浅谈公共政策过程中的公民参与

浅析我国公共政策过程中的公民参与以及现实困境 摘要：公民参与公共政策是现代社会公民政治参与的重要体

现，也是衡量民主政治发展程度的重要指标，由于受传统政治文化的消极影响、经济发展的不均衡以及组织基础薄弱的制约，我国在公共政策制定过程中公民参与方面面临着诸多政治困境和文化约束、因此研究解决公共政策过程中公民参与是必不可少的也是为公共政策的制定提供一个有效的建议。

关键词：公共政策 公民参与 困境 发展

一、公共政策过程公民参与背景

20世纪80年代开始，英国、美国、澳大利亚、新西兰等西方发达国家掀起了一场被称之为新公共管理的政府改革运动。这场改革运动在20世纪90年代迅速扩展到几乎所有发达工业国家和一些发展中国家。正当新公共管理理论在世界范围内方兴未艾之际，美国著名公共行政学家罗伯特 登哈特夫妇基于对老公共行政和新公共管理理论的批判与反思, 特别是针对企业家政府理论缺陷的批判，提出了一种全新的公共行政理论新公共服务理论。其基本观点如下：第一，政府的职能是服务,不是掌舵。新公共服务倡导者看到，如今政治生活领域最重要的变化之一就是行政活动主体多元化方面的变化，认为公务员要用共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌握社会新的发展方向。政府的作用是与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法，其角色从控制转变为议程安排，为促进公共问题的协商解决提供便利。公共官员的角色越来

越不是服务的直接供给者，而是调停者、中介人甚至裁判员。政府更多地扮演催化剂和促进者的角色，让私营部门、第三，部门、社区和公民个人参与进来,形成良好的伙伴关系，政府的义务是保证服务提供的实现。政府应该在思想上意识到公共项目和公共资源并不属于他们自己。作为负责任的参与者而不是企业家，他们是公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者。第二，追求公共利益，公共利益是主要目标而非副产品。新公共服务理论强调，公共行政人员必须致力于建造一个共享的集体的公共利益观念，其目标不是去寻找个人选择的快速解答, 而是分享利益和分担责任的创造。政府的作用更多地体现在为公众营造真诚的、不受拘束的对话环境，并保证解决方案符合公平正义原则，形成共同的公共利益观念。这样，他们就可以理解各自的利益，具备更长远、更广博的社区和社会利益观念。第三战略地思考，民主地行动。新公共服务的倡导者认为，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性，即符合公共需要的政策和计划，通过集体努力和协作，能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。鼓励对公民责任感的强化，进而支持群体和个人参与社区契约的订立活动。确保政府具有开放性和可接近性，具有回应力，能够为公民服务并且为公民权创造机会第四，超越企业家身份，重视公民身份，服务于公民而不是顾客。新公共服务理论强调，公共利益源自价值的分享，是立足于公共价值观的对话,而非个人利益的简单相加。公务员不仅仅要回应顾客的需求,而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。政府与公民之

间的关系不同于工商企业与其顾客之间的关系。在公共部门中，即使是确定谁是顾客都很困难，因为政府的服务对象远不止直接的顾客。政府也服务于等待服务的人，服务于没有积极地寻求服务但可能需要服务的人，甚至也有一些不想成为顾客的顾客等等。民主政府是为它们的公民服务而存在的。第五政府承担的责任是复合的而非单一的。责任并不是单一的，即公务员不应仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。新公共服务理论家认为，责任问题十分复杂，企业家政府理论将责任问题过分简单化：企业家政府关于政府的责任就是满足直接顾客个体对政府服务的偏好；企业家政府依靠民营化, 从而把责任从公共的观点转向了民营的观点；企业家政府没有适度地强调公法和民主规范。第六以人为本，重视人而不只是生产率。公务人员所参与组织的公共组织与网络，如果能够通过基于尊重公民的合作过程与领导分享, 就更有可能获得成功。新公共服务理论强调通过人来管理和善待行政人员，认为行政人员的动机和期望远不是简单的薪水和保障问题。分享领导权必定会具有相互尊重、彼此适应和互相支持的特点, 特别是通过人民或与人民一起来行使领导权，可以改变参与者并且可以把他们的关注焦点转移到更高层次的价值观点上。在这个过程中，公民和公共雇员的公共服务动机同样可以得到承认支持

我国的政策制定过程参与虽然没有一个很明确的时间段，但近年来公众的参与意识逐步的提高，尤其是在重大的公共事件上尤为显著。一般来说，经济基础决定上层建筑，安-奥勒姆认为：“目前一切

有效经验主义研究证明，人的经济地位和政治参与之间存在相当明确的关联。也即一个人在社会分层等级中折合为经济地位的层次越高，他的政治参与率也就越高。这种看法既适用反映经济地位基本方面的各种测度--职业的地位、受教育水平、家庭收入的数量等，又适用于反映政治参与的各种指数--从厂家投票到更广泛的形式。”随着我国改革开放的深入，经济的发展，居民生活水平的提高，公众越来越多的倾向于对权利意识的诉求，我们从发达国家政治民主化进程可以发现，经济发展水平越高那么公众在参与公共政策的制定参与程度就越深，虽然我国在完善民主制度的建设上仍处于改善阶段，但在公民参与意识上的觉醒值得肯定。特别是互联网、广播媒体发达的今天尤为如此。

二、我国公共政策过程公民参与状况5I模型分析

公民在参与公共政策制动过程不仅是实现自身权利的过程，也是发挥了政治民主化的有效方式，但是由于我国受到诸多因素的影响，公民在参与公共政策制定过程空间仍然相对的比较狭小，我们基于5I模型来看待当前公民在参与公共政策制定的状况。

观念（Ideas）。

观念与意识型态影响了政策工具的选择。观念作为传统思想主导着公民参与公共政策的一个重要因素。尤其是政治文化观念具有更加深远的影响。所谓政治文化是指“一个民族在特定的时间流行的一套政治态度、信仰和感情。”因此政治文化是影响公共政策制定环境的重要因素，并从深层次影响公民参与公共政策的程度。中国封建社会

中形成的以国家权力伦理化为特征的儒家政治文化，在民众心理上积淀成的“权力本位”、“权威崇拜”、“安于现状”、“与世无争”的政治文化观念至今仍约束着现代公民的政治心理和行为。另一方面，受传统官僚体系的影响，中国的行政人员“官本位”思想和传统决策体质并未彻底转变，政府控制盒垄断信息资源，吧公众视为被动接受和服从公共政策的客体，从而是中国公共政策制定中公民参与流于形式。与此同时，受到官本位政治文化观念和政策的不稳定性的影响，中国公民在参与政策制定仍然缺乏有效的保障机制，使得公民缺乏参与公共政策的安全感。

利益（Interests）

政治学理论是以利益为基础的。基本逻辑就是政治是由行动者的利益所带动的，这些行动者企图在政治过程中实现其自身的目的。基于利益的考虑，相关的政治行动者往往致力于影响政策过程，以期望政府选择使其受益最大而成本负担最小的政策工具。政策制定的过程主要的利益可以从两个方面来考虑，一是政策制定者本身的利益；二是公众的利益。我国政策制定者在制定政策过程中主要考虑政策实现的目的而不是实现的过程，从根本上是为了维护自身的权威利益，保持一个绝对的权力现实，而公众希望能够参与政策制定过程，为维护自身利益为诉求，在我国由于组织基础薄弱，即使有更多的是依赖于政策权力中心，缺乏应有的独立参与。这样就容易导致公众利益难以实现。

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