_三鹿奶粉_等食品安全事件原因分析及对策

三鹿

食品工业与安全

新疆农垦经济

2009.1

“三鹿奶粉”等食品安全事件

原因分析及对策

孙耀武

（江苏行政学院经济学部江苏南京10004）

“三鹿三聚氰胺毒奶粉”、“瘦肉精”、“毒鸡蛋”、“毒大米”、“毒水饺”等频频发生［摘要］

的食品安全事件，直接原因在于企业质量控制不严、职能部门监管不力，但从深层次来看，在于信息不对称、原料收购垄断以及外部性、食品事件的公共产品特性等造成的市场的失灵和政府职能定位不准、法律法规不够完备、食品标准严重滞后、政府监管执法不力所导致的政府失灵。

［关键词］食品安全原因对策

一、食品安全事件的直接原因（一）源头控制缺失

食品行业是一个特殊的行业，其原材料直接来源于农牧渔业，农牧渔产品的质量状况决定着最终食品的质量水平。但是，在农牧渔产品的生产过程中，影响其质量的因素很多。如在农产品的生产过程中，大气、水、土壤等环境污染，农药的不合理使用等都会直接影响农产品的质量。在牧业和渔业，环境污染、抗生素滥用和违禁药品的使用，饲料添加剂的不安全使用等，都会使有害物质进入动物体内，并随着动物的生理活动，在动物体内产生富集。这些富集了有害物质的动物体本身或者动物生产的蛋、奶等产品必然不符合基本的安全卫生要求。以不符合食品质量安全要求的原料生产的食品也不可能是优质、安全的食品。因农牧渔业的分散生产，质量控制难度大，

一直没有得到足够的重视。三鹿毒奶粉事件，原

因在于原料奶中加入了有害物质———三聚氰胺。三鹿集团的问题，可以说不是个案，而是集中暴露了我国食品生产企业源头控制上的薄弱问题。

（二）企业内控不严

对于一个负责任的食品企业而言，提供安全的产品应该是他们最基本的社会责任。但是在生产过程中，由于要追求利润，质检过严必然提高成本。因此，并不是每一个企业对产品质量控制大企业控制严些，如三鹿都十分重视。相对而言，集团就号称：他们有1100多道检测工序；还有一食品企业称：他们有2000多道检测工序。但实际的结果是，三鹿等企业在产品质量上出了重大问题。这说明他们质量控制形同虚设，落实不够，漏洞很多。也说明他们的社会责任感不强。更令人发指的是，三鹿集团公司在得知产品质量出了问

［作者简介］孙耀武（1970－），经济学博士，江苏行政学院经济学部。研究方向：社会主义市场经济理论。

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题之后，不是积极处理，召回产品，应对危机，而是在长达8个月的时间里未向政府和有关部门报告，也未采取积极补救措施，导致事态进一步扩大，结果给消费者造成了重大的人身伤害，有29万多婴幼儿泌尿系统出现异常。大企业如此，而不少的小企业呢？

质量安全问题更多，大多没有完善的质量控制措施。更有不少小企业，为降低成本，通过生产假冒伪劣产品而获取暴利。

（三）外部监管太软

从“三鹿奶粉”事件中，我们可以看到，来自外部的监管几乎没有。担负食品质量主要监管职责的政府职能部门，反而给三鹿集团公司颁发了免检证书，放弃了外部监管。而其他相关部门，如农业、经贸、供销、外贸、卫生、工商、环保等多部门，又很难形成合力。在一般情况下，这些监管部门又多从自身利益出发，要么“权力寻租”，要么放任不管，对大企业“免检”，对小企业呢，一是管理难度大，不愿意管理；二是出于部门“创收”的考虑，“以罚代管”现象相当严重。监管的缺失是造成食品安全事件的主要原因。

二、食品安全事件的深层次原因（一）市场失灵

1．信息不对称是食品市场失灵的主要原因。信息不对称理论认为：有关交易的信息在交易者之间的分布是不对称的，即一方比另一方占有较多的相关信息，处于信息优势地位，而另一方则处于信息劣势地位。信息不对称在食品市场上表

市现得尤为突出。在现阶段的中国食品市场上，场主体———生产者、消费者、政府之间存在着严

重的信息不对称。（1）消费者与生产者之间的信息不对称。由于食品与工业品不同，食品的质量具有隐匿性，其内在质量，如有无农药残留、有无违禁添加剂等有害物质，消费者单凭直观是无法判断的。同时食品的伤害具有滞后性，一般来讲，消费者受到食品伤害后，其伤害症状不是马上表现出来的。食品这两个方面的特性决定了食品生产者比消费者更清楚其产品的质量、性能和成本，而单个消费者受时间、精力和能力的限制，不可能花费过多的精力去搜寻食品的全部信息，一

广告和宣传。消费者与般只能接受企业的声明、

生产者相比，在食品质量信息方面处于劣势地位。（2）政府与生产者之间的信息也不对称。从理论上讲，政府作为监管者有能力检测食品质量状况，但是要检测获取食品质量信息需要成本。尤其是目前我国的食品生产企业小而多，据统计，全国共有食品生产加工企业44．8万家，其中10人以下小企业小作坊35．3万家。在这样情况下，要获取完备的信息，需要高昂的成本。因此导致政府与生产者之间的质量信息不对称。（3）消费者与政府之间也存在着信息不对称。由于各种原因，政府一般不会把食品的质量安全信息迅速、有效地传递给消费者，从而导致政府与消费者之间的质量信息不对称，消费者无法获取足够信息。如“三鹿奶粉”事件中，石家庄市政府在8月2日接到三鹿集团公司关于三鹿牌奶粉问题的报告后，虽然采取了一些措施，但直至9月9日才向河北省政府报告三鹿牌奶粉问题，而消费者在此期间毫不知情。在信息不对称条件下，生产者难以从改善产品质量中获益，因违反质量安全法规而受罚的机率又很小，作为经济人的生产者必然利用其信息优势地位，实现自身利益最大化。这样的结果是食品质量难以保证，消费者的利益受到了侵害。

2．外部性也是市场失灵的原因。外部性是指一个人或厂商的行为在使自己得到好处（或坏处）的同时，也给其他的个人或厂商带来了好处。食品质量问题中存在的外部性问题既（或坏处）

体现在产品质量优良的厂商对其他厂商带来收益的正的外部性，也体现在假冒伪劣产品的生产厂商对合法厂商造成的负外部性。对食品生产来说，不少优良食品的原料或者产品大多受到一定的地域限制，因而具有很强的地域性。如白酒等的地域特点就非常明显，贵州茅台酒的发展，带动了茅台镇其他小酒厂发展，同时也带动了相关产业的发展。再如奶业生产厂商在发展的过程中，可以带动当地奶牛养殖业的发展，使奶农受益。这就是正的外部性。另一方面，食品市场上也存在负的外部性，就是不良厂商对于正规厂商产生的负外部性。如山西曾出现的“毒酒”事件，就

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全的供给不足，无法满足经济社会的需求。

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使同一地域的中国名酒生产厂商———汾酒厂受

不法分子和到了重大损失。在三鹿奶粉事件中，

三鹿集团公司的违法行为，也使当地守法经营的

奶农的鲜奶卖因不出去而蒙受重大损失。

3．原料收购垄断造成市场失灵。食品市场的垄断，不是一般意义上的垄断，而是指大的生产企业对分散的原料供应者产生的垄断。我国在农业产业化过程中，“公司＋农户”模式被广泛推广。在这种模式中，分散的农户成了龙头企业的原料也出提供者。龙头企业在带动农户发展的同时，现了龙头企业对农户产品的收购垄断。也就是说，农户的产品只能卖给单一的龙头企业，而没有其他的选择。在这样的情况下，龙头企业处于强势，为控制成本，最大限度地降低原料的收购价格，有时把农户的产品价格降到了成本之下而不法原使农户蒙受损失。这次三鹿奶粉事件中，

奶的供应者添加有毒物质，有其因贪婪的一面，但同时也与三鹿集团公司过分强调原奶中的蛋白含量而压低原奶收购价格不无关系。

4．公共物品属性造成市场失灵。一般含义上的公共物品是指在消费上具有非竞争性和使用上具有非排他性的物品。因公共物品供给上会出现“免费搭车”现象，因而作为理性经济人，缺乏主动提供公共物品的动力，公共物品的需求与供给无法通过市场机制实现自我调节，只能由政府来提供。就食品本身而言，属于私人物品。但是食品的质量安全却具有公共物品属性。因为食品安全问题不仅影响消费者的健康，同时会引发公共卫生和公众安全问题。如三鹿毒奶粉事件，使全国各地的众多婴幼儿受害，形成了公众安全问题，作为三鹿集团公司已经不能控制局面，造成了经济、社会、政治等各方面的重大影响。经济影响方面，给整个奶业生产和出口带来了灭顶之消费锐减，出口下降了九成。更严重灾。据报道，

的是社会和政治影响，国人对奶业，进而对整个食品业的安全产生了不信任感，国际社会也有不少国家和地区拿毒奶粉事件说事，影响中国产品的国际形象，给国家造成的严重的不良影响。对于这种由食品安全事件而造成的外部不经济，企业无力也缺乏控制的主动性，结果是造成食品安

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（二）政府失灵

1．政府职能定位不准。目前，我国还没有从国家的层面制定较为完善的食品安全监管机制。食品安全监管体制运行中存在明显的政出多门、职能交叉重叠、权责不明等问题，同时又缺乏一个权威主体负责所有的食品安全执法。目前，包括工商、卫生、海关、公安、质量监督、环保、食品药品监督管理部门等9个部门都对食品安全负有监管职责。但不同部门仅负责食品生产链条的不同环节。这种部门众多、分段执法的监管权分配的行政体制，不仅增加了食品监管执法成本，而且容易导致明显的执法漏洞，大大削弱了食品监管的有效性。

2．法律法规不够完备。目前，我国虽然已经建立了一套由法律、行政法规和部门规章组成的食品安全法律法规体系。法律包括《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国卫生法》等；行政法规包括《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》、《中华人民共和国认证认可条例》等；部门规章包括《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》、《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》、《食品、《食品添加剂卫生管理办卫生许可证管理办法》法》等。但与西方发达国家相比，与市场经济的要求相比，法律法规和标准体系仍然严重滞后，而且，现有食品法律法规条文过于笼统，难以操作。由于法律法规体系不健全，无法可依的局面一直困扰着食品安全监管工作的深入有效开展。此外，有些法律法规在制定时，并没有充分考虑到

《标准化法》在总体食品安全问题。如我国现行的

上偏重于工业产品标准和强制性标准，而食品的质量标准均为推荐性标准。要解决食品安全问题，没有强制性标准无疑是不行的。3．食品标准严重滞后。食品标准是确保食品安全的基础。目前，国际通行的食品安全的标准是CAC，它是联合国粮食组织237种食品的检测

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标准和41个卫生安全标准，对158种农药、54种

1005种添加剂和25种食品污染物进行了兽药、

评估，一共有8000个左右与食品相关的标准。这个食品法典是全球消费者、食品生产和加工者、各国食品管理机构和国际食品贸易唯一的和最重要的基本参照标准。而我国的食品标准与此相比严重滞后，突出表现在：（1）标准水平偏低。许多指标低于国际标准，如污染物限量、农药残留限量、铅的限量、食品添加剂等限量就超出国际安全标准。现在不少发达国家对CAC的采用率已达90％左右，而我国国家标准目前只有40％左右等同采用或等效采用了国际标准；（2）标准不够规范。我国3000多标准中，除有国家标准、行业标准，还有相应的企业标准、地方标准。此外，还有不少诸如“绿色食品”、“无公害食品”等标志，让消费者常常感到无所适从。4．政府监管执法不力。在食品质量监管方面，不少执法部门还习惯用行政推动的方式解决问题，往往是发文件多、会议多、行动多，轻事前防范，重事后打击，没有建立长效的规制制度和机制。一些地方政府为了追求经济增长速度和宽松的经济发展环境，对食品企业疏忽了必要的把关和监管，随意降低市场准入门槛和监管要求，放宽了对食品生产加工企业的超码要求，不符合食品安全的食品生产企业也仓促上马。而地方食品安全管理机构的经费大都是地方财政供给，由于在财力、人力、物力等方面受制于地方政府，不敢履行职责，在执法中就出现了过于关注本地区利益而不是国家的法律法规和标准。更有甚者，“放水养鱼”，把罚款当作了创收的一些执法部门

渠道，从而造成食品安全监管的盲区，食品质量自然难以保证。

三、加强食品安全的对策

（一）强化企业责任

我国的食品卫生法对食品卫生的界定是：食品是安全的，食品是有营养的，食品是能促进健康的。其中食品的安全性是食品必须具备的基本要素。作为一个食品企业，生产安全的食品，不仅是它长期生存的基本前提和根本保证，也是其应该具备的社会责任和基本道德。因此，必须严格

按照食品标准生产和加工食品。要建立从原材料

进厂到成品出厂的全程质量监控，不能仅仅把重点关注在最终产品的监测上，而是要对原辅材料

食品加工、流通等每一个环节进行分析、的供应、

控制，建立质量信息的可追溯机制。完善食品安全快速反应机制，发现质量问题，及时处理，把损失减少到最低限度。要提高生产的组织化程度，实现规模种植或规模养殖，控制原料质量。对于“公司＋农户”模式等原料供应分散的，要加大原材料的质检力度，确保原料质量。

（二）明确政府职能

加强食品质量监管是政府的职责所在，也是弥补市场失灵的重要举措。政府要以保护消费者健康为核心，建立“从农田到餐桌”、能够控制各环节风险的食品安全管理体制。根据《国务院关（国发于进一步加强食品安全工作的决定》［2004］23号）精神，农业部门管初级产品生产，工商部门负责流通，质检部门管生产加工环节和进出口，卫生部门主要负责餐饮卫生。要在强化现有分工，明确责任的同时，完善食品监管，对监管方面存在交叉和重复之处进行明确，由一个部门负责，其他部门退出；对无人管理的盲区确定负责部门，以保证对“从农田到餐桌”全过程的监管。发挥地方食品安全管理机构的作用，建立中央政府和地方政府既相互独立又相互协作的食品安全监督体系，逐步实施食品监督管理机构的垂直管理。在没有垂直管理之前，由各级政府负责所辖区域的食品安全监管工作，实行主管领导问责制。要保证食品监督管理机构执法的独立性，使其能够独立进行食品监管并做出决定，不受其他部门的干预，不受地方保护主义和经济利益因素的影响。

（三）健全食品法规

发法律法规是食品安全管制的依据。目前，达国家都有较完善的食品法律法规体系。我国应该借鉴发达国家的经验，以现有的国际食品安全法典为依据，对现有法律法规进行认真清理、补充和完善，制定完整统一的《食品安全法》，从而减少和避免立法和执法上的互相冲突。坚持立法重在预防的方针，不断完善有关食品监管的法律

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上处罚、行政上处分。

（六）强化信息公开

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法规，形成以《食品安全法》为基础，其他具体法

律为配合的多种层次的法律法规体系，使食品质量管制工作有法可依，让不法企业无漏洞可钻。

（四）完善食品标准

加大食品安全标准的制订修订工作力度，推动我国食品安全标准采用国际标准和国外先进标准的进程，建立科学、完善的食品质量安全标准体系。

1．要坚持标准制定的科学性。各种标准都必须在实验室全程验证基础上从严控制，尤其要从严控制食品添加剂标准。

2．要坚持坚持标准的全面性。食品安全标准应包括农产品产地环境、灌溉水质、农业投入品合理使用准则，动植物检疫规程，良好农业操作规范，食品中农药、兽药、污染物、有害微生物等限量标准，食品添加剂及使用标准，食品包装材料卫生标准，特殊膳食食品标准，食品标签标识标准，食品安全生产过程管理和控制标准，以及

油料、水食品检测方法标准等方面，要包括粮食、

果蔬菜及制品、乳与乳制品、肉禽蛋及制品、水产品、饮料酒、调味品、婴幼儿食品等可食用农产品和加工食品，涵盖从食品生产、加工、流通到最终消费的各个环节。

3．要坚持标准制定的动态性。紧跟现实生活中食品生产或加工方式的改变状况，依据科技发展的最近成果，及时制定新的标准或对过时的标准进行修订，使标准能够满足人民对食品安全性的要求。

（五）加大执法力度

政府要加强对食品市场的准入管制，对不符合食品安全生产标准的企业决不能让其进入市场，对于已进入市场但没有按照标准进行生产的企业，立刻令其停止生产、退出市场。要加强对食品质量安全的监测，对任何企业都不能免检。加大对违法者的处罚力度，对制售质量不安全食品的不法厂商处以高额罚款，并从重追究其刑事和民事责任，以提高其违法成本。要让违法者经济上倾家荡产，声誉上身败名裂。同时，也要加强对执法者的管理，对于徇私舞弊者，要从严从重处理。对造成食品安全事故的相关领导也要在经济

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信息不对称是食品市场失灵，食品安全事件频繁发生的主要原因。而要降低或消除生产者与消费者之间的信息不对称，必须由政府通过制定有效的信息披露制度，让消费者能够以较低的成本获得关于食品安全的有效信息。政府应负责食品安全信息的收集、管理和发布等工作，要通过定期或不定期公布食品安全监测结果，使消费者能够及时准确地获得食品安全的信息。要加强对食品包装标识和食品广告的管理。促使食品包装标识内容全面、真实，充分反映食品特性。食品配方、主要成分、保质期限、食用或者使用方法，食品添加剂等必须明确。食品广告必须具有真实性、合法性、科学性和准确性，不得有夸大或者虚假的宣传内容，不得误导消费者。参考文献

［1］三鹿瞒了8个月石家庄捂了38天，http：／／www．csh．gov．cn，2008．9．23．

［2］问题奶粉致我国29万婴幼儿泌尿系统出现异http：／／www．xinhuanet．com，2008．12．1．常，

［3］国务院．中国的食品质量安全状况［J］．国务院公报，2007（28）．

［4］王锡锌．食品安全事件频发凸显监管体制缺陷［N］．法制日报，2006．12．21．

［5］国务院．中国的食品质量安全状况［J］．国务院公（28）．报2007

［6］食品安全成热点：我国每年食物中毒超过20万人［N］．中国经济时报，2001．10．8．

（责任编辑：王钟健）

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