浅谈控制性详细规划控制指标

关于规划指标的探索

浅谈控制性详细规划控制指标

翁樟水

《中华人民共和国城乡规划法》和《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》等法律法规的颁布实施，我国控制性详细规划的法律地位、编制、审批、实施管理的模式基本固定，控规在城镇建设中所产生的作用举足轻重。正是由于控规具有很高的法律地位，故控规制定的时候也必须具有很强的科学性和实践性，但纵观当前城镇建设的实际情况，控规的单调僵化与城镇发展的复杂多变冲突，往往“控则死、变则乱”，管理之被动显而易见，也对城镇建设带来不良影响。产生这种问题的原因是多方面的，有制度、管理、技术等，而本文仅对控制编制中的土地开发强度指标制定，提出些许粗浅想法。

一、当前开发强度指标体系利弊

《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中第十条规定：控制性详细规划应当包括下列基本内容：（一）土地使用性质及其兼容性等用地功能控制要求；

（二）容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标；（三）基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模、范围及具体控制要求，地下管线控制要求；（四）基础设施用地的控制界线（黄线）、各类绿地范围的控制线（绿线）、历史文化街区和历史建筑的保护范围界线（紫线）、地表水体保护和控制的地域界线（蓝线）等“四线”及控制要求。第二项是主要对控制指标作了明确的规定，在经济发达地区的控规当中，一般确定容积率、建筑高度、建筑密度的上限和绿地率的下线，不发达地区则可能相反。其中容积率、建筑密度、建筑高度之间存在换算关系，建筑平均层数=容积率/建筑密度，确定两项指标便可推演出另一项指标。经个人分析，认为当前指标体系有以下利弊：

1、控制指标体系简单方便规划操作管理

容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度等规划控制指标简单、通用、易懂，方便了规划编制、规划管理和相关部门及企业、集体、个人等之间的沟通协调，很大程度上提高了效率。通过多年实践表明，该指标体系对城镇土地开发建设起到了重要作用，促进了土地有偿使用制度不断完善。在对盈利性房地产开发方面，该指标也起到了很大的调控作用，遏制了城镇空间过度开发，有利于保护公共空间和留出更多的开敞空间。也正由于该指标体系的实用性，加快了规划编制的普及和规划管理的规范，使城镇土地开发建设有依有据。

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2、指标常数控制难以应付现实复杂多变

不管是美国的区划、德

国的空间规划、英国的结构

规划还是香港的图则，每一

种规划体系或者技术都有一

定的科学性，也同时存在缺

陷。我国的控规体系虽然历

经而多年的不断完善，具有

比较成熟稳定的运作模式，但随着社会主义市场经济的不断发展，城镇功能、利益主体、利益诉求等趋向多元化，控规往往难以对发展趋势做出准确的判断，而没有准确判断的情况下凭着经验或者理论，制定了一套表面合理控制指标，在实际操作过程中，遇到了难以避免的挫败，其结果便是频繁的调整控规。如右图，a代表容积率，w代表建筑密度，假设某商业地块的建筑密度上限w=60%，容积率上限=3.0，若该商业用地的价值高，开发主体一般追求利益最大化，虽会同意建筑密度上限，但认为容积率偏低，申请提出a=4.0，经过一番调整，可能最终容积率上限确定为4.0。总之，规划控制没有达到预想的目标。

3、指标制定草率规划调整修改过程曲折

在控制性详细规划编制过程中，编制单位往往缺乏规划管理经历，对当地的实际情况和发展演化历程了解不够，对规划管理中所遇到的问题和解决方法不清楚，对规划相关的社会、经济、文化、环境等研究不深，因此在制定指标时，主要依据上层次的规划、国家和地方的技术管理规定和一些实际经验，没有对土地价值、产业结构、征地补偿、利益主体等动态变化因素足够重视，导致了规划指标制定有一定程度的草率。但是作为控规的法定地位很高，一旦通过审批的控规便不能随意调整，确实需要调整必须经原审批程序。控规调整实际上还是犯同样的错误，只是把数值调到需要的目标而已，但需要花费了一年半载的时间。

4、指标数值简单导致城镇空间缺乏特色

控制性详细规划的指标体系，通常相同的用地性质其指标相近，这样基本框定了城市的空间形态。如某片区主要为二类居住用地，容积率上限2.0，建筑密度上限30%，建筑限高24米，则该片区的住宅多为6层。如某工业区主要为二类工业用地，其容积率上限为1.8，建筑密度大于35%，建筑限高24米，则该片

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区建筑多为6层或24米高。在固定常数规定性指标的控制下，片区内的建筑呈现同质化，从而各个城市的工业区、商业区、居住区都相似。

二、克服开发强度指标体系弊端的试探

由上述，当前控规指标体系有其方便通

用的优点，但其控制效果却未尽人意。应当

回到原点，控规的初衷是有效控制城镇空间

的开发利用，创造宜人的在城镇环境。在这

个过程中，政治、经济、历史、文化、科技、

地理、水文、气候以及不同利益主体等各种

因素均可能导致空间利用的多样化，但应当

明确政府鼓励和禁止什么，市场主导和造成什么，规划平衡和协调什么。政府鼓励高效集约利用土地而禁止浪费土地，市场最大化效益使用土地而造成各种城市病，规划平衡公共利益而协调其他不同利益。

城镇空间资源总量是有限的，长期以来控规控制的对象是建设部分，即在哪里建什么和建多少了，由于其复杂性困扰了控规效能。假若从另一个方面来控制，即不能建什么和空多少，是否会增加控制指标合理性呢。下面将尝试引用一个空地率指标，空地率=空地面积÷建筑总面积=空地面积÷（容积率×用地面积），空地面积是指非建筑占地面积，包括道路、绿化、停车等用地。由上推导出建筑密度（w）=1-容积率（a）×空地率（r），其函数图象如下。

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的开敞空间，表面向空中要地，则应腾出地面，其符合集约用地和环境效益兼顾的政策导向。与常用的控制指标体系有所不同的是，该引用空地率指标后，土地的开发强度控制指标是一个变量，在空地率固定的情况下，开发强度便有上限和下限，建设单位可以从中选取符合自己需求的一组数据，如下表，表中a所在灰色行为容积率变化，r所在蓝色列代表空地率变化，表中数值代表w建筑密度。

当空地率r为40%以上时候，对应用地主要用于广场、公园等城镇开敞空间；当空地率r为30%～40%时，对应用地可用于公共服务设施、工业区等；当空地率r为20%～30%时候，对应用地可开发为高层居住小区、商业区；当空地率r为10%～20%时候，对应用地应该是中心商务区。规划部门通过把控空地率指标，相应的控制容积率和建筑密度，给容积率和建筑密度一定的动态调整空间，使得指标体系具有更强的适应力。

指标来弥补其缺陷，对于空地率r确定还需要更深入的研究。本文抛砖引玉，探讨从不同角度探讨控规。

2011年9月13日

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/woae.html