经济新常态下的财政政策对就业的影响

经济新常态下的财政政策对就业的影响

目录

1.导论 1.1研究背景 1.2 研究意义

2.财政政策与就业理论分析 2.1 就业的基本理论

2.2 财政政策对就业的作用机制 3.国外促进就业的财政政策研究 3.1 欧美及印度财政政策研究

3.2国外促进就业的财政政策对我国的启示 4.我国财政政策促进就业的现状分析 4.1目前我国存在的促进就业的财税政策 4.2 我国现行的促进就业的财政支出政策 5.对我国促进就业的财政政策的评价及存在问题 5.1目前我国财税政策所存在的问题 5.2财政支出促进就业效果低下 6.优化我国就业水平的财政政策建议 6.1高度重视就业问题

6.2继续发挥积极的财政政策促就业的作用 6.3充分发挥第三产业在促进就业中的作用 6.4健全就业与再就业的公共服务体系

6.5积极发展多种灵活的就业方式 1.导论 1.1 研究背景

2014年5月，国家主席在对河南考察后首次提出“新常态”观念。提出这一概念的背景是由于我国目前正处于社会主义初级阶段，时机和机遇很重要，在面对社会主义经济有了一个新的发展阶段时，我们要抓住机遇，保持平常心，用一种新的姿态。所谓新常态就是：首先、平衡增长速度，实事求是；其次就是采用新型高效的经济结构，对经济增长有效的经济结构；最后、要利用社会新型人才的新型创意对经济进行研究，开发更完善的经济结构模式。受制于经济新常态，就业也有了新常态：第一、新增就业岗位在新常态下存在不确定性。就业率的增长则会导致经济的增长，而失业率的增长就会拉低经济增长速度。也就是说，经济持续稳定增长是就业增长的前提条件，一定的增长速度才能产生一定数量的就业岗位。因此，当经济增长速度降为中高速时，每年新增就业岗位数能否保持对应速度的增长，也就存在不确定性。除了经济增速原因外，同时通过关停并转、重组等举措化解过剩产能也会对现有岗位造成冲击。第二、技术性失业

将贯穿新常态全过程。技术进步在一定程度上导致失业。在我国经济发展进入新常态下，无论是推进经济结构转型和优化，还是推进创新驱动，科学技术应用到经济发展的各个领域是不可避免的。无论我们主动还是被动，工业4.0、智能机器人、互联网、云平台、大数据化、3D打印终究会来的，将会在社会的经济方面占有更重要的地位。应用新技术，对就业最大影响就是大大减少了对一般劳动力的依赖，转向对新型人才的需要。这就导致旧体制的劳动力将会失业。另外，现在社会企业大多数由于成本原因，就会选择机器代替人工。这样的做法也是大大加剧了失业人员的数量。最后，国家选择鼓励自主创业也是在解决就业的同时增加就业岗位。经济发展新常态下经济发展动力主要依靠创新驱动。党的十八大第一次将鼓励创业纳入就业方针，从中央和国家层面就确立了创业在就业中的地位，政府必然会从各方面更加重视创业，创业者也将迎来历史性的机会和机遇。如众筹、P2P网贷等为代表的新的创业模式，推动创业向更开放平台、更高水平、更大众化发展。第四、依托移动互联网是新常态下促进就业的主要渠道。目前，越来越多地方政府、企业利用线上发布就业创业服务信息。移动互联网与促进就业的结合正成为促进就业的新模式、新途径，21世纪互联网的进入有效地解决沟通问题，沟通更加方便。有效的节约了更多时间。作者看来，在经济发展新常态下，必须将就业与移动互联网

结合，充分利用移动互联网，从新科技入手，实现互联网在就业方面的强项。

在经济新常态和就业新常态的形式之下，我国劳动力市场面临的巨大矛盾，并未得到太多的缓解。首先、就业总量矛盾。2012年开始，我们国家劳动年龄人口在绝对下降，以往无限的劳动量逐渐消失，我国进入劳动力缺乏时代。虽然劳动人口结构的这些变化，但是由于新型劳动力的窗口的缺失，劳动力缺陷在一定的时间内还不能得到缓解。然后、就业结构矛盾。主要表现是社会群体的就业矛盾，产业结构的调整与变化，技术型人才的矛盾这几个方面。最主要的就业难问题体现在高校毕业生的群体中。由于前期就业难问题没有解决，导致就业难问题逐渐加剧，慢慢地扩散到了我国的内陆城市。这就造成了就业难的一种常规状态。对于高校学生而言，就业难表现得更加严重，尤其是一些重点大学的211、985等工程学校的高材生，由于社会结构及结构的调整，导致社会普通人才供不应求，由于一般重点高校培养的技术高端人才，工程师等方面的人才是极个别的，对于新兴行业需求量毕竟是有限制的，需要高能力人才，所以在新兴产业的快速兴起导致高端技术人才供不应求。而对于传统产业的普通人才大量增加，这个现象就加剧社会劳动力矛盾的出现。 1.2 研究意义

国民就业是我们国家经济水平提高的具体要求，只有解决国民的就业问题，国家才能长期的发展。所以，就业对于国家、个人来说都是非常重要的。只有通过就业，才能区分社会的人才，各阶层人才通过社会就业达到实现自我价值的途径，通过就业，才能使得人生的精彩与完整，拼搏的精神才能体现，对于中国人口大国来说，就业问题更是需要重视的。目前，我国需要解决的是现在存在的大规模失业问题，这将是一场长期的战役，站在长远的角度上讲，解决我国失业问题，是一项必不可少的功课，根据市场经济体制的要求，建立一套适合我国劳动力发展的有效机制，全方面的保障群众利益。

解决就业问题不能只依赖于市场的自我调节，还要在于政府的宏观调控。主要体现在以下几点：第一、政府干预市场是必要的工作；第二、对于政府来说，解决就业问题就是解决民生问题，同样是政府的职能所在；第三、就业问题影响着群众的方方面面，也是群众生存权利的表现。政府需要制定一些解决手段调控市场的失业问题，以保障民生生存权利。不难看出，财政政策是对解决失业问题的一把利剑，要充分的发挥财政政策以便解决民生问题。政府也在这样的社会环境下颁布了一系列的财政政策，比如：西部大开发的措施以及中部崛起的战略政策，充分利用财政政策的作用发挥作用机理；政府对教育平台的投资，直接提高人才的就业水

平以及就业能力；创新社会劳动保障制度，对有效劳动力进行二次开发；通过税收政策的改革，实施对社会弱势群体的社会保障等等。这些措施的实施在一定程度上保障了民生问题，但是在实施过程中暴露出一系列的缺陷，需要在完善政策，结合社会环境，编辑更好地民生问题解决宝典。 基于就业问题的重要性和就业形势的紧迫性，我国政府在创新就业方面担任了一个重要的角色。在实施过的财政政策问题中，表现出了许多的不完善当然也有一定的成效，这些都是实践后的结论，给后期工作带来有利影响，能够使财政政策执行的更有说服力，具有实践基础的铺垫，相信会带来较大的成效。从一方面来说，对于促进就业的财政政策是有相当大的理论贡献，也给财政政策研究做铺垫更能有效的完善财政政策。从另一方面来说，高效的完善了财政政策研究，财政政策的完善，极大地提高了就业水平，也减缓了市场就业难的问题，也是为国家调控做出的一份贡献。 2、财政政策与就业理论分析 2.1 就业的理论分析 2.1.1 就业的内涵

理论界对就业的定义有所不同。国际劳工组织（International Labor Organization）觉得，劳动年龄人口是社会就业的主体，而目的就是为了获得更多的收入和利益。对于劳动者就有以下特点：首先，就业人员和公司形成雇佣关

系。无论何种企业雇佣形式下，都存在就业。其次，就业与当局形式有关，就业体制严重影响到就业关系，但是无论体质怎么变化，社会上依然存在就业关系。然后，一些不属于雇佣关系的劳动不属于国家规定的雇佣关系。最后，就业不受经济部门的限制，在社会上的任意一个部门工作，都是属于劳动就业的。

2.1.2 古典学派的充分就业理论

古典学派的理论是，如果在这个竞争社会中工资是有一定的弹性的，那么社会市场就不会出现失业的现象。只要劳动者接受受雇商家的利润报酬，就不会有失业的说法。古典学派理论主要依靠萨伊定律为背景，萨伊定律就是认为在人类的需求中，自己会给自己创造价值。就犹如在市场上的市场交易一样，货币只是一种替代物，在交易中呈现一种代换作用，这就是社会的一种平衡状态，供给=需求。不会存在产物过剩浪费的现象。有的学者通过对萨伊定律的研究发现，资本主义市场可以通过对市场机制的调节来达到就业的调节。将社会上的一些列资金流动起来，形成一个良好的资金循环体系，使社会能够自助循环，消费水平也将会提高，这样就会降低失业率。

古典学派还是一个以庇古的就业理论为背景的学说，只

要在社会市场中存在竞争关系就会有劳动力的不断循环，企业需求量就会与劳动力数量达到一个平衡的状态。庇古的就

业理论观，在经济市场中的核心是“竞争”，只要经济市场存在竞争，就会有劳动力的调整和需求变化，在保证企业有利可图的情况下劳动者接受工资，就能达到没有失业率。失业分为两种情况，第一种是主动失业，就是指在企业中认为企业的标准不符合自身标准，或者是企业达不到我的标准，对更高企业的追求，这是现在大多数年轻人的心态。第二种是企业原因，企业在某一种情况下认为该员工不符合企业标准，对企业没有任何利益，所以这就会被企业辞退。所以，导致失业原因有多种，客观和外观都有。 2.1.3 凯恩斯有效需求不足理论

该理论认为社会上之所以会出现就业压力，归根结底就是社会需求不足，研究增加就业岗位实际上就是研究社会需求，只要能够增加社会需求，就不存在就业压力之说。凯恩斯运用数学函数的方法，将社会供给量与社会需求量之间的关系用一种函数关系表达出来。利用该函数可以明朗的表示出就业岗位数量与社会需求之间的内在关系。有效需求与社会就业岗位呈现正比例相关关系，社会需求量增加，社会就业岗位数量就会相应的增加，社会有效需求量减少，社会就业岗位也会随之减少，从而产生较大的就业压力。一般情况下，社会上的实际岗位需求量都要高于失业人口量，势必会出现一部分失业人口。而社会有效需求量的影响因素主要有国家宏观经济政策，财政政策，税收政策，经济发展水平，

老百姓生活水平，收入状况决定了购买力的大小。最重要的就是老百姓的收入状况，收入高的话，满足了基本的生活要求之后，老百姓才会有多余的资本来享受更高层次的生活追求，从而加大社会有效需求，进而增加就业岗位。作者认为只有社会整体富裕了，绝大多数人的生活水平处于一个较高的水准，人群购买力增大，就业压力就会减小。然而依靠市场经济的自身发展，自身调控，肯定会随着各种影响因素的变化，而产生较大幅度的波动，政府为了维持市场经济的平稳运行，使失业水平尽量维持在一个相对较低的水平，就必须想办法增大社会有效需求量，常用的方法就是由政府财政出资，向市场投入资本，拉动内需，增加市场有效需求，从而制造更多的就业岗位。凯恩斯按照自己的理论，得出结论，政府在公共基础建设和社会保障上面增加投入，也会引起相关一系列行业的规模扩大化，从而产生更多的就业岗位，环缓解社会就业压力。

凯恩斯理论认为经过一系列的研究和实践得出了非常有用的经济理论，为许多国家解决本国就业压力提供了有效的方法，许多国家将凯恩斯的理论应用到本国的实际就业问题中去，确实取得了明显的效果，但是他们也发现该理论还是存在一定的缺陷的，扩张性财政政策的连续使用，会引起通货膨胀，也会造成一定程度上的失业。

2.1.4 新古典综合派的结构性就业理论

托宾根据市场反馈的消息综合多个角度分析得出社会失业人员增多以及市场通货膨胀的原因。托宾通过发现了解到，市场上的经济流动主要依靠劳动市场和企业雇佣市场的形成，而主要的影响因素是市场上的雇佣关系的工资以及企业生产利润，在工资和物价同时上升的时候，导致劳动工人技术原因造成的失业问题，再后来这种现象急剧演变，最后就是一种常态，导致整个市场职位空缺，工资上涨。经济学家希克斯根据市场劳动结构进行了全方位的分析，重点指出工会组织在劳动市场中的有利因素。希克斯还说在市场经济的发展中，必然会有劳动力短缺的现象，这就导致劳动力供不应求，这也会造成部分劳动力工资上涨。这就要求工会组织发挥其社会作用，根据“公平性原则”对社会市场进行宏观调控，尤其是对工资的普遍上涨进行控制。希克斯提出，社会劳动力的损失减少，也是为了降低整个市场上的劳动力失业率，能够使经济稳定增长，应该采取以下措施：在投资中带动市场劳动力的发展解决失业问题；多开发一些国际市场，以便增加更多的国民就业岗位；国家机关大力支持并且鼓励小型企业自主创业，解决自身就业问题的同时也是增加就业岗位。 加尔布雷思说社会劳动力失业的根本性原因在于经济体制的不合理，市场经济体制与劳动体制的相互间矛盾，要想解决社会劳动力失业问题首先要解决根本间的矛盾

问题，内部矛盾的引起就会加剧市场宏观矛盾的爆发，最终倒是市场人才的损失，经济增长减缓，整个市场体制破坏。针对以上现象加尔布雷思提出几点建议：首先、提高市场本市的调控能力，赋予相关组织更多权利。其次、改变市场经济状态，完善一部适合市场经济的体质，最后、市场经济一定要通过强制行为进行有效控制。萨恰罗波洛斯针对现有的市场现状提出政府应该从两个途径增长职业数量：培养高素质人才，适应社会劳动需求；改善现有职业环境，使之接近好的职业环境。

2.2.4 发展经济学的就业理论

威廉阿瑟，刘易斯研究了发展中国家的就业现状，总结出了二元经济的发展理论：他们的观点为发展中国家的经济是通过两个部分所构成的。这两个部分分别为：传统部门和现代部门。传统部门是由农业与不太复杂的商业服务点，有大量的弊端，比如失业率较高，生产力不够发达，而且所赚的钱特别少，仅仅只能够生活而没有双亲的，现代部门是指以利用发达科技的建筑点，服务点，餐饮业和农业。目前，科技不断创新和综合国力的提高。很多农民工都从农村走向了大城市，这样也使传统部门的劳动力的人数大大降低。发展中国家的劳动力所呈现出的曲线也将变为符合当前形势，需要的正比例趋势，而且使两个部分的劳动力所呈现出的曲线也将变为符合当前形势需要的正比例趋势，而且使两个部门的

劳动力人数达到平衡，使如今的就业率明显提高，迈克尔p多德罗认为农民工走向城市的主要影响因素有两个：城乡的收入的不均衡和在城市中的立足。随着工业化，现代化的发展，越来越多的人涌向城市，但是城市的职位空缺毕竟是有限的，人口的增长远远大于职位的数量。势必会有一部分人无法找到工作。目前来看，一方面限制农村人口向城市的转移，另一方面过大城市就业岗位才是解决就业压力的有效办法。

2.2.5 供给学派的就业理论

供给学派是以经济自由主义思潮中而产生的，它的中心思想为失业率的提高是由于社会所提供给的岗位不够所导致的，而且存在商品竞争的能力越来越差劲的现象，产生这些现象的主要原因为储蓄率降低和技术变革减缓。供给学派明确的论述几个观点：减少税收，遏制有关部门的开销，减少税收的准确性，我们可以由以下看出：在短时间内会引起财政收入的降低，但是可以使投资资金变多和有效调动广大人民群众的积极性，促使总产量和就业量的有效增长，供给学派还有另外一个观点为降低个人所得税的好处要比降低公司所得税的大得多，遏制有关部门的开销的。最终，是要达到有关部门的开销数额降低的目标或有关部门的开销数额增长率有所下降。

2.2财政政策对就业的作用机制

2.2.1市场缺陷要求政府干预就业

由于我国社会主义市场经济自身存在的一些缺陷和不足，导致我国的人力资源市场现实中存在许多不可调和的矛盾和难以解决的实际难题,单纯的靠其自身的调节能力是无法解决的。此刻政府的宏观调控职能就体现出来了，由于市场经济自身调节并不能使社会主义市场经济维持稳定发展，常常会出现市场供给与市场需求不平衡的情况，这种情况下，市场就会出现较大的波动。所以政府你有必要在适当的时候给予适当的干预，以维持市场经济的平稳。当然，政府的干预，并不是强制性的硬性规定等，而是作为市场上的一种经济影响因素，运用经济手段对市场经济的发展趋势起到调控的作用，诱导其平稳运行，同时也保障了社会的稳定。 2.2.2解决就业问题是政府实现其社会管理职能的需要 政府作为国家政治经济的实际管理者，有义务将社会环境维持在一个安定有序的状态中。而社会经济是影响社会安定的一个重要因素。相应的社会就业状况对社会经济，社会安定产生的影响就不可忽视了。如果社会就业状况不好，产生大量无业游民，这势必会成为社会安定的隐患因素，试想一下，大量的人员没有工作，但是这部分人一样要吃喝吧，他们也会有生活需求，物质需要，而社会又无法给他们提供相应的就业岗位，没有正当途径获取财富的情况下，必然会有一部分人铤而走险，走向犯罪的边缘。因此，对于政府来

说，解决就业问题就是维护社会安定，实现经济平稳的有效手段。

2.2.3解决就业问题是政府保障人的生存权利的重要体现 作为一名国家公民，任何人都有自己生存的权利，国家政府作为管理机构也有义务和责任，维护每个公民的生存权利。人类作为一个文明群体，制定有各种各样的法律法规，来规范人们获取生存资源的手段，在正常的秩序下，公民必须依靠正当手段来获取生存资源。政府也有责任引导公民使用正当途径获取资源。所谓“君子爱，财取之有道”就是人类先贤从道德层面上对人类提出的获取资源的手段规范。政府肩负着调控社会经济，解决社会就业问题的重大责任。 2.2.4财政政策促进就业的原理

建国初期，国家实行的是计划经济，当时政府对国家经济掌控力度很强，实现社会主义市场经济以来，政府对社会经济主要起调控作用，当市场上就业环境不好时，政府只能从经济政策方面进行调控，比如放款中小企业发展限制，给予小企业一些帮助，促进其规模扩大，从而创造更多的就业岗位。财政政策在调控社会经济，促进就业方面占有非常重要的地位。

1．财政支出政策

政府除了从财政政策方面影响社会经济和就业状况外，还可以通过财政支出来影响就业，比如政府采购，以及社会

公共基础建设，道路修建等，也能造就很大一部分就业岗位。总的来说，财政支出的不同组成部分对就业的影响程度也是不同的。

第一，为了拉动经济，政府财政支出对于社会就业状况具有明显的改善作用。政府投资项目主要是大型的基础设施建设，高铁，公路等周期性很长的的建设项目，一方面增加就业岗位，另外一方面也能极大的拉动内需，刺激国内经济发展。

第二，政府在采购方面的财政支出也会对经济发展，社会就业具有很好的促进作用。因为政府的采购金额一般都是很大，政府对哪个行业的产品进行大力购买，就会相应的对该行业产生强大的推动作用。相应行业的就业状况就会得到明显改善。

第三，政府财政支出的另外一个重要组成部分----转移性支出，它对社会就业也能起到极大地促进作用，所谓转移性支出是指，政府对于各行业的财政补贴，不如我们所熟知的“家电下乡活动”，政府会按照一定的比例予以补贴，从而促进电器行业的发展，以及政府在农业上的各项补贴，社会保障等都会在一定程度上促进经济发展，拉动经济发展，促进社会就业。

2．财政收入政策

国家最重要的收入来源之一就是国家税收。国家税收通

过相应的税收政策来调控，相应的运用国家财政政策对市场经济进行影响也是最直接的手段之一。所以税收政策也可以在一定程度上影响国家经济和社会就业状况。从税收政策入手，可以衍生出一系列的促进就业的手段，比如，通过降低税收来刺激和促进消费，拉动市场需求。或者通过对相关行业的减税，来促进该行业的发展，从而是那些劳动力需求极大的企业得到发展，规模扩大化，进而产生更多的就业岗位，制造更多的就业机会。究其原因，现如今，社会上失业人员增加的原因是，社会经济发展很快，企业转型也很快，很大一部分劳动者跟不上时代的脚步，无法适应心得市场环境，而被淘汰。政府可以从此着手，相应的减少企业培训人才方面的税收，是企业能够有更多的资金用于人才培养，这样不仅能解决社会相关人才缺乏的问题，同时还能使一大批人重新获得就业机会，缓解社会的就业压力。 3、国外促进就业的财政政策研究

纵观世界各国面对就业压力所采取的应对措施，由于各国基本国情的不同，市场经济的差异，所采取的解决就业压力的方法亦不尽相同。在此，选择两个发达地区欧盟，美国和两个发展中国家作为研究对象，研究他们所采取的解决就业压力的方法。

3.1美国促进就业的主要财政政策

美国经济专家认为，美国经济出现就业问题的主要原因

就是国内需求不足，解决此类问题的办法就是加大政府对社会经济的干预力度，由政府财政出资刺激消费，促进国内经济发展，增大国内经济需求。以此来弥补资本市场经济自身的不足。

1、以政府投资计划为主要内容的就业促进政策

在2009年通过的《美国复苏与再投资法案》推出亿美元的经济刺激计划提出未来两年内创造万个就业岗位为首要目标。在经济剌激计划中，以减税、对地方政府的援助和基础设施建设为主。该计划资金的都用于刺激美国的消费需求，在美国消费需求是对美国经济贡献率最大的因素，因此美国的刺激计划可以说是对症下药。美国的经济剌激计划也注重了短期政策和长期政策的搭配实施，确实了政策实行的长期稳定和有效。

2、以绿色经济为主的产业升级以再造美国政策美国的产业升级是以发展绿色经济、高科技产业为重点。旨在用绿色经济降低产能消耗，降低生产成本。通过高新技术产业培育新的经济增长点，从而带动经济发展。绿色经济复苏计划是一项为期年的计划政策。这个了绿色的经济复苏计划将在两年多的时间内启用大约亿美元，投资领域主要是至少六个环保项目的基础设施领域建设。通过这项扩张财政在环保基础设施的投资，将会为美国创造至少200万个新生岗位。

3、以挽救美国中产阶级的社会政策

美国的社会结构呈现中间大，两头小的特点，即中产阶级在社会结构中占据很大的比例。中产阶级一直是美国消费、纳税、劳动的主力群体。但是，随着年金融危机的爆发，美国的中产阶级面对着有史以来最大的危机。重新塑造美国中产阶级直接关系到美国经济复苏计划的成败。美国为拯救中产阶级釆取了一系列的政策：规定一种新的美国就业税收抵免政策即对美国公司提供一个新的临时的税收信贷，在年和两年间，企业每提供一个新的就业岗位可以减免当年美元的所得税政策。

4、强化美国工会力量的就业保障政策

美国的公会一直在美国经济中扮演着维护劳动者合法权益的功能。尤其在经济危机的背景下，保护劳动者合法权益是十分必要的。奥巴马上台执政以来，美国公会也积极消除金融危机给经济社会带来的不利影响，努力捍卫会员和劳动者的合法权益，同时抓住有利时机，解决自身发展中存在的问题，取得了巨大成功。奥巴马政府时期，通过了雇员自由选择法和医疗改革法及健康家庭法，保护劳动者的合法权益。 3.2欧盟促进就业的主要财政政策

相对于美国失业的原因，除了经济持续不景气，欧盟失业的原因比较复杂，坚持紧缩政策；产业结构调整；有许多矛盾的劳动力市场；老龄化趋势和高失业救济制度；欧盟治理机制的局限性和不足之处。所以欧盟就业政策主要是围

绕劳动者。

1、欧盟委员会层面的对策。2008年金融危机发生后，在整个欧洲的层面上，欧洲委员会和其他机构也提出了应对危机的对策，加强成员国之间的合作，发挥欧盟基金支持的作用，并制定危机后欧洲劳动力市场如何长期发展的策略。首先，2008年11月，欧盟委员会推出了《欧洲经济复苏计划》。该计划主要目标一方面是保障就业，另一方面是刺激经济的长期发展。该计划针对劳动力市场的措施是计入18亿欧元用于改善劳动力市场状况，重点是对低劳动素质工人的培训，以及对提升劳动技能、自主就业的就业者的补助，并呼吁加强欧盟成员国之间的合作。其次，充分利用欧共体时期就已经存在的主要政策工具一欧洲社会基金。2006年，欧洲议会批准成立了总额为35亿欧元的欧洲全球化基金，以帮助欧洲企业应对全球化和缓解失业。为了进一步更好的发挥欧洲社会基金的作用，2008年12月，欧盟对欧洲社会基金做出调整，将受益范围扩展到受金融危机影响而失业的劳动者，并将救助期限从12个月延长到24个月。2009年，申请欧洲全球化基金的成员国国家从2008年的5个飙升到2009年的20个，资金总额达1.5亿欧元。第三，里斯本战略的实施，以及欧盟2020战略，实现长期的劳动政策协调。欧盟委员会自20世纪90年代就不断推行各种促进劳动力市场一体化和改善劳动力市场状况的措施，最为著名的是2000年

开始推行的里斯本战略，但是随着金融危机的爆发及其后续影响，里斯本战略并没有达到预定目标。结合应对金融危机和对欧盟劳动力市场长期的考虑，欧盟委员会于2010年3月提出了“欧盟2020”战略。其中就业方面的主要内容是：20-64岁劳动力人口的就业比例从69%至少上升到75%，辍学率从现在的15%减少到10%，岁受高等教育的人口比例从31%至少增加到40%。在新战略中，欧盟委员会会定期对成员国的落实方案进行评估并提出具体建议。

2、被动劳动力市场政策。这类措施属于短期应对措施，即在出现失业后，运用财税政策保障失业工人的基本生活水平，减轻失业的不利影响。（提高劳动市场灵活性。欧盟最先实行的措施是调整每周工时以应对失业。金融危机下欧盟大部分国家平均周工时降低超过2小时。除了降低劳动工时，政府也鼓励企业多雇佣非全日制工人。通过非全日制工人就业数量的上升抵消全日制工人的失业。（财政政策领域的被动政策。大部分成员国都充分运用财政政策发挥政府的调控作用，比如充分发挥社会保障系统的稳定器作用，西班牙葡萄牙延长社会保障时间，瑞典保加利亚等国家降低社会保险费同时允许推迟缴纳社会保险费等。在税收政策方面，整体上降低税率，并针对不同的人群制定不同的税收政策，通过税收政策鼓励失业者自主创业，从而创造更多的就业机会。

3、积极劳动力市场政策。劳动素质低的劳动者在金融

危机中影响最大从而拉高失业率，因此提高劳动者素质以满足市场不同需求是劳动力市场长期健康发展的保障。金融危机下更凸显了教育和培训的重要性，政府应与时俱进，加大对劳动力素质的投入，使得劳动力满足市场的不同需求。比如，葡萄牙等国家幵始实施在职培训，罗马尼亚则调查市场需求并设计相应的培训课程，荷兰立陶宛等国家改革高等教育课程以适应市场需求，同时各国鼓励社会团体和民间组织充分发挥在培训中的作用。 3.2 印度促进就业的主要财政政策

印度根据本国劳动力市场的自身特点，因地因时制宜，为发展完善本国的劳动力市场、提高就业率、维护社会和谐制定了一系列的相关政策。作为与中国最为相似的发展中国家，印度促进就业的财税政策值得我国借鉴。

1、中央政府从宏观角度根据国情制定灵活的就业政策。首先，制定和完善相应的法律法规以保障劳动者的合法权利，比如关于社会福利、失业保险、退休医疗金等。2006年印度开始实施《全国农村就业保障法》，该法案规定政府每年为贫困家庭提供至少100天的工作以保障基本生活需要。其次，实行计划生育，减少人口增长速度。印度人口增长的主要原因是由于观念落后。最后加大教育投入，提高劳动者的素质。印度“第十一个五年计划”（2007-2012年）将提高教育经费占国民收入的比重，第十一个五年计划累计教育

投入预计达到2.7万亿卢比，是上一个五年计划的5倍。

2、地方政府主要实施农村扶贫计划和城镇贫困人群就业项目。在农村地区主要是基础设施建设，提高民收入水平，缩小贫富差距。2011年印度与世界银行签署了10亿美元的扶贫协议，以帮助实施国家农村生计计划，该计划集中印度最贫困的12个邦，计划用10年时间使7000万家庭脱贫，惠及3.5亿人。2013年，印度计划直接向穷人派发现金。在城镇地区实施城镇工资就业项目和自我就业项目。城镇工资就业项目主要是为贫困线以下的劳动人群提高最低的生活保障。自我就业项目主要是为那些没钱的自我就业者提供银行贷款和补贴，主要扶持服务业人群。

3、高校方面积极调整高校教育发展战略，以质量促公平。首先，初等教育实现八年义务教育，改进办学质量，提高教师质量。其次，中等教育改变单一结构。印度将最低教育标准扩展到十年级，优化资源布局结构，扩大教育资源覆盖面；发展县级教师培训体系，提高教师业务素质，到2012年，印度师生比例达到。最后，高等教育争创世界一流大学。印度一五”教育划明确提出年高等教育入学率达到1：25，加大教育投入，改革教育模式，培养学生多种技能，提高教育质量；对高等教育收费坚持适度收费和差别收费的原则。

4、社会方面以培养应用型人才、建立就业服务体系为目标。印度社会职业培训公司以市场需求为导向，通过对市

场的调查分析并预测将来的人才需要再进行课程开发，主要采取非正规教育的方法。亚洲最大的IT教育培训机构一印度公司目前在全球有3000多家培训机构，每年培训50多万软件人才，紧跟世界潮流。印度就业服务机构作为劳动市场中介机构，不断完善就业评估体系和就业发布机制，在职业介绍、人才培训、资格认证和就业咨询方面发挥着重要的作用。 3.2 国外促进就业的财政政策对我国的启示

由于各国的具体国情不同, 所以, 不同国家采取了不同的就业政策。尽管如此, 各主要国家在扩大就业方面还有很多共性: 政府重视; 在产业结构调整方面, 远近期利益兼顾; 鼓励中小企业发展; 重视对失业人员的技能培训和再教 育; 重视社会保障体系的建立和完善; 劳动力市场的建立; 灵活多样的就业方式; 政府增加公用事业的投资, 向社会提供更多的就业机会等。在借鉴国外就业先进经验的基础上, 结合我国具体国情, 可以采取一些相应措施, 降低失业率, 提高全社会就业水平。

1、稳定现有在职员工的数量, 增加就业与失业的缓冲带。目前很多单位把改革、发展等同于企业减员, 其实不然, 高科技行业、资本密集型行业或技术密集型行业以及隐性失业较高的行业或单位减少在职职工人数可以提高单位效益, 但绝大部分服务性行业或一些劳动密集型行业, 提高效益就不一定非要采取减员的方式不可。即使目前在职人员的知识结

构与行业发展脱节, 也可以采取在职培训等后续教育提高员工的业务水平, 因此, 目前阶段,国家劳动部门应大力鼓励单位对在职职工的后续劳动技能教育。同时, 各单位建立人才调剂中心, 作为单位辞退员工之前的缓冲带, 该中心一方面负责对在职员工工作技能培训工作, 另一方面, 负责单位内部富余人员的调剂工作, 一定期限后例如2 年仍未重新上岗或不服从工作调剂, 可以把这部分人员推向社会, 按失业人员对待。

2、千方百计增加就业机会, 提高就业率。从国外经验看, 尽管市场经济国家一般利用市场手段作为解决就业问题的主要手段, 但政府部门也往往成立专门机构, 制定相应政策, 为扩大就业创造良好的外部环境。为此, 建议我国政府在解决失业问题时采取以下措施:(1)增加公益性就业和基础性行业的投资。这样既有利于短期内增加就业机会, 还有利于改善居民生活, 同时也为国家长期发展奠定基础。(2)逐步放开国家行业垄断的数量, 吸引非公有制企业向这些垄断行业或部门投资。(3)劳动部门加强宣传, 转变就业观念, 鼓励多种形式的用工制度。(4)兼顾国民经济长期发展和结构升级的需要, 大力发展第三产业。(5)发展非公有制经济成分, 在税收、贷款等方面为自主创业给予优惠。

3、根据产业结构升级需要, 对下岗失业人员进行职业教育。(1)对失业人员进行思想观念教育, 重新树立工作岗位不

分地位高低的思想。(2)根据产业结构调整和升级的需要, 责成有关部门负责失业人员的技能培训, 为鼓励下岗失业人员参加后续教育, 国家应对下岗失业人员提供免费培训, 提高其社会适应能力。(3)根据各地区经济发展情况和劳动力需求状况, 及时调整劳动力地区布局,缓解失业压力。(4)鼓励高科技产业等新兴产业的发展。(5)大力发展教育事业。鼓励非公有制经济成分兴办教育事业, 短期内可以增加就业机会, 有助于国民经济的长期发展。(6)大力发展第三产业。

4、社会保障制度的建立和完善。从实际情况看, 目前的保障体系存在覆盖面小、保险费收缴困难、费用偏低等问题。为此, 提出以下建议:(1)继续执行强制性措施, 加大政策检查力度, 扩大社会保险覆盖面, 提高社会保险金的收缴比率。(2) 区别失业保险和失业救济。参加社会保险失业人员一定期限内(如2 年内)可以领取失业保险, 为失业人员提供生活保障。(3)注重社会保险基金的保值和升值。

5、劳动力市场的建立和完善。(1)建立全国统一的劳动力市场, 扩大劳动力市场容量, 在全国范围内实现劳动力供求信息互通共享, 便于劳动力在行业之间、区域之间流动。(2)完善劳动力供需信息收集手段, 缩短下岗失业人员待业时间。(3)提供职业技能培训、职工档案托管等服务内容, 采取供需见面会、个别职业介绍等方式, 促进失业人员再就业。

6、加速小城镇建设速度。广大农村的隐性失业人员构

成失业队伍的主要组成部分, 对这部分人员合理引导既可以提高农村劳动生产率, 还可以充分发挥这部分劳动力的作用。建议各地区因地制宜, 把当地的乡镇企业集中起来, 加速小城镇建设速度, 发挥城市规模经济优势, 既减少了环境污染, 还可以吸纳当地的劳动力。 4.我国财政政策促进就业的现状分析

4.1我国现行的促进就业的财税政策

4.1.1 促进下岗失业人员再就业的财税政策

促进下岗失业人员再就业的财税政策主要包括促进弱势群体就业，如通过提供小额贷款、减免税费等促进自主创业和自谋职业。具体体现为：《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发[2002]12号）中规定：各省、市、直辖市、自治区和地级以上城市，要由同级财政筹集资金，建立下岗失业人员贷款担保金，政府确定担保机构；除了国家限制的销售不动产、建筑业、房屋中介、广告业、娱乐业等行业外，对从事个体经营的下岗失业人员，给予 3 年内免征城市建设税、营业税、教育附加税和所得税，并免征证照类和管理类的各项行政事业性收费；各类中介机构对下岗失业人员从事个体经营涉及的各种服务性收费，要按照最低标准收取，严禁强制服务和强行收费；为自主创业和自谋职业的下岗失业人员提供小额贷款，一般为 2 万元左右的贷款额度，最长 24 个月的贷款期限。《国

务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发[2005]36 号）规定：对持有《再就业优惠证》的从事个体经营自筹资金不足的人员，提供小额贷款，一般为 2 万元左右的贷款额度，最长 2 年的贷款期限，到期可根据需要展期一次。对持有《再就业优惠证》的下岗职工从事经营的（除了国家限制的销售不动产、建筑业、房屋中介、广告业、娱乐业等行业）给予 3 年内免征城市建设税、营业税、教育附加税和所得税，并免征证照类和管理类的各项行政事业性收费；对于其他申请小额担保贷款的其他城镇登记失业人员，若是从事微利项目的，可给予中央财政和地方财政各承担 25%的共 50%的贴息。

3.2.2 鼓励企业吸纳就业、安置富余劳动力的财税政策

《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》规定：对商贸企业、服务企业(除广告业、房屋中介、典当、桑拿、按摩、氧吧外)、劳动就业服务中的加工企业以及街道社区具有加工性质的小型企业实体，在新增就业岗位中，当年新招用持《再就业优惠证》人员，与其签订 1 年以上劳动合同并依法缴纳社会保险费的，按实际招用人数，在相应期限内定额依次扣减营业税、城市建设维护税、教育费附加和企业所得税。期限最长不超过3 年，由各省、自治区、直辖市人民政府根据本地区实际情况在此幅度内确定具体定额准，一般为每人每年 4000 元，可上下浮动 20%。对 2005 年

底之前核准享受再就业减税政策的企业，在剩余期限内仍按原优惠方式继续享受减免税政策至期满。对符合贷款条件的劳动密集型小企业，在新增加的岗位中，新招用持《再就业优惠证》人员达到企业现有在职职工总数的 30%以上，并与其签订 1 年以上期限劳动合同的，根据实际招用人数，合理确定贷款额度，将可获得最高不超过人民币 100 万元的财政贴息贷款。《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》中要求：鼓励服务型企业（国家限制的行业除外）新增加的岗位，当年新招用下岗失业人员达到职工总数30%以上，并与其签订 3 年以上期限劳动合同的，经劳动保障部门认定，税务机关审核，3年内根据招用人数按年度应缴所得税的一定比例减征企业所得税；对各类服务型企业（包括商贸、餐饮、服务业，国家限制的行业除外）新增岗位新招用国有企业下岗失业人员，并与其签订 3 年以上期限劳动合同的，经劳动保障部门审核后，从再就业资金中按招用人数提供为期 3 年社会保险补贴；对新办的服务型企业（国家限制的行业除外）当年新招用下岗失业人员达到职工总数 30%以上，并与其签订 3 年以上期限劳动合同的，经劳动保障部门认定，税务机关审核，3 年内免征企业应缴纳的营业税、城市建设维护税、教育费附加和企业所得税。

3.2.3 促进大学生就业的财税政策

《国务院办公厅关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》(国办发[2009]3 号)要求,各级政府要高度重视大学毕业生就业问题，积极拓展就业渠道，完善落实各项扶持政策，鼓励高校毕业生到城乡基层、中西部地区、非公有制企业和中小企业就业，鼓励自主创业，鼓励骨干企业吸纳和稳定高校毕业生就业，鼓励承担国家和地方重大科研项目的单位积极聘用优秀高校毕业生参与，延长其学习和科研相结合的时间。对接纳大学生实习的企业，由地方财政按一定比例进行扶持，对实习期间的大学生给予一定的生活补助;对各地建设的投资小、见效快的大学生创业园和创业孵化基地，政府给予相关政策支持;对困难家庭的高校毕业生，高校可根据实际情况给予适当的求职补贴，对其实行一对一职业指导、向用人单位重点推荐、公益性岗位安置等帮扶措施，按规定落实社会保险补贴、公益性岗位补贴等就业援助措施。《关于支持和促进就业有关税收政策的通知》，明确规定:对高校毕业生在其毕业年度起三年内进行自主创业的，可享受减免税的优惠政策。对持《就业失业登记证》从事个体经营的人员，自 2011 年 1 月 1 日起，可享受减免城市维护建设税、营业税、个人所得税及教育费附加，税收减免期限最长为 3 年。

3.2.4 完善公共就业服务的财税政策

《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国

发[2005]36 号）中要求：广泛发动全社会教育培训资源，为城乡劳动者开展多层次、多形式的职业培训，并积极推行创业培训，对有创业愿望和具备创业条件的城乡劳动者开展创业培训，并提供小额担保贷款、减免税等优惠；为创业培训结业者提供小额担保贷款资金扶持，努力做好后续服务；政府投资开发的公益性岗位要优先安排就业困难对象，在公益性岗位安排就业困难对象，并与其签订一年以上期限劳动合同的，按实际招用的人数，在相应期限内给予社会保险补贴；各地可根据实际对就业困难对象在公益性岗位工作的提供适当的岗位补贴，补贴标准由当地政府确定所需资金由地方政府解决。

4.2我国现行的促进就业的财政支出政策 4.2.1财政支出影响就业的机理

概括来说，财政支出是指政府及其所属公共机构的开支。它与政府的诸多特性和制度密不可分。政府是维护和增进社会公共利益的公共机构，拥有着管理社会经济的多项职能，在社会经济运行中起着不可或缺的作用。按照财政支出的经济性质分类，财政支出可以分为购买性支出和转移性支出两类。政府购买性支出，又可分为消费性支出和投资性支 出。在市场经济中，政府购买性支出会影响私人部门的资源配置，是政府用来调节资源配置的主要手段。一方面，政府购买性支出会产生挤出效应，当经济已处于充分就业时，政

府占用会排挤或挤占私人部门占用，由此产生挤出效应的经济现象。另一方面，当政府进行投资性支出，将财政资金投入到具有较高外部性的公共设施、基础性产业和新兴产业时，政府购买性支出便会改善投资环境，产生乘数效应。转移性支出是政府调节收入人品的重要手段，具体形式有：养老金支出、失业救济金支出、补贴支出和公债利息支出等。转移性支出是改变企业之间和个人之间收入分配状况的重要手段之一。

总量性财政支出政策是指政府通过改变财政支出的总量来影响社会总供给和总需求。当政府采取扩张性的财政政策，利用减税或增加财政支出来刺激社会总需求时，政府通过增加对公共工程的支出、商品劳务的购买以及个人的转移性支出，在增加了社会总需求的基础之上还间接带动了民间投资，进一步扩大了需求总量。此外，财政支出政策的乘数效应使得经济得到进一步的增长，相应的增加了企业对就业量的需求，缓解了就业压力。中性财政政策是指保持财政收支大体平衡的政策，适用于在经济发展平稳期，财政支出和税收都保持相对的稳定状态，此时从就业效应的角度看来，可以通过改变财政支出的结构来实现对就业的调节作用。 由此可见，财政支出总量的增加会刺激社会总需求，并且在乘数效应的作用下使得总需求被进一步扩大，从而产生更大的就业效应。财政支出总量的减少会产生相反的结果，从而

使缩减就业总量。但是财政支出政策对经济和就业的影响最终还是应该取决于各种政策组合的效果，财政收支政策的不同组合会产生不同的效果。 4.2.2财政支出促进就业的实证分析

按照财政支出的经济性质，可以将其分为购买性支出和转移性支出两大类型，其中购买性支出又可以分为消费性支出和投资性支出两种。政府投资性支出所包含的项目有财政基本建设支出、企业挖潜改造资金、地质勘探费、科技三项费以及增拨企业流动资金支出；消费性支出包含的项目有工业交通部门事业费、流通部门事业费、文体广播事业费、教育事业费、科学事业、卫生经费、其他部门的事业费、行政事业单位离退休经费、国防支出、行政管理费、外交外事支出、武装警察部队支出、公检法司支出以及城市维护费；转移性支出包含的项目有抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出以及政策性补贴支出。由于购买性支出体现的是政府的市场性再分配活动，而转移性支出是政府的非市场性在分配活动，在财政支出总额中，购买性支出比重越大，政府所配置的资源规模就越大，对生产和就业的直接影响就越大。 按照上述分类标准，对历年统计年鉴中的财政支出进行分类，分别得到历年的消费性支出、投资性支出和转移性支出的数据。通过各类财政支出所占比重的趋势图可知，投资性支出在财政支出总额中所占比重最大，1990年时达到70%，

随后一直稳定在这一状态，稍有起伏。从1998年开始投资性支出比重呈现出下降的趋势，到2007 年达到最低端的 51%，2007 年以后又开始逐步上升。究其原因是与我国财政所承担的资源配置职能分不开的。消费性支出所占比重大体上维持在 20%左右，并一直高于转移性支出，但从2007 年开始，消费性支出比重有下降的趋势，而转移性支出的比重有所上升，说明财政支出正在向着民生领域倾斜。在转移性支付中的社会保障和就业支出等比重逐年增加，到 2009 年已增加至7606.68 亿元。根据弹性的概念，定义三类就业弹性，分别是消费性支出的就业弹性，投资性支出的就业弹性以及转移性支出的就业弹性，根据财政支出变动所带来的就业量的变动来考察三类财政支出的就业效应。转移性支出的就业弹性波动幅度最大，在 1992年和1994 年间甚至变为负值。消费性支出的就业弹性在1992年间达到最高值，经过 1994 年之后趋于平缓，总体上维持在0.5左右。到 2006 年之后，消费性支出的就业弹性开始出现上升的趋势， 到 2007 年达到 0.99 是近年来的最高值。投资性支出虽然有所波动但是整体上呈现出下降的趋势，自 2008 年的小幅上升之后，投资性支出的就业弹性已经达到历史的最低水平。投资性支出作为财政支出中所占份额最大的部分，其创造就业的能力却越来越低，未能对缓解我国的就业压力发挥有效的作用。

5.对我国促进就业的财政政策的评价及存在问题 5.1我国促进就业的财税政策存在的问题 5.1.1促进就业的财税政策体系不健全

促进就业的税收优惠期限短，我国促进就业的税收优惠期限短，很多相关文件多具有暂时性，没有形成就业政策的系统制度框架，难以对就业形成长期的效果，如：根据《国务院关于进一步加强就业再就

业工作的通知》（国发[2005]36 号）中规定，对持有《再就业优惠证》的从事个体经营自筹资金不足的人员，提供小额贷款，一般为 2 万元左右的贷款额度，最长 2 年的贷款期限；《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发[2002]12 号）中规定，对从事个体经营的下岗失业人员，给予 3 年内免征城市建设税、营业税、教育附加税和所得税，并免征证照类和管理类的各项行政事业性收费。政策的多变性和暂时性会造成不稳定，不利于就业政策的落实，并且财税政策的目标不仅要解决眼前的就业问题，更应该长期促进就业，因此，今后我国应建立促进就业的财税政策长效机制。

5.1.2促进就业的财税政策覆盖面小、范围窄

目前，我国财税政策的扶持范围较窄，扶持对象和优惠实体不够广泛，按照《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》(国发[2005]36 号)规定，可以享受再就业扶持政

策的人员有: 国有企业关闭破产需要安置的人员；国有企业下岗职工；国有企业所办集体企业的下岗职工；正在享受城市居民最低生活保障待遇的城镇登记失业人员；1 年以上的城镇其他登记失业人员。财税政策的主要优惠实体为个体经营者、下岗失业人员等，而对城镇失业人员、毕业大学生、农村剩余劳动力等的扶持力度不够。享受财税政策优惠的企业也有一定界限，目前仅限于服务型企业、商贸企业、加工型企业等企业实体，并且在服务型企业中的广告业、典当、房屋中介、按摩、桑拿、氧吧等行业被排除在外，这些企业可以吸纳一部分下岗人员，这不符合我国当前就业的实际需要。

5.1.3财政对人力资本投资的力度不够

舒尔茨是西方经济学界所公认的人力资本理论之父，他提出人力资本主要是指劳动者本身的知识、技能和劳动能力，是现代经济增长的主要因素。但人的劳动能力的取得是要耗费稀缺的资源的，不是无代价的，这便是投资的结果。他认为人力资本投资主要有：正规的初、中、高等教育，在职培训，成人教育计划，卫生保健设施和服务，个人和家庭迁移。教育投资是人力资本投资重要的一部分，对经济增长有很大贡献，对就业也有很大的影响，对劳动力素质的提高更起着关键作用。

5.1.4缺乏对农村就业的财税扶持政策

农民是中国社会群体中人数最多的，据统计，1949 年我国农民人数为 48402 万人，占全国人口的 89.36%；1978 年我国农民人数为 79014 万人，占全国总人口的 82.08%；2010年我国农民人口 67113 万人，占全国总人口数的 50.05%。另外，一般在社会生产活动中处于收入最低、生产最累阶层的工人多是农民工，并且近年来拖欠农民工工资问题突出，农民工的生活状况堪忧。作为我国人数最多群体的就业问题，不仅关系着农民自身就业问题，关系着我国农村就业问题，更关系着我国整体的就业和社会问题。所以，解决农民就业问题，意义重大。对于解决我国农村就业问题，需要国家财税政策的支持。但我国缺乏对农村就业的扶持政策，当前仅有《国务院办公厅关于切实做好当前农民工工作的通知》(国办发[2008]130号)这一项法规，其规定要加强农民工的职业教育和技能培训，保障返乡农民工的土地承包权益，支持农民工返乡创业等措施。就我国目前的农村就业问题来看，促进就业的财税政策相当缺位。 5.2财政支出促进就业效果低下 5.2.1财政政策目标以促进经济增长为主

充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡是财政政策实施的目标，在政府实施政策对宏观经济进行调节的过程中，由于各个目标之间存在着相互矛盾的特性以及政策作用的有限性，经济体不可能同时达到上述四个目标。因此，

目标选择的问题就变得尤为重要。

充分就业目标的实现对经济体平稳增长，确保宏观政策措施切实可行具有最为密切的联系。不仅因为失业问题的存在会影响到社会公平和收入分配，对失业者的正常生活造成不利影响，还因为失业者的增加会对政治稳定和社会安宁造成一定的潜在危害。因此，将充分就业作为政策调控的首要目标对稳定经济效果和实现社会目标都是大有裨益的，从历年的政府工作报告中可以清楚的看出，我国政府进行宏观调控的目标在于经济增长而非就业。

1998 年我国经历了东南亚金融危机，在应对危机的过程中政府实行了积极的财政政策，1998 年我国《政府工作报告》中指出，我国宏观经济调控的主要目标是：经济增长速度实现8%，商品零售价格涨幅控制在3%，继续保持高增长、低通胀的经济发展势头。1999 年的《政府工作报告》提出，在继续实施积极财政政策的基础上，预期经济增长达到 7%左右。2008年也是我国经历金融危机的一年，与1998年相比，我国政府对就业问题已经开始有所关注，但是关注的程度还远远不足以解决目前我国所面临的就业难题。2008年我国《政府工作报告》中指出，我国国民经济和社会发展的预期目标是在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础之上，实现国民生产总值8%的增长，居民消费物价指数维持在4.8%以内，城镇新增就业1000万人，城镇登记

失业率控制在4.5%左右；国际收支状况有所改善。在刚刚闭幕的两会上，温总理所作的《2012年政府工作报告》中，明确指出今年社会经济发展的目标是国内生产总值增长7.5%；城镇新增就业900万人以上，城镇登记失业率控制在4.6%以内。可以看出，目前我国干预经济的目标已开始兼顾经济增长与就业，把新增就业人口，降低失业率作为经济发展的目标之一。

从 1998年到2012年的《政府工作报告》中可以看出，政府工作目标中虽然对就业问题有所关注，但是从根本上来讲，财政支出的目标仍然是以促进经济增长为主，对国民生产总值增长率的关注度远高于对就业率的关注，然而通过经济增长带动就业的目标未能得到充分的实现，经济增长的良好趋势并未对就业起到充分的促进作用。财政政策目标过分关注于经济增长是造成我国失业率居高不下的原因之一。 5.2.2财政政策投资的主要领域为增长效应明显、就业吸纳能力弱的部门和领域

按照凯恩斯的就业理论，经济增长的同时会带动劳动需求量的提高，因此对就业产生促进作用。我国政府一直以来以凯恩斯理论为指导，在调控经济的过程中将实现经济增长作为第一目标，力求在经济增长的同时实现对就业的带动作用。自1992年以来我国实施过紧缩性财政政策、两轮稳健性财政政策以及两轮积极的财政政策。由于稳健性财政政策

和紧缩性财政政策的效应并不明显，本文中只选取两轮积极的财政政策措施进行分析，以求对财政支出的就业效应作出合理的解释。

第一轮积极的财政支出政策，由于泰铢贬值而引发的金融危机对我国的经济也产生了不可忽视的影响，我国政府通过总量调节和结构调节并行的方式，通过对财政支出各项目的调节来实现对有效需求的刺激。在1998年到2002年间，国家财政部共发行6600余亿元国债，用于基础设施建设、生态环境保护、企业技术改造、西部大开发等方面，从而直接或间接带动投资增长。实施这一政策期间，我国的经济保持较高速度的增长，5年平均达7.6%，实施积极财政政策对我国经济增长起到了显著的带动效应。然而，国民生产总值增长率不断提高的同时，就业增长率却一直徘徊在1%左右，经济增长的同时并为带来就业量的显著提高。究其原因一方面是由于劳动力供给量的增加，使得失业人口数目呈现大幅度上升；另一方面是因为我国的财政支出政策主要集中于基础设施建设、高新技术产业等资本密集型行业，这类产业对经济增长有较强的拉动作用，但是对就业的拉动效果不足。

第二轮积极的财政支出政策，2007年美国第二大次级抵押贷款公司的倒闭拉开了美国次贷危机的序幕，并迅速演变为全球范围内的金融危机。为了应对这一危机的影响，缓解我国所出现的外需减弱，内需不足的市场低迷状况，我国政

府提出了四万亿的投资计划。四万亿投资计划是由中央政府和社会投资共同组成，其中，中央政府安排投资1.18万亿，带动地方政府投资2.82万亿，由此构成4万亿的总额。自2008 年国家实施第二轮积极财政政策以来，我国经济开始出现企稳回升，2009年GDP增长率为8.75%，顺利完成保八的经济目标。2010 年国民生产总值增长率同比增长达5.7%，我国经济先于世界经济实现了复苏和发展，新一轮积极财政政策的成效开始显现从四万亿投资的构成可以看出，政府财政支出中较大比例的投向是铁路、公路、机场等基础设施建设，对这些领域的投资实现了对经济增长的较大拉动作用，国民经济增长率恢复到9%以上，第二三产业增长率虽较2008 年之前有较大幅度的回落，但是仍旧是经济增长的主要拉动力量。在此轮四万亿投资中，对基础设施、文教以及经济结构调整方面的支出都可以对就业产生一定的促进作用，然而，我国的就业增长率却下降到0.8%左右，失业问题始终是我国政府需要解决的重要问题之一。通过对我国两轮积极财政政策的研究可以发现，我国政府的财政支出对象主要集中在以农田水利、电网改造、交通、建筑、固定资产投资、社会公共事业、重点企业技术改造、大中型企业补贴改造以及重点行业的设备更新等方面，这部分多属于资本密集型行业，对这些行业的投资使我国的经济在较短的时间内得以恢复。然而，我国重点支持的上述行业，属于就业吸纳能

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