机构。机构内设置若干处室，其编制数由各级政府自行决定。同时，撤销各级政府有关部门中现有的基建处、窒。主要职能为代理政府工程事务，重点负责政府投资的非经营性房屋及城市基础设施工程的建设管理，执行中央或地方政府有关政府投资工程的组织实施指令，对政府投资工程的建设全面负责，承接工程的范围为除水利、农业、交通、铁路外的全部政府投资工程项目，有条件的地区还可以将其业务范围扩大至建筑物的维修保养管理，政府的专业性建设管理机构在管理中应充分发挥社会中介组织及承包企业的作用。机构人员主要由工程概预算编制、招投标管理、质量

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安全控制、合同管理、设计施工技术和管理方面的专业工程技术、管理人员组成。政府的专业性建设管理机构作为建设工程的实施机构，发包、变更设计、工程质量保障、支付工程款等所有的活动环节都要严格按照规则办事，遵行现行建筑市场管理的法律法规，尤其是建设程序、招标投标规则、质量安全管理法规及政府投资工程的专门规则；同时接受财政、建设、纪律监察等部门的审计监督。模式之二：成立社会化的工程项目管理公司。部分条件成熟的地方，可以参照上海市的经验，利用有实力的咨询公司、有设计实力的设计公司、具有工程总承包资质或一级资质的施工企业，成立社会化的工程项目管理公司，工程管理公司主要是根据投资主体的委托，组织开展项目的可行性研究、初步设计、项目管理、工程监理等工作，有能力的公司还可承担政府项目重大问题的前瞻性研究等。工程管理公司与政府、投资主体的关系不是隶属关系，而是合同关系。双方依靠合同，受业主委托，代替政府直接管理项目，把政府职能转到企业上来。这种委托管理既包括组织工程项目的施工、监理、设备和材料采购招标，又可以包括施工图设计、施工组织设计和施工工艺决策、重大技术问题处理等。同时，全面落实国家审批确定的建设内容和技术标准，实现对承包工程的数量、标准、质量、安全、工期、工程造价和竣工验收等全面管理和组织实施。在暂时不具备实行项目管理总承包的情况下，可以先采取分项总承包，如设计施工总承包和设备、材料采购总承包。前者是以设计为龙头，按照合同约定，组成设计施工联合体，对项目设计进行优化，在实施过程中对建设项目的规模、标准、质量、安全、工期和投资全面负责。后者是由社会化的专业企业按照合同约定和建设项目需求，通过招标方式，组织设备材料采购、供货到场、招标工作由专业化组织、业主和施工企业共同参加；专业化企业对设备和材料性能、质量、进场工期负责。

二．严格界定政府投资工程的管理范围

政府投资工程管理范围：１．按地域范围划分：各市、州、县行政管辖的城市规划范围内，财政全额投资或政府投资额占工程总投资额５０％以上（含５０％）或由政府控股的政府

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投资ｊＥ程；２．按资金管理范围划分：①城市维护税、土地收益金、城市配套费、污水处理费等财政投资工程；②行政事业单位收取的各项规费及预算外资金投资的工程；③政府通过

师以及专业咨询公司在政府工程的决策论证、设计、施工、监理和项目管理等方面的作用，同时，要逐步建立专业人员职业责任保险制度，这既是对专业人员的保护，又可降低工程风险损失。

四、规范和完善政府投资工程的监督管理模式从近年深圳、上海等地经验看，政府投资工程必须纳入国民经济和社会发展计划，遵循量入为出，综合平衡的原则。推进建设项目组织及监管方式的改革必须立法先行，划清有关政府部门的职能，建立责任明确、制约有效的运行和监督机制。发展与改革部门负责政府工程的投资规模，规划项目布局，按法定程序立项审批，安排国家拨款，监督资金运行，稽查重大工程项目。财政部门负责政府性基金和政府财政公共支出，制定政府投资工程建设组织实施的财务管理制度，办理和监督政府工程财政款项的使用，对政府投资工程的财政拨款使用效益进行重点分析、检查和监督。建设行政主管部门负责制定政府工程的建设程序和工程建设技术标准，对政府工程实施中执行法定建设程序、招标投标、合同履约和质量安全的监督，并会同物价部门加强对政府投资工程实施中计价行为的管理。建立健全严格的责任追究制度，不直接负责或参与政府工程建设的组织实施。政府工程管理机构负责工程建设的组织实施，按照《招标投标法》和法定建设程序，执行建筑标准，控制建设工期，确保工程质量和施工安全；认真听取使用单位对工程的意见和建议，建立良好的工作协商机制，在控制资金规模前提下，最大限度地满足使用功能方面的需要；审计部门负责对政府投资工程的预算、决算等资金运作的审计，监察部门负责对政府投资工程的实施和监督过程依法监察，对监察对象违纪违规行为进行调查处理。政府工程的投资机构及使用单位负责资金的筹措，监督资金使用，并对项目的使用功能提出要求，对项目的组织实施提出建议，参与审查项目设计和竣工验收。

五．逐步推行政府工程担保和保险机制

为防范工程建设中可能出现的各种风险，政府工程要推行严格规范的工程担保和工程保险制度，保障工程建设的顺利实施。一是承包商投标担保，确保中标的承包商按中标价格签订承包合同。二是承包商履约担保，确保承包商履行承包合同，降低或规避违约风险。三是付款担保。即业主工程款支付担保和承包商对分包商、材料供应商的付款担保，确保分包商和供应商得到全部付款，以保证政府投资工程的顺利实施。

（作者单位：湖北省建设工程招投标交易管理中心）

融资建设的投资工程。３嵌工程类别划分：一类是市政公用

基础设施工程，城市道路、桥梁、供气、供水、公交、园林绿化等；二：类是城市公共设施工程，如学校、医院、宾馆、影剧院、体育馆、博物馆等；三类是政府各部门及国有企业投资建设的房屋建筑工程，如办公楼、商住楼、职工住宅、工业厂房等；四类是交通、水利等专业工程。对于前三类工程必须全部纳入政府投资工程管理机构集中统一管理，对第四类专业工程可根据具体情况另行制定管理办法。

三，建立科学规范的政府投资工程组织制度

政府投资工程按照“建设、监管、使用”分离的原则，建立责权明确、制约有效、科学规范和专业化管理、社会化运作的管理体制及运行机制。

１．政府投资工程严格实行“四制”，即项目法人制，工程投标制，工程监理制和合同管理制度。凡纳入管理范畴的工程，无论规模大小，投资多少，一律从方案设计开始，其勘察设计、监理、施工各个环节均在有形建筑市场内面向全社会实行公开招标、杜绝暗箱操作。

２．推行工程项目连审制。坚持“概算控制预算，预算控制决算”的原则，严格控制工程突破预算。如因实际情况确需突破预算，则要经过计划、财政、建设等部门共同确认，预算金额变更较大的要提交政府按法定程序审批，从根本上杜绝建设单位擅自扩大建设规模、提高建设标准、先斩后

奏的现象。

３．推行责任追究制。明确政府投资工程各主体的职责。参与工程投资、建设、管理、使用的各部门应按职责分工，密切配合，相互协作。建立严格的政府投资工程责任追究制度，保证工作高效运转，防止揽权推责。

４．推行廉政责任制。在政府投资工程各个环节实行廉洁从政的责任制度，严格按程序办事，防止各种不廉洁行为，做到公开、公平、公正。各级领导干部不得越权干预政府投资工程的管理。对在政府投资工程中徇私舞弊或者有其他违法违纪行为的，按照有关规定严肃处理。

５。严格工程建设标准，充分发挥社会中介组织作用。政府工程应当严格遵循国家有关工程建设标准规定，在进行规划、勘察、设计、施工、竣工验收时，必须严格执行国家规定的各类工程建设强制性标准的要求，以确保政府投资工程的质量和施工安全。要培育和完善社会中介服务组织，充分发挥建筑师、结构工程师、监理工程师、造价工程

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