江苏省省管湖泊保护规划

江苏省省管湖泊保护规划

汇 总 说 明 （报批稿） 江苏省水利厅 二〇〇六年二月

前 言

根据《江苏省湖泊保护条例》规定，面积在0.5平方千米以上的湖泊、城市市区内的湖泊、作为城市饮用水源地的湖泊列入江苏省湖泊保护名录。

江苏省人民政府于2005年2月26日以苏政办发(2005)9号文公布的《江苏省湖泊保护名录》中，共有湖泊137个，其中省管湖泊有洪泽湖、太湖、骆马湖、微山湖、里下河腹部地区湖泊湖荡、白马湖、高邮湖、宝应湖、邵伯湖、滆湖、长荡湖、石臼湖、固城湖等13个，另外望虞河沿线鹅真荡、嘉菱荡、宛山荡3个湖泊为跨市域湖泊，共16个湖泊需要由省编制规划。

鉴于微山湖涉及苏鲁边界矛盾，暂不具备规划条件，仅进行规划前期思路研究；高邮湖、邵伯湖因湖域相连，合并规划，其余湖泊一湖一规划。因此，我厅负责了12个省管湖泊和3个跨市域湖泊共15个湖泊的规划，形成了14套规划成果。本材料即对上述工作情况及成果作汇总说明。

目 录

1 规划背景与工作概况 .............................................................................. 4 1.1 规划背景................................................................................................ 4 1.2 工作组织................................................................................................ 4 1.3 主要工作过程 ....................................................................................... 5 1.4 主要工作方法 ....................................................................................... 6 1.5 规划成果................................................................................................ 8 2 基本情况与规划总体思路 .................................................................... 10 2.1 省管湖泊基本情况 ............................................................................. 10 2.2 规划地位与作用 ................................................................................. 14 2.3 规划指导思想与原则 ......................................................................... 14 2.4 规划目标.............................................................................................. 14 2.5 规划内容与重点 ................................................................................. 15 3 主要规划成果 ........................................................................................ 17 3.1 湖泊保护范围 ..................................................................................... 17 3.2 湖泊功能及保护目标 ......................................................................... 20 3.3 主要功能区划 ..................................................................................... 21 3.4 总体保护对策 ..................................................................................... 24 3.5 管理意见.............................................................................................. 24 3.6 实施意见.............................................................................................. 25

4 征求意见及处理情况 ............................................................................ 26 4.1 征求意见情况 ..................................................................................... 26 4.2 意见处理情况 ..................................................................................... 26 附表1 江苏省省管湖泊规划成果名录表 ............................................... 30 附表2 附表3 江苏省省管湖泊规划保护范围面积表 ....................................... 31 江苏省省管湖泊规划功能表 ....................................................... 32

1 规划背景与工作概况

1.1 规划背景

江苏地处江、淮、沂沭泗诸河下游，是我国淡水湖泊分布集中的省（区）之一，湖泊总面积达6000余平方千米，湖泊率约为6％，居全国之首。湖泊作为一种重要的自然资源，发挥着调蓄洪水、供水、维护生物多样性、净化水质、养殖、航运、旅游等多种功能，在促进区域经济社会发展和维持区域生态平衡中发挥着重要作用。但长期以来，人们在开发利用湖泊资源时，忽视了对湖泊的有效管理与保护，湖泊污染、围垦、过渡养殖等问题严重，湖泊功能、生态环境和效益不断下降。

为加强湖泊的管理与保护，省人大依据《水法》、《防洪法》、《环境保护法》等有关法律、行政法规，结合本省实际，于2004年8月20日颁布了《江苏省湖泊保护条例》（以下简称《保护条例》）。根据《保护条例》要求，省政府于2005年2月26日以苏政办发[2005]9号文公布了《江苏省湖泊保护名录》（以下简称《保护名录》）。《保护条例》自2005年3月1日起施行。

《保护条例》规定，由水行政主管部门按分级管理权限，对《保护名录》范围内的湖泊编制保护规划，在《保护条例》实施之日起一年内完成。为此，省水利厅自2004年10月开始组织开展全省湖泊保护规划，并将省管湖泊保护规划编制作为2005年的重点工作之一，要求2006年2月底前完成编制，上报省政府审批。 1.2 工作组织

省水利厅成立了江苏省湖泊保护规划领导小组，分管厅长任组长，

厅工管处、规划计划处、水资源处、政法处、人事处、财审处以及省河道局、规划办、水资源中心等部门、单位参加；领导小组办公室放在工管处，人员主要由工管处和厅规划办组成；还以厅专家委员会为主成立了厅专家咨询组。

领导小组办公室负责具体组织，厅各处室、部门参与指导，厅规划办作为技术总牵头单位负责规划技术指导、协调和汇总，18个单位承担了分项规划、科研、测量及现状调研任务。规划承担单位包括省水利勘测设计研究院有限公司、省太湖水利规划设计研究院有限公司、省水文水资源勘测局及其下属5个分局、厅规划办、南京市水利规划设计院有限责任公司、徐州市水利设计院；专题研究承担单位包括中科院南京地理与湖泊研究所、省河道管理局、南京大学、省水文局、厅规划办、上海勘测设计研究院；测量与开发利用状况调查承担单位包括省工程勘测院有限公司、省水文局下属5个分局、省水利科学研究所；扬州大学参加了部分工作。

此外，省环保厅、林业局、海洋渔业局、交通厅及其下属航道局提供了自然保护区、湿地、渔业养殖及航道等相关材料。 1.3 主要工作过程

策划启动阶段（2004年9～11月）：《保护条例》颁布后，按厅长办公会要求，厅工管处、规划办进行了工作策划，提出了“全省湖泊保护规划工作意见”。2004年11月召开了全省湖泊保护规划工作会议，部署全省湖泊保护规划工作。其后，成立了湖泊规划领导小组，明确了具体组织单位。

总体大纲编制及任务落实阶段（2004年12月～2005年3月）：2005

年2月领导小组办公室编制完成《江苏省湖泊保护规划总体工作大纲》并通过专家审查；2005年3月厅召开全省水利规划暨前期工作会议，落实了勘测及调研、规划、专题研究各具体承担单位。

分项大纲编制及测量调查阶段（2005年3～8月）：3月确定了测量及开发利用调查技术方案，各湖外业测量、调查全面开展；6月组织专家完成通过各湖泊、各专题工作大纲审查；8月基本完成测量与调查工作，转向内业。

专题研究及总体规划阶段（2005年6～10月）：基本完成专题研究，生态、水质、管理、治理措施4项专题通过专家评审，中间成果提供各规划项目组参考；各规划完成湖泊保护范围、湖泊保护目标与功能、重要功能区划研究等中期成果，通过专家评审。

报告编制阶段（2005年10～12月）：生态、管理等专题与各规划衔接，完成14个规划文本、77幅规划图图册、14个规划报告征求意见稿及621幅1/万电子图。其中规划文本、规划图送流域机构、省各有关部门、各相关市水利局征求意见。

规划征求意见及修改完善阶段（2006年1～2月）：组织召开了规划审查会，邀请各有关方面专家、三大流域机构、省各有关厅局及各相关市水利局80余人参加了会议。对审查会上专家、代表所提意见以及各有关单位函复意见进行了认真的研究，修改形成规划文本、报告及附图送审稿，经厅长办公会专题讨论、认定，并进一步修改完善，形成了上报省政府的报批稿。 1.4 主要工作方法

鉴于湖泊保护规划是一项全新的工作，涉及湖泊类型多、学科专业

多、利益冲突大，但基础资料匮乏、基础研究薄弱、可供借鉴的经验很少，要在短时间内同时完成15个湖泊保护规划，时间紧、任务重、难度大。为此，厅加强了组织协调，由厅专家咨询组把关，集中了省级主要水利规划力量（规划具体编制人员达到90余人，测量及调研高峰期间一线工作人员达到166人，动用各类测量设备49余台套、车船20余辆（艘）），采取专业研究与综合规划相结合、分散工作与集中编制相结合等特殊措施，确保按期保质完成任务。主要做法是：

（一）统一技术要求，把握成果深度。

通过制定总体工作大纲和分类指导意见、集中评审各单项工作大纲和关键规划成果、分阶段召开项目负责人会商会议、加强中间过程中的技术协调与把关，统一规划内容、重点、深度与进度安排，统一测量、调查、功能区划等技术标准，统一规划文本、规划图、规划报告格式。

（二）借助专业力量，提高成果水平。

统一设臵了四个专题，请专业部门研究，成果提交规划组参考使用。其中生态专题委托中科院南京地理与湖泊研究所；管理体制与机制专题由省河道局联合南京大学研究；水质专题由负责全省水资源保护规划的省水文局负责；治理对策专题由厅规划办联合多次参与湖泊治理的水利部上海设计院负责。参与专题研究的正、副高专家近39人，博、硕士19人，其他人员29人，赵其国院士担任了生态专题的项目顾问，窦鸿身、董雅文等著名国内湖泊专家参与了生态专题具体研究。

委托省工勘院牵头负责湖泊测量、开发利用调查、规划图制作把关，省工勘院、省水文局（4个分局）、省水科所配合行动。其中复杂水下地形测量动用了最新从英国引进的多波束水下地形测量系统。

（三）寻求部门支持，力求功能协调。

梳理了涉及其他部门的相关规划内容，多次与省、市、县各级环保、林业、交通、渔业、旅游等部门协商沟通，各部门也积极配合，提供了相关材料。省海洋渔业局就2006年1月专家审查通过的《江苏省省属五大湖泊渔业养殖规划》（对应《保护名录》为7个省管湖泊），在报省政府前，专门到省水利厅进行了系统、深入的衔接、沟通。

（四）集中封闭办公，加快工作进度。

规划文本及规划报告编制阶段，各承担单位先行封闭集中办公，提出初步成果，然后，厅湖泊领导小组办公室集中各规划单位、厅各相关处室、各专题研究单位，集中办公人数达到65人，封闭办公19天，加强报告细化，协调技术与进度，互相借鉴经验，联合审查成果。

规划文本及规划报告修改完善阶段，厅湖泊领导小组办公室再次集中各规划单位，集中办公人数达到49人，就专家意见以及流域机构、省各有关部门、各相关市水利局函复意见进行了统一的研究，完善了规划文本、报告及附图。

通过两次集中办公，节省了时间，提高了效率，保证能在《湖泊保护条例》规定的时间内完成规划编制，上报省政府。

一年来，为湖泊保护规划，累计召开厅党组会议1次，厅长办公会议5次，厅长专题办公会议4次，全省专项工作会议3次，厅专家咨询组专家集中论证、评审会议3次，省有关部门座谈会6次，集中征询意见、咨询会议3次，各类专题讨论会19次，组织召开规划审查会1次。形成各类印刷成果950多本，4100多万字，2200幅彩图，621幅电子图。 1.5 规划成果

本次规划施测了湖域及周边1/万地形图，调查了湖域水产养殖、供

水、航运、旅游等，收集了社会经济、生态、水质等各类资源和各相关区域综合规划、行业专项规划，分析了湖泊目前存在的问题；划定了湖泊保护范围，落实了坐标；研究了湖泊保护目标、湖泊功能，划定了行水通道、行滞蓄洪区、水功能区、生态功能区、禁采区等各类功能保护区，协调了各类功能间的关系，提出公益性功能保护意见、开发利用控制成果包括以下五部分：

（一）本规划汇总说明；

（二）12个省管湖泊和3个市际湖泊的规划文本（14本）、规划图（1册），经省政府批准后向社会公布；

（三）12个省管湖泊和3个市际湖泊的规划报告（14本），作为规划文本和规划图的规划说明；

（四）管理体制与机制、生态保护规划研究、水质保护规划研究、治理对策措施、微山湖保护规划前期研究等专题研究成果（5本）；

（五）12个省管湖泊和3个市际湖泊万分之一现状及规划电子图（14套），供湖泊管理部门使用；

（六）对规划文本、规划图（征求意见稿）专家评审意见以及流域机构、省各有关部门、各相关市水利局函复意见的主要问题修改情况汇总说明。

具体成果名录见附表1。

2 基本情况与规划总体思路

2.1 省管湖泊基本情况

（一）湖泊概况

除微山湖外，其余12个省管湖泊水域面积约5200平方千米，其中面积超过1000平方千米的有太湖、洪泽湖，分别位列全国第三、五大淡水湖，面积在100～1000平方千米的有高邮湖、骆马湖、石臼湖、滆湖、白马湖。多数湖泊呈浅碟形，岸边平缓，属外流淡水和浅水型湖泊，省管湖泊中，除骆马湖、太湖外，平均水深不到2米。

按成因分成三种类型。一是泻湖型湖泊，如太湖、滆湖、长荡湖和里下河腹部地区湖泊湖荡群；二是河迹洼地型湖泊，如洪泽湖和运西诸湖（白马湖、宝应湖、高邮湖、邵伯湖）；三是构造型湖泊，如骆马湖、石臼湖、固城湖。

按流域、区域分布和水利功能分成三种类型。一是流域性调蓄湖泊，太湖及洪泽湖、骆马湖，分别是太湖、淮河流域骨干调蓄湖泊，具有调洪、供水重要作用；固城湖、石臼湖是水阳江流域下游调蓄湖泊；二是过流性湖泊，如高邮湖、邵伯湖位于流域骨干行洪河道淮河入江水道上，嘉菱荡、鹅真荡是太湖流域骨干引排通道望虞河上的湖泊，宛山荡是九里河进入望虞河的过流性湖泊；三是区域调蓄湖泊，如白马湖、宝应湖、滆湖、长荡湖、里下河腹部地区湖泊湖荡，具有调蓄区域洪涝、供水重要作用。

按行政区划分为两种类型。一是跨省湖泊，如太湖、洪泽湖、高邮湖、固城湖、石臼湖，分别有浙江、安徽边界和水面。二是省内湖泊，如滆湖、长荡湖、骆马湖、白马湖、宝应湖、邵伯湖、里下河腹部地区

湖泊湖荡以及嘉菱荡、鹅真荡、宛山荡等，三荡又是跨省辖市湖泊。高邮湖、固城湖、太湖分别有安徽、浙江水面，洪泽湖水域部分均在江苏境内，其行蓄洪区涉及安徽省。

里下河湖泊湖荡属于湖泊群，其他湖泊属于单体性湖泊。石臼湖是唯一通（长）江湖泊。

按涉及水利方面管理分为两种类型，即流域机构管理和省及省以下管理，其中包含三方面工作：

(1)、工程管理：太湖望亭立交和太浦闸由太湖局直接管理，太浦河泵站由上海市水务局直接管理；骆马湖嶂山闸、宿迁闸及东堤、西堤、北堤和二线堤防由水利部淮委沂沭泗管理局直接管理。太湖大堤、骆马湖一线堤防及其他湖泊的水利工程由省及省以下负责管理。

(2)、调度管理：太湖、骆马湖、洪泽湖出湖口门的控制运用，按照国家防总批准的调度方案，由流域机构和我省协商。其中，望亭立交、太浦闸由太湖局负责控制运用，其余口门由地方负责；骆马湖嶂山闸、宿迁闸由沂沭泗管理局负责控制运用，其余由我省负责；洪泽湖14.50米以下的调度一般由我省下达调度指令，14.5米以上的调度由流域机构提出调度意见，报国家防总批准，由我省执行。固城湖、石臼湖排江口门在安徽省境内，汛期由水利部长委商我省统一调度。省内其他湖泊按调度方案，由省及省以下负责执行。

(3)、行政许可：省管湖泊管理范围内建设项目审批、从事有关活动审批、入湖排污口的设臵和扩大审批、取水许可预申请、申请审批、省管湖泊采砂审批等，分别根据有关规定按照分级管理原则由流域机构、省及省以下负责实施许可。

（二）湖泊开发利用过程

各湖泊除普遍具有防洪滞涝、供水功能外，还有养殖、种植、航运、旅游等功能，一些湖泊还存在采砂、采油情况。沿湖周边地区涉及大量工业、城镇基础设施。建国以后，湖泊开发利用主要经历了三个阶段：

（1）建国初至上世纪80年代初

以围垦种植为主，特别是70~80年代，受“农业学大寨”政策的影响，围垦湖荡滩地出现了一次高潮，全省因围垦而缩小的湖泊面积就有1500多平方千米。这一时期，湖内渔业以捕捞为主，水质和生态基本良好。

（2）80年代后至90年代中期

围垦基本停止，湖泊大面积养殖，原有部分围垦也改为圈圩养殖，同时伴随着工业的发展和城市化进程，大部分湖泊水质恶化加速，到达中～富营养化水平，生态退化加速。

（3）90年代中期以后

湖泊开发呈现多元化态势，旅游、城镇建设兴起，养殖结构也随着市场发生一些变化，入湖排污量仍然保??，但水质总体呈现波动中恶化的趋势。

（三）主要存在问题

（1）湖泊围垦、围养尚未清退，湖泊调洪蓄水能力亟待恢复。 大部分湖泊受到70年代前后围垦、围养影响，湖面大量萎缩，调蓄库容减小，一些湖泊近年又受到城市建设、旅游的影响，湖泊调洪蓄水能力明显下降。如里下河腹部地区自由水面由1965年的1073平方千米降为目前的54.2平方千米，暴雨后水位涨幅也由“下一涨三”发展到目前的“下一涨八”；洪泽湖水面积由50年代初的2069平方千米降为1995年的1555平方千米；太湖建国后围垦、围养面积达114平方千米，调蓄能力也有所降低；长荡湖、滆湖建国后围垦、围养面积分别为33、78

平方千米；宝应湖、白马湖水面积也下降明显，相应区域暴雨后水位涨幅也明显提高。

（2）湖泊养殖密度总体过大，影响湖泊生态和行水通畅。 大部分湖泊现状养殖密度过大，饵料投放强度较大，加剧一些湖区的水体污染；白马湖、宝应湖、鹅真荡养殖面积占湖泊蓄水面积比例达到90％及以上，长荡湖超过70%，高邮湖、滆湖超过40％，洪泽湖、邵伯湖、石臼湖、宛山荡超过30％，骆马湖、固城湖、嘉菱荡也在20％左右，太湖总体最低，6％左右，但东太湖达90％。位于行水通道上的围埂、围网、鱼簖等设施，严重影响了行水通畅，如邵泊湖内的渔业设施及其他设施，造成该段入江水道比降明显增大，局部甚至因围网、鱼簖形成草坝，严重影响行洪通畅。

（3）入湖排污量仍保持增长态势，水质恶化形势严峻。

随着工业化和城市化进程的加快，工业、生活污废水增加很快，农业面源污染也越来越严重，而治污相对滞后，大量污废水经简单处理后汇入湖泊，加之湖区过度养殖，一些湖泊污染负荷远远超过了水体的自净能力，湖泊水质恶化、底泥污染、水体富营养化，导致湖泊水生生物数量下降、物种退化，地区生态平衡破坏，部分湖区沼泽化严重，同时对湖区渔业养殖也带来很大影响。目前，大部分省管湖泊水质处于Ⅲ～Ⅳ，有机污染较重，太湖梅梁湖区、滆湖处于Ⅴ～劣Ⅴ。除固城湖呈中营养状态外，石臼湖、宝应湖呈中营养－轻度富营养外，大部分省管湖泊呈轻度营养化状态，大部分湖区及太湖地区其他湖泊营养化程度更高，太湖梅梁湖、竺山湖等湖区和滆湖已呈重营养状态。

（4）湖泊管理与保护尚未形成合力，治理力度仍不大。

目前水利、环保、农林、渔业、旅游、交通、国土、建设等多部门

参与了湖泊的保护、开发、利用和管理，一些地区和部门也开始重视湖泊管理与保护，但多缺乏统一的组织和协调机制，力度也不大，一些地方湖泊开发利用力度仍大于公益性保护力度，立足开发实施了部分保护，总体上看，目前绝大部分湖泊成效尚不明显，与经济社会发展对湖泊治理与保护要求差距很大。 2.2 规划地位与作用

本规划明确了湖泊管理和保护的总体要求，是湖泊保护、开发、利用、管理和涉湖专项规划的主要依据。规划要依据流域、区域防洪规划、水资源综合规划，与国土整治规划、城市总体规划等相协调。各类涉湖治理、开发活动及基础设施建设应符合本规划的要求，各相关部门、有关单位和个人应落实本规划确定的保护措施和责任。 2.3 规划指导思想与原则

贯彻落实科学发展观，按照“构建和谐江苏”和“建设社会主义新农村”总体要求，围绕富民强省和“两个率先”的目标定位和实现又快又好的主题，从有效发挥湖泊功能、合理利用湖泊资源、维护湖泊生态环境出发，依据有关法律法规和防洪、水资源等规划，遵循“保护优先、可持续利用；统筹兼顾，综合治理；因湖制宜，突出重点；依法治湖，科学利用”的原则，协调湖泊开发利用与保护、近期效益与可持续利用及各类功能间的关系，突出湖泊空间要素、资源和公益性功能保护，明确湖泊保护范围，提出湖泊保护与治理的总体要求，维护湖泊健康生命，促进区域经济社会可持续发展。 2.4 规划目标

湖泊保护总体目标是：维护湖泊健康生命，保障公益性功能不衰减，开发利用有控制，即湖泊形态稳定，面积不减少；蓄泄自如，与防洪、供水要求适应；水质良好，生态稳定；湖泊经济社会功能与自然生态系统协调，人湖和谐共处。 2.5 规划内容与重点

（一）规划内容

《保护条例》第七条第二款规定：“湖泊保护规划的内容应当包括湖泊保护范围，禁止采砂、取土、采石的区域（以下简称禁采区），限制开发、利用的项目，防洪、除涝要求，水功能区划以及水质保护目标、措施，种植、养殖面积控制目标，退田（渔）还湖、退圩还湖方案，清淤措施等内容”。第四款规定：“湖泊保护规划是湖泊保护、开发、利用和管理的依据”。

根据上述要求，参考《江河流域规划编制规范》（SL201-97），确定湖泊保护规划的主要内容包括：湖泊基本情况调查及存在问题分析、湖泊功能确定与湖泊保护目标研究、湖泊保护范围及蓄水保护范围确定、重要公益性功能区划及保护对策研究、开发利用控制指导意见研究、湖泊管理体制与机制研究、规划实施意见研究、综合评价等八个部分。

（二）规划重点

根据我省湖泊特点、存在问题和经济社会发展对湖泊开发、利用、保护、管理的要求，确定以下规划重点：

（1）湖泊基本情况调查

湖泊基本情况调查是规划的基础。通过湖泊自然地理、经济社会、开发利用与保护状况调查，全面了解湖泊资源状况，评价现状开发利用

方式、水平、程度、效率，为湖泊保护范围确定、湖泊功能研究、湖泊管理与保护措施制定提供背景和基础。

（2）湖泊保护范围确定与总体保护目标研究

湖泊保护范围是保护、管理重点范围，也是规划的重点对象，针对湖泊保护范围提出管理与保护的目标、对策。根据湖泊发展的自然规律、历史演变过程和湖泊功能要求合理确定湖泊的空间资源和保护边界。考虑到洪泽湖、骆马湖、太湖等湖泊保护范围中还涉及水面外的行、滞洪区、较大岛屿，另行划定蓄水保护范围，突出管理。

（3）湖泊功能确定及保护对策研究

湖泊功能确定和重要功能区划是规划的核心，是协调湖泊保护、治理与开发利用关系的重要手段。在分析湖泊自然演变规律和湖泊资源利用评价的基础上，研究区域经济社会发展对湖泊的要求，分析防洪、水资源供给、生态保护等公益性要求以及养殖、旅游等其他要求之间的关系，研究确定湖泊的主要功能，划定行水通道、水功能区、生态功能区等重要功能区和重要基础设施保护范围及禁采区，协调保护、治理与开发利用的关系，确定湖泊保护的总体目标和分项目标。

（4）湖泊管理规划意见

管理是规划实施的重要保障。要根据政府公共管理的改革思路，依据湖泊功能区划要求，研究建立或加强确保湖泊公益性功能有效保护的新体制与机制。

3 主要规划成果

3.1 湖泊保护范围

3.1.1 湖泊保护范围 （一）确定原则与依据

湖泊保护范围是管理、保护的重点范围，也是规划的重点对象。依据《保护条例》，湖泊保护范围为设计洪水位以下的区域，包括湖泊水体、湖盆、湖洲、湖滩、湖心岛屿、湖水出入口，湖堤及其护堤地，湖水出入的涵闸、泵站等工程设施。鉴于我省大部分湖泊在解放后出现围垦等侵占现象，规划按“立足现状，满足防洪调蓄要求，尽量多还湖，为未来保护留有余地”的原则，依据有关法律、法规、规章、规范规定和相关防洪规划、水资源综合规划要求确定保护范围。具体是：

（1）湖泊设计洪水位根据有关流域、区域防洪规划确定。洪泽湖、骆马湖、太湖、固城湖、石臼湖为流域调洪湖泊，按照流域防洪规划确定设计洪水位；高邮湖、邵伯湖、嘉菱荡、鹅真荡、宛山荡为流域或区域行洪通道上的湖泊，按行洪通道设计行洪流量确定设计洪水位；长荡湖、滆湖、白马湖、宝应湖是区域性调蓄湖泊，根据区域防洪除涝规划确定设计洪水位；里下河腹部地区湖泊湖荡是河网型湖泊群，根据里下河地区水利综合规划确定设计洪水位。各湖泊设计洪水位见附表2。

（2）湖泊水体、湖盆、湖洲、湖滩、湖心岛屿全部纳入保护范围。洪泽湖周边滞洪区及鲍集圩行洪区，骆马湖南堤与宿迁控制线之间滞洪区，太湖西山岛、东山半岛，纳入湖泊保护范围。

（3）河道与湖泊分界，河口有控制建筑物或桥梁等标志性建筑物的，到建筑物；河口没有建筑物的，一般按规划习惯执行。

（4）湖堤及护堤地，湖水出入的涵闸、泵站及其管理范围纳入保护范围。具体范围，有专门审批文件明确的按审批文件执行，没有的按有关规范规定或有关工程管理条例规定执行。

（5）无堤岸段按设计洪水位下自然岸线确定边界。有堤防的按以下原则执行：

洪泽湖、骆马湖、高邮湖、邵伯湖、太湖、固城湖、石臼湖、嘉菱荡、鹅真荡、宛山荡湖堤，三查三定方案或流域机构及省以上已确认主堤线，按确认堤线执行。

白马湖、宝应湖、长荡湖、滆湖，没有确认主堤线。对没有经过确认的围垦、围养区域，一般以70年代初湖泊形态和有关防洪除涝规划要求为基础，尽量多纳入保护范围；圩堤标准较高、地势较高、内部人口较密集、基础设施较好、开发利用程度较高的工业圩区或农业圩区，一般不纳入湖泊保护范围；圩堤标准较高、内部人口较为稀疏，以水产养殖为主，地势也比较低洼、但地方意见较大的圩区，暂不纳入规划保护范围，列为退田（渔）还湖规划保留区，控制开发，为今后研究退湖留有余地。

（6）里下河腹部地区湖泊湖荡以省政府苏政发(1992)44号文确定的216平方千米湖荡面积和479平方千米的三批滞洪（涝）圩作为保护范围，在保证面积不变的情况下，对部分圩区作适当调整后划定边界线。

（7）涉及省际边界的，按保护湖泊完整性一并研究，但不具体划定范围、不作规划指导。

（二）划定结果

根据上述原则，划定12个省管湖泊保护范围总面积为8847平方千米，3个跨市域湖泊保护范围为8.6平方千米。各湖保护面积见附表2。

3.1.2 蓄水保护范围

各湖泊保护范围内正常蓄水位以下蓄水区域均为蓄水保护范围，其中洪泽湖、骆马湖正常蓄水位为南水北调规划蓄水位。行滞洪区、湖心岛屿不纳入蓄水保护范围。

高邮湖、邵伯湖保护范围内的新民滩、同心圩等洲滩地不纳入蓄水保护范围。

白马湖、宝应湖保护范围内围垦、围养区域，圩堤标准较高、地势较高、内部人口较密集、基础设施较好、开发利用程度较高的工业圩区或农业圩区，不纳入蓄水保护范围，其中宝应湖的按滞涝区进行管理。

太湖竺山圩、光福境内沿太湖圩区、东太湖、东山大缺港以南及西山围垦围养区域，人口较多、基础设施较好、开发程度较高、地方意见较大，暂不纳入蓄水保护范围，列为退田（渔）还湖规划保留区，控制开发，另行规划确定纳入蓄水保护范围的区域。

洪泽湖正常蓄水位时，沿淮的仙墩湖、陡湖、天鹅湖、四山湖、圣山湖纳入洪泽湖蓄水保护范围。

划定12个省管湖泊蓄水保护范围总面积为5703平方千米，3个跨市域湖泊保护范围为8.2平方千米。各湖泊的正常蓄水位及蓄水保护范围面积见附表2。

3.1.3 规划保留区

湖泊保护范围外，白马湖、滆湖划定退田（渔）还湖规划保留区面积分别为5.47、20.04平方千米。

蓄水保护范围外，太湖划定退田（渔）还湖规划保留区面积为110.5平方千米。

根据南水北调东线及各流域防洪规划总体安排，白马湖湖内有淮安

四站输水通道，宝应湖湖内有金湖站输水通道，滆湖内有新孟河输水通道，洪泽湖西侧有冯铁营引河，洪泽湖内有成子河输水通道，亦划为规划保留区。

上述规划保留区根据相关要求，控制开发。 3.2 湖泊功能及保护目标

（一）基本思路

湖泊功能确定是规划的核心。根据《条例》，主要研究防洪除涝、供水、生态等公益性功能，依据有关防洪规划、水资源综合规划、水功能区划、水资源保护规划、自然保护区规划、湿地保护规划、生态功能区划，研究上述公益性功能的保护目标、保护对策与治理思路。

对水产养殖、旅游等开发性功能，关注开发利用现状及规划要求，但要服从公益性功能，在保护公益性功能的前提下，尽量兼顾开发利用要求，不作具体规划安排。

对跨省湖泊省界以外部分，作一般研究，不作具体规划。 （二）主要功能及保护目标

江苏地处江淮沂沭泗下游，上有洪水压境，下排普遍不畅，湖泊调蓄洪涝是解除洪涝水威胁的关键。其中洪泽湖、骆马湖、太湖、固城湖、石臼湖具有调蓄流域洪水的作用，高邮湖、邵伯湖、嘉菱荡、鹅真荡是流域行洪通道的组成部分，宛山荡是九里河进入望虞河的湖泊；宝应湖、白马湖、滆湖、长荡湖、里下河腹部地区湖泊湖荡对区域滞涝意义重大。

防洪功能保护目标：湖泊保护范围不缩小，保证湖泊“蓄得进、排得出”，保障周边及下游地区防

江苏地势平坦，蓄水条件差，湖泊是我省重要的供水水源地，一些

六 七 1/万规划电子图（621幅） “征求意见”处理情况说明 附表2 江苏省省管湖泊规划保护范围面积表

序号 湖泊名称 设计洪水位（m） 85高程 废黄河/吴淞 1 2 3 4 5 洪泽湖 骆马湖 高邮湖 邵伯湖 里下河腹部地区湖泊湖荡 白马湖 宝应湖 太湖 滆湖 长荡湖 固城湖 石臼湖 嘉菱荡 鹅真荡 苑山荡 15.81 24.83 9.33 8.33 2.93 16.0/ 25 9.5/ 8.5/ 3.1 3704.0 340.0 690.0 150.0 695.0 湖泊保护面积（km2） 正常蓄水位（m） 85高程 13.31 23.33 5.53 4.33 0.93(0.63) 6.3 5.56 1.14 1.41 1.5 6.57 1.07 1.07 1.12 废黄河/吴淞 13.5/ 23.5 5.7 4.5 1.1(0.83) 蓄水保护面积（km2） 1780.0 278.0 574.9 63.2 73.5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 小计 7.8 7.36 2.87 3.54 3.77 10.57 10.57 2.27 2.27 2.67 8 7.5 /4.80 /5.43 /5.63 /12.5 /12.5 /4.2 /4.2 /4.55 117.5 80.7 2592.0 193.8 120.7 37.0 117.5 1.2 5.5 1.9 8847 6.5 5.7 /3.07 /3.30 /3.36 /8.50 /3.00 /3.00 /3.00 110.2 38.7 2333.8 178.9 120.7 31.9 111.2 1.1 5.4 1.7 5703 附表3 江苏省省管湖泊规划功能表

序号 1 2 3 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 湖泊名称 洪泽湖 骆马湖 公 益 性 功 能 防洪、供水、生态，及南水北调东线调蓄水、输水通道等 防洪调蓄、供水生态，及南水北调东线调蓄水、输水通道等 其它开发利用 养殖、种植、旅游等 养殖、旅游、采砂等 养殖、石油开采、旅游等 养殖、旅游等 养殖、旅游等 养殖、旅游等 养殖、旅游等 养殖、旅游等 养殖、旅游等 旅游等 养殖、旅游等 养殖等 养殖等 养殖等 高邮湖、邵伯湖 行洪、防洪、滞涝、供水、生态，及南水北调东线输水通道等 里下河腹部地区湖泊湖荡 白马湖 宝应湖 太湖 滆湖 长荡湖 固城湖 石臼湖 嘉菱荡 鹅真荡 苑山荡 滞洪滞涝、引排水、蓄水、生态等 滞涝、供水、生态，及南水北调东线输水通道等 滞涝、供水、生态，及南水北调东线输水通道等 防洪、供水、生态等 蓄洪滞涝、供水、生态，及新孟河输水通道等 蓄洪滞涝、供水、生态等 供水、防洪、生态等 防洪、供水、生态等 防洪、供水等 防洪、供水等 防洪、生态等

湖泊是重要的饮用水源地。其中洪泽湖、骆马湖是苏北地区综合供水水源地和南水北调东线的调蓄湖泊，高邮湖、邵伯湖、白马湖、宝应湖是其周边地区综合供水水源地和南水北调东线重要输水通道；滆湖是其周边地区综合供水水源地和规划的新孟河输水通道；太湖、固城湖、石臼湖等是其周边或下游地区综合供水水源地，固城湖还是高淳县唯一的饮用水源地。

供水功能保护目标：逐步恢复湖泊蓄水保护范围，改善湖泊水质，满足区域经济社会发展对湖泊水质水量的要求。

湖泊是天然湿地，具有保持生物多样性、维持地区生态平衡、为人类提供各种生物资源的能力，生态功能保护十分重要。

生态功能保护目标：保持湖泊的生物栖息地不受侵占，逐步恢复湖泊生物物种种类及数量，维护湖泊的健康生命。

各湖泊主要功能见附表3。 3.3 主要功能区划

湖泊功能区划是保护湖泊主要公益性功能及协调湖泊保护、治理与开发利用关系的主要措施。根据各湖泊的主要功能，分别划定湖泊的行水通道、水功能区、生态功能区以及禁采区，并分别提出保护对策措施。

（一）行水通道

对湖泊主要出入湖的行洪、供水河道划定行水通道，对其他中小河道提出保护要求。在现状情况调查基础上，按河道设计过水能力，划定主要出入湖河道的行水通道，并适当留有余地，一些湖泊的行水通道借助数模计算划定。具体划定时，不划深水湖区行水通道，只划浅水湖区；已经围垦、围养的区域尽量贯穿；生态功能区划中的开发控制利用区尽

量贯穿；行水通道注意与航道的结合。行水通道内禁止设障，清除一切障碍。

里下河腹部地区湖泊湖荡考虑围垦、围养形势严峻，骨干行水通道贯穿湖荡。

（二）行、蓄、滞洪区

各湖泊保护范围内设计洪水位以下的蓄洪区域均为蓄洪区。 根据防洪规划，洪泽湖保护范围内划定鲍集圩行洪区和洪泽湖周边滞洪区，行、滞洪区内泗洪县城、省属洪泽湖农场、三河农场等5个安全圩和老子山等11个保庄圩，不参与滞洪。

骆马湖南堤及宿迁控制线之间的区域划为滞洪区。

里下河腹部地区湖泊湖荡第一、二、三批滞涝(洪)圩按滞洪区管理。 高邮湖新民滩庄台保庄圩不参与蓄洪。 （三）水功能区划

按照省政府批准的《江苏省地表水（环境）功能区划》执行，对全湖规划蓄水保护范围进行水功能区划。水功能区一级区划分为保护区、保留区、缓冲区以及开发利用控制区四种，其中开发利用控制区又进一步区划为饮用水源、工业用水、农业用水、渔业用水、景观娱乐用水、过渡、排污控制区七种二级区划，二级区划功能可以重合。

白马湖、宝应湖，在《江苏省地表水（环境）功能区划》中全湖划定为保护区。鉴于南水北调东线工程规划方案已明确，对原水功能区划进行了局部调整，湖区输水通道范围内及与输水水力联系密切的局部区域划定为保护区，其余大部分区域划定为开发利用控制区，在保护区和开发利用控制区之间划定一定范围的缓冲区。

里下河腹部地区湖泊湖荡，鉴于其位臵分散、与河网相通，其水功

能区划按河网水功能区划执行。

根据现状及已明确规划的县级以上生活饮用水水源地，划定取水口保护范围，半径一般为500～1000米，对乡镇级取水口提出要求。

（四）生态功能区划

为加强生态保护，根据有关自然保护区规划、湿地保护规划等，对全湖蓄水区进行了生态功能区划。生态功能区分为核心区、缓冲区、开发控制利用区三大类。核心区包括渔业资源繁保区、生物多样性保护区、主要饮用水源取水口保护范围。渔业资源繁保区尽量与渔业部门规划一致，生物多样性保护区尽量与环保部门自然保护区规划衔接。开发控制利用区主要为可用于生态养殖和景观娱乐的区域，兼顾开发利用现状和有关部门规划安排。其他区域暂划定为缓冲区，作为资源保留、生态净化和生态恢复的区域。

鉴于省管湖泊人类开发利用程度较高，且具有综合效益，有关核心区严格按自然保护区等有关规定管理是不切合实际的，为此，规划要求对核心区与行水通道等重合的部位，行水时服从行水要求，清除障碍，非行水期，按生态保护的要求加强保护。

洪泽湖中的淮干、溧河洼、成子河行水通道，邵伯湖行水通道，骆马湖中的中运河、沂河行水通道，太湖中的东太湖行水通道，均有进一步治理要求，太湖、固城湖等湖泊还涉及芜申运河等航道整治，鉴于有关规划方案尚未明确，今后根据规划方案，允许调整、细化局部生态区划。

（五）重要基础设施保护和禁采区

航道按现状和省航道部门规划执行，按《江苏省航道管理条例》（征求意见稿）确定保护范围和要求，5级以上航道划定保护范围，6级及

其以下航道提出保护要求；航道保护范围内禁止设障。

对堤防、泵站、涵闸、桥梁、电力、管道、电缆等重要基础设施，按相关规范要求确定保护范围，不作区划。

对主要堤防且近期不涉及堤线调整的，按堤防安全要求，在湖内划定禁采区，涉及河道整治、堤线可能调整的区域不划定禁采区；禁采区宽度根据堤防级别、地质情况确定。 3.4 总体保护对策

(1). 保护湖泊形态、开发利用方式与规模，加强生态保护，维护湖泊健康生命。

(2). 加强污染防治，保护湖泊水质；清除行水障碍，实施重点湖区生态清淤，有计划推进退田（渔）还湖；压缩养殖面积，调整养殖方式。

(3). 制定有关湖泊治理、开发利用等专项规划，完善各类调度预案，落实各级政府与部门责任，加大投入，推进治理进程。

(4). 加强湖泊政策研究，制定完善各类规章制度，健全湖泊机构，规范湖泊管理行为。

(5). 加大湖泊宣传，提高全民的湖泊保护意识，鼓励公众参与，使湖泊保护成为全民公识。

各个湖泊还根据其具体情况，对行水通道、行蓄滞洪区、综合水源地、饮用水源地、生态功能区、重要基础设施、禁采区分别提出了具体保护对策；对渔业养殖、旅游、采砂等开发利用提出了控制指导意见。 3.5 管理意见

(1). 省管湖泊实行统一管理与分级管理相结合的管理体制。

(2). 为加强湖泊管理和保护，省人民政府建立省湖泊管理联席会议制度，负责协调地区、部门之间重大矛盾，研究重大政策措施，组织、协调相关执法机构联合开展重大执法活动。

(3). 省人民政府水行政主管部门是省管湖泊的主管机关，同时是省湖泊联席会议日常办事机构，负责省管湖泊的管理和保护工作，协调管理和保护的有关矛盾，组织、指导湖泊保护范围内的水政执法工作，履行省政府和法律法规规定的其它管理职责。

(4). 省人民政府相关部门根据省政府“三定方案”（2000年）以及《江苏省湖泊保护条例》等法律法规，履行省管湖泊相关的管理和保护职责。

(5). 各有关市、县（市、区）人民政府应按照事权划分和属地管理的原则，落实相应管理部门的工作职责和管理、保护经费，加强对省管湖泊的管理和保护。 3.6 实施意见

（一）实施原则与责任

按照“划分事权、分级负责、突出重点、统筹兼顾，提高效益”的原则，由各级政府负责本规划的实施。

（二）近期实施重点

(1). 完善湖泊管理体制，组建或加强管理机构，落实管理责任，制定管理办法。依照《保护条例》和《保护规划》开展管理与保护。

(2). 完成各湖泊保护范围以及行水通道等主要保护区、禁采区勘界和设标。

(3). 完成重点湖区清障及退田（渔）还湖等专项规划，按规划实施行水通道清障和退田（渔）还湖。

(4). 编制种植、养殖等开发利用专项规划，压缩养殖面积，调整养殖模式。

(5). 逐步开展湖泊水资源保护规划、重要湖区生态保护规划，加强入湖污染源防治、内源治理、生态清淤和生态修复。

(6). 加强湖泊水质监测，开展湖泊治理科学研究。 (7). 开展省管湖泊地理信息系统集成工作。

4 征求意见及处理情况

4.1 征求意见情况

规划文本、规划图及规划报告（征求意见稿）编制完成后，省水利厅将主要规划成果送请水利部有关流域机构、省各有关部门以及各相关市水利局征求意见，随后并召开了规划审查会，邀请有关方面的专家、省各有关部门以及各相关市水利局参加。专家及各有关单位共提出意见222条，其中专家意见97条，流域机构意见16条，省各有关部门意见35条，各相关市水利局意见74条。对照条例要求和本次规划定位，厅湖泊办对专家意见以及各单位的函复意见进行了研究归类，对共性的核心问题提出了统一的修改意见，对其他相关意见提出了修改原则，供各编制单位参考，并在集中办公时，统一进行了说明，各编制单位对意见逐条进行研究、讨论，修改完善了规划文本、报告及附图。 4.2 意见处理情况

（一）关于规划成果形式

部分专家、省发改委、国土厅提出在现有成果基础上汇总成《江苏省省管湖泊保护规划文本》，将14个湖泊保护规划文本作为附件，报请

省政府批准。考虑到《条例》明确提出一湖一规划，所以成果形式不变。

部分专家建议将“××湖泊保护规划”改成“××湖泊保护总体规划”；对省际湖泊，部分专家建议改为“××湖泊保护总体规划（江苏部分）”或“××湖泊（江苏部分）保护总体规划”。考虑到加入“总体”二字不符合《条例》精神，故不加；鉴于本次规划范围是针对江苏境内湖泊范围进行规划的，不涉及外省部分，而且文本及报告名称中已有“江苏”字样，故报告名称不变。

（二）关于规划范围

部分专家提出，洪泽湖、太湖等跨省湖泊对自然、社会特征的描述中增加外省情况，并建议建立跨省协商机制。考虑到湖泊的整体性，采纳专家意见，在湖泊基本情况介绍及功能描述中增加了相应的内容；另考虑到各湖泊具体功能区划及保护措施是针对我省境内湖泊而言的，不涉及外省部分，且已有流域机构的统一指导和协调，故省政府不便建立跨省协商机制。

（三）关于指导思想与原则

部分专家提出要从保护湖泊健康生命的高度出发来划定湖泊的保护范围，而不是以一种被动的、承认现状的原则来确定。本次湖泊保护规划是在分析湖泊演变过程及开发利用现状的基础上，依据防洪规划、水资源规划对湖泊的总体要求来划定湖泊的保护范围，既尊重了历史和现实，又符合科学发展观以及“构建和谐江苏”的总体要求。

（四）关于功能分区综合问题

部分专家认为目前不同功能分区的禁止、开发利用行为重复、交叉较多，建议在分功能区划的基础上，进行综合功能区划，进一步明确划分约束性和引导性区域，并提出综合的保护、控制、指导意见。考虑到

分功能区划有利于分部门工作，且在规划目标、总体保护对策以及开发利用控制指导意见等规划内容中已进行了综合，本次还是按照分功能进行区划。

（五）关于生态功能区划及保护要求

部分专家提出生态功能现有一级分区太粗，建议在一级区划的基础上进行二级区划，并进一步细化、完善生态保护对策。生态功能区划的基础工作已按二级区划研究基本到位，考虑到湖泊公益性功能之间关系、生态功能的复杂性，在附图中只标注了一级区划，在文本及报告中对二级区划进行了描述，并提出了保护对策。

（六）关于规划依据

部分专家、省各有关部门、各市水利局有不同的意见，有的要求将各行业所有涉及的法律、法规、文件以及相关的专业规划均放进去，有的认为只要将大法及主要的行政法规放进去，重点突出《湖泊保护条例》。考虑到文本侧重于结论性的成果，文字要简洁、准确，采用《条例》原文所提依据，再增加《条例》，其余规划依据在规划报告中细化。

（七）关于补充环境影响评价章节

省环保厅提出，根据国家《环评法》规定，湖泊保护规划需补充编制环境影响评价章节。考虑到本规划侧重于研究湖泊保护范围、功能区划及相应的总体保护要求，还没有研究到具体的治理方案，文本中不增加该章节，只在规划报告综合评价中进行描述。

（八）关于管理问题

部分专家、省各有关部门及各市水利局认为管理体制、机制复杂，相应的责、权、利也不是很清晰，建议进一步落实、细化。经研究，文本中对管理体制框架进行精炼概化，涉及成立省湖泊管理局、各湖湖泊

管理局、各湖水政支队等，均作为省水利厅内部整合资源、完善机构职能、落实责任、义务，在规划报告中细化，在省政府批复后落实。作为建立联席会议制度、各湖湖管会，也在规划报告中细化作用和职能。

（九）其它

针对部分专家及各有关单位对部分文字、数据所提意见，进行了进一步的复核、修改和完善。

附表1 江苏省省管湖泊规划成果名录表

序号 一 二 三 四 分 类 江苏省省管湖泊规划汇总说明 江苏省省管湖泊保护规划文本汇编（14个文本） 江苏省省管湖泊保护规划图(77幅图) 江苏省省管湖泊保护规划报告 之1：洪泽湖保护规划报告 之2：骆马湖保护规划报告 之3：高邮湖、邵伯湖保护规划报告 之4：里下河腹部地区湖泊湖荡保护规划报告 之5；白马湖保护规划报告 之6：宝应湖保护规划报告 之7：太湖保护规划报告 之8：滆湖保护规划报告 之9：长荡湖保护规划报告 之10：固城湖保护规划报告 之11：石臼湖保护规划报告 之12：嘉菱荡保护规划报告 之13：鹅真荡保护规划报告 之14：宛山荡保护规划报告 五 江苏省省管湖泊保护规划专题研究报告 之一：江苏省湖泊管理体制研究报告 之二：江苏省省管湖泊生态保护规划研究报告 之三：江苏省省管湖泊水质保护规划研究 之四：湖泊治理措施专题研究报告 之五：微山湖保护规划前期研究报告 名 录

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