政策规范下城投债发展的年度关键词

政策规范下城投债发展的年度关键词

现代集团投资银行部 宋伟利

【摘要】

城投公司作为地方政府重要的融资平台，自始扮演着面向政府和面向市场的双面角色，其发展的每一个阶段都离不开主管部门规范性文件的指导与规制。本文以城投公司发行城投债为例，梳理了多年来主管部门对于地方政府及其平台公司的规范性文件，并以此为脉络，对政策规范下城投债发展的年度特征进行总结，在大的政策背景下对城投债发展的良好机遇进行展望。 【正文】

城投公司，作为全国各地方政府投融资平台的统称，是伴随着我国城市化的进程而逐步发展起来的。作为地方政府投融资体制改革的产物，城投公司从一开始就是带有政府性质的特殊市场经营主体。一方面，其担负着各地方政府进行城市基础设施建设等政府职能；另一方面，作为独立的企业法人，城投公司以独立的姿态面向市场，解决经营运作中的融资等问题。在这种特殊的发展环境下，城投公司也从单纯的地方政府进行银行贷款的载体逐步发展为包括城投债在内的多种融资方式的运作主体。城投公司每一阶段的发展都离不开政府主管部门的政策规范，以发行城投债为例，从2008年至今将近十几个政府规范文件对城投公司及其发债行为进行规范。从这一系列规范中，也不难看出政府主管部门对于城投公司发行城投债的政策态度，也直接导致了城投债的发行表现出不同的年度关键词。

（一）2004年以前：起步探索

1991年，上海率先成立城投公司，之后，重庆、广东等省市也相继成立。此时的城投公司纯粹是地方政府利用银行贷款的载体，自身并无资产，公司资本金和项目资本金由财政拨款，其余以财政担保向银行贷款。在我国《担保法》颁布后，明确规定财政不能担保，城投公司的发展陷入举步维艰的境地。

此时，地方政府利用平台公司进行债券融资仍处在起步探索阶段，发债主体集中于直辖市和省级城投企业。总计发行的14只城投债中，有9只由上海市城市建设投资开发总公司发行，其余都是江苏、湖南、四川等省级城建企业发行。无论从发债规模、发债期限，还是从信用级别及发行利率来看，都凸显出城投债市场保守、不成熟的特点。

（二）2005~2008年：快速发展

2004年，为了贯彻落实《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》，继续推进我国企业债券市场改革创新和稳步发展，国家发改委根据《公司法》、《证券法》、《企业债券管理条例》等规定，颁布了《关于进一步改进和加强企业债券管理工作的通知》

（发改财金[2004]1134号）。通知中明确指出“企业债券是资本市场重要的融资手段，发行企业债券是企业有效利用社会资金、开展直接融资的重要渠道”，对发行企业债券的条件、批准及发行程序、风险防范等问题进行规定，并以附件的形式对发债申请材料示范文本做出规范。

这个文件是主管部门对我国企业债券市场整体做出的规范性文件，对城投债的发展也起到了重要的推动作用。城投债被纳入地方企业债范畴，企业债发行政策的调整降低了债券发行门槛，推动了城投债发行数量和规模快速增长和扩大。在这四年的时间里，更多的省会城市及地级市加入到发行城投债的行列，地方政府融资平台累计发行66只债券，平均每年以43%的速度增加。

（三）2009年：爆发式发展

2008年，为了应对国际金融危机的影响，国家实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台四万亿经济刺激计划以扩大国内需求，加快民生工程、基础设施、生态环境等建设。为此，各级地方政府配套资金，加大项目投资以稳定经济增长，地方政府融资需求空前加大。同年。国家发改委发布《关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》（发改财金[2008]7号），将发行企业债券由“批准制”简化为“核准制”，为城投债的爆发式发展提供了政策前提。

2009年3月，中国人民银行联合银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债等融资工具”。一时间，各地方政府在扩大投资的融资压力下，面对着主管部门对城投债的持续松绑，纷纷酝酿城投债发行申报工作。2009年全国发行城投债107家，总计发行规模达到1606亿元。

（四）2010年：沉寂期

地方政府平台公司城投债的爆发式发展引起了监管部门的注意，平台公司举债融资规模迅速膨胀、运作不规范以及地方政府违规变相担保、偿债风险日益加大等问题日益凸显。为此，国务院及有关部位陆续发布了系列规范性文件对平台公司及其发债行为进行规范。

2010年6月，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），对地方政府融资平台公司债务进行清理核实并区别对待，确保平台公司债务偿还；对地方政府融资平台公司进行清理规范，明确公益性资产不得作为资本注入平台公司；对地方政府违规担保承诺行为进行了明确制止。

紧接着，财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合发布《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预[2010]412号），对于国务院19号文中提到的“清理核实并妥善处理融资平台公司债务、对融资平台公司进行清理

规范、加强融资平台公司融资管理及制止地方政府违规担保承诺”等问题进行了细化明确。

为了更加具体规范地方政府部门举债和担保承诺行为，财政部还专门发布了《关于规范地方各级政府部门举债和担保承诺行为的通知》（财预[2010]437号），重申了我国担保法中有关地方政府不得作为保证人的规定，并明确“不得在预算外与其他单位或企业签订回购（BT）协议”。

上述三个文件是国家主管部门针对城投公司及其幕后的地方政府在融资冲动下暴露出的具体问题做出的总体规范，对于规范平台公司融资行为、防范地方政府债务风险起到了及时的刹车作用。

为了更好的规范平台公司发行城投债，避免再次出现“蜂拥而上”的局面，国家发改委专门发布了《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金[2010]2881号），明确“继续支持符合条件的投融资平台公司”发行企业债，同时为了防范债券融资风险，规定“偿债资金来源70%以上必须来自公司自身收益”，经营收入主要来自政府公益性项目的，还需提供本级政府债务余额和综合财力信息。此外，进一步强化了城投债的担保行为、资产构成、募集资金投向及发债企业信息披露等内容。

在上述系列政策的规范下，全国各地政府平台公司都纷纷面临着清理整顿的局面，从公司的债务清理到资产构成，从发债项目的选择到増信担保方式的确定，大多数平台公司的发债申报材料都需要进行大量修改调整。城投债的申报发行也进入了沉寂期。但由于前期申报排队的数量较多，2010年全年城投债仍然发行了94家，发行规模为1265.5亿元。

（五）2011年：新的窗口期

2011年，我国房地产市场一直处于高位运行，政府在实行最为严厉的房价调控政策同时，为了满足居民对住房的实际需求，决定加大保障房投入力度。根据计划，2011年开工建设1000万套保障性住房，所需资金约1.3万亿，并在整个“十二五”期间建设3600万套保障房，各级政府分解落实相关建设任务。

在这一背景下，资金问题又成为了各地方政府完成保障房建设任务的重要瓶颈。为此，国家发改委研究制定了《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》（发改办财金[2011]1388号），明确“地方政府投融资平台公司发行企业债券应优先用于保障性住房建设”，对于“企业债券募集资金用于保障性住房建设的，优先办理核准手续”。这一“绿色通道”的开辟，又让地方政府及平台公司看到了发行城投债的希望。国家主管部门根据社会发展需要，审时度势，及时的为城投债的发行打开了一扇新的窗口，既在一定程度上缓解了地方政府平台公司的融资压力，又支持了国家保障房的建设发展。

此外，为了加强企业债券存续期间的监管，国家发改委随即发布了《关于进一步加强企业债券存续期监管工作有关问题的通知》（发改办财金[2011]1765号），对企业债券存续期

的系列问题，尤其是债券资金用途问题进行了规范，对于变更募集资金投向的，规定了严格的表决、备案程序。

在“绿色通道”政策的支持下，地方政府平台公司城投债迎来了新的窗口期，2011年全年发行120家，发行规模为1591亿元。 （六）2012年：规范发展

伴随着地方政府项目投资规模的不断扩大，地方政府债务余额问题一度引起各界的极大关注，中央政府也派出审计组对全国各级地方政府债务情况进行审计摸底。从审计结果看，我国地方政府性债务负担尚未超出其偿债能力。但审计也发现，部分地区的债务偿还对土地出让收入依赖较大。由于偿债能力不足，一些地方政府只能通过举借新债偿还旧债。针对这种情况，国家主管部门在2012年陆续出台了系列规范政策，加强对地方政府融资平台债务风险的管理并逐步规范地方政府“土地财政”行为。

2012年3月，银监会发布《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发[2012]12号），要求对融资平台的存量贷款进行“分类管理、区别对待”，严格控制新增贷款，并对平台公司按“支持类、维持类、压缩类”进行分类管理，对于仍被纳入“平台类”管理的城投公司，其发债行为将受到一定限制。

2012年5月，国家发改委发布《关于开展企业债券发行人运行情况检查及偿债风险排查工作的通知》（发改办财金[2012]1198号），明确“对于及时披露信息、按时兑付本息的发行人，将继续支持其通过企业债券方式融资。对于违反存续期监管有关规定造成违约的发行人，不再受理其发债申请”。

2012年10月，国家发改委发布《关于加强企业发债过程中信用建设的通知》（发改办财金[2012]2804号），明确“已转报发债申请但尚未核准的，需及时补报征信记录；新申请发债须同时报送综合信用承诺书“，加强企业发债融资过程中的信用建设。

2012年12月，国家发改委发布《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》（发改办财金[2012]3451号），对企业债券发行主体的资产负债率、偿债保障措施、保障房项目手续、细化募集资金投向分类、企业债券担保行为、信用评级规范、主承销商职责以及城投公司资产注入及重组等问题进行了详细规定，旨在加强企业债券风险防范。

随即，财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合发布了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号），对地方政府融资行为进行了限制。除了公租房、公路等公益性项目外，地方政府无法再通过回购、担保等方式直接、间接的进行项目融资。此外，明确了城投公司与土地储备机构的界限，地方政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源；不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及

其他与土地储备业务无关的项目。

上述规范性文件的密集发布，从内容来看更具体，从范围来看更全面，既有针对地方政府的规定，又有针对城投公司的规范；既涉及到债务风险，又涉及到信用建设；既细化到具体的资产负债率、平台公司资产注入等具体问题，又细化到偿债资金来源及对地方政府“土地财政“的限制。总体而言，在经历过几年的发展与积累，平台公司城投债的发展逐渐走向了相对成熟的规范发展期。据不完全统计，2012年全国城投债累计发行达到8482亿元。

（七）2013年：重大机遇

在监管部门“风险控制”、持续出台规范性文件的发展背景下，新的一年平台公司城投债的发展具备了良好的政策环境。此外，在刚刚结束的中央经济工作会议中，明确将“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”作为2013年经济工作六大任务之一。基于稳增长与城镇化的需求，与城镇化有关的道路桥梁、保障房、基础设施建设等将依然成为地方政府的巨大融资需求。有机构预测，明年城投债规模有望达到一万亿元。这对于各级地方政府平台公司，尤其是县级平台公司，无疑是一次重大的发展机遇。

在良好的发展机遇面前，各级城投公司应该提前谋划，利用好政策机遇期，通过发行城投债支持地方政府发展建设。然而，发行城投债工作是一项复杂的系统性工程，从内部来看，既涉及到发行主体完善、资产资源注入，又涉及到募投项目确定、増信方式选择；从外部来看，既涉及到券商、审计等中介机构的遴选，又涉及到发改委等政府职能部门的协调。此外，由于发债申报工作周期相对较长，而国家主管部门政策变动性又比较大，城投公司往往会事倍功半，错过良好的政策机遇期。因此，城投公司有必要聘请专业的财务顾问机构，在财务、法律、管理等专业人员的协助下，整体控制债券发行成本，高效协调各家中介机构开展工作，随时跟进国家最新政策动向，最终在较短的时间内实现债券成功发行。

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