权力寻租导致政府失灵

公共经济学案例分析

权力寻租导致政府失灵

——以西安宝马彩票事件为例

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日 期 xxxx年 xx 月

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【案例来源】权力寻租导致政府失灵 【案例来源】

彩票集中销售、即开刮奖曾经红火一时。 老百姓在花几块钱试试运气的同时，让中国彩票事业的销量每年都成倍增长。2000年，电脑型彩票进入人们的生活，销售网点遍布全国。仅2007年，全国体彩和福彩的销量就突破了1000亿元。

发行彩票的最初动机也达到了。彩票的公益金也各归其位。中国福彩的第一笔公益金，由民政部拨款给河南一所盲人按摩学校，150万用于改建工程。体彩的公益金，也使用在各个街区体育场馆的建设、运动员的培养中。

形势一片大好的时候，西安宝马彩票事件出现了。 【案例内容】

在本案例中，我们将回顾这一案件的始末，从中我们会发现政府对彩票行业的规制与行政权力寻租之间的关联。

2004年3月23日，东新街西口的西安市6000万元即开型体彩，18岁的农家子弟刘亮成为了幸运儿。现住灞桥区洪庆镇街子村，在保安公司工作的18岁小伙刘亮抽得特等奖草花K，在随后进行的二次抽奖中，抽中特等A奖：一辆价值48万元的宝马轿车和12万元现金。随后主办方请刘亮坐上宝马车，进行全市巡游宣传。

3月25日，“不给我‘宝马’我坚决不下来！”刘亮站在近13米高的巨型广告牌上，声称要自杀，下面有上千入围观。披红戴花中大奖，牵走特等奖宝马，本应是天大的好事，可是这个23日的彩票大奖得主刘亮却在中奖两天后，爬上了抓奖现场的巨型广告牌，要以他年仅18岁的生命来换回60万元奖金。

在两天之中，风云突变的原因是3月24日刘亮要求兑奖时，遭到拒绝。西安市体育彩票管理中心认为刘亮所持彩票为假票，决定暂缓为其兑奖。交涉未果的刘亮只能以这种方式来表达对体彩中心的强烈不满，于是出现了上面的一幕。

3月26日15时，陕西省体育彩票管理中心召开新闻通气会，宣布中国体育彩票即开票真伪查询结果：草花二涂改为草花K。也就是说，“宝马”奖票是假的。刘亮中“宝马”的奖票“草花K”的真实面目为“草花二”。理由是当时下雨，票面受潮使当时验票的工作人员没有及时发现假票。在体彩中心的新闻通气会上，陕西省体彩中心主任贾安庆说：彩票的声誉就是我们的生命，我们不可能拿生命开玩笑，我用我的头担保我们没有弄虚作假。贾主任在接受媒体采访时还说：我奉劝当事人尽快投案自首，另外有一些律师想出名，为刘亮辩护最终会身败名裂的。自此，陕西宝马彩票案引起了全国各大媒体的关注，刘亮一夜之间成名，宝马彩票案开始成为一个公共话题。

2004年4月8日，刘亮向西安市新城区法院起诉，要求西安市体彩中心履行兑奖义务。

4月底，陕西省西安市公安与纪检监察部门介入调查此案。

5月初，这起震惊全国的宝马假彩票案的侦破工作取得重大进展，三名主要涉案人员体彩承包商杨永明、“托儿”刘晓莉和岳斌被公安机关刑事拘留。

国家体育总局紧急通知，暂停在陕西境内销售即开型体育彩票。随后，即开型体彩在全国范围内全面叫停。

5月11日，陕西省体育局和西安市体育局党组对省、市体彩中心主要领导做出处分决定：责令负有领导责任的省体彩中心主任贾安庆、西安市体彩中心主

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任樊宏辞职，省体彩中心副主任张永民停职检查。省、市体育局同时向体彩中心派出调查组和工作组，积极配合公安机关调查，做好电脑体育彩票的正常运行工作。

5月12日，陕西省政府免去贾安庆省体育局助理巡视员职务。

5月13日，西安市政府决定：由于新城区公证处及现场公证员严重失职，西安市新城区委、区政府责令新城区司法局局长赵小丽做出深刻检查，责令新城区公证处主任郭岚停职检查，现场公证员董萍被吊销公证员执业证。

6月1日，杨永明、孙承贵、岳斌、王长利、刘晓莉等人涉嫌诈骗罪被西安市新城区人民检察院逮捕。

6月3日，制作假彩票、冒领大奖的犯罪嫌疑人刘先奎和黄四清被警方刑事拘留。杨永明等人诬陷刘亮的假彩票实为刘、黄二人利用胶水和刀片所造。

同时，陕西省专门成立了由省委常委、政法委书记赵正永任组长，时任省委常委、常务副省长陈德铭和副省长潘连生任副组长的案件处理协调领导小组，对1998年以来陕西全省的即开型体彩销售进行全面清查，并对有关国家工作人员的失职和渎职行为进行调查。

6月4日15时，在接受了陕西省体育局和西安市体育局负责人的公开道歉后，西安小伙刘亮从西安宝马汽车销售公司开走了他摸彩票中得的宝马车。

同日，陕西省纪委副书记张启钧通报有关查处情况，陕西省体彩中心原主任贾安庆、省体彩中心原副主任张永民、西安市体彩中心原主任樊宏等人分别涉嫌玩忽职守罪、滥用职权罪被刑事拘留。

6月23日，随着“西安宝马彩票案”的重重黑幕被揭开，杨永明在陕北经手的彩票发行中的舞弊诈骗行为被查实。榆林市3个县的4名公证员涉嫌玩忽职守受到查处。

7月7日，陕西省体彩中心原主任贾安庆、原副主任张永民、原副主任张长安、原财务科副科长谢有财、发行部原副部长吴燕华、发行部原管理员田伟东、西安市体彩中心原主任樊宏、延安市体彩管理站原站长李智文等8人涉嫌受贿被逮捕或刑拘。西安市碑林区公证处原主任万元模和公证员李群分别以滥用职权和玩忽职守罪被刑事拘留。新城区公证处公证员董萍涉嫌玩忽职守罪被逮捕。据查，1998年以来，陕西10个市和杨凌示范区共发行即开型体彩191次，销售总额15774.8万元。西安市中5万元以上奖项的95人，其他市区中万元以上奖项的204人，已查证采取舞弊手段骗领大奖的11人，发现重要疑点待查的8人。

7月12日，因杨永明等人作假而被剥夺了抽取宝马大奖机会的33名彩民在西安体育馆重新抽奖。三辆宝马车在补救抽奖中被三名彩民抽走。

11月3日，两名伪造彩票者刘先奎、黄四清涉嫌诈骗案在西安中级人民法院开庭。11曰， 刘、黄二人分别以诈骗罪被判处有期徒刑4 年和3 年， 并处以10000 元和5000元罚金。

12 月3日，西安宝马彩票案中承销商杨永明等诈骗案、贾安庆等体彩工作人员受贿案等分别由西安中级人民法院宣判。西安中院一审判决杨永明犯诈骗罪、行贿罪，判处有期徒刑1 9 年。贾安庆犯受贿罪、玩忽职守罪，判处有期徒刑13年。张永民、樊宏、李智文、吴燕华、田伟东等体彩中心工作人员分别犯受贿罪、滥用职权罪、玩忽职守罪，分别被判处有期徒刑6个月至11 年。

陕西宝马彩票案至此告一段落。真相大白之后，一方面，很多人都为陕西小伙刘亮讨回公道而感到庆幸， 而另一方面，这一案件所折射出的深层次问题仍然需要进一步去分析。

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【案例分析】 寻租

寻租就是寻求经济租金的简称，是为了获得和维持垄断地位从而得到垄断利润（亦即垄断租金）所从事的一种非生产性寻利活动。其整个寻租活动的全部经济损失，要远远超过传统垄断理论中的“纯损”三角形。

租，即租金。也就是利润、利益、好处。寻租，即对经济利益的追求。指通过一些非生产性的行为对利益的寻求。如有的政府部门通过设置一些收费项目本企业得到项目、特许权或其它稀缺的经济资源。是一些既得利益者对既得利益的维护和对既得利益进行的再分配的活动。寻租往往使政府的决策或运作受利益集团或个人的摆布。这些行为有的是非法的，有的合法不合理。往往成为腐败和社会不公和社会动乱之源

寻租现象产生的原因既有主观因素又有客观因素，既有体制内的原因又有体制外的原因。具体说来，主要包括如下三个方面：人的自利行为、公共领域的漏洞、社会环境因素。

总而言之，寻租是一种创造垄断的活动，而垄断则会导致低效率和资源的浪费，即垄断虽然给寻租者带来了额外收入，但垄断条件下因为价格升高、产量降低而导致消费者剩余减少。 政府失灵

政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代化议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。

概括地讲，“政府失灵”包括以下几种情况：（1）由于行为能力和其他客观因素制约，政府干预经济活动达不到预期目标；（2）政府干预经济活动达到了预期目标，但效率低下，或者说成本昂贵，导致资源并未得到充分有效地利用；（3）政府干预经济活动达到了预期目标，也有较高的效率，但都带来不利的事先未曾预料到的副作用；（4）某些外部性问题或国际性经济贸易问题，一国政府无能为力加以解决，如核利用中的污染问题，国际贸易纠纷问题等。

人类的行为受到经济、政治、社会、文化等诸多因素影响，如果仅局限在经济领域内对政府失灵进行思考，很难得出正确的结论和解决办法。公共政策牵涉面广、制约因素多，政府在制定、实施公共政策过程中可能偏离公众目标，造成政府失灵。在政治上：（一）公共决策过程中的缺陷导致公共政策的低效甚至偏离公共目标。（二）公共政策执行的低效率引起了政策失灵。（三）公共政策自身的不确定性引起的干预失灵。（四）寻租造成的政府失灵。在经济上：政府在调控经济的过程中所固有的缺陷导致“政府失灵”。 寻租造成的政府失灵

垄断导致寻租，寻租导致腐败。政府寻租腐败是指政府主动与利益追求的私人勾结，通过暗箱操作把公共物品的供给权送给不具资格的提供商，但是这些商人却与政府中政策制定者有着密切的关系，所以属于政府部门中的负责人徇私舞弊的行为。政府利用垄断性行政权力和法律手段干预市场，获利的人乐意用较低的贿赂成本获得较高的收益和超额利润。在寻租活动中，政府并非一个被动的被利用的角色，麦克切斯内就提出“政治创租”和“抽租”问题。前者指政府官员利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创造租，诱使私人企业向他们

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行贿作为得到这种租的条件。后者指政府官员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，迫使私人企业割舍一部分既得利益与政府官员分享。在垄断的角逐中，一些活动家致力于实施某种限制——寻租，也有一些活动家致力于反对实施这种限制——避租。寻租、设租、避租活动中不仅耗尽人们的才智，而且把费用强加给社会的其他人群，从而阻碍了经济发展。垄断造成一重损失，角逐垄断权又造成另一重损失。非生产性的寻租使个人收益最大化，但却是社会资源的浪费，导致政府官员的行为扭曲。政府官员为了特殊利益争夺权力，破坏公平的竞争秩序，导致整个经济效率、政府效率和全社会福利损失，最终导致政府失败。

总之，由于政府自身的局限性和外部因素对政府约束无效，政府在纠正市场失灵时引起了效率和福利损失。用沃尔夫的话说，在市场“看不见的手”无法使私人的不良行为变为符合公共利益行为的地方，可能也很难构造“看得见的手”去实现这一任务。 政府失灵的分析评价

市场失灵的存在是国家干预的前提，但有些市场失灵是政府干预难以修补的，勉强干预势必“政府失灵”。这倒不如通过进一步完善市场机制来克服这些缺陷。政府干预从本质讲也是一种经济行为，只有当其收益高于成本时才是合理的。政府的规模、职能应严格限制在经济合理的范围内。

“权力寻租”是政府各级官员或企业高层领导人利用手中的权力，避开各种监控、法规、审核，从而寻求并获取自身经济利益的一种非生产性活动。

“权力寻租”具有必然性，只要有权力的存在，只要这种权力缺乏制衡或制约，就必定会有寻租的可能。故在西安宝马彩票案件中，负责西安体彩发行和印制的承包商会进行造假。任何行政手段都难以改变他们追求更多利益的事实，也不可能消除体彩发行和印制的承包商的寻租行为。

监督不力当然是滋生寻租的土壤，只要监督机制发挥作用了，扎牢管束权力的篱笆，就能防患于未然。但是，彩票管理这类经济问题，用新的权力去遏制已有的权力远非良策，因为那样不仅要增加监督成本，且难以保证臻善至美，监督权也同样存在着被腐蚀的危险。

腐败是一种特殊性质的犯罪，一种以政府权力为依托的犯罪，是有权者的专利。如果把资源配置权从官员手中还给市场，消除“钱权交易”的权力来源，切断干部特别是领导干部的权力寻租链条，对于打击贿赂和腐败，可能比单纯约束权力更为有效，也更为彻底。 新闻追踪

西安宝马彩票事件经层层盘查，真相水落石出，造假者为负责西安体彩发行和印制的承包商。但是此事在追查过程中，直指彩票行业内部的弊端，揭开了它的伤疤。

据当时的媒体报道，宝马彩票案后，约有六成的西安彩民“金盆洗手”，表示不再购买任何彩票，因为这件事伤了他们的心。

不仅如此，此事的影响还蔓延到全国。北京市体彩中心主任李辰于1999年走马上任。指着这几年体彩的销量曲线，他说2004年受宝马彩票事件的影响太大了，“它动摇了公众对彩票的信任，引起他们的怀疑。”

而在北京大学中国公益彩票研究所执行所长王薛红看来，宝马彩票事件并非偶然事件，它暴露出彩票从娘胎里带来的问题。“因为中国彩票，是一个先玩游戏后定规则的过程。”

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很多国家在发行彩票之前，先制定了游戏规则。比如英国，1993年先颁布了《国家彩票法案》，一年之后才正式发行彩票。这使得彩票行业在发展遇到问题时有法可依，发展方向明确。

而中国的彩票发展与众不同，它是一个先玩游戏后定规则的过程。

而玩彩票，玩的就是偶然性。一旦这程序存在必然，就失却了它最本真的意义，而沦为一种彩民、承包商、发行机构之间尔虞我诈的争斗。更可怕的是，问题出现了，谁也不知道下一步该怎么办。

中国的彩票该立法了吧。

大家都在等待， 期待彩票立法。

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/wonf.html