论滥用职权罪

摘要

滥用职权罪是1997年刑法修订时从玩忽职守罪中分离出来，因此滥用职权罪与玩忽职守罪在主体、客体等方面有许多相同之处。但由于我国刑法对滥用职权罪规定过于原则，以致法学理论和司法实践中对认定该罪产生了一些分歧。本文从滥用职权罪的立法沿革入手，对滥用职权罪的犯罪构成进行了认真的研究，并对争议较大的滥用职权罪的主观方面、客观方面及该罪的主体范围如何界定等问题进行重点论述。分析了该罪的客体，列举了该罪在客观方面的表现形式，肯定了滥用职权罪的主观方面是故意，包括直接故意与间接故意，同时，对该罪的认定和立法的缺陷和完善作了详细的论述。

一、滥用职权罪的立法沿革

（一）中国历史上关于滥用职权罪的立法

1．夏朝由于生产力的提高，促使经济的发展和政治的稳定，奴隶主和奴隶的地位得到稳固，夏启开始，世袭制取代了禅让制，中国进入了奴隶社会。奴隶制国家的建立就需要一批奴隶主对社会进行管理和统治，这种管理和统治就会出现权力和利益的纷争，导致统治阶级内部滥用职权，以权谋私，甚至出现统治阶级内部争夺最高统治权的斗争。这种斗争愈演愈烈，就迫使夏朝天子颁布刑罚惩罚叛乱和渎职行为。在《尚书·胤征》中就有夏王朝有邦国作乱，派兵征讨，并宣布“歼厥渠魁，胁从罔治”的记载。夏《政典》中所谓“先时者杀无赦，不逮时者杀无赦”的规定，说明夏朝已经有了惩治官吏违反制度及命令、失职、擅权的法律规范。

2．商朝时期，国家机构不断完善，官职制度也得到较大发展，商初统治者制定了官刑惩治官吏职务犯罪，在《尚书·伊讯》对职官的渎职行为进行界定。认为只管沉迷于三种不良风尚，规定了三风十愆罪，即巫风：“恒舞于宫”、“酣歌于室”；淫风：“殉于货色”、“恒于游畋”；乱风：“侮圣言”、“逆忠直”、“远耆德”、“比顽童”。 《尚书·伊训》规定：“惟兹三风十愆，卿士有一于身，家必丧；邦君有一于身，国必亡。” “三风十愆”为最早对职官渎职犯罪所做的界定，主要针对具体行为而设置的具体罪名，具有就事制法的特征，开创了利用法律手段打击职官渎职犯罪的先河。

3．西周时期，针对司法工作中的贪赃枉法行为，规定了“五过之疵”，即惟官、惟反、惟内、惟货、惟来。其中惟官是指依仗权势，袒护违法官吏；惟反是指官吏滥用职权，私报恩怨的犯罪行为。①其中惟官按规定官员有五过之疵的，要与犯人同罪，即“其罪惟均，其审克之”。这种制度客观上防止了渎职犯罪的发生，成为早期打击渎职犯罪立法的典范。

4．秦朝时期对打击渎职犯罪进一步加强，秦简《法律问答》曰：“论狱（何谓）不直？可（何）谓纵囚？罪当重而端轻之，当轻而端重之，是谓不直。”“当论而端弗论，及论其狱，及论其狱，端令不致，论出之，是谓纵囚。”所以，根

① 张晋藩、李铁著：《中国行政法史》，中国政法大学出版社1991年版，第22页。

据秦律，司法官吏故意轻罪重判或重罪轻判构成不直罪，而故意使有罪的人逃脱法律的制裁构成纵囚罪。官吏对辖区内的犯罪行为没有及时发现的，为不胜任；发现犯罪而不敢声张法纪的，为不廉；官吏明知有人犯罪而不纠举的，为“吏见之不举”。①其中“不直”就是滥用职权罪。两汉时期，“擅权逾制”、“欺谩作伪”，包括矫制，擅假印绶，擅兴徭赋，事国人过等都是指官吏滥用职权的犯罪行为。

5．唐朝时期对反渎职的立法随着封建法制的发展和重大变革不断的完善和发展，《唐律疏议》中的《职制》篇主要用于打击官职失职、渎职行为；《擅兴》篇主要用于打击武装部队调动和兴建工程的渎职行为；《杂律》将未编入其他篇目的渎职犯罪归于其中，如市场管理及奸情方面的渎职犯罪等等。其中对滥用职权也做出了规定：“诸在官长吏，实无政迹，辄立碑者，徒一年。若遣人妄称己善，申请于上者，杖一百；有赃重者，坐赃论。受遣者，各减一等。”② “诸官有员数，而署置过限及不应置而置，谓非奏授者。”③

6．明朝注重吏治，《大明律》中对官吏擅权、司法官吏渎职等滥用职权犯罪作了较详细的规定，且在军事方面亦有类似规定。至清代，滥用职权犯罪的法律规定又有了新的发展变化，乾隆时的《大清律例》规定的官吏擅权罪、司法官吏的渎职罪，包括失察属吏、滥设官吏，故堪平人罪，官司出入人罪等等。

7. 民国时期也颁布了一系列包括惩治滥用职权犯罪的法令和成文法典，如1913年《文官惩式法草案》规定有对文官违背职责、玷污官吏身份、丧失官吏信用者的处罚。1935年施行的《中华民国刑法》专门设有惩治滥用职权的枉法裁判或仲裁罪、滥用职权追诉处罚罪、凌虐人犯罪、公务员图利罪、邮电人员妨害邮电秘密罪等官吏滥用职权犯罪的规定。

从上述所述可以看出，我国历朝历代的统治者们都很重视对滥用职权犯罪的立法，不难看出，其目的是为了维护其统治阶级的统治。但出于对法律发展的考虑，我国历朝历代关于滥用职权犯罪的规定，对于我们现如今研究滥用职权犯罪仍有很大的参考价值。

（二）新中国有关滥用职权罪的立法

1．新中国关于滥用职权犯罪的立法可以追诉到革命根据地时期。早在第二

① 曾代伟：《中国法制史》，法律出版社2006年版，第59页。 ② 《唐律疏议》，第91条 ③ 《唐律疏议》，第134条。

次国内革命战争时期就有惩治此类犯罪的法律，如1933年12月15日中华苏维埃政府颁布的《关于惩治贪污浪费行为》的训令就对贪污罪、挪用公款罪、泄密罪作了分别判处死刑、监禁和强迫劳动的刑罚的规定。①

2．新中国成立初期，针对一些国家工作人员贪图享乐思想开始滋长，中央人民政府于1952年公布实施了《中华人民共和国惩治贪污条例》其中第2条规定：一切国家机关、企业、学校及其附属机构的工作人员，凡侵吞、盗窃、骗取、套取国家财物，强索他人财物，收受贿赂以及其他假公济私违法取利之行为，均为贪污罪。在1954年至1963年起草和修订《中华人民共和国刑法草案》期间《在1963年〈关于刑法草案初稿的修改总报告〉中》明确规定国家工作人员滥用职权、违法乱纪、使公民人身权利遭受严重损害或者公私财产遭受重大损失的，处七年以下有期徒刑或拘役。尽管在此后的立法局限于贪污、泄密等几种滥用职权犯罪，但仍对以后立法提供了宝贵的历史经验。

3．1979年刑法，首次直接使用了“滥用职权”一词。1979年7月6日公布，1980年1月1日施行的《中华人民共和国刑法》第146条规定：“国家工作人员滥用职权、假公济私,对控告人、申诉人、批评人实行报复陷害的,处二年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的,处二年以上七年以下有期徒刑”。该罪的罪状中直接使用滥用职权一词，但是其侵犯的主要客体是公民的民主权利，它不是完整意义上的滥用职权罪。关于滥用职权罪时第187条的规定：“国家工作人员由于玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处五年以下有期徒刑或者拘役”。这样的规定使大量的滥用职权行为缺乏追究刑事责任的明确法律依据，实践证明这是一个重大缺陷。

4．1979年刑法颁行后，中国社会发生了巨大变化，犯罪发展态势日益严重，表现之一是国家机关工作人员滥用职权犯罪行为种类趋于多样化、复杂化，给国家和人民利益造成了重大损失，严重地损害了国家机关工作人员职务行为的廉洁性和国家政府机关的威信，成为威胁我国社会主义政权稳定和长治久安的重要因素。滥用职权犯罪日益严重的社会危害性和立法上的缺陷促使学者们大声呼吁，要求立法机关制定惩治国家工作人员滥用职权犯罪行为的法律，来惩治此类行为，保证社会主义经济得以规范、健康、快速、稳定地发展。随后便出台了大量

① 胡驰：《国家工作人员滥用职权犯罪界限与定罪量刑研究》，中国方正出版社2003年版，第2页。

的法律和司法解释来惩治滥用职权罪。如下：

（1）1984年9月20日通过的《中华人民共和国森林法》第35条规定：“违反本法规定，超过批准的年采伐限额发放林木采伐许可证或者超越职权发放林木采伐许可证的，对直接责任人员予以行政处分；情节严重的，致使森林遭受严重破坏的，对直接责任人员按照《刑法》第187条的规定追究刑事责任。”

（2）1985年1月2日通过的《会计法》第27条规定：“会计人员对明知是不真实、不合法的原始凭证予以受理，或者明知是违反国家统一的财政制度、财务制度规定的收支决定办理或坚持办理，情节严重的，给予行政处分，给国家造成重大经济损失的，依法追究刑事责任。”

（3）1986年3月24日最高人民检察院《人民检察院直接受理的法纪检查案件立案标准的规定（试行）》规定：“玩忽职守罪，是指国家工作人员由于玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。”

（4）1987年9月5日通过的《大气污染防治法》第39条规定：“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守的，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

（5）1987年8月31日最高人民检察院《关于正确认定和处理玩忽职守罪若干意见（试行）》规定：“玩忽职守罪，是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或不正确履行自己的工作职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。”该玩忽职守罪定义中的“不正确履行自己的工作职责”，实际上将滥用职权的行为包括在玩忽职守行为之中。同时，该意见根据1979年刑法第187条和全国人大常委会关于刑事法律的有关规定和补充规定，将玩忽职守罪行为的表现形式归纳为13个方面64种，其中许多都是滥用职权行为。

（6）1993年9月2日通过的《中华人民共和国反不正当竞争法》第31条规定：“监督检查不正当竞争行为的国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予行政处分。”

5．随着国家对滥用职权罪立法的不断完善和加强，在一定程度上解决了国家工作人员滥用职权造成严重后果的定罪处罚上的不足。然而，在司法实践中，滥用职权行为存在于国家工作人员工作的各个部门，各个环节具体表现千差万别。因此，仅仅以上述司法解释和经济法规、行政法规中有关处罚国家工作人员

滥用职权犯罪行为的具体规定，难以适应对司法实践中存在的形形色色的国家工作人员滥用职权犯罪行为定罪处罚的需要，为了解决此问题，1997年修改后的刑法采纳了理论和司法实务部门的建议对此作了重大修改。

1997年修改后的刑法，首次把滥用职权罪单设为一个罪名，和玩忽职守罪共同规定在第397条中，作为一种故意犯罪与玩忽职守罪相对应，以从立法上解决司法实践中对滥用职权行为无法可依的情况。第397条规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。”

6．滥用职权罪经过几十年的不断完善和发展，成为了独立的罪名，对刑法的完善和发展起到了重要作用，但随着社会的不断变化发展，滥用职权罪仍然有许多的漏洞，1997年以后，国家立法机关为了适应社会法制的发展，不断对滥用职权罪进行补充和完善，不断出台了许多相关司法解释和司法文件。如下：

（1）1998年12月29日中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员第六次会议通过一个单行刑法，即《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》，作为补充、修改刑法而由最高立法机关颁布的单行刑法规范。其中第6条规定：“海关、外汇管理部门的工作人员严重不负责任，造成大量外汇被骗购或者逃汇，致使国家利益遭受重大损失的，依照刑法第三百九十七条的规定定罪处罚。”

（2）1998年5月8日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家工商行政管理局关于印发《关于依法查处盗窃、抢劫机动车案件的规定》的通知第9条规定：“公安、工商行政管理人员或者其他国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守、徇私舞弊，致使赃车入户、过户、验证的，给予行政处分；致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，依照《刑法》第三百九十七条的规定处罚。”

（3）1999年8月6日由最高人民检察院第九届检察委员会第四十一次会议通过，现予公布，自1999年9月16日起施行的《最高人民检察院关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》中规定：“滥用职权罪是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反

规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。涉嫌下列情形之一的，应予立案：○1 造成死亡1人以上，或者重伤2人以上，或者轻伤5人以上的；○2 造成直接经济损失20万元以上的；○3 造成有关公司、企业等单位停产、严重亏损、破产的；○4 严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；○5 其他致使公共产、国家和人民利益遭受重大损失的情形；○6 徇私舞弊，具有上述情形之一的。”

（4）2000年05月04日最高人民检察院《关于镇财政所所长是否适用国家机关工作人员的批复》规定：“对于属行政执法事业单位的镇财政所中按国家机关在编干部管理的工作人员，在履行政府行政公务活动中，滥用职权或玩忽职守构成犯罪的，应以国家机关工作人员论。”

（5）2002年4月24日最高人民检察院第九届检察委员会第107次会议通过，2002年5月16日起施行的《最高人民检察院关于企业事业单位的公安机构在机构改革过程中其工作人员能否构成渎职侵权犯罪主体问题的批复》规定：“企业事业单位的公安机构在机构改革过程中虽尚未列入公安机关建制，其工作人员在行使侦查职责时，实施渎职侵权行为的，可以成为渎职侵权犯罪的主体。”

（6）2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》规定：在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。

（7）2003年5月13日最高人民法院审判委员会第1269次会议 、2003年5

月13日最高人民检察院第十届检察委员会第3次会议通过《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第15条规定：“在预防、控制突发传染病疫情等灾害的工作中，负有组织、协调、指挥、灾害调查、控制、医疗救治、信息传递、交通运输、物资保障等职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，依照刑法第三百九十七条的规定，以滥

用职权罪或者玩忽职守罪定罪处罚。”

（8）2003年8月29日最高人民法院审判委员会第1287次会议、2003年2月13日最高人民检察院第九届检察委员会第119次会议通过，2003年9月4日施行的《最高人民法院最高人民检察院关于办理非法制造、买卖、运输、储存毒鼠强等禁用剧毒化学品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第4条规定：“对非法制造、买卖、运输、储存毒鼠强等禁用剧毒化学品行为负有查处职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，依照刑法第三百九十七条的规定，以滥用职权罪或者玩忽职守罪追究刑事责任。”

（9）2003年11月12日《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于严格执行刑事诉讼法，切实纠防超期羁押的通知》规定：“严格执行超期羁押责任追究制度。超期羁押侵犯犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，损害司法公正，对此必须严肃查处，绝不姑息。本通知发布以后，凡违反刑事诉讼法和本通知的规定，造成犯罪嫌疑人、被告人超期羁押的，对于直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级主管机关依照有关规定予以行政或者纪律处分；造成犯罪嫌疑人、被告人超期羁押，情节严重的，对于直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照刑法第三百九十七条的规定，以玩忽职守罪或者滥用职权罪追究刑事责任。”

（10）2005年12月29日由最高人民检察院第十届检察委员会第四十九次会议通过，现予公布，自公布之日起施行的《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》中规定：“滥用职权罪是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

涉嫌下列情形之一的，应予立案：○1 造成死亡1人以上，或者重伤2人以上，或者重伤1人、轻伤3人以上，或者轻伤5人以上的；○2 导致10人以上严重中毒的；○3造成个人财产直接经济损失10万元以上，或者直接经济损失不满10万元，但间接经济损失50万元以上的；○4造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失20万元以上，或者直接经济损失不满20万元，但间接经济损失100万元以上的；○5虽未达到○3、○4两项数额标准，但○3、○4两项合计直接经

济损失20万元以上，或者合计直接经济损失不满20万元，但合计间接经济损失100万元以上的；○6造成公司、企业等单位停业、停产6个月以上，或者破产的；○7弄虚作假，不报、缓报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、缓报、谎报情况，导致重特大事故危害结果继续、扩大，或者致使抢救、调查、处理工作延误的；○8严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；○9其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。

国家机关工作人员滥用职权，符合刑法第九章所规定的特殊渎职罪构成要件的，按照该特殊规定追究刑事责任；主体不符合刑法第九章所规定的特殊渎职罪的主体要件，但滥用职权涉嫌前款第1项至第9项规定情形之一的，按照刑法第397条的规定以滥用职权罪追究刑事责任。”

（11）2006年11月20日由最高人民法院审判委员会第1406次会议、2006年12月11日由最高人民检察院第十届检察委员会第66次会议通过2007年1月19日起施行《最高人民法院、最高人民检察院关于办理盗窃油气、破坏油气设备等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第7条规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，实施下列行为之一，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，依照刑法第三百九十七条的规定，以滥用职权罪或者玩忽职守罪定罪处罚:(一)超越职权范围，批准发放石油、天然气勘查、开采、加工、经营等许可证的；(二)违反国家规定，给不符合法定条件的单位、个人发放石油、天然气勘查、开采、加工、经营等许可证的；(三)违反《石油天然气管道保护条例》等国家规定，在油气设备安全保护范围内批准建设项目的； (四)对发现或者经举报查实的未经依法批准、许可擅自从事石油、天然气勘查、开采、加工、经营等违法活动不予查封、取缔的。”

（12）2007年2月26日由最高人民法院审判委员会第1419次会议、2007年2月27日由最高人民检察院第十届检察委员会第72次会议通过，2007年3月1日起施行《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，危害矿山生产安全，具有下列情形之一，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，依照刑法第三百九十七条的规定定罪处罚：（一）对不符合矿山法定安全生产条件的事项予以批准或者验收通过的；（二）对于未依法取得

批准、验收的矿山生产经营单位擅自从事生产经营活动不依法予以处理的；（三）对于已经依法取得批准的矿山生产经营单位不再具备安全生产条件而不撤销原批准或者发现违反安全生产法律法规的行为不予查处的；（四）强令审核、验收部门及其工作人员实施本条第一项行为，或者实施其他阻碍下级部门及其工作人员依法履行矿山安全生产监督管理职责行为的；（五）在矿山生产安全事故发生后，负有报告职责的国家机关工作人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救的；（六）其他滥用职权或者玩忽职守的行为。

（13）2007年5月14日由最高人民检察院第十届检察委员会第七十七次会议通过，2007年5月16日起施行《最高人民检察院关于对林业主管部门工作人员在发放林木采伐许可证之外滥用职权、玩忽职守致使森林遭受严重破坏的行为适用法律问题的批复》规定：“林业主管部门工作人员违法发放林木采伐许可证，致使森林遭受严重破坏的，依照刑法第四百零七条的规定，以违法发放林木采伐许可证罪追究刑事责任；以其他方式滥用职权或者玩忽职守，致使森林遭受严重破坏的，依照刑法第三百九十七条的规定，以滥用职权罪或者玩忽职守罪追究刑事责任，立案标准依照《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》第一部分渎职犯罪案件第十八条第三款的规定执行。”

（14）2012年7月9日由最高人民法院审判委员会第1552次会议、2012年9月12日由最高人民检察院第十一届检察委员会第79次会议通过2013年1月9日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第1条规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的‘致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失’：（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；（二）造成经济损失30万元以上的；（三）造成恶劣社会影响的；（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的‘情节特别严重’：（一）造成伤亡达到前款第（一）项规定人数3倍以上的；（二）造成经济损失150万元以上的；（三）造成前款规定的损失后果，不报、迟报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、迟报、谎报事故情况，致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的；（四）造

成特别恶劣社会影响的；（五）其他特别严重的情节。”

（15）2012年11月15日最高人民检察院《关于印发第二批指导性案例的通知》（检例第5号·陈某、林某、李甲滥用职权案）：“随着我国城镇建设和社会主义新农村建设逐步深入推进，村民委员会、居民委员会等基层组织协助人民政府管理社会发挥越来越重要的作用。实践中，对村民委员会、居民委员会等基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作时，滥用职权、玩忽职守构成犯罪的，应当依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。”

（16）2012年11月15日最高人民检察院《关于印发第二批指导性案例的通知》（检例第6号·罗甲、罗乙、朱某、罗丙滥用职权案）：“根据刑法规定，滥用职权罪是指国家机关工作人员滥用职权，致使“公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”的行为。实践中，对滥用职权‘造成恶劣社会影响的’，应当依法认定为‘致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失’。”

二、滥用职权罪的概念及构成要件

（一）滥用职权罪的概念

我国97刑法并没有对滥用职权罪的概念做出明确界定，在第397条第一款只采用了简单罪状的规定方式，随后最高人民检察院在其颁布的司法解释《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》中明确了滥用职权的概念。滥用职权罪是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

（二）滥用职权罪的犯罪构成

所谓犯罪构成是指依照中国刑法规定，决定某一具体行为的社会危害性及其程度，为该行为构成犯罪所必需的一切客观和主观要件的有机统一，是使行为人承担刑事责任的根据。任何一种犯罪的成立都必须具备四个方面的构成要件，即犯罪主体、犯罪主观方面、犯罪客体和犯罪客观方面。所以滥用职权罪的构成要件包括：滥用职权罪的犯罪主体、犯罪的主观方面、犯罪客体和犯罪客观方面。

1.滥用职权罪的犯罪客体

所谓犯罪客体是指我国刑法所保护的，为犯罪行为所侵害的社会关系，而关于滥用职权犯罪的犯罪客体，目前学界有简单客体说与复杂客体说之争。

（1）简单客体说

一种观点认为认为，“滥用职权罪的犯罪客体为国家机关的正常管理活动”。①这是我国刑法理论的通说。因滥用职权罪归属于渎职类犯罪，显然其犯罪客体为国家机关的正常管理活动，即国家机关为了实现法律规定的基本职能而进行的各项正常活动。另一种观点认为，“滥用职权罪的犯罪客体是国家机关工作人员职务行为的正当性”，②持此种观点的学者认为国家制定各种法律法规、规章制度规定国家机关和国家机关工作人员具有各种职能、职权，就是为了让国家机关工作人员能按照法律法规的规定正确行使这些职权，从而保证对各项事务的正常管理。而滥用职权罪的犯罪主体正式滥用了这些职权，所以认为侵犯的是国家机关工作人员职务行为的正当性。

（2）复杂客体说

一种观点认为，“滥用职权罪侵犯了国家机关的正常活动，也侵犯了公民和社会组织的人身权、财产权及其他合法权益”。 ③另一种观点认为，滥用职权罪的主要客体是国家机关的正常管理活动，同时，还侵犯了公民的合法权益或社会主义经济秩序。④这种观点认为，本罪虽然致使国家和人民的利益遭受重大损失，同时也侵犯了公民、法人和其他社会组织的人身权、财产权以及社会主义市场经济秩序，其客体具有复杂性，但是其本质上侵犯的还是国家机关的正常管理活动。

笔者认为，滥用职权罪的犯罪客体是复杂客体，虽然本罪归属于渎职类犯罪，但其却要求致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，这显然也就侵犯了公民和社会组织的合法权益。所以笔者认为滥用职权罪不仅侵犯了国家机关的正常管理活动，同时也侵犯了公民和社会组织的合法权益，即公民和社会组织的人身权、财产权及其他合法权益。

2. 滥用职权罪的犯罪的客观方面

犯罪的客观方面是指我国刑法所规定的、说明行为对我国刑法所保护的社会关系造成侵害的客观外在事实特征，是构成犯罪所必备的条件，它包括危害行为

① 高铭暄、马克昌主编：《刑法学》，北京大学出版社2011年版，第724页。 ② 叶锋主编：《刑法新罪名通论》，中国法制出版社1997年版，第352页。 ③ 赵秉志、吴大华著：《新刑法罪名及司法解释要义》，中国人民公安大学出版社1998年版，第502页。 ④ 高西江主编：《中华人民共和国刑法的修订与适用》，中国方正出版社1997年版，第875页。

1 和危害结果，犯罪的时间，地点等。所以滥用职权罪的犯罪的客观方面包括：○2 此行为造成了法定后果的发生，即致使公行为主体实施了滥用职权的行为；○

3 二者之间存在刑法意义上的共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为；○

因果关系。笔者将从以下几个方面对滥用职权的犯罪的客观方面进行论述。

（1） 滥用职权罪的行为表现形式

笔者认为想了解滥用职权的行为，首先就要对“滥用”进行解释，根据2005年12月29日由最高人民检察院第十届检察委员会第四十九次会议通过，现予公布，自公布之日起施行的《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》中的表述：滥用职权罪是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利

1 超益遭受重大损失的行为。可见，滥用职权罪的行为主要表现为两种情形：○2 违反规定处理公务。 越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项；○

虽然法律对滥用职权内涵作了明确的界定，但学界对此仍然莫衷一是，学界主要有两分法、三分法和四分法等几种观点。

首先是两分法，持此种观点的学者主要十一前述《立案标准》为依据提出的。 其次是三分法，持此种观点的学者主要是基于职权的范围提出的，认为滥用

1 擅权妄为，职权的行为应当包括不作为的方式，主要由以下三种行为方式：○

2 超越职权, 即行为人超出了即行为人不正当地行使自己职务范围内的权利；○

3 不履行自己的职责, 即表现为职务上的职务权限处理了其无权处理的事项；○

不作为。①最后是四分法，持此种观点的学者主要是依据司法实践中滥用职权罪的行为表现。将将滥用职权的情形列为四种:○1 超越职权, 擅自决定或处理没有具体决定、处理权限的事项；○2 玩弄职权, 随心所欲地对事项作出决定或者处理；○3 故意不履行应当履行的职责, 或者说任意放弃职责；○4 以权谋私、假公济私,不正确地履行职责。

滥用职权罪的立法只是通过简单罪状规定了“滥用职权”四个字，并没有详尽的解释滥用职权的行为，才导致了学界的之争，通过上述观点的分析不难看出学者们争论的焦点不外乎两个问题：一是滥用职权是否包括超越职权；二是滥用职权的行为是否包括不作为。笔者赞同三分法，认为超越职权和不作为都可以构

① 高铭暄主编：《刑法专论》，高等教育出版社2006年版，第845页。

② 张明楷: 《刑法学》, 法律出版社2011年版, 第897页。

②

成滥用职权罪。

（2）超越职权

超越职权，顾名思义是指处理事务所运用的职权超出了本人现有的职权范围。对于超越职权是否属于滥用职权这个问题，学界对此看法不一，但随着上述《立案标准》的出台，结论似乎已经很明显了，但学界的争论仍然没有停止。笔者看来，超越职权属于滥用职权范围。

首先从“滥用”和“超越”两词的汉语意思上进行理解，“滥用”是胡乱的过度的使用，“过度”就是超过限度。可见，滥用职权，包含超越职权。①其次，应当明确刑法规定滥用职权罪的立法目的为何，或者说刑法为什么要打击国家机关工作人员滥用职权的行为。国家机关工作人员是代表国家依法行使职权的，其目的是执行国家职能，贯彻实施国家的法律、法规和政策，以及维护社会秩序，增进社会福祉。为了使这一目的的实现，国家才设立各级国家机构。但为了使国家工作人员能够正确合理地行使职权，国家立法机关才颁布一系列法律、法规和规章来约束他们。这些规定既是国家工作人员行使和运用各自职权的法律保障，也是其职务行为的界限、范围和行动准则。但在现实生活中，有的国家机关工作人员忘记了自己所负的法定责任与义务, 将自己视为特殊公民, 随意运用人民赋予他的权力, 甚至在行使权力的过程中任意超越职务权限, 擅自决定或者处理其无权决定处理的事项, 从而妨害了国家机关的正常管理活动和秩序, 而且滥用职权的结果还会给公共财产、国家和人民造成不可估量甚至是无法弥补的损害。可见, 国家机关工作人员正当、合理运用其所负有的职权是实现国家目的的基本手段, 也是其职务行为的根本宗旨。正如日本学者大谷实所主张, 本罪是对对国民具有在法律或事实上造成不利效果的特别权限的公务员, 滥用其职权, 结果侵害国民的自由、权利的情况进行处罚的规定, 目的是对公务的妥当性和个人的利益进行保护, 因此, 只要非法实施了对国民造成不利后果的侵害国民自由、权利的职权行为, 就是滥用行为。该行为是否具有行使职权的外观, 是否属于左右对方意思对其施加影响的行为, 在所不问。②因此可以得出结论，超越职权是属于滥用职权的范围的。

（3）不作为的滥用职权

① 许泉：《滥用职权罪若干问题研究》，2010年山东大学硕士学位论文，第12页。 ② 【日】大谷实:《刑法各论》，黎宏译，法律出版社2003年版，第446页。

危害行为包括作为与不作为两种行为方式，那么滥用职权罪是否包含这两种行为方式呢？当然，作为肯定是毋容置疑，学界对于不作为的危害行为是否构成滥用职权罪存在质疑。有的学者认为，“滥用职权只能是作为，不作为不能构成滥用职权罪。”①还有的学者认为，“不作为也是滥用职权罪的行为方式，滥用职权行为不仅包括作为，还包括不作为。”②笔者赞同第二种观点，主要原因是：要弄清滥用职权是否包括不作为，首先要弄清作为与不作为的概念，“作为是指行为人以积极的身体动作去应对法律所赋予的职责，而不作为是指行为人负有实施某种行为的特定义务，能够履行而不履行的行为。”③作为与不作为的区分标准是行为人以什么样的身体行动去应对法律所赋予的职责。滥用职权表现为法律规定了行为人具有此项职责而行为人实施了彼项职责，其是一种作为的行为方式。但当法律赋予其某项职责并要求行为人实施时，行为人在能够履行时故意放弃或不履行职责，即行为人没有按照法律的规定去实施，这种情况就属于不作为，其也可以构成滥用职权罪。例如，某海关工作人员, 因报关人的态度不好或其他原因, 在该宗货物报关手续齐全的情况下, 故意拖延不予放行, 致使发生国家财产重大损失的严重后果。该海关人员就是典型的不作为滥用职权。

（4）滥用职权罪的危害结果

危害结果是指行为人的的危害行为引起的一切对社会的损害事实。根据刑法的规定，可以看出滥用职权犯罪属于结果犯，只有在客观上造成了法律规定的严重后果才构成本罪。滥用职权罪的表述为国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。那么何为重大损失呢？《刑法》第397条规定国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。而2013年1月9日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第1条规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的‘致使公共财产、国家和人民利

① 朗胜主编：《中华人民共和国刑法解释》，群众出版社1997年版，第445页。 ② 陈兴良：《刑法疏议》，中国人民公安大学出版社1997年版，第680页。 ③ 马克昌主编：《刑法》，高等教育出版社2007版，第63页。

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