利用土地储备融资的城市轨道交通项目BT模式研究_吴胜权

土地储备融资的城市轨道交通项目BT模式研究

第28卷 第2期 工 程 管 理 学 报 Vol. 28 No. 2 2014年04月 Journal of Engineering Management Apr. 2014

利用土地储备融资的城市轨道交通项目

BT模式研究

吴胜权1，王贵国1，常胜利1，张智慧2，张剑寒23，王聪颖2

，

（1. 唐山轨道客车有限责任公司，河北 唐山 063055，E-mail：jackhanm2002@；

2. 清华大学 建设管理系，北京 100084；3. 空军工程设计研究局，北京 100068）

摘 要：随着国内城市轨道交通建设需求量日益增长，投资规模迅速扩大，资金短缺已成为部分城市制约城市轨道交通发展的重要因素。由于地方财政来源比较少，发展新型投融资模式，吸引社会资本，对我国城市轨道交通的发展具有重要意义。基于北京、深圳、南京等城市轨道交通项目融资实践，BOT、BT以及“轨道+土地”融资模式存在各自的优点和问题，结合城市轨道交通项目投资大、外部效益高的特点，将BT模式与利用土地储备融资相结合，形成“BT+土地储备”融资模式，作为可供我国城市轨道交通项目采用的一种新型融资模式。 关键词：城市轨道交通；融资模式；土地储备

中图分类号：TU231.92 文献标识码：A 文章编号：1674-8859（2014）02-041-05

Research on Urban Rail Transit BT Mode Using Land Reserve

WU Sheng-quan1，WANG Gui-guo1，CHANG Sheng-li1，ZHANG Zhi-hui2，ZHANG Jian-han2，3，WANG Cong-ying2 （1. CNR Tangshan Railway Vehicle Co.，Ltd.，Tangshan 063055，China，E-mail：jackhanm2002@；

2. Department of Construction Management，Tsinghua University，Beijing 100084，China； 3. Air Force Engineering Design and Research Institute of PLA，Beijing 100068，China）

Abstract：With the increasing demand of urban rail transit in China，the scale of investment is expanding rapidly. As a result，the

shortage of funds has become an important factor restricting the development of urban rail transit in some cities. Because of the lack of financial sources，the development of new financing modes，attracting social capital，is of great significance to the development of urban rail transit in China. According to the practice in China，the advantages and defects of BOT，BT，“Railway + Property” financing mode are analyzed. Based on high investment and high external benefit in urban rail transit，the paper combined the “BT + land reserve” financing mode constituted by the BT mode and the mode of project financing which takes advantage of land reserve. It will be a new financing mode of urban rail transit project in China.

Keywords：urban rail transit；financing mode；land reserve

随着城市化进程的不断推进，国内大城市普遍面临日益严重的交通拥堵问题，在此背景下，城市轨道交通迎来了优先发展的机遇[1

，2]

因此，轨道交通成为解决城市交通拥堵问题的必然选择。根据中国城市轨道交通协会统计资料，2013年末，国内已有19个城市87条城轨线路建成并投入使用，运营里程已达2539km。预计到2017年我国在城市轨道交通方面的投资将超过4500亿元[1]，如此大规模的投资，仅靠政府财力通常难以独立承担[2]。为在城市轨道交通领域引进社会资本，我国已在北京、深圳、南京等地的城市轨道交通项目中先后进行了BOT、BT、“轨道+土地”等市场化融

。从国内外城

市轨道交通发展的经验来看，虽然其造价高、投资大，但相比于私家车、城市公交等交通方式，城市轨道交通具有客运量大、快速准时、安全环保、节约用地等特点，这些特点决定了其综合效益显著。

收稿日期：2013-12-20．

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资模式的实践，取得一定成效的同时也暴露出这些融资模式存在的诸如投资回报低、回购风险大、存在政策障碍等问题，不同程度地影响到了城市轨道交通建设。因此，发展新型投融资模式，解决这些实践中发现的问题，对促进我国城市轨道交通建设具有重要意义。本文将BT模式与利用土地储备融资相结合，形成“BT+土地储备”融资模式，可以有效解决BT模式存在的一些问题，以期为我国城市轨道交通项目建设实践提供参考。

图1 2007～2012年中国城市轨道交通年增长率

1 城市轨道交通项目投融资发展趋势

随着我国城市化进程的加快发展，为解决城市交通拥堵问题，城市轨道交通建设的需求量日益增长。根据国家统计局公布的数据，2007年至2012年，我国城市轨道交通客运量迅速上升，除2009年客运量年增长率低于10%以外，其余年份均高于20%，尤其是2008年和2010年客运量年增长率超过50%。随之而来的就是运营线路总长度和运营数的增加，运营线路总长度年增长率除2008年低于10%以外，其余年份均高于10%，尤其是2010年超过40%；运营数年增长率均接近或超过20%，尤其是2010年超过50%（见图1）。据推测，我国城市轨道交通建设里程到2015年将达到3000 km，到2020年将达到近6000 km的规模[1]。投入成本大、投资回收周期长、运营费用高是城市轨道交通项目的基本财务特点，如此大规模的建设，必将形成投资供需紧张的局面。长期以来政府投融资是国内外城市轨道交通建设发展的基本资金保证[2]，国内尤其如此。虽然政府依然主导着城市轨道交通项目的建设，但这一日益增长的投资需求仅靠政府财政收入显然难以满足，传统的投融资方式已经无法与城市轨道交通建设项目的投融资需求相匹配[3]。因此，城市轨道交通项目投融资从单一政府投资向市场化投资方向发展，引入市场竞争机制，成为有效缓解城市轨道交通项目建设资金短缺，降低工程造价，提高运营效率，改善服务质量的必然选择。

备的优越性，但同时在项目运作过程中也暴露出了一些问题。

2.1 BOT模式的优点及存在的问题 2.1.1 BOT模式的优点

从BOT模式“建造—经营—移交”的内涵，结合目前国内城市轨道交通建设投融资环境可以看出，BOT模式具有如下优点：

（1）相关法律和政策法规已建立，采用BOT模式进行城市轨道交通项目建设有法可依。

（2）可以用项目特许经营权作为抵押，融资相对容易。

（3）专业运营公司负责项目运营，能够充分发挥运营管理的专业优势，提高项目运营效率，改善服务质量。

2.1.2 BOT模式存在的问题

目前，BOT模式在我国多用于电厂、供水设施、收费公路以及自然资源开发项目。而在国内城市轨道交通领域，由于投资者难以收回成本并取得收益，需要政府进行补偿，合同谈判复杂，因此，BOT模式大多以失败告终，如表1所示[4

从上述案例可以看出：

（1）BOT模式适用于投资较大、建设周期长、可以运营获利的基础设施项目。而城市轨道交通项目为准经营性项目，直接经济效益差，可经营指数不高，仅靠项目自身收益无法达到盈利目的。

（2）政府政策对项目的运营管理产生影响，造成政策性亏损。如表1所示，北京地铁4号线项目运营过程中，政府限制票价并且禁设站内零售商业设施，而深圳地铁4号线二期工程则受到政府土地政策影响，这两个项目最终采用的都是“BOT+政府补贴”模式[4

，5]

，5]

。

2 BOT、BT、“轨道+土地”模式在我国城

市轨道交通领域的运用

除了依靠政府财政拨款之外，目前我国城市轨道交通项目投融资模式在引进社会资本方面，主要有BOT、BT、“轨道+土地”等模式。这些融资模式在我国北京、深圳、南京等城市轨道交通项目建设市场化实践中表现出传统的政府投融资所不具

。

因此，城市轨道交通BOT项目鲜有成功案例，其根本原因在于投资回报难以吸引社会资本。

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表1 城市轨道交通BOT项目案例分析

北京地铁4号线工程

深圳地铁4号线

二期工程

围 项目特点总结

表2 城市轨道交通BT模式案例分析

北京地铁奥运支线项目 程等

深圳地铁5号线项目 工程、系统设备安装工程以及深圳北站综合枢纽工程等

工程竣工验收合格后，10号当年施工当年支付价款，按年分线公司以股权收购的形式接期回购 收项目公司

项目公司负责设计、施工、项目公司负责设计、施工、不负监理。项目移交是项目公司责监理。项目移交的只是工程项100%股权挂牌交易，整体移目本身，项目公司作为中国中铁交给发起人，项目公司是临下属全资子公司长期存设 时机构

BT范土建工程、车站机电设备工土建工程、轨道工程、装饰装修

项目 项目一分为二，约占总投资70%的第二期工程通车前，项目方案 一部分由政府负责，约占总投资30%公司向政府租赁一期工

的第二部分由投资者采用BOT模式程，二期工程完工通车负责。项目公司以每年4250万元的价后，项目公司负责4号格租赁政府负责的部分，以此为基础，线全线运营 项目公司完成项目建设，并负责运营

存在 原先准备采用香港地铁的盈利模式。原先准备采用“物业开问题 然而北京市政府出于安保考虑，明令发”的补偿机制，然而，

禁止在地铁站内设置任何零售商业设由于必须通过招拍挂程施，因此，项目公司只能够通过在车序上市交易才能获取用站和隧道区间设置商业广告以及地下于物业开发的土地，因通信等商业运营获得收益。另外，票此，难以实施“BOT+价也由北京市政府统一规定，为弥补物业”模式；项目最终项目公司运营损失，政府适当给予价采取的补偿机制为“运差补贴

营补贴”

总结 原先计划的补偿机制为政府建设部分在国内目前的土地政策

项目的“实物投资”。相比于“BOT+法规框架内，“BOT+物部分投资”模式，政府投资能够通过业”模式实现的可能性该偿付机制被较好地利用，可以有效不大 避免“政府出钱，民间做主”的现象

2.3 “轨道+土地”模式的优点及存在的问题 2.3.1 “轨道+土地”模式的优点

“轨道+土地”模式是指给予投资者土地补偿，项目公司将城市轨道交通运营与沿线物业开发有机结合，以物业开发收益补偿城市轨道交通建设和运营的模式。该模式能充分实现城市轨道交通项目外部效益内部化，具有如下优点：

（1）轨道沿线土地受项目影响必将增值，同时车站周边商业契机也将得到提升。因此，通过开发经营沿线土地，参与沿线物业开发，项目公司可获得可观的非票务收入（如表3所示香港地铁项目），从而获得合理的投资回报[9

香港地铁

，10]

2.2 BT模式的优点及存在的问题 2.2.1 BT模式的优点

BT是指政府在项目建成投入使用后从投资者手中将项目回购，政府的回购资金通常是事后支付。根据BT模式的内涵，结合城市轨道交通项目特点，可以看出其如下优点：

（1）由于城市轨道交通项目本身现金流量不充分，对于投资者来说，采用BT模式介入回避了经营期风险。

（2）投资者的专业能力以及在项目实施、管理方面的经验能够充分发挥，投资建设效率高。

（3）在投资建设合同中明确投资者收益，投资回报相对稳定[6]。

基于上述优点，在我国城市轨道交通项目建设领域BT模式应用较为广泛。 2.2.2 BT模式存在的问题

表2所示为BT模式在国内城市轨道交通领域的典型案例[7

，8]

。

表3 城市轨道交通“轨道+土地”模式案例分析

南京地铁1号线

主要政府与地铁公司在地铁建设项目公司参与竞拍分批分期上市做法前通过协商，在规划地铁沿公开交易的项目沿线约21公顷土

线时确定一定数量的目标地地，若中标则由其开发，所得收块，协议出让给地铁公司。益全部用于地铁建设；若投标失地铁公司负责建设运营地铁败，拍卖所得土地收益则作为用工程并开发经营这些土地

于地铁建设的政府资本金

运作港铁公司在2000~2009年一试运营一周年盈余2000万元（不效果直保持赢利，物业开发利润计还本付息和折旧费），是全国第

远远超过地铁运营利润

一家实现收支平衡的地铁项目

（2）站点周边商业繁荣将为城市轨道交通项目吸引更多客流，提高项目票务收入。

（3）可以将土地使用权用作抵押，贷款相对容易。

2.3.2 “轨道+土地”模式存在的问题

“轨道+土地”模式虽然在香港获得成功，然而，根据目前国内的土地政策，用于物业开发的土地必须通过招拍挂程序上市交易，项目公司必须参与竞标，但能否成功中标却未必，因此，不得不做竞标失败的准备，如表3所示南京地铁1号线项目。 2.4 各类融资模式适应性比较

由于仅依靠项目自身收益无法达到盈利目的，那么城市轨道交通BOT项目投资者必然要求政府

，从这两个案例中可以看出，BT项

目的回购环节是整个项目成功的关键。

回购风险是投资者在BT项目中面临的最大风险[6]，因此，运作BT项目的前提是回购方具有充裕的回购资金，同时也具有雄厚的财力运营该项目。表2所示北京地铁奥运支线以及深圳地铁5号线项目的回购方均具有富足的财力，这也是这两个项目得以成功的关键因素之一。

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补贴，由此将产生一系列合同谈判、政策法规等问题，通常情况下政府会付出较大代价。因此，虽然我国在城市轨道交通建设领域尝试BOT模式已久，但成功案例十分罕见。

虽然“轨道+土地”模式在香港取得成功，然而，根据目前国内的法律政策环境，“轨道+土地”模式受限于土地政策，依然难以实施。

相比于BOT和“轨道+土地”模式，城市轨道交通项目建设BT模式可操作性较强，投资回报稳定，在目前国内经济、法律政策环境下成功实施的可能性更大[6]。因此，在我国城市轨道交通项目建设领域，BT模式受到了投资者充分认可，已成为应用最广泛的融资建设模式。

城市轨道交通项目建设BT模式固然可以缓解地方政府的财政困难，但最终形成的债务仍然背负在地方政府名下，因此，BT项目的投资者仍然面临较大的回购风险。目前，投资和房地产在我国许多地区是促进当地经济增长的主要动力，土地出让收入在某些地区已经接近甚至超过了税收收入。由于很多地方政府财政困难，资金来源匮乏，而城市发展又需要大量资金，因此，短期内就只能依靠“用地还钱”的方式解决财政问题。所以，从地方政府的角度出发，在财政吃紧的情况下，将会利用“土地财政”的方式支付城市轨道交通BT项目回购款。另一方面，从BT项目投资者的角度出发，在地方政府财政来源不足的情况下，“土地财政”一定程度上降低了项目回购风险。

益纳入“城市轨道交通项目建设专项资金”，用于城市轨道交通项目。其操作原理如图2所示[11]。

图2 城市轨道交通项目利用土地储备融资操作原理

3.2 土地储备融资的城市轨道交通项目BT模式

由于我国城市轨道交通建设项目应用BT模式较多[12]，同时为了能够充分利用城市轨道交通项目建设带来的轨道沿线土地增值效益，将城市轨道交通项目BT融资模式与利用土地储备融资相结合，形成利用土地储备融资的城市轨道交通项目BT模式，也可称为“BT+土地储备”融资模式，作为可供我国城市轨道交通建设项目采用的一种新型融资模式。

进行城市轨道交通项目规划的同时，划定沿线一定范围的土地并对其进行一级开发，设立“城市轨道交通项目建设专项土地储备”，将这些地块出让的净收益纳入“城市轨道交通项目建设专项资金”，用于城市轨道交通项目。这种做法能够充分利用轨道沿线土地的增值效益，使城市轨道交通项目外部效益中土地增值的部分内部化。

建议地方政府规划和土地部门在线路规划公布之前将沿线划定的土地控制起来，待地价充分上涨之后进行上市交易，使城市轨道交通项目对沿线土地增值的影响得到充分发挥。政府财政部门将获得的资金纳入“城市轨道交通项目建设专项资金”，作为回购资金用于城市轨道交通BT项目的回购。

从长远发展看，城市轨道交通项目线路规划应与轨道沿线土地运作同步统筹进行。工程建设、运营管理是项目核心内容，但项目本身还应包括与之配套的沿线土地面积测量、用途分析、开发效益测算等。在公布线路规划之前完成对沿线土地的一级开发，设立“城市轨道交通项目建设专项土地储备”。通过沿线土地开发筹措资金用于项目的建设和运营[13]。

3.3 “BT+土地储备”融资模式的优点

城市轨道交通项目建设“BT+土地储备”融资模式，能够充分发挥BT模式和利用土地储备融资

3 “BT+土地储备”融资模式

3.1 城市轨道交通项目利用土地储备融资

由于城市轨道交通项目的外部效益（沿线土地增值、周边商业繁荣等）除了为项目带来更多客流外，并不能直接为项目本身带来显著的内部收益。因此，除香港外，世界各地的城市轨道交通项目几乎都在亏损运营。将城市轨道交通项目沿线的土地增值收益纳入城市轨道交通项目建设资金投融资循环，这就是城市轨道交通项目利用土地储备融资的基本思路[11]。

城市轨道交通项目利用土地储备融资是指，划定用于平衡项目资金的沿线相应地块，以公开招标方式选择工程实施单位对其进行前期开发整理，经政府土地储备机构验收合格后，上市交易，收益全额上交政府财政部门，按政策计提有关专项资金并核拨土地开发成本后，财政部门将该地块出让净收

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的优势，具有如下优点：

（1）从地方政府角度。能够缓解地方政府财政收入难以满足城市轨道交通建设资金需求的困难，促进我国城市轨道交通持续快速发展；将轨道交通项目建设带来的轨道沿线土地增值收益还原于项目建设本身，更能充分发挥增值收益的作用；投资建设效率高；设立“城市轨道交通项目建设专项土地储备”作为回购方支付回购价款的保证，有利于增强投资者对政府的信心。

（2）从投资者角度。相比于“轨道+土地”模式，项目公司无需进行土地开发，规避了土地政策风险，可集中精力进行城市轨道交通项目建设；政府利用“城市轨道交通项目建设专项资金”进行项目回购，降低了回购风险；违约风险小，投资回报稳定；可操作性强。

3.4 “BT+土地储备”融资模式应注意的问题

城市轨道交通项目建设采用“BT+土地储备”融资模式应充分发挥各参与方尤其是政府与投资者的专业优势，在具体操作中应注意以下几点：

（1）项目线路规划应与轨道沿线土地运作同步统筹进行。

（2）投资者应积极参与项目的线路规划，向政府有关部门提出用于“城市轨道交通项目建设专项土地储备”的项目沿线目标地块意向。

（3）在符合城市规划的前提下，应选择预计土地增值最大的地块进行储备。

（4）在土地储备完成前，政府部门应负责对项目规划严格保密。

只有注意到上述问题，才能发挥“BT+土地储备”融资模式的优点，充分调动投资者投资城市轨道交通建设项目的积极性，有效吸引社会资本进入该领域，从而促进我国城市轨道交通建设健康发展。

模式将其转化为项目内部收益，那么“BT+土地储备”融资模式将有一定发展空间。在未来发展中，如果政府能给予政策支持，“轨道+土地”模式仍然是城市轨道交通项目最理想的选择，若能充分实现外部效益内部化，我国城市轨道交通建设必将实现社会效益和经济效益的协同发展。

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投融资模式选择初探[J]．国土与自然资源研究，2012（2）：8-10． 作者简介： 

吴胜权（1973-），男，高级工程师，研究方向：城市轨道交通技术；

王贵国（1979-），男，高级工程师，博士，研究方向：城市轨道交通技术；

常胜利（1986-），男，硕士，研究方向：城市轨道交通项目投融资模式；

张智慧（1963-），男，教授，博士生导师，研究方向：建筑环境评价与技术经济；

张剑寒（1981-），男，工程师，注册监理工程师，博士研究生，研究方向：建筑环境评价与技术经济；

王聪颖（1991-），女，硕士研究生，研究方向：建筑环境评价与技术经济。

4 结语

运用市场化投融资模式，鼓励和引导社会资本进入城市轨道交通领域，对我国城市轨道交通建设的发展意义重大。各类市场化融资模式具有不同特点，在实践中如何运用是项目能否顺利实施的关键。“BT+土地储备”融资模式，强调适应我国城市轨道交通建设实践，满足两个主要参与方——政府和投资者的需求，需根据项目具体情况灵活运用。

城市轨道交通项目的外部效益虽然显著，但在目前国内土地政策框架内，难以利用“轨道+土地”

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/wwhm.html