城管和小摊贩矛盾分析

第1章 绪论

案例一：

2010年3月26日晚，昆明城管与小贩发生冲突。冲突中商贩们情绪激动，多辆城管执法车被掀翻在地。事情起因是当晚7时许，昆明城管在执法时导致一名老人受伤，但在民众的传言中，变成了“城管打死人”，引发大范围冲突事件的发生。在现场，数百人围着一辆微型货车大叫“打人的城管人员就在车里”“凶手出来!”尽管闻讯赶来的警察虽拉起了警戒线，但不时有石块、砖块从人群中飞入警戒区，欲砸坐有城管人员的微型货车上，现场警察试图制止没有凑效。 案例二：

2008年4月23日晚8点55分左右，两位食客正在一个炭烤生蚝店里吃夜宵。此时，迈皋桥街道城管人员来到该店执法，要求店老板将摆在店门口的桌子和玻璃柜搬进店内。那两个客人好奇，也凑过来看热闹。对城管人员不满，两个小伙子就说“你们真牛”。因对城管执法队员竖了“大拇指”和言语方面指责，被南京市栖霞区迈皋桥街道城管科执法人员围殴得大便失禁、右臂骨折。

“城管来啦！！！”，一个人喊着从远处跑来。顿时路边的小摊主如惊弓之鸟，推着车或卷起商品四散奔逃。立刻，穿着制服的城管队员包抄冲了过来，把商品打翻在地，把经营商品的小车或工具在与小摊主的争抢、哭骂中拖向卡车，留下的是小贩主的哭喊和过路行人愤怒的眼神。这就是当今中国城市在走向“现代化”中城市生活最为常见的一幕。

近年来，城管暴力执法的报道不断地出现在各媒体报道中，广大群众都站到了小摊贩的角度来对城管的行为进行指责，甚至要求取缔城管队伍，城管队员则表示极大委屈。文章将对现阶段城管人员与小摊贩的矛盾予以分析，并提出建议改进方法。

第2章 城管与小摊贩矛盾原因分析

2.1 城管存在的必然性

我国的城建监察工作是随着城市建设的发展而发展起来的，我国城市建设事业迅猛发展的同时，城市的建设管理出现了许多新的问题。乱搭乱建，到处是小摊贩等现象层出不穷，严重影响了城市容貌；各种占用道路现象发生等，严重影响了城市道路的正常使用。一方面为了给市民提供一个清洁优美的城市环境，另一方面也为了促进社会主义市场经济健康、有序发展，许多地方的城市陆续组建了城建监察队伍。如今人们常说城管，是指综合执法权改革下产生的城市管理领

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域的综合执法部门，其名称以及组织也因地而异。有的地方叫综合执法局，有的地方称为城管监察支队。

城管的职责可以概括为实施国家及本市关于城市管理的法规、维护城市秩序、组织起草城市管理地方法规等。因此，从城管的职责上看，城管是有权利对影响城市正常秩序的小摊贩行为进行管理、限制的，这是法律赋予他的权利。从城市的健康、有序发展来看，城管对各种小摊贩的泛滥的限制也是必要的。

现实当中，当我们对我们居住的环境不满意，有些人的活动对我们造成了噪声影响、某些区域的环境非常差、某些路段影响了我们的出行的时候，我们会想到找谁呢。我们当然不会去找当事人理论了，因为那不会有结果的。我们想的是我们干嘛去得罪他们呢，我们自然会想到去找城管。只要城管出面了，问题必然会得到解决。他们为我们得罪了我们不愿得罪的人，如此看来，城管在我们的城市生活中是必不可少的。

2.2 城管对小摊贩行为限制的必要性

城管的职责之一是维护城市秩序，对影响城市正常秩序的各种活动有权进行管理。很显然，小摊贩的行为必然性的在某些地段造成了交通拥堵、环境污染等现象，为了城市的有序、健康发展，城管应该对这些小摊贩进行管理限制。更何况，小摊贩所销售的产品由于没有经过任何的审查，质量安全问题直接没有保证，当自己损失惨重时已是束手无策了。朝阳城管大队将台城管分队端掉一个专门用地沟油制作薄脆的黑加工点。该窝点人员交代，锅里的地沟油是从外面收购的，炸好的薄脆批发给酒仙桥、将台、东坝附近的煎饼摊。这个案件为我们敲响了警钟，由于小摊贩的产品没有经过审查，对消费者的安全问题是一个极大的隐患。因此，有必要对各小摊贩活动进行管理。

由于小摊贩都是一些下岗职工、外来移民等，小摊贩们的文化素养一般都较低，他们大多都没有受过几年的正式教育，更缺乏基本的法制意识与法制理念，他们通常也没有意识到自己的行为影响了城市的市容市貌，因此对城管队伍的管理极其不配合，各种扯皮现象，就导致了矛盾的升级。这就有必要使城管的管理工作有法可依了，不可能都让全国所有城市的协调员都是女性，也不能都让城管花上一晚的功夫才能将小贩耗走吧。城管也是人，他们也有同情心、有尊严，“委屈奖” 对于他们来说应该是最大的安慰了。

2.3 小摊贩存在的必然性

摊贩起源于商品经济的萌芽阶段，繁荣于市场经济发展的初级阶段，规范于市场经济发展的成熟阶段。摊贩的广泛存在必然有其合理性，这是因为：从市场发育阶段来看，摊贩是市场形成的原始体现；摊贩是非正规就业的重要途径；摊

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贩的存在便利了居民尤其是穷人的消费；摊贩还可能是企业家形成的“孵化器”。

我国正处于城市化快速发展阶段，由于发展较快必然就伴随着一系列的问题出现，农村人口大量涌入城市、土地的大量占用、激烈的市场竞争必然使得一些人不得不靠做小摊贩来谋求生存了。因此，小摊贩在各城市的广泛存在也就是必然的了。城市对于他们应该予以包容，而不是予以扼杀。无商贩的城市在当今没有，以后也是不会有的。

其实，在街上摆摊也是一条发财的门路。在网上看到，有人算过这样一笔账：一个卖烤饼的小摊贩卖一个饼4元5角，他自己说一天能卖200个左右，这样一天收入就是900。一个月下来就是27000元了，由于是家里自己做成本不高，就算一半，结余是13500元，如果运气不好跟城管玩“猫捉老鼠游戏”被逮了，顶多损失几百块，他的结余依然一万多。这可是比一般的在岗职工的月工资高很多的。因此，会耐心算账的小摊贩是不会错过这个赚钱的好机会的，靠卖臭豆腐走向成功的故事不只是一个传奇。

2.4 对小摊贩开放管理的必要性

城市化进程导致大量小摊贩存在的必然，城市对于他们应该是包容的，他们是城市化的产物，是城市存在的必然。

从事小摊贩的人大多是外来农民、本地无耕地的农民、下岗农民工、无工作能力的人等一些社会底层人员，他们由于文化素质、体力素质等原因难以胜任其他工作，只能靠摆摊来谋求生计。城市政府部门应该为此表示支持，因为他们给自己创造了就业机会进而缓解了政府压力，同时他们的活动还扩大了消费，对政府刺激经济颇有益处。至于有些部门所说的小摊贩不利于城市的市容市貌问题，其实他们应该改变观念，世界上至今还没有哪个国家的城市是没有小摊贩的，只要加以合理规划管理，就可以去其弊，而扬其长了。

现在多数小城镇还有集市贸易，每逢过年过节，老百姓就可以拿着自己的产品到集市上去出售交换，城市居民也很乐意购买，好不热闹，而在大城市就很难再见到这景象了。在大城市里，那些农民都应该要被城管划入“无证经营的小摊贩”而驱赶了，那他们就残酷的扼杀了无数家庭了。对于大城市的小摊贩管理还是可以借鉴小城镇对集市贸易的管理办法的，划定区域进行管理，定时收取税费，而不需管理有无证件经营。

2.5 城管与小摊贩矛盾原因

2.5.1 城管的原因

（1）无摊贩化的现代城市观念较强

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很多城市管理者认为，中国城市要现代化，意味着要有高楼大厦，街面上要干净靓丽，人行道要用大理石、釉面砖辅设，街头就不应有小摊小贩，更不应有流浪乞讨人员，这才体现城市的现代化水平。所以，每个城市都愿意把富裕和豪华的一面展现在街道上，把污点和不文明藏在背后。小摊贩和乞讨人员被认为是落后、不文明、有损现代化的象征，因而是要被从城市驱逐或掩藏起来的，这才对各种小摊贩赶尽杀绝。

（2）高层领导不愿制定有效的解决方案

城管与小摊贩的矛盾已不是一两天的事了，各种媒体几乎天天有报道，各种群众不满的评论也到处都是，城管局接到的举报更是多如牛毛了。这一矛盾是显而易见的，然而却很少有哪个城市会专门制定政策来解决这一问题。解除部分当事协调员、聘用女性作为基层协调员等措施都不能根治问题。城管有起草本市地方性法规的职责，他们可以研究制定可行性法规来彻底解决这一问题。

（3）管理人员心理压力较大

在小贩面前大打出手的城管，在政府行政系列中其实都是弱者，城管执法大队不属于政府机构系列，那些执法队员连公务员都不是，许多城管队员是临时工。被派到城管当领导的公务员，大都是官场不得意被贬的官员。城管实际上成了一些不得意的官员带领一些饭碗没有保障的临时工，在执行那些别的正规执法机构不愿意执行的琐碎的法律，他们的法律地位、执法依据和执法队伍的合法性一直倍受学者的质疑。这支队伍本身的不满和心理的不平衡感就会发泄、表现在执法中，执法中的浮躁和过激行为就难以避免。

2009年6月19日，河南济源市城管手持“我要生存，还我尊严”的条幅集体在市政府门前上访，反映城管的待遇太低，不满他们在政府系列中被边缘化的地位。

2.5.2 小摊贩的原因

（1）法律意识淡薄

小摊贩大多没有受过较高教育，对基本的法律法规不了解，就导致了他们对城管工作的不配合，也不能采取有效的措施来维护自己的权益。有些摊贩只认为自己不做犯法的买卖，而不考虑配合城管执法的义务，不把城管放眼里，这就无疑导致矛盾的激烈化了。在自己被城管驱赶时，只能忍气吞声地和城管捉迷藏，不能利用法律来维护自己的基本权益。像美国摊贩都有自己的协会，利用协会可以与政府部分协调，已达到维护自身权益的目的。

（2）素质较低，扯皮现象较多

目前，城管暴力执法现象较多，群众都对他们的执法表示不满。城管的暴力执法并不会是空穴来风，不可否认城管的暴力执法与小摊贩的扯皮是分不开的。

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小摊贩由于是弱势群体，与城管斗久了发现了城管的极大弱点——怕被群众指责，因此城管来了就大喊“城管打人了！”其实根本就没有。或者就是赖着装病对城管置之不理，要么就去砸城管的车。先不考虑是否合法，只要是人就无法忍受这种折磨，那城管大打出手也就可以理解了。

第3章 国外关于小摊贩的管理

在美国、韩国、法国这些发达国家，同样存在路边摊，但却治理得井然有序，他们的经验值得中国很多城市借鉴。

3.1 欧美发达国家的摊贩管理

（1）关于摊贩管理的法律十分健全。除了中央的省（州）一级的道路、交通类的一般性法律，美国纽约专门制定了《纽约市摊贩管理条例》和《摊贩保护第一修正案》，加拿大多伦多在其《多伦多市政法案》中有专门一章规范街头摊贩。上述地方性法律在其关于摊贩的获得营业许可条件、许可的营业项目、营业时间、营业地点、摊位结构、食品卫生要求及操作规范、相关责任与义务、收费与处罚依据等方面，都有十分细致和明确的规范。

（2）不同管理主体间的分工明确。欧美国家对摊贩实行的是有限制的开放政策，即在规定的时间和地点开放，同时要求摊贩要获得相关部门颁发的执照并缴纳申请费和许可费，还要按照税法规定缴纳税收。颁发许可的食品卫生部门和道路管理部门有颁发和撤销执照的权利。一般没有不对摊贩管理成立新的管理部门，日常管理由警察来进行，警察按照法规对摊贩提出规范行为的要求，或者开出罚单，但是罚款要交给专门的部门而非直接给警察。按照其违法行为的不同通知相应的许可部门，由许可部门在经营许可方面给予其惩罚。

（3）权利义务的明确使得对摊贩管理比较人性化。一是由于关于各类规范和罚则都在获得许可时清楚地列明，摊贩跟警察之间就犯错问题较容易达成共识；二是由于摊贩都会加入自己的协会，通过群体的力量向市政管理和议会施压来争取权利，因而很少有单个摊主与管理者有冲突；三是由于摊贩获得资格还需要经过邻居（摆摊区域的土地或房产拥有人）的同意，再加上摊贩素质较高，所以也不会发生摊主与邻居的冲突；另外，政府和主管部门对摊贩的服务一方面可以通过改善摊贩的设施条件来提高其服务能力，同时还可以使得街道的卫生更有保障，又可以有效的缓解管理者与摊贩之间的紧张关系。

（4）摊贩协会的存在有利摊贩的自我约束与权利维护。摊贩协会的成立首先是为了维护摊贩自身的利益，因此，在发达国家的城市中存在着各类摊贩协会，对摊贩的自我约束和权利维护都起到了重要作用。

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3.2 亚洲发达国家的摊贩管理

（1）没有专门的关于摊贩管理的专门法律，而是通过关于食品卫生、道路等法规以及纲领性文件来规范的。如日本主要按照《食品卫生法》，《道路交通法》和《道路法》和地方性的纲领文件来执行，新加坡主要按照《环境公共卫生法令》来实施管理。虽然法规没有欧美发达国家明晰，但是这些规则在对摊贩管理上非常细化并且实施严格，保证了其管理的效果。

（2）下设有专门的部门来管理摊贩问题。如在韩国摆摊设点的主管部门不是各级地方自治政府，而是文化观光部门，具体管理归所在地区的洞事务所（相当于中国的街道办事处）。在新加坡，小贩中心由环境部下属法定机构环境局主管，由小贩署具体负责管理。环境局在全国划分五个管理区，内设小贩中心管理机构负责。

（3）注重对于摊贩的规划与服务。如日本福冈对于饮食摊点的区域和时间等都有明确的规划，韩国将市区划分为“绝对禁止区域”、“相对禁止区域”和“诱导区域”三类分别执行不同的管理策略，新加坡在规划小贩中心，进行市场化管理。在上述国家和城市，允许摊贩经营的区域由政府提供必要的设施和其他服务来提高摊贩的服务能力与质量。

第4章 解决办法建议

由于我国现在对于摊贩的管理主要是由城管部门来负责，与美国靠警察管理不同，缺乏严格的法律依据，因此有待制定法律明确城管的职责；我国小摊贩多为失业农民工等，综合素质相比欧美国的摊贩较低，对其管理需要更多的政府规范工作。

4.1 城管队伍重整建议

城管的暴力执法，与现在的城市管理规范不全、人员聘用制度较低等是分不开的，要使基层人员在执法时不感到委屈，又不能使政府失信于民，就必须对城管队伍进行整改。

(1)提高基层人员工资水平、加大聘用人员的考核制度

在基层干协调员的人多是一些文化素质不高的临时工，由于工资较低也只有他们才会去做。要想改变群众对于城管的态度必须先改变几层人员的形象，必须加大对人员聘用的管理。在大幅提高工资的基础上，采用严格聘用考试、年终考核、群众评价等方法对所聘用的人员进行考核。对那些法律意识较低、滥用暴力、群众反映较为不满的人员应予以迟退，严重者还要予以法律制裁。有人建议将城管人员纳入公务员范围，个人觉得这不是很有必要。只要能提高工资扩大城管职

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位的吸引力，同时严格城管人员的聘用制度，不纳入公务员范围一样能达到效果。

(2)制定规则，严格基层人员的行为

无规矩不成方圆，对于城管队伍的管理一样需要制定严格的执法规则。对城管人员的职责予以明确，那些要做那些不得做必须一清二楚，这样发生纠纷时就容易明确责任了。对于城管人员在公众场合的言语也要进行限制，在公众场合代表政府的形象办事，必须保证政府良好的形象，那些说话较粗鲁的人是不适合到群众当中代表政府工作的。

(3)合理利用性别、年龄搭配

合理将管理学中的性别、年龄搭配应用在城管的工作中会得到事半功倍的效果，对基层人员的配置可以采用男女搭配、不同年龄搭配，利用性格互补，必然会减少与市民矛盾的产生，也自然会给市民留下好的印象。国内有的城市试用过女城管对街道进行管理，结果很令人满意，但并不是每个城市都能完全聘用女城管的，利用性别、年龄的搭配同样可以达到效果。

4.2 小摊贩管理建议

不可否认，城市的小摊贩必须进行规划管理，否则会严重影响城市的交通、居民的出行、道路的卫生等。具体建议如下：

(1)对街道进行划分管理。像韩国一样将街道划分为“绝对禁止区域”、“相对禁止区域”和“诱导区域”三类进行分别管理。将处于交通要道、城市容貌较重要的区域列入“绝对禁止区域”由城管人员直接管理，禁止在这些区域摆摊，避免对城市造成不良影响。“相对禁止区域”和“诱导区域”的规划管理可以较为灵活，根据附近居民的反应、城市自身发展的需要来规划，确定允许时段、地点，保证在不影响居民生活的同时又能推动城市的发展。

(2)政府帮助摊贩进行基础设施建设。为聚集各类小摊贩到指定区域进行摆摊，政府可以建立专门的集市，对进入的小摊贩收取相对较低的税费并进行必要的卫生检查。政府还可以发动摊贩们建立自己的协会，当然对协会的成员必须做食品卫生、产品质量、服务质量要求，对协会内成员权利予以充分保护的同时提供某些方面政策优惠。

(3)灵活发放经营许可证。政府鼓励有证经营，但也不反对无证经营。对于小摊贩的经营执照发放可以放宽，并予以一些优惠政策，但是要审查小摊贩的实际收入水平，避免其他人骗取优惠政策。对不愿领取经营执照的小摊贩则可以对其经营区域进行限制，同时结合附近居民意见考虑是否驱逐，具体实施可以交给各地居民委员会，以防各种浑水摸鱼。

(4)严格各摊贩的行为。在制定了管理政策之后，必须做到有法必依。对各种小摊贩的不配合执法行为必须利用法律武器予以制裁，只有在城管人员与小摊

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贩都相互理解、相互配合的基础上才能保证政策的有效实施，才能真正做到“为了人民管城市”。

结束语

城管管理摊贩，不应该是为了限制他们，而应该是为了规划他们更好地为城市服务。城管与摊贩之间的矛盾不是其中哪一方的原因所在，而是双方原因的所在，只有双方相互理解、相互配合，两者都重新进行整顿、规划，在有法可依基础上，才能实现两者在新时代的平衡。总而言之，两者的平衡还有待于各城市制定切实可行的整改政策。

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