对中国行政审批制度改革的分析和思考

对中国行政审批制度改革的分析和思考

中国现行的行政审批制度是在高度集权的计划经济体制下形成的，在特定的历史阶段对经济社会的发展曾起过积极的作用。随着改革开放的不断深入，各级政府的职能发生了重大转变，审批制度有了较大的改进。但是，由于受历史条件的限制和宏观环境的制约，当前在行政审批上依然存在审批事项多、范围广；审批环节多、周期长；审批条件不具体、程序不规范；审批责任不明确、监督机制不健全；重审批、轻监管；重收费、轻服务等问题，不仅制约了市场这只“无形的手”在资源配臵中基础性作用的发挥，在一定程度上阻碍了经济和社会的发展，而且也不利于政府职能的转变，影响了党和政府与人民群众的关系。

从1990年代末开始，中国从中央政府到各级地方政府围绕市场经济条件下政府的职能定位，进行了多次审批制度改革。在审批制度改革实践中，虽然取得了成效，如提高了政府行政效率，营造了投资环境，转变了政府职能，方便了公众办事等等。但由于审批制度改革关系到政府权力和利益的调整和再分配，触及到了各级各部门政府及其官员自身的利益，改革遇到了强大的阻力和困难。如：审批改革治表的多，治本的少；审批内容上下不一，工作混乱，尤其是中央国家机关行政审批改革滞后，影响到省级和省级以下的改革；削减审批名多实少，避重就轻，一些地方保留的审批项目大都与收费有关，取消的则大部分是不收费的项目；很多审批缺乏依据或不甚合理，等等。

由此可见，改革行政审批制度，彻底转变政府职能，是一场硬战。纵观近几年来的审批制度改革，就事论事操作性改进的特点比较明显，对审批制度改革的成败也往往以审批事项数量削减的多少来衡量，改革的效果与设计初衷仍有较大距离。因而笔者认为，要进一步加大审批制度改革的力度，使改革真正达到目标，必须注重对审批制度改革质的分析，找出审批制

度改革背后的经济和社会因素，而不能仅仅局限于面上的数字统计。首先，必须从思想观念上解决“为什么要改”，既找出改革的动力。其次是厘清“改什么”的问题，要明确审批制度改革的最终目标、方向及主要内容。最后是具体提出“怎么改”的方案和操作办法。

一、行政审批制度改革存在的问题

从全国各地的行政审批制度改革进展情况看，改革虽然取得了成效，但问题并未得到根本解决，审批项目依然过多，环节和程序仍然复杂，收费并未明显减少。据了解，一般情况下，一个基本建设项目从申报立项到动工建设共需经过23个环节，政府部门收费6项，占投资总额6.11%；垄断中介收费共15项，占投资总额的2.32%；承诺时限共124个工作日。这些现象的背后，是由于一些深层次的问题尚未解决，这些问题主要表现在七个方面。

第一个问题：改革目标定位模糊。行政审批制度改革是一项探索性的工作，其改革目标往往被掺杂进许多其他的愿景。如有的要把它作为行政管理体制改革的突破口；有的要通过它加强反腐倡廉；有的仅仅指望走个过场，减点项目，压点时间而已；还有的想把它作为一项“民心工程”。不同的群体有不同的期望，使审批制度改革一开始便承担了许多不堪承受之重。而在实际的操作中，为便于衡量，便往往以审批事项削减的数量来衡量改革的成败，以数字比例作为衡量改革的标准。 自上而下的改革必然有一定的数量与比例的要求。比如浙江就有削减两个“三分之一”的要求，北京市也有精简40%的要求。但是，简单地把数量和比例作为衡量改革成功与否的唯一标准是片面的，用它来作为检验地方官员的政绩表现的单一标准更会贻害无穷。数字和比例挂帅会导致某些地方与部门盲目地减少审批事项，而有的地方和部门为了应付检查，只减那些与自己利益无关紧要的，变相保留有利可图的项目。这样只能从表面上以数字的形式表现为审批项目的减少，而并不能满足改革的初衷，当然也就不能使市场竞争公正而有效率。据一些投资者反映，在“减掉”的行政审批事项上，有的改为“备

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案”、“登记”，但多是强制性的“事前备案”、“事前登记”，与行政审批实际差异不大；有的行政审批权虽然被下放，但仅仅是换了行政审批主体而已；有的行政审批权转移到了中介机构，如各种协会，但中介机构与政府没有真正脱钩，造成了“二政府”现象。

第二个问题：观念转变仍然滞后。审批制度改革的过程，也是一个不断与传统观念和习惯思维相碰撞、作斗争的过程。审批制度改革难，很重要的一点是难在观念和习惯的改变上。审批主要是一种事前管理，但实际上很多真正需要解决的问题都在审批之后，这种事后管理不但很辛苦，而且需要承担责任。因为审批很简单，所以很多人就不愿意想更好的办法来管理，致使有人认为审批就是政府管理的唯一方式，存在着“审批情结”或“审批偏好”。这种习惯思维很头痛，也是改革审批制度进展困难的一个重要原因。

第三个问题：法理依据仍嫌充分。审批项目的取消、下放或保留的理由究竟是什么？这些理由应该由谁说了算？又应该由谁来监督行政审批制度改革？这些问题都涉及到一些基本的宪政问题。在审改的操作中，承担改革的部门往往要与职能部门三番五次地拉锯，主要原因就是标准无法认定，该去该留难下定论。虽然有《行政许可法》对行政许可项目进行规范，但现实生活中公众感到比较困难的却是大量的非行政许可审批事项，而这些事项的清理却没有现成的清理依据和标准。从法理上说，审改是处在“法”和“不法”的尴尬境地中的。

第四个问题：配套问题顽疾难除。目前，上下级政府之间、政府部门之间对审批制度改革的认识、进度以及体制环境的不一致，成为推进审批制度改革的一个重要制约因素。

首先，很多事项是自上而下确认的，上级政府规定要审批的，下级机关不能取消，这就使改革出现“下改上不改、上下不联动”的窘况。中国特有的部门立法现象更使审改难上加难。在中国传统的立法部门化的制度下，不少法规由部门起草，最后由人大举手通过，使部门利益顺理成章地合法化，行政审批也成为垄断和财富顺利进行“合法转移”的一种手段。很多问

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题的存在，不是因为审改的措施有问题，而是因为以往的体制积淀造成了今天改革无法尽善尽美。法律法规调整的滞后和统一标准的缺乏都成了制约改革的瓶颈。一级政府为了优化投资环境，在精简审批事项和简化手续方面，都希望削减再削减，但许多审批事项、审批环节都是由有关法律或行政法规或上级政府部门制定的，下一层级甚至省级也无权改变，基层审改的力度因此而大大削弱。

其次，审批事项该不该取消，还取决于政府职能的转换。目前政府职能转换还不到位，分工还不很科学，由于对政府具体该管什么、不该管什么以及怎样管还不是很清楚，就使很多的改革设想难以落实，造成“条条不一致、左右不衔接”。

再次，“消极应付多，积极应对少”的现象十分普遍。改革后政府管理职能“缺位”现象频出。行政审批改革意味着层层审批的削减，剪掉过多过滥的行政审批事项，但这一改革只是要求纠正政府职能的“错位”和“越位”状况，并不是要取消政府的管理职能。与此相反，由于时势在变，经济活动中需要政府监管的新生事物也在不断出现。因此，在取消某些行政审批事项的同时，更要加强政府对市场运行的监管与服务职能。但这一方面，政府“缺位”还比较多。

同时，审批事项取消到什么程度，还要取决于市场和社会中介组织的发育程度。由于我们处于转型时期，取代行政机关进行管理的中介机构不发达，取消某些审批后可能会出现管理真空，客观上也使行政审批制度改革难度加大。

第五个问题：利益调整左右掣肘。现在一个审批制度，甚至一个审批事项可以养一群官员、养一批队伍、养一个系统，还有些地方和部门设立审批项目根本就是为了收费，这是改革中最现实的问题，也是最困难的地方。审批，就意味着减少权力，减少收费，可能危及一些人的饭碗。因此，审批制度改革是一场硬仗，是对现行行政体制的一场“拆违”，是对不当利益的一种剥夺。由于触动了部门和个人的利益，改革的阻力便显现出来。在这种情况下，政府对社会事务进行管理变成了对利益和资源的追求和交易。行政审批制度的改革流于表象，不

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但没有达到预期的目的，而且浪费了社会资源，提高了市场主体的交易成本

第六个问题：审批监管困难重重。审批制度改革后，审批事项减少了，但剩下的项目基本都是比较重要，且大都与收费相关的。因此，如何建立有效的监督制约机制，保证审批事项的依法操作，杜绝利用审批权力寻租等腐败行为，是审批制度改革必须要考虑的又一个现实问题。同时，审批行为的规范性还与公务员的个人素质密切相关，如何做好提升素质与加强监管两篇文章，是改革的又一难点。

第七个问题：领导体制先天不足。目前对审批制度改革的领导体制从国务院到县级政府都不一样。国务院审改由监察部门牵头，省政府由体改部门牵头，绍兴市由审改办（主要是政府办）牵头。还有的地方是法制办，或者编办牵头。一些地方成立了审管办，作为常设机构，对审改实施管理。这些多头管理，给审批制度改革造成一种群龙无首的感觉，影响了改革的权威性和可持续性。

同时，审批制度改革应该是一个长期的、动态的过程，并不是一个阶段性的工作。而目前对审批制度改革基本上是运用阶段性工作的方式来推动和进行的。“动员——设计——操作（实施）——总结”的模式给改革的当事各方一种临时性、阶段性的印象，因而改革的思路也比较短期，导致改革要一轮又一轮地进行。一方面减少了改革的成效，另一方面也影响了改革的积极性，极易引起诸如“怎么还不改好？”、“又要改了”、“换汤不换药，应付应付”等等的消极想法，使改革越改越难。

二．行政审批制度改革分析 1、行政审批制度改革的基本特性

审批制度是一种制度安排。要改变这种制度安排，必须有足够的内在推动力。也就是改革主体的预期收益要大于预期成本。因此，在对审批制度改革进行经济分析之前，必须对审批制度改革本身作一分析。

从性质上看，审批制度改革是一种强制性的制度变迁，一是由于审批制度改革是在现行行政管理体制的框架内进行的，

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它并没有触动政府行政体制的根本，以改进政府制度存量为主，因而是在政府体制内的一种制度变迁，是政府为弥补有效制度不足的一种制度补救。审批制度改革是由一级政府靠其强制力，用文件、规章等形式直接推动，应该是一种强制性的制度变迁。二是由于审批制度改革属于社会公共性的制度变革。这一类的制度变革，由于存在着利益主体的高度分散决策、利益偏好的极度多元化，存在着制度利益发现和“搭便车”等问题，因此如果这些变革要成为自愿性的变革，其组织成本会非常高，以致没有人愿意来从事制度变革。在成本约束的条件下，审批制度改革这样的社会公共性制度变革只能由政府充当主角，以较低的成本强制推行变革，并以权力要求各社会群体执行。

从内在动力看，政府推动审批制度改革，受到了各种利益集团（官僚机构、官员、社会公众、下级政府等）对其施加的影响和自发性的诱导。因此，审批制度改革的类型应该是一种以强制性变迁为主，渗透着诱致性变迁的制度安排的创新。对一个地区由地方政治家推行的属于强制性变迁的审批制度改革，对更广范围的地区乃至全国来说可能是一种诱致性变迁。从审批制度改革的过程看，是一个渐进式的需要多重反复并螺旋上升的动态变化过程，需要在一个较长的时期内持之以恒地不断深化。

作为一种强制性的制度变迁，政府在改革中处于主导地位，发挥着重要作用，承担着改革的主要成本，而收益则不是由政府一家所独享。在政府内部，政治家、官员和普通公务员在审批制度改革中分别扮演不同角色，具有不同的成本收益观。由于审批制度改革是由政府推动的，因此，政治家、官员、普通公务员应该在其中担当重任。对社会公众而言，一般来说在强制性制度变迁时处于被动状态，其成本和收益不同于政府及其组织人员，他们通过“院外活动”对改革的进程产生着巨大的影响。

2、行政审批制度改革不同主体的成本收益分析

由于政府体制内的不同群体和体制外的社会公众对成本

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收益的感受和计算不同，因而有必要进行具体分析。在本文中，政治家指的是在一个地方政府中超脱于任一下属官僚机构的政府领导（在中国国情下，可以简单地类比于地方政府的四套班子领导，特别是一把手）；官员是指组成政府的各个职能部门的负责人；普通公务员主要指手中握有行政审批权，可以行使审批职责的国家机关和有关组织的工作人员。

（一）政治家

就政治家而言，其在审批制度改革中的成本包括以下几部分：

——经济成本：主要是指为推动审批制度改革而付出的组织成本和人力成本。组织成本是指为动员下属官员和其他公务员参与改革、建立改革操作机构、提供改革所需的有关物质装备以及与审批制度改革涉及的官僚机构进行谈判等方面支付的成本；人力成本主要是为具体实施改革从政治家到其组织的改革机构、人员以及有关各方为改革付出的人力（包括劳力和智力）费用。

——政治成本：也可称之为政治家的政治风险。政治风险主要来源于万一审批制度改革不成功或改革过程阻力较大，实施时间太长对政治家的政治前途、社会形象所造成的损失以及对政局稳定的影响等，包括对政治家政治升迁的影响、社会地位的影响、在下属官僚机构及社会公众中威望的影响等等。

——道德成本：指为防止官僚机构、官员和相关个人趁审批制度改革之际为本部门和个人谋取利益而损害他人或公众利益所支付的费用，如提出监督思路、建立监督机构、雇用监督人员并支付其工资、制订监督办法、实施监管等等。

由于审批制度改革所带来的直接的经济收益，如减少机构和人员带来行政费用的节约，社会公众与政府部门之间交易费用的减少等等并不直接作用于政治家，就政治家个人而言没有直接的感受，因而政治家在考虑发展收益、政治收益和自我价值收益等三大主要收益时，会用不同的指标来衡量。结合绍兴实际，笔者认为，政治家会用政绩显现来衡量发展收益（如GDP的增长、财政收入的增加、当地人均收入的增长、城市建设的

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变化等）；用政治升迁来衡量政治收益；用偏好满足来衡量自我价值收益。具体分析，有：

——政绩显现：通过审批制度改革，可以改善当地的投资环境，增强经济活力，促进当地经济和社会协调发展，取得发展收益。同时，通过审批制度改革，可以精简机构，优化政府组织的结构，改进工作作风，拉近政府与社会公众的距离，提升政府的亲和力。这些政绩是地方政治家们所追求的。

——政治升迁：如果审批制度改革成功，一方面会提高政治家在当地公众中的形象，进一步树立政治家在官僚机构中的威望；另一方面在中国目前的政治体制下，会得到上级领导的赞赏，为政治家的升迁创造条件。

——偏好满足：政治家作为一名有限理性的“经济人”，其偏好决定着行动。对政治家来说，做成一件事情（比如审批制度改革），可以满足其成就感和自我实现感，可以体现出其作为一名政治家办大事的自我价值。这种自我价值实现的收益蕴藏于政治家内心，而通过其政治上的成功来体现。同时，由于改革是一种利益再调整的过程，政治家可以借用审批制度改革的名义，对下属官僚机构和官员的权力、利益进行重新分配，从而更加树立起政治家在下属官僚机构中的权威性。

以上这些收益，从根本上来说，来源于审批制度改革得到的发展收益。只有发展收益显现了，即经济增长、物价稳定、充分就业有了改善，政治家的政治收益和自我价值收益才有了来源。三类收益存在着递进关系。我们也可以把发展最大化理解为政治家的职务目标，政治最大化和自我价值最大化则是其个人目标。因此，政治家在改革过程中更加关注经济的发展和企业的评价，与其政治收益和自我价值收益来源于发展收益是高度相关的。

在审批制度改革中，由于政治家改革的直接经济成本不是由其个人支付的，而是由一级地方财政承担，而直接经济收益也不是政治家本人所直接获得的，主要留存在官僚机构和社会公众之中，政治家只得到由经济收益转换而来的发展、政治及其他收益。因而政治家在审批制度改革中对自身的成本收益比

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较更倾向于政治风险和政治收益的比较。由于政治家具有强制力和强权性，因而在中国国情下，由其推动的审批制度改革一般情况下是不可能失败的，至少从表面上看如此。从而政治家进行审批制度改革从成本收益角度看是一个利益最大化的选择，他会全力以赴去推进。

（二）官员

根据国家理论，政治家必须拥有一些官僚机构和官员来按照他的意图执行法律和维持秩序、征集税收、惩处罪犯、保卫国家主权和提供其他服务。在审批制度改革中，从道理上讲，作为政府的主要组成部分，官员（指组成政府的各个职能部门的负责人）承担着改革具体操作和落实的重任，应该成为审批制度改革的推动力量。但由于政府机关中的每一个官员本身都是理性的个体，其目标函数与政治家的目标函数存在差异。政治家效用最大化以及建立有效制度安排的能力，取决于有多少个官员把政治家的目标视作它们自己的目标。根据林毅夫的说法，“如果建立新制度安排所能带来的额外利润被官僚自利行为滥用掉的话，那么新制度安排就建立不起来”。①因此，对官员在审批制度改革中的成本收益进行分析是非常重要的。

官员在审批制度改革中的成本主要由三部分组成： （1）经济成本：包括组织成本和适应成本。为完成政治家交办的改革任务，官员们必须组织人员，建立机构来清理本部门的审批事项，为此要在本部门范围内做大量协调、管理工作，在人力、财力等方面支付一定的费用。适应成本指新的审批制度实行后，官员及其下属工作人员为适应新制度而进行学习、理解、适应等所支付的成本。

（2）政治成本：主要指官员如果对待审批制度改革的态度消极或工作的成效不到位可能给他带来的在政治家头脑中的印象和今后仕途的损失。

（3）道德成本：对官员来说，其道德成本也可理解为博

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林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》。见《财产权利与制度变迁》，上海三联书店，1994年11月新1版，第399页。

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弈成本。官员所在的官僚机构在以往的行政过程中，或多或少地形成了本部门的小集团利益，而审批制度改革无疑将对部门利益重新洗牌，因而官员们一方面要完成政治家的任务，要对上负责；另一方面又要维护本部门的既得利益，不让其受到审批制度改革太大的冲击。或者，在现有利益不得不放弃的情况下，努力去寻求新的利益源，产生新的寻租行为。为此，官员与政治家之间会进行博弈，包括谈判、协商、交易等等，在这个过程中官员们必须支付博弈费用。

从官员的收益看，主要包括：

（1）发展收益。这部分收益可以分成两部分。一是当地经济社会发展收益，这种收益就政府而言主要是政治家的政绩，对官员没有直接的作用。但官员也可从中得到一些好处，如财政收入的增加提高了加薪的可能性等等。二是新制度可能给官员带来的额外收益，如新的审批制度提供了寻找新的利益源（租金）的机会等等。

（2）政治收益。主要指政治升迁、部门通过审批制度改革在政治家和公众中地位和形象的提高等收益。

（3）自我价值收益。这部分收益包括完成审批制度改革这项工作的愉悦、得到政治家认可的成就感等等，但这部分收益的感受深度远不及政治家。

在审批制度改革过程中，官员处在一个比较尴尬的位臵，受到政治家和部门利益集团的双重制约。他既要维护本部门的小团体利益，又不能与政治家过多地讨价还价，因为政治家的好恶决定着他们的政治命运。因此，在审批制度改革过程中官员会比较其利益集团给予他的经济收益与他为维护集团利益可能要支付的政治成本，并作出决策。因此，由于存在着既得利益，官员会在成为改革的动力或改革的阻力之间徘徊。

从上面的分析可以看出，官员对审批制度改革的积极性远远小于政治家。除了因考虑其政治收益而可能会对审批制度改革产生推动力外，其他情况下，他们会更多地比较其经济利益的得失。而从总体上看，审批制度改革必定会减少官僚机构靠审批和管制所谋取的部门利益总量，因而官员们不会是改革的

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主动推动力，而只是被动推动力。

（三）普通公务员

对普通公务员来说，审批制度改革是一项影响其经济利益的改革，特别对于本身从事审批业务的人员，其受到的影响更为直接和深刻。在某市审批制度改革过程中曾经进行过一次调查，手中没有审批权的普通公务员，特别是党群部门的公务人员，其认同审批制度改革的比例为89.7%；而手中有审批权，特别是一些涉及企业和投资的经济部门的工作人员对改革的认同率只有50.3%。可见普通公务员主要是从改革对权力的影响来决定其对改革的支持力度的。

普通公务员的改革成本主要包括两个方面：

（1）经济成本。由两部分组成：一是其所付出的人力成本，包括在改革过程中付出的精力、体力，以及审批制度改革后，变“批”为“管”带来的工作量的增加引起的劳动付出的增加；二是由于改革对其原有的正当或不正当经济利益所造成的损失。

（2）道德成本。普通公务员要与官员进行权力博弈，力图保持其原有的经济利益和权力满足感，此时需要其付出一定的心智和物力，带来一定的精神支付。

对普通公务员来说，其政治成本可以忽略不计。因为绝大多数普通公务员，特别是从事具体审批技术业务的人员，其不进行审批制度改革或者消极对待改革（只要不是很严重的反对）所支付的政治成本是非常小的。因为就算其不努力改革，其公务员的地位还是稳固的，政治家和官员似乎没有什么办法可以因其消极对待审批制度改革而给予其一定的处分。

普通公务员在审批制度改革中的收益相对比较小，与发展收益（经济收益）相关的可能就是寻找到新租金后的收益，而且“新租源”能否找到还是另一回事；政治收益也仅仅是完成部门领导交办的审批制度改革任务所带来的领导的肯定；而自我价值收益则难以在审批制度改革过程中体现，有可能自我价值（如权力的满足感等）还会出现负收益。因此，“如果制度变迁中受损失者得不到补偿（在大多数情况下他们确实得不到

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补偿），他们将明确地反对这一变迁”。①从成本收益比较的角度看，普通公务员由于其“经济人”追求经济利益的秉性，成为改革阻力的可能性最大。

（四）社会公众

社会公众在审批制度改革中与政府所处的位臵不一样，因而其在改革中的成本与收益的衡量也区别于政府，而且主要集中在经济成本与经济收益上。

由于审批制度改革是在政府体制内进行的，普通社会公众不会直接感觉到成本的支出。但从审批制度产生的背景分析，社会公众在不知不觉中支付了一定的经济成本，包括推动成本和监督成本。

（1）推动成本：推动成本由两部分组成。一是一些经济界人士（主要是指企业）为了谋求自身利润的最大化，会要求政府减少管制，降低市场准入门槛。在与政府交往的过程中，形成了一定规模的“院外集团”，对政治家的决策施加影响。为此，这些公众就支付了推动成本，包括组织“院外集团”的费用，动员各方力量进行“院外活动”向政治家提出改革建议的费用等等。二是政府为实施改革所花的经济费用，表面上由政府财政支付，但本质上是来源于社会公众的税收。因而社会公众支付的一部分税收间接地成为审批制度改革的经济费用。

上述第二部分推动成本对社会公众来说，是一种沉没成本。所谓“沉没成本”，是指过去已经发生并且不能由现在或将来的任何决策加以改变的成本。沉没成本因其已经“沉没”，故决策时无须顾及。在目前中国的财政体制下，公众所纳税款一旦进入政府的盘子，公众对其如何使用是没有什么发言权的。如果政府不把这些资金用于审批制度改革，公众的钱还是支付了，但改革没有进行，其改革收益公众也就难以享受。因而这部分成本在社会公众心目中作为“沉没成本”，是不太会去计算的。

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林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》。见《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店，1994年11月新1版，第399页。

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（2）监督成本：社会公众要求政府实施公平、公正的政策制度，在行政审批上一视同仁。为此，他们会自发地对政府行为进行监督。同时，政府为改进形象，提高效率，减少腐败，也会呼吁民众对其进行监督。而社会公众对政府监督是要支付费用的，这就是监督成本。

社会公众在审批制度改革中的经济收益有这么几部分：一是可以降低交易费用。审批事项少了，公众与政府打交道，需要与政府谈判、博弈的情况相应减少，因而明显地会降低其向政治家和官员购买准许权的费用（行贿、“消租”费用）。二是对企业来说，可以加快其从决策到实施的步伐，缩短取得政府许可的时间，减少投资支出，提前得到效益。同时，社会公众还可以得到自我价值收益。如，增加了闲暇。根据经济学的分析，闲暇的增加是个人效用最大化所追求的一个目标。与政府打交道的时间少了，可以把节约的时间用于闲暇，从而提升生活质量。

因而，从成本收益的角度，社会公众享受到了较多的收益，而支付了较少的成本，他们是审批制度改革最大的支持者。虽然他们没有直接参与审批制度改革，但通过“院外活动”，影响了改革的力度和进程。

3、小结

（1）通过以上分析，在政治家、官员、普通公务员和社会公众四大审批制度改革所涉及的主体中，由于存在着不同的成本收益比较，因而他们对审批制度改革的态度也有着明显的差别。社会公众虽然不是审批制度改革的直接操作主体，但却是改革的最大支持者，是审批制度改革的一级推动力。在作为审批制度改革操作主体的政府内部，政治家由于比较注重其政治收益，在“院外集团”的游说下会积极推进改革，是审批制度改革的二级推动力。而官员由于会过多地考虑其经济利益，对审批制度改革会消极应对，因而是改革的被动推动力。普通公务员由于其收益的减少，而成本支出的感觉又十分强烈，因而会成为改革的阻力。四大主体对改革中各类成本、收益的关心程度及对改革的态度见表5.1。

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表5.1 四大主体对审批制度改革的态度

主体 对成本的 对收益的 关心顺序 关心顺序 对改革的态度 很支持 支持 无所谓 不支持 、政治收1、政治成1益 （政治升本 迁） 2、道德成2、发展收益 （政绩显政治家 本 现） 3、经济成3、自我价值 本 收益 （偏好满足） 1、经济成1、政治收本 2、政治成益 本 2、发展收3、道德成益 本 官 员 （博弈成（经济收本） 益） 3、自我价值收益（道德收益） √ √ - 14 -

1、经济成1、 本 本 公务员 本 发展收益 益） 值收益（权力地位的满足感） 3、政治收益 √ 2、道德成（经济收普 通 3、政治成2、自我价1、推动成1、 本 本 社 会 公 众 经济收益 易费用，减少创业成本） 2、自我价值收益（生活质量提高，如闲暇增加） √ 2、监督成（降低交

（2）社会公众（院外集团）对审批制度改革呼声的高低会影响到改革的力度。从地域分布看，东部沿海开放城市由于其市场发育比较早，民营经济比较发达，对政府改革的要求也比较强烈，因而“院外活动”力量比较大。同时，“院外集团”可用作推动成本的资金也相应较多，这就会迫使这些地区的政治家比其他地区的政治家先作出审批制度改革的决定。相对而言，欠发达地区的“院外集团”力量比较小，对政府的影响也就比不上发达地区。由此不难理解，为什么审批制度改革会呈现出在深圳最先萌芽，其后发展到浙江、江苏、上海、山东、

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辽宁等沿海省市，再向中西部地区发展的趋势。这也是作为政府强制性制度变迁的审批制度改革的诱致性特色。

（3）由于在改革中，“任何一级政府都要在政治利益和经济利益的二维坐标之间作出选择”，①而基层政府更加接近社会公众，因此受到“院外集团”的影响更加直接，要求改革审批制度的愿望比上级政府更加迫切和强烈。这也就是审批制度改革进程中所体现出来的先由县、市启动，再向省、中央发展的“下促上”规律的原因所在。

（4）审批制度改革是一种强制性变迁。由于强制性变迁是借助政府权力而推行的，其中缺失了各利益主体为自身利益而进行反复博弈的环节，新制度也就不易是一个各群体利益多赢边界的确定。因此，可以理解，在诱致性制度变迁中，经济因素对制度变革成本影响较大，而在强制性制度变迁中，政治因素和意识形态因素对变革的成本影响较大。

（5）审批制度改革不是一种帕累托改进，即审批制度改革并没有体现“双赢”，当社会总福利增进，政治家和社会公众的收益或效用增加时，官员和普通公务员的效用受到损失。这种非帕累托改进的变迁要持续下去是有难度的。既然官员群体不能从改革中受益，甚而受损，那么，官员群体为保障或增进自身利益，努力想从事制度“复归”是必然的选择。因此，为防止制度“回潮”或“复归”，政治家们必须一次又一次地发动变革，通过一轮接一轮的推进，使官员群体想“制度复归”的外部条件难以具备，以保障改革的成果。

三、进一步深化审批制度改革的对策

通过以上分析，我们可以清楚地从成本收益角度看到审批制度改革的重点和难点。笔者认为，审批制度改革的重点是加速培养市场经济力量，大力发展民营经济，增强“院外集团”

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姚先国教授认为，“政府层级越高，政治责任在其改革行为取向中的权重越大；政府层级越低，越是多考虑本地群众的经济利益，因而对群众自发创新行为的支持倾向越强”。——姚先国：《浙江经济改革中的地方政府行为评析》。何福清主编：《纵论浙江》，浙江人民出版社，2003年7月版，第491页。

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对政府行为的影响力，促进政府不断改进其行政思维、行政方式和行政效率。而难点在于如何进一步调动官员和有关公务员的积极性，如何对官员和普通公务员的损失进行适当补偿，以减轻进一步改革的阻力。

实施行政审批制度改革，实质上是政府机关的一场自我变革、自我完善，是为建立现代化行政管理体制而破旧立新的一项艰巨工程。这项改革几乎涉及到政府的所有部门，贯穿政府管理经济和社会的各个领域，其广度、深度和难度可想而知。因此，审批制度改革是一个长期的、渐进的过程，是不可能一蹴而就、一步到位的。要顺利推进这项改革，必须运用企业化思维，提出长、短期相结合的，制度性的改革措施，以解决目前改革存在的“头痛医头、脚痛医脚”顽疾。下文结合绍兴市行政审批制度改革的实践，从三个方面提出八项工作建议。

1、健全领导体制，明确改革目标，为审批制度改革提供组织保证。

行政审批制度改革属于行政管理体制改革的重要内容，从广义上看，也是政治体制改革的必然要求。在中国进行政治层面的改革比经济体制改革要复杂得多，困难得多，因为改革的主体和客观都在体制内，所以，没有明确的方向，没有组织上的保证，改革是不可能成功的。

对策之一：健全领导体制。审批制度改革的领导体制应该构建由主要领导牵头，分管领导和操作部门各司其职，分工合作的框架。从绍兴经验看，改革领导小组应由行政首长（总理、省长、市长、县长等）担任组长，由党委分管领导（一般为纪委书记，与反腐倡廉、源头治腐相联系）、政府分管领导（一般为常务副职）担任副组长。成员应由政府办公室、法制办、监察局、编制办、体改办、财政局、行政审批服务中心等部门主要领导组成，必要时，还可以加上党委的组、宣部门领导，以形成合力，造成声势。具体操作机构应设在政府办公室，便于统筹协调，全面把握。

在建立改革工作机构的同时，要考虑改革与管理的同步，杜绝“运动式”改革后的反复与回潮。在这方面，可以参考温

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州的管理模式，成立行政审批管理办公室（审管办），由市政府一位副秘书长担任主任，对行政审批从项目的设定、审批操作到后续监管进行一体化管理。同时在审管办下设立一个政府办事中心（审批中心），集中办理各类审批事项。

对策之二：明确改革目标，优化工作方式。审批制度改革不仅仅是为了减少一些审批事项，而是要改变政府和政府工作人员原有的行政思维、行政模式，树立起与市场经济和服务型政府建设相适应的行政理念，改进政府服务方式。因此，就审批制度改革而言，改革目标必须明确。笔者以为，改革目标可以分为长期、中期、即期三大类。

行政审批制度改革的长期目标是：建立与社会主义市场经济体制和服务型政府建设相适应行政审批制度，把握公开、透明、讲求实效的原则，改变计划经济体制下的政府管理方式，按照发展社会主义市场经济的要求履行政府职能，从传统的政府直接控制经济运行的“计划经济”模式转向间接控制经济运行的“市场经济”模式。

从中期看，整合政府行政审批职能，清理各项行政审批依据，以行政审批为“例外”，破除现在部门行政中存在的一出问题就加强管制，设立许可项目的惯性，构建以日常管理和监督为主，行政部门各司其职的合理的政府职能框架。条件许可时，可以设立行政许可局，以解决政出多门、职责不清的问题。

短期的行政审批制度改革要达到以下目标：一是大幅度减少审批事项；二是大力精简审批环节和申报材料；三是创新审批方式，如推行审批责任制、告知承诺制、一审一核制，积极探索网上审批等；四是监管到位，铲除“设租”、“寻租”等滋生腐败的根基。

在改革方式的选择上，可参照绍兴市的做法，尽量保持平稳，不引起过激反应。采用“先下后上，再下再上，共同讨论，决策拍板”的方式。先由部门自行清理申报，对本部门的审批事项和审批方式进行改革设计，报改革办公室会审，改革办公室将审核意见反馈给部门，由部门再组织修改，然后报审改办进行一定范围的讨论，意见基本一致后，报审改领导小组拍板

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决定。这种改革方式的好处是保证了改革的平稳性，但对改革时间不能作硬性规定，以便使改革方案更加合理，更加可操作。

2、努力扫除观念障碍，增强改革的动力，为审批制度改革提供最根本的支持。

政治家、官员、普通公务员和社会公众四类群体是体制内和体制外的改革相关者，根据上文的分析，他们各有其成本和利益考量。因此，必须对他们在改革中的利益进行合理界定，并尽可能使其利益不受损或影响最小，以增强改革的动力，创造良好的改革人文环境。

对策之三：改革和完善政府绩效考核制度。

地方政府的政治家们是改革的组织者和推动者，大力提高他们的改革积极性，为改革提供原动力，必须改革和完善政府绩效考核制度。对政治家们来说，经济利益考虑在他们对改革的推动中作用有限，而对政治前途、政绩的追求则是他们进行改革的主要动力。因此，改革和完善对地方主要领导（政治家）的绩效（政绩）考核体系，对审批制度改革的推进十分关键。

在现有的体制下，对地方领导的考核，经济指标占了较大的比重。一谈起某地某领导的政绩，总是以GDP提高了多少，修了多少路，造了多少桥，居民和农民收入提高了多少等作为评价指标。这些指标的确是政绩，但不是全部。经济指标的增长，并不一定代表着经济质量的同步上升，有的是通过粗放型大投入而形成的。因此，在对地方领导的考核中，应增加政治改革方面的考量，比如行政效能的提高，机构人员数量的减少，在行政管理体制改革上的进展等等，形成对政府业绩的综合评价（综合评价包括政府为社会经济活动提供服务的数量和质量、政府管理目标的实现情况、政策制定水平和实施效果、政府管理效益、政府管理社会的效果等等①），以引起地方领导对政治改革的重视，提高其对行政审批制度改革的积极性。

对策之四：建立科学合理的财政体制和利益补偿机制。 官员和普通公务员的利益来源有两个方面，一是“明”的

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张今声主编：《政府行为与效能》。中国计划出版社，2001年8月版，第146-154页。

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由财政保障的法定收入；二是“暗”的由各种不合法但合理的“潜规则”式的“灰色收入”或不合法不合理的“黑色收入”组成的利益。要保证改革的顺利进行，必须对他们的利益在分析的基础上有所考虑，有所补偿。补偿的方式重点是改革现行的财政分配制度，建立合理的部门财政预决算体制。财政给予各部门的行政经费，要保证部门的正常开支，并适当提高公务人员从合法合理渠道取得与当地社会经济发展水平相应的资薪水平，保证部门能切实履行其管理和服务职责。不能“既要马儿跑，又不给马儿吃草”，造成对部门擅设收费审批事项的变相鼓励。在财政保证的基础上，可以进行审批与收费关系的改革，比如对行政性收费进行全面清理。将审批与收费分开，严格实行“收支两条线”，取消不利于经济发展、不利于市场竞争以及加重企业负担的不合理收费项目。建立政府机关财务结算中心，完善机关财务集中结算制度，逐步统一机关公务员的福利分配，努力保护公务员应有的与其社会地位相应的合法合理收入水平，减少他们对改革或明或暗的反对。

对策之五：加强公民意识教育，加快民营经济发展，为改革寻求体制外的根本支持，强化“院外集团”对体制内不合理审批制度的冲击，并形成体制内外的双向反馈互动机制。

民营经济（特别是企业）是审批制度改革的最大受益者，也是改革的重要促进力。必须按照市场经济要求，降低市场准入门槛，根据“使股份制成为公有制的主要实现形式” ①这一创新思想，进一步大力发展民营经济，提高经济界人士参与政府改革的积极性。积极开拓渠道，方便企业与政府的沟通。如绍兴市几年来坚持开展的“企业服务年”、“行风评议”、“机关效能建设”等活动，收集到大量企业对政府行政审批的意见和建议，引起主要领导的高度重视，为审批审批改革提供了外部条件和内部动力。

加强对公众的公民意识教育，提高其对自身权利义务的认识，提高对政府行为监督和制约的主动性，减少政府机构随意

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《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。2003年10月14

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日发布。

设臵审批事项和管制项目的机会，提高政府机构通过管理名义寻租的成本，为政府今后对自身的改革提供支持。

3、深化完善与改革相匹配的公开、评价、监督和补位机制，为改革营造持续的工作动力源。

对策之六：建立完善政务公开机制，进一步加强政府系统的“对外开放”。

行政体制改革是政治体制改革的排头兵，按中央编译局副局长俞可平先生的说法，中国的政治民主发展将是一种“增量式”的发展，是以存量为基础的。①在这种“增量改革”的背景下，政府的开放与公开，是审批制度改革取得成效的必要保证。

政府的政务公开，就审批制度改革而言，要把握三个环节。一是审批的设定。几千项的政府审批事项不是一下子从天上掉下来的，都是政府各个部门以“公心”或“私心”或“以公带私”的心态，以部门立法或部门规章的形式自我固定下来的。在改变（减少）原有审批事项相对困难的情况下，必须把好审批事项的“出身关”，必须对审批事项的产生实行“计划生育”。建立行政审批申报制度。政府各部门凡设立新的行政审批事项，必须经政府批准同意，未经同意的，不得以本部门或几个部门联合发文的形式设立新的审批事项。对于必须设定的审批权，应当改随意审批为公示审批，增加行政参与的广度和深度。对需要设定的审批事项，要有一定的公示期，必要时要召开论证会（听证会），杜绝部门滥设许可的行为。二是审批的操作。除国家明确规定不能公开的以外，对每项审批要公布审批事项、审批机关、审批条件、审批程序、审批时限、审批结果；有行政性收费的，应当公布收费标准。把社会公众对审批工作和审批行为的参与权、知情权和监督权制度化，充分发挥其对审批活动的监督作用，迫使审批人员按章办事，方便许可相对人诉权维权。三是审批的监管。公开监管渠道，加强日常督查（下文详述）。

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见俞可平在美国布鲁金斯年会2007年召开的“中国政治发展前景”国际研讨会上的发言。

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对策之七：建立审批制度改革评价机制，把握改革进程。 改革是一次利益调整，在审批制度改革过程中，要强化对改革效果的检验和评价，把握改革节奏，提升改革效果。

对改革成效的评价可以从三个方面进行。一是社会公众的反应。有时一个方面的深入改革比多方位的全面表层改革更受社会公众的欢迎。可以通过问卷、座谈等形式接受反馈。二是政治家的心态。改革越往后，阻力越大，政治家可能也会打退堂鼓，这时就要等绩效考核制度改革的深化，对政治家再打打强心针，催化改革的内生力。三是官员和普通公务员。如果他们在得到适当的补偿后不强烈反对，必须乘势快速推进。可以从改革方案的来回讨论中得到支持或反对的信息及其程度。在绍兴市的四次改革中，改革办公室通过与各部门的“拉锯战”，及时了解了改革的阻力和程度，调整节奏，使改革得以顺利快捷地完成。

对策之八：完善监督机制，为审批制度改革保驾护航。 强化监管。建立由各级纪检监察部门为主的纵向监督和约束机制以及政府部门中前后道工序之间的横向监督和约束机制。在政府机构外部设计新闻媒介、公众舆论和社会组织的监督与约束机制。

建立审批责任追究制度。对每项审批都应当规定审批人的责任和义务并严格考核；对违法审批、越权审批或者审批不当造成严重后果者，应当依法追究其法律责任，以确保审批的公正性，防止腐败行为的发生。对审批单位和审批人员的违法违纪行为实行社会举报制度，对审批结果提供行政复议渠道。人大、政协和纪检（监察）部门对政府部门的审批行为实行定期检查评议制度，对违规审批的单位和个人进行严肃查处。

以上分析了政府行政审批制度改革中，各个利益主体成本收益的比较，找出了改革的动力和阻力，并根据改革的现实要求，提出了可资借鉴的八条对策。行政审批制度改革是一个不断前进的过程，在改革过程中会出现不少预料之外的情况，需要我们运用政治学、行政学、经济学、社会学等学科的理论进行分析和研究，促进审批制度改革的健康发展，为政府改革提

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供理论指导和实践经验。

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