第二讲 国际非营利组织概述

第二讲 国际非营利组织概述

1、郭国庆著：《现代非营利组织研究》，首都师范大学出版社2001年版。

2、郑国安等主编：《国外非营利组织法律法规概要》，机械工业出版社2000年12月版（国外非营利组织研究系列丛书）

3、郑国安等主编：《国外非营利组织的经营战略及相关财务管理》，机械工业出版社2000年12月版（国外非营利组织研究系列丛书）

4、（美）莱斯特·M·萨拉蒙等著：《全球公民社会——非营利部门视界》，社科文献出版社2001年12月版（清华公共管理教学参考系列/NGO论丛）

5、（美）朱莉·费西尔著：《NGO与第三世界的政治发展》，社科文献出版社2001年12月版（清华公共管理教学参考系列/NGO论丛）

6、王绍光：《多元与统一：第三部门国际比较研究》，浙江人民出版社1999年版。

7、吴忠泽：《发达国家非政府组织管理制度》，时事出版社2001版。

8、李本公编：《国外非政府组织法规汇编》，中国社会出版社2003年版。

一、非营利组织的产生、发展与演变

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非营利组织作为一种主要的社会力量，在世界范围内主要是在20世纪最后20年里发展和成熟起来的。但是作为社会组织的基本形式之一，非营利组织最早出现在17世纪。 （一）西方国家非营利组织的历史渊源

一般认为，慈善观念与行为的演变与非营利组织的产生与发展关系密切。

1、古希腊罗马的公益捐助传统

在西方，非政府组织的起源要追溯到古希腊罗马传统和基督教传统当中去。慈悲、慈善行为从古希腊就有了，而基督教圣经的《新约·路加福音》就记载了无私施善的“好撒玛利亚人”。 古希腊罗马时代，由于生产力相对低下，集体的力量受到重视，个人力量的发挥必须以有利于共同体为原则，因此，政治与道德、社会生活是同一回事，并不存在政治国家与社会的分离。公民们必须致力于公务，“??不遗余力地献身于国家，战时献出鲜血，平时献出年华；他没有抛弃公务照顾私务的自由，??相反，他必须奋不顾身地为城邦的福祉而努力。”由于城邦是规模很小的共同体，公民以自己的服务和生命交换城邦的安全、稳定和分配，并视自己积极参与公共福利为当然的事情，因此，希腊城邦公民就形成了面向公共设施捐赠的公益传统，富有的公民捐建剧场、竞技场、文化场所等公共设施，其最著名的例子就是柏拉图以私人财力建立起来的学园。这个学园对哲学、修辞和文化研究做出了巨大贡献。后来，柏拉图把学园连同一块丰饶的地

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产传承给了他的侄儿，并附了一份契约，规定该产业的经营利润必须用以维持学园以及供给柏拉图弟子与追随者之所需。 这种公益捐赠一直传承下去，直到罗马帝国后期基督教慈善模式出现。但是，当时的法律为了保证遗产留在本家族内，对遗产继承有很多限制，柏拉图的契约并不属于永久性法律安排，而是需要其后的每一代继承者用遗嘱对学园的公益“基金”加以延续。

罗马共和时期，出于竞争公职的需要，很多富豪通过慷慨解囊来获取社会声誉，西塞罗就这一现象提倡“一个人的钱袋既不应当捂得太紧，当该慷慨解囊的时候也一毛不拔，也不应当放得太松，什么人都可以从中掏钱”，并认为捐助公共设施是正当的，值得鼓励的。也正是在这个意义上，古罗马继承了古希腊的公益捐赠传统，并在罗马法中体现出来。罗马法通过自身的不断演进以法律形式对公益捐赠予以完善，为后世的公益捐赠立法提供了基础。公元前150年，罗马法开始放宽合法遗产的概念，承认慈善组织“持久的与不死的法人”地位，并赋予慈善组织自然继承人的权益，即有权获得、接受遗赠。公元96年，罗马帝国皇帝涅尔瓦批准罗马城市有权接受并管理遗赠基金。后来，这一权利的地域范围不断扩大，到奥勒留皇帝时期，甚至私人团体也正式获准接受遗赠了。罗马早期的严格的遗赠方式和生前赠与规定也不断松动，到4世纪时，君士坦丁大帝敕令规定不论何种文字记载的遗赠均属有效。到查士丁尼时代，生前赠与只需要当事人同

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意即可，而赠与额登记的限制也由君士坦丁时代的200所里达以上放松到500所里达以上。到罗马帝国后期，公益遗赠与遗产信托逐渐合而为一，成为统一的遗赠一信托制度。至此，公民的公益捐助完成了从柏拉图时的一次性行为到常设性公益基金的转变。为了确保捐赠者的资助目标能够实现，查士丁尼法典规定了“近似原则”，即在众多的捐赠者的直接资助目标不能实现时，信托组织可以将捐赠款项用于最接近捐赠者愿意的其他目的。这一原则尽管在古罗马时代因一个捐赠者一般捐助整个公益项目而作用不大，但该原则对当代公益非政府组织解散后资金的处理具有巨大影响。

行会、互助会等互益性组织尽管在古罗马昌盛时期也大量出现，但法律对这些组织并没有特别的规定。而所谓的公益捐赠往往也是富人们利用个人财力进行的，一般公民投人公益捐赠的现象几乎没有。所以，尽管富人们的善行产生了一定的社会福利效应，但这种个体性的公益行为一方面难以在社会上形成慈善风气，另一方面还可能蜕变成富人们彼此攀比和哗众取宠的形式。因此，这一公益慈善的传统在基督教兴起之后就衰落了。 2、基督教传统与中世纪的教会慈善

欧洲的中世纪政教不分，主张在世俗之外存在着上帝最终审判的精神王国。奥古斯丁认为，上帝之城是历史上善和精神性的隐喻，人之城代表着人邪恶的趋向和物欲，上帝之城是天堂，人之城是此世。两个城市平时是混合的，直到最后审判时才分离。

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上帝之城必然战胜世俗之城，基督徒的理想国不在尘世而在天国。奥古斯丁的“双城论”融宗教精神与希腊罗马的理性精神于一体，为生活与苦难中的基督徒提供了心灵慰藉和生活的希望。到“430年奥古斯丁去世时，古典文化一基督教文化的融合已基本完成”，但当时的欧洲仍然是个小共同体本位的时代，除信仰以外，并不构成一种利益上的大共同体。中世纪的自治城市中出现过行会基尔特和一些慈善组织，如在16世纪的意大利都灵地区出现过慈善医院、在文艺复兴时代的佛罗伦萨出现过孤儿院等，它们在一定程度上延续了古希腊罗马的公益传统——至少在形式上如此。但是，基尔特和自治城市也是排外的小共同体，因此，行会和这些慈善组织也并不是社会领域的主要现象。 作为信仰共同体，基督教的影响范围广泛，教会系统对社会公益事业做出了杰出贡献，并直接影响了现代慈善观念和人们对非政府组织特别是慈善组织的认识。中世纪的欧洲是神权政治时代，教权高于政权，形成了与世俗权力平行的一套复杂的权力系统，教会享有专门税收——什一税，拥有宗教法庭，还拥有大学、图书馆等。基督之爱使教会能够动员教徒通过不断捐献来赎罪，由此救济不幸者，彰显“主”的慈爱。教会医院、育婴堂、孤儿院、救济院、养老院等在欧洲各地都由教会建立起来，到14世纪的时候，教会又大量投资于教育，办起了大学。随着王权在英国、法国的加强和16世纪的宗教改革，教会对公益的垄断受到沉重打击，教会公益事业开始走向衰落，世俗国家在慈善活动中

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的地位开始上升，随之而来的是慈善基金开始由教会控制转向世俗控制。17世纪以后，大批修道院解散，教会对公益领域的主导地位急剧下降。王权的集中使英国、法国成为绝对主义国家，欧洲向中央集权化发展，行会、村社等服务于小共同体利益的组织形式也在王权的打击下削弱、萎缩。与此同时，国家开始逐渐承担起社会公益的提供责任来。1601年，英国通过了两个著名的法律：《慈善事业法》(The Statute of Charitable Uses，即后来的《慈善法案》)和《济贫法》(The Poor Law)，鼓励民间慈善事业的发展，企图缓解大批无地穷人造成的社会不稳定。《慈善事业法》被誉为“英美慈善基金的‘大宪章’”，规定国家或君主是基金的总建立者。在英国政府对民间公益捐助的倡导下，出现了一些响应者，比较著名的是1602年捐建了牛津大学图书馆的托马斯·波德里爵士。17世纪下半期，英国还出现了私人捐助办学的现象。但是，在资本主义来临的前夜，政府还没有承担起提供社会福利的职责，而教会的社会公益提供功能又锐减，社会公众也尚未形成捐建公益事业和互助事业的社会性行为，因此，公众对公共服务和公共物品的需求缺乏满足的渠道。 （二）资本主义早期的非营利组织

近代资本主义开始于17世纪的英国。伴随着近代资本主义的产生和发展，在各主要资本主义国家里，先后出现了一些带有政治色彩的社会团体，以及主要开展慈善救济等社会公益活动的非营利组织。

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这一现象先后出现在17世纪后期英国革命期间和18世纪末的法国大革命期间，在美国的南北战争期间也有突出的体现。

早期的非营利组织和资本主义的民主、自治、慈善等价值取向及社会精神有关，也反映了当时社会不平等的现实。

（三）资本主义成熟期的非营利组织 现代非政府组织的出现

资产阶级革命后，契约论成为资本主义民主国家权力合法性的理论来源，与之相适应，个人权利开始受到重视，个人可以选择利益满足的渠道，于是，在国家之外，资本主义市场经济迅速发展。到19世纪末20世纪初，西方各国的资本主义民主政治建设基本成型，市场经济也为人们普遍接受，国家和市场成为满足人们利益需求的两大机制，传统的社会组织形式和公益满足方式也开始变化：人们开始通过结社自由在市场交换和国家提供的公共物品之外寻求更好地满足自身利益的方式。但是，这个过程也比较长。首先，西方国家政府的治国理念经历了从放任主义到凯恩斯主义的转变。这个转变一方面是发达资本主义国家的政府认识到市场失灵的结果，另一方面是出于维护社会稳定的需要。市场这个“看不见的手”作为高效率配置资源的一个有效机制，在很长时间内受到资本主义国家的追捧。但是，19世纪末期开始不断出现的经济危机和由此引发的世界大战使资本主义国家的政府认识到市场的缺陷，从而开始补充市场不足，承担起提供社会福利的职

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责，凯恩斯主义大行其道。其次，传统的基督教慈善观念发生重大变化，基督之爱的普爱主义被摒弃，随着救助弱者成为国家的职能，尽管普通民众在基督教博爱思想的影响下仍然捐助公益事业，但这时的公益事业真正转向对公共生活如教育、科研的关注。并且，这种对公共生活的关注日益勃兴，在国家之外形成了独立于国家和市场的公民社会领域，以教育为例，在以市场规则运作的“教育产业”和国家主办的“教育事业”之间“仍有很大的空缺需要第三种力量来填补”，该领域非政府组织的出现和繁荣就不足为奇。立足于公民社会的社会公共性，有别于基督教慈善传统的新的以志愿行动为特点的公益组织出现了。其典型论述是20世纪50年代英国的拿但委员会(Nathan Committee)在论及公共福利时认为福利国家提供了从摇篮到坟墓的福利，传统的慈善寿终正寝。该委员会尽管不确定这些新的公益组织或者既有的公益组织能够承担什么新的社会责任，但把它们视为现代国家中某种开创性的先锋来对待，由此将非政府组织的发展推到了新的阶段。

19世纪末，资本主义的发展 “帝国主义”或“垄断资本主义”成熟时期， 随着资本主义进入新的发展阶段，非营利组织得到迅速发展并出现新的特征：

1、在各主要资本主义国家，致力于社会变革、社会改造的工人团体不断涌现。

2、出现了一批致力于社会公益事业的基金会和一批致力于慈

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善事业的非营利组织。著名的摩根、卡内基、洛克菲勒等基金会，都诞生于这个时期。1897年，救世军 (Salvation Army)诞生。1919年，伦敦成立救助儿童会 (Save the Children)，它后来成为全世界苦难儿童的救星。1942年，在英国成立了一个专门救助穷人的慈善机构——乐施会（Oxfam UK），这一组织后来发展成为世界最大的国际非政府组织网络。

3，致力于战场救护的非营利组织日益活跃，促成了国际公约的签订并成功地建立了国际红十字会。

1864年8月，英、法、意、美、荷等16国代表在日内瓦签署 《万国红十字会公约》，制定了改善战地伤病者境遇的国际通则，并建议各国成立民间的救护团体。国际红十字会的成立对缓解战争所带来的对人类生命的摧残起到了重大的作用。

4、一批致力于社会公益事业的非营利组织出现在科学、教育、卫生等领域。在科学领域，最著名的是诺贝尔基金会的成立。

（四）第二次世界大战后的非营利组织

第二次世界大战结束后，伴随世界范围内经济社会的重建和国际经济政治格局的巨大变化，非营利组织的发展也呈现出良好的势头，主要表现在以下几个方面：

1、各种形式的社群组织层出不穷，在社会重建和社会变革中扮演着越来越重要的角色

2、联合国体系诞生，非政府组织开始登上国际政治的舞台。 《联合国宪章》第71条规定：经社理事会作为负责协调经济

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和社会活动的联合国机构，在提出建议和开展活动时，须与有关非政府组织进行磋商。

1952年，经社理事会在其288号决议里，进一步定义“有关非政府组织”为：凡不是根据政府间协议建立的国际组织。在联合国的上述方针下，非政府组织在第二次世界大战后不久即登上了国际政治的舞台。

3、在第二次世界大战后恢复重建的过程中，一批致力于慈善救助的非营利组织应运而生。卜皮尔1950年创设了世界宣明会 (World Vision)。许多世界著名的慈善救济和扶贫组织，也都是在这个时期诞生的。

4、人权问题受到国际社会的普遍关注，人权非政府组织开始登上国际舞台。1961年，著名的人权非政府组织大赦国际(Amnesty International)（1977年，挪威诺贝尔奖评选委员会授予大国际诺贝尔和平奖，以表彰它们在人权保护方面所做出的卓越贡献。）在伦敦成立，以后又相继成立了人权观察、美洲观察等一批国际人权非政府组织，为推动世界人权事业的发展起到了重要的作用。

5、环境问题日益突出，环境保护非政府组织应运而生。环境问题在第二次世界大战后初期就引起人们的重视，联合国成立不久的1948年，一个由政府和非政府组织组成的自然保护机构——国际自然保护联盟(IUCN)在日内瓦成立。世界自然保护基金(1961)、地球之友(1969)、绿色和平组织(1970)等著名的环保组织

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相继成立。

6、致力于和平事业的非政府组织不断发展壮大，为第二次世界大战后国际和平作出了积极贡献。无国界医生组织(Doctor without Borders)是成立于20世纪70年代的国际志愿者组织，它由各国的专业医学人员组成，旨在协助那些饱受战火及自然灾害蹂躏的灾民脱离困境。

（四）当今世界的非营利组织

第二次世界大战以后，尽管资本主义国家普遍建立起福利国家制度，但从20世纪60年代开始，福利国家的弊病也开始暴露，非政府组织和公益事业的发展就被视为对政府失灵的补救了。同时，作为一种争夺发展中国家的战略，发达国家也开始利用本国的非政府组织来对发展中国家的发展道路进行民间渠道的干预，而其副产品就是非政府组织在发展中国家也开始遍地开花了。 1972年，在瑞典首都斯德哥尔摩召开的联合国人类环境大会上，召开了历史上第一次非政府组织的国际会议——“环境NGO论坛”。这是一次划时代的会议，它标志着非营利组织开始积极介入国际重大事务的决策，逐步成为国际政治舞台上的一文重要力量。

20世纪70年代以来，非营利组织在全球范围内得到了空前的发展。从美、欧、亚的发达国家到非洲、拉美和前苏联集团中的发展中国家，非营利组织咱数量都呈现出惊人的增长势头。

根据 《经济学家》杂志2001年度趋势报告，截止至2001

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年，全球已有30000个国际性非政府组织。在美国，1987—1997的十年间，符合美国联邦税法501C条款规范的慈善组织以每年5·1%的速度增长，至1997年已有734 000个。而十年前几乎没有非政府组织的俄罗斯，目前已765 000个非政府组织。非营利组织的影响力日益强劲，尤其是在诸如动物权利、全球效应、种族歧视等公共议题方面，其影响举足轻重。

（五）西方政府的治道变革与非营利组织的发展

导致近一二十年来非营利组织令人瞩目的发展的原因是多方面的，如经济增长、社会多元化、公民社会理念的兴起等。但近二十多年来西方国家广泛开展的政府的治道变革无疑是最为重要的因素之一。

西方政府改革与非营利组织的发展是一个问题的两个方面，非营利组织的发展是政府改革的重要背景和推动力量，而政府改革则是非营利组织发展的重要条件和历史机遇。这一论断从一定程度上揭示了西方政府的治道变革与非营利组织发展的关系。

从促进非营利组织发展的角度看，西方政府治道变革具有下述一些特征：

1、政府职能的重新定位

“从摇篮到坟墓”——“掌舵而不是划桨”。

表3一1 公营部门、私营部，门和第三部门提供公共服务的长处比较

公共部门 12

私营部门 第三部门 最适合公营部门 政策管理 管理实施 实行公平 防止歧视 防止剥削 提高社会凝聚力 最适合私营部门 经济任务 投资任务 产生利润 提高自足的能力 最适合第三部门 社会的任务 需要志愿劳动的任务 产生微利的任务 提高个人的责任心 加强社区 提高对他人福利的责任心 E E E E E E I I I I D D I I I D I I E E E E I I D D D D E E D D I D E E D I D D I D I I E E E E 注：E=有效果 I=无效果 D=取决于环境

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资料来源：戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着政府部门》，330—331页，上海译文出版社1996年版。

2、向基层分权

20世纪80年代以来西方国家普遍开展的政府改革的主要特征之一就是用分权式的管理环境取代高度集权的科层结构。以分权为特征的改革大致可以概括为这样几个方面：

(1)分散联邦政府的权力，尽可能地将公共服务的责任交给基层。“激励拨款”取代专项拨款与整笔拨款方式；

(2)分散公共机构权力，通过参与式管理以及建立各种代表委员会使之参与决策的方式，强化组织内部协作； (3)简化机构等级；

(4)加强公共机构内的劳资合作，采取不解雇政策使雇员拥护改革。 3、顾客导向

改革者倡导重建政府与公民之间的关系，他们主张“以顾客为中心”，以“顾客至上”的目标来改善政府与公众的关系。 4、以市场为基础

以市场为基础是近二十年来西方政府治道变革的基本特征之一。在认识到官僚制并不是政府提供公共服务和公共物品的惟一方式后，许多国家在压缩开支、削减政府规模的过程中引入了市

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场机制。戴维·奥斯本、特德·盖布勒在他们的畅销书《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》（上海译文，1996）中罗列了36种可供选择的公共服务提供方式。

西方政府的治道变革是促成近二十年来西方非营利组织迅速发展的重要因素。

首先，政府的某些职能被非营利组织所替代。

其次，为了精简政府机构，增加公共服务提供的灵活性，非营利组织在社区发展中的作用日益受到重视，政府将越来越多本应由各级政府机构负责提供的社区服务、培训或有关社区发展的项目的决策、计划、融资等公共服务转交给非营利组织承担。 再次，非营利组织是政府与公众联系的一座桥梁，一些非营利组织在整合公众观点、表达不同团体利益方面具有得天独厚的有利条件，因此政府与公众的沟通往往要借助于非营利组织的力量。

最后，市场化基础上的竞争打破了政府垄断公共服务提供的局面，公共部门、私人部门和非营利组织间相互竞争，谁能提供质优价廉的服务，谁就获得合同。竞争无疑促进了非营利组织的发展。

二、主要国家 (地区)的非营利组织

20世纪见证了非政府组织在发达国家的繁荣，也见证了非政府组织在发展中国家的出现和成长。1995年，美国约翰·霍普

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金斯大学非营利部门比较项目在考察包括发达国家和发展中国家在内的22个国家的非营利部门的情况时发现，22个国家的非营利部门是一个1．1万亿美元的产业，雇用了近1 900万名全职工作人员，超过了最大私营部门企业的就业人口。不仅如此，这些国家的非营利部门吸引了相当数量的志愿力量，如果将平均占总人口28％的志愿者所贡献的时间换算成全日制就业职员的话，非营利组织的全日制职员的数量就达到2 960万人，那么，这22个国家的非营利部门的就业就平均占到全部非农就业总数的7％，占到服务业就业总数的14％，占到公共部门就业总数的41％。2004年，约翰·霍普金斯大学非营利部门比较项目公布了新的研究成果，并用“公民社会部门”取代了“非营利部门”，但内涵没有变化。其中，被研究的国家扩充到了36个。 从20世纪90年代后期以来，公民社会部门总支出达到1．3万亿美元，占36个国家GDP总和的5．4％。如果将这36个国家的公民社会部门作为一个独立的国民经济体的话，其支出规模排世界第七。这36个国家的公民社会部门的总就业量相当于4 550万全职工作人员，其中，2 530万是领薪雇员，志愿者超过2 020万人。总体上看，36个国家有1．32亿人从事志愿活动，即每l 000个成年人中有98个志愿者。由此可见，非政府组织已经成为这些国家发展的一支重要力量。 （一）美国的非营利组织

美国的非营利组织通过提供教育、培训、咨询、扶贫济困等

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各类服务，在满足公民需求方面举足轻重，是美国社会中一重要的文化、社会和经济力量。许多享誉全球的机构，如哈佛大学、耶鲁大学、福特基金会、洛克菲勒基金会、费城交响乐团、美国企业研究所等等，都是非营利机构。数量最多的国家。 1、美国非营利组织概况。

美国的非政府组织在20世纪50年代约有5万个，到2004财政年度，登记免税非营利组织就有1 680 061个。

美国非营利组织是美国社会中既非政府亦非企业的机构和组织的总称，又称第三部门、独立部门、慈善机构、志愿者组织或社会组织。其最主要的特点是正规性、非政府、非营利、非政治、公益性以及自愿参与。

根据独立部门与美国都市研究所出版的《非营利组织年鉴》（Non-Profit Almanac）显示，至1998年为止，全美共有120万个慈善组织、社会福利机构及慈善团体，共有1090万雇员，以及580万名志愿者。这些非营利组织的收入占全美总收人的6·1%，约为4436亿美元。（萨说6.9%）这些非营利组织所雇用的员工数占全美劳动人口的7·1%，如果将志愿者计入，则占全美劳动人口的10·8%。1997年，这些非营利组织的年度收益总计为6650亿美元，其中有38%来自于会费及服务收入，有31%来自于政府，20%来自民间捐赠，11%是其他收入 (例如投资收益及利息所得)。其中，健康医疗服务、教育及研究方面的相关机构所得，占了2/3的比例。在美国，70%的人至少属于一个非

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营利组织，1/4的人是4个或更多组织的成员。以美国退休者协会为例，美国每两位年龄在50岁以上的人中便有一人属于这个组织。

根据独立部门(Independent Sector)与美国都市研究所(Urban Institute)最近出版的《非营利组织年鉴2001》(The New Nonprofit Almanac in Brief 2001)显示，美国的非营利组织近年来快速成长。近年来，非营利组织部门每年的就业年均增长率为2．5％，高于商业部门的1．8%和政府部门的1．6％。在过去30年中，在非营利组织部门就业的人数翻了一番，到2001年为止，该部门就业人数达到l 250万人，占全部就业人口的9．5％。其中，从1997年到2001年，就业增长最快的是社会服务类非营利组织。总支出8 200多亿美元，约占GDP的8％。在美国，有25％～30％的人经常性参加志愿者活动，60％以上的人有参加一年志愿者活动的经历。一般学校都要求每个学生要作为志愿者服务一段时问。2000年，全美国89％的家庭向非营利组织捐过款，平均每个家庭捐款1 620美元。有44％的成年人即8 390万人参加过共计155亿小时的志愿活动。他们的志愿服务相当于900万全职雇员的工作，创造的价值相当于2 392亿美元。如果将志愿服务的时间所创造的价值计入的话，非营利组织部门的收入占全美国总收入的6．7％。

美国社会福利的一半是非营利机构提供的，资金主要来自捐助和服务收入。

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2、主要类型

美国的第三部门可以分为两大类：会员性组织和公益性组织。 会员性组织是人们维护共同利益或追求共同兴趣的组织，它们存在的主要目的是为其成员提供服务。会员性组织主要包括以下几种类型：

(1)业主及专业组织：包括商会、贸易协会、律师协会、雇主联合会、工会、银行家协会等；

(2)社交联谊组织：包括业余爱好俱乐部、房主协会、兄弟会、姐妹会、退伍军人协会等；

(3)互助合作组织：包括法律援助团体、教师退休基金、矽肺病患者救助信托基金、互助保险公司、信用合作社、农业合作社等；

(4)其他类组织：包括政党、所有权凭证管理公司、依据国会法设立的公司等。

公益性组织又可分为资金中介组织、宗教组织、服务组织和政治行动组织等。

基金会作为资金中介组织的一种形式是最为引人注目的组织，例如举世闻名的福特基金会、洛克菲勒基金会、卡内基基金会等。目前美国约有各类基金会4万个，拥有资产约1900亿美元，其中1740亿美元为7300家较大的基金会所有。 美国的基金会大体分为四类：

(1)独立基金会 (independent foundation)：通常是由捐建者个

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人的股票、债券、地产、企业等资产构成。一般独立基金会的所有事务都由捐建者个人或其家庭成员、代理人处理。全美最大的和最小的基金会都属于这一类，它们资助的项目不大且多具有救济性质，因此享有较高的优惠，这类基金会占到美国现代基金会的90%以上。

(2)公司基金会 (company-sponsored foundation)：由大公司出资建立的基金会，其数量比重不大，但实力雄厚，影响很大。这类基金会拥有独立的基金，并可利用其基金进行各种投资或经营活动，以所产生的利润资助各种项目，美国著名的基金会都属于此类。

(3)私人操作基金会 (Private operating foundation)：直接举办各种公益事业的基金组织，向他人提供资助款项并不是其主要活动内容。这类基金会直接负责建立博物馆、美术馆、研究机构、学校，而不是提供资金由他人去办。公益性强而活动单纯，故享受较高的免税优惠。

(4)社区基金会 (community foundation)：这是出自社区又服务于社区的基金组织。基金来自社区的个人捐赠、遗产及其他的途径，资助项目限于社区内。管理机构由银行社区代表组成。社区基金会享受的免税优惠最高。

如果按其资金来源划分，美国的基金会大体上可分为两类：一类不筹款只给钱。另一类本质上是筹款的组织，该类组织的自有资产最多只是一笔相当小的基金，不可能依靠基金利息向外赠

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款，因此，每年赠款的能力完全取决于它们筹款的能力。美国人常常称这类机构为公共筹款机构。“联合之路”。 3、对非营利机构的政府管理。

美国对非营利机构的管理分为联邦和州两个层次，每个州不仅遵循联邦的法律，也依靠本州的法律进行管理，政府管理的主要形式是税收控制和法律监督。

（1）注册管理。在美国，非营利机构的注册很简单，只需要提交一份两页纸的机构章程，写明机构名称、目标，说明不为任何私人谋利益的宗旨，然后交由州内政司批准即可。 美国的非营利机构可以选择法律形式不同的组织形式，包括非营利公司、信托形式的非营利组织和非公司形式的协会。

非营利公司又有三种主要形式：公益性公司、互助性机构和宗教机构。

(2)税收管理。联邦税法以及美国各州对非营利组织设定了一系列税收优惠的条款。美国联邦政府对非营利机构的税收优惠分为两个部分：一是对非营利机构自身的优惠，二是给予向非营利机构捐赠的机构和个人税收优惠。非营利机构自身享有的税收优惠，又可分为所得税、财产税、失业税等不同税种，凡经由美国国内税务局查实并赋予免税资格的美国非营利机构，均可得到对上述三种税收的全额免除。给予非营利机构捐赠者的税收优惠项目分为应缴税所得额扣减政策、财产税及遗产税的免税。 在给予非营利组织税收优惠的同时，美国税法对非营利组织

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享受税收优惠的资格和项目做了严格规定，同时对捐赠行为的税收优惠也有细致的规定。

对于非营利机构的经营活动，美国国税局要审查其目的是为了慈善还是为了营利。只有为了慈善目的开展的经营活动才予以免征所得税。

对于受赠的非营利机构，美国法律有一套很具体的管理规范。 (3)州政府对非营利机构的管理。州检察长代表着所有慈善机构的公共利益，他的责任是调查和审计慈善机构，检查其领导人或信托人有无错误管理、转移资金甚至欺诈的行为。 美国每个州都设有对于非营利机构进行管理的组织。 4、非营利机构的行业管理与评估。

美国非营利机构的行业管理部门由非营利机构自愿联合组成，如美国独立部门、美国基金会联合会、美国全国非营利机构董事会中心、美国慈善信息局等，全是由非营利机构的负责人自发地联合组成的全国性机构。它们的主要功能是交流信息，组织会议，研究公共政策，增进组织的公开性和透明度，以保证非营利机构健康发展。

美国慈善信息局是一个专门从事非营利机构评估的组织，它成立于1918年。它的评估对象是面向全国公众筹款的慈善机构。 5、非营利组织与政府的关系。美国政府对非营利机构的支持源远流长，政府与非营利组织间的关系相当密切。这表现在政府对非营利组织的资助达到相当高的水平，1997年，政府拨款和

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政府合同是服务性非营利机构收人的一个重要来源，占总收人的31%。美国非营利组织对政府的依赖性依然很大。

美国非营利部门兴盛的原因：个人主义和对政府不满；政府提供的社会福利保障十分有限；政府的支持。

非营利组织能够有这么大的规模，拥有巨额捐款和庞大的志愿者队伍，与美国政府对非营利组织的态度和制度有着莫大的关系。美国政府认为，非营利组织的作用在于拾遗补缺，即提供政府和公司不能满足的社会需求。因此，政府对非营利组织从税收和社会环境方面都创造使其积极发展的条件。首先，非营利组织有助于填补政府用于社会发展方面的资金不足。非营利组织通过社会捐助，使社会各方面的资源得到充分利用，又使非营利组织的活动在公众的直接监督下进行，降低了政府运作成本，较好地避免贪污、浪费。其次，非营利组织提供了大量就业机会，是其解决就业问题不可缺少的领域。此外，积极参与这一部门工作的志愿人员超过1亿人，形成促进社会发展的优质社会资本。最后，非营利组织有利于扩大社会公平，缩小经济发展产生的贫富悬殊，特别是对弱势群体的扶助有利于维护社会稳定，促进社会和谐。

（二）欧洲发达国家的非营利部门 1、英国

英国有着悠久的志愿工作传统，早在12～13世纪，英国就出现了约500多家民间志愿性的公益慈善组织。1601年，英国颁

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布了世界上第一个有关民间公益组织的法规——《慈善事业法》。该项法规不仅划定了慈善组织的范畴，强调了这类组织所具有的公益性、慈善性和民间性等原则，而且提出了政府鼓励和支持民间慈善事业的法定框架，给出了进行各种形式社会募捐以筹措公益资源的法律依据。英国是非营利部门发展程度最高的国家之一。 1）规模

根据杰里米·肯道尔(Jeremy Kendal)的研究，英国非营利部门有150万全职雇员，他们的存在相当于英国经济活动的6％。英国约半数国民参与过志愿服务，尤以50岁以上人士和16～24岁青少年为最大志愿者服务群体。如果将志愿者投入的1 600万小时的工作加进去，就相当于该部门多了170万全职雇员，而如果把这些计入在内，非营利部门就相当于为英国经济提供了大约12．3%的人力资源。1995年，非营利部门支出471亿英镑，占GDP的6．6 %，如果把志愿者的价值计算在内，非营利部门的活动就占GDP的9．2％了。根据萨拉蒙的研究，1997年的统计资料,近100万员工在NPO就业,占就业总人口的4%。此外，还有51%的人口参与了正式的志愿活动。当年，英国非营利部门支出了470亿美元，占GDP的4.8%。据英国慈善委员会统计，至2001年年底为止，英格兰及威尔士地区共有188 116个团体登记立案，其中有27 338为附属分支机构，因此，英格兰及威尔士地区至2001年年底共有160 778个主要的慈善团体，其年度总

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收入共为267亿英镑。（资料来源：WWW.NPO.ORG..TW）在非营利部门中，慈善组织是英国大部分志愿组织采用的法律形式。到2005年为止，英国全境大约有按照《慈善法案》登记的慈善组织25万个，加上社区组织和其他非慈善形式的组织，英国大约有75万个志愿组织。2006年，修订后的《慈善法案》将登记门槛由1 000英镑调整为5 000英镑，并取消了固定捐赠或拥有土地这一条件，按照《慈善法案》登记的慈善组织数量减少为19万个。这19万个慈善组织年收入共计超过400亿英镑，资产更是超过700亿英镑，拥有60万个全职雇员和92．5万个理事职位。从规模上看，英国的非营利组织规模仅次于美国，居世界第2位。 2）构成和发展

整个慈善部门包罗万象，涵盖了从地方村庄议事厅到国家艺术组织和国际减灾慈善组织。

英国法律中关于“慈善性”的解释包括济贫、教育、宗教和公益四大类，就其功能而言，英国的慈善组织可以分为四类： A、服务型组织，如托儿所、学校、医院、法律援助中心等； B、互助型组织，如“嗜酒者互戒协会”以及教育、保健、休闲等方面的社区组织；

C、压力型组织，如“儿童贫困行动”、“自由”、“牛津饥荒救济委员会”等，它们往往用游说等方式对公共政策的制定者施加影响；

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D、中介型组织，如 “全国志愿组织理事会”、“慈善援助基金会”、“全国青年社”、“住房协会全国联合会”等组织。 英国的非营利组织在教育、文体休闲、社会服务这三个领域中最为活跃。教育投入占非营利部门总支出的42%，私立大学是特色；文化娱乐业支出占非营利部门总支出的21%，其中很大部分用于社团组织、休闲俱乐部及体育事业。非营利部门在社会服务、国际救助以及为工薪阶层提供住房等方面扮演重要角色。 非营利组织在医疗卫生领域的势力比较微弱。（战后英国成立“国家卫生部”）。 3）收入

英国非营利部门收入的显著特征是平衡发展，来源均等。英国非营利组织的收入，约一半来自服务收费。文体休闲组织和专业团体的活动在很大程度上靠收费支撑。英国私立大中小学校收人的近三分之二来自政府拨款，而不是靠私人资助，整个英国的非营利部门收人的40%来自政府拨款，所以政府拨款与服务性收费收入占英国非营利部门总收人的近九成，总收入中只有10%来自民间捐款，民间捐款最集中的领域是环境保护、动物保护、医学研究、儿童福利、贫困救济等。 4）法律

布莱尔成为英国首相之后，在“第三条道路”执政理念的指导下，极大地推动了非营利部门与政府部门之间的合作。1998年，英格兰地区通过了《政府与志愿及社区部门关系公约》(The

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Compact on Relations between Government and the Voluntary and Community Sector)，以下简称《公约》。该《公约》设定了一套原则和建议，为政府和志愿部门之间的合作关系提供了制度框架。按照该《公约》的要求，一个由内政部长负责的政府内部长级领导小组负责和监控《公约》在政府内的执行情况，负责慈善组织登记事务的慈善委员会作为该小组的观察员。志愿部门内成立政府关系工作组来考虑提升政府与志愿部门之间关系的途径。由65个志愿组织成立的参考意见组则负责审查政府关系工作组在与政府讨论前和讨论过程中的活动情况。每年都由政府与志愿部门召开年度会议来回顾一年来《公约》的运作情况，并向社会公开相关报告。此后不久，英国政府签署了与该《公约》相配套的《良好行为典则》(Codes of Good Practice)和《地方公约指导方针》(Local Compact Guidelines)来保证《公约》的执行。迄今为止，英国已经有90％以上的地方政府与当地的志愿部门签订了《公约》。除了《公约》体系之外，英国还有志愿组织国家委员会(National Council for Voluntary Organizations，NCVO)作为志愿部门的代表机构，就与志愿部门有关的政策议题面向政策制定者和政府发表意见和看法。随着志愿部门在英国经济和社会发展中的作用越来越重要，2002年9月，英国战略部门向政府提交了一份名为《私人行动，公众收益》(Private Action，Public Benefit)的报告。经过调查研究，政府在2003年7月做出回应，提出《慈善组织与非营利组织：一个现代法律框架》(Charities and Not一

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For—Profits：A Modern Legal Framework)，发出了将慈善法律体系现代化并赋予慈善委员会一些新功能的信号，如扩充慈善目的的内容、在志愿部门推广更大的责任性和透明度的办法等。到2006年，慈善法案的修订版经过充分酝酿和深入讨论问世，与《公约》和志愿组织国家委员会一道，以不同的方式编织出联结政府与社团之间的协商、谈判、沟通机制，使非营利部门自身的服务取代先前由法定部门提供的服务，而不仅仅是对政府的公共服务起补充作用。 5）存在的问题

在经过福利国家的扩张期后，布莱尔政府寻求许多亟待解决的问题甩给民间志愿组织。这些变化有利于民间组织的发展。但一些变化如将向非营利组织直接提供资助转为“服务购买合约制”，加强了政府对NPO的监督。此外，政府资助的扩大，也迫使非营利组织注意提高从民间获得收入的比重，以保证资金独立性维持在合理水平。 2、德国

德国有着悠久的结社传统，早在12世纪就出现了市民自发结社进行自我管理的行会。但第二次世界大战前，非政府组织发展相对缓慢、数量少。20世纪50年代以后，随着经济的发展，非政府组织发展迅速、公信度高、凝聚力强。如今，它们不仅满足着人们的各种需要，而且对德国的经济发展做出了重大贡献。德国是高工资、高税收、高福利国家。自20世纪七、八十年代以

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来以来，德国由于实行高度分权的社会福利政策，非营利部门得以辅助政府发展社会福利事业，成为德国社会福利体系的重要组成部分。上个世纪末起，联邦政府实行有限社会福利政策，规定每年的福利费只能增长1%。

1）规模

1990年，德国共有记录在册的志愿社团25万个。大约有45%的德国成年人是某个社团的成员。

德国的非营利组织颇具特色。在历史上，德国天主教会提出并确立了关于政府作用的辅助原则。在此原则下，管理各类社会保险 (医疗、工伤、退休)的机构不是政府机构，而是独立的、自治的机构；直接提供各类社会服务的机构不是政府机构，而是“自由福利协会”，它们是在资金上依赖政府补贴，在操作上享有自治权利的民间组织。

自由福利协会是德国非营利组织的一种重要形式。1990年，德国共有68 466个自由福利协会，分布在卫生保健、家庭服务、助残、济贫、养老等领域。它们提供90%的助残服务，70%的家庭服务，60%养老服务，40%的医院病床。另外与这6万多个自由福利协会挂钩的，还有近3万个独立运作的自助团体、俱乐部、地方性志愿组织。

在德国统一之前，西德每年的非营利部门支出高达540亿美元，雇佣着100万以上的全职员工，占德国就业人口的3.7%。近20年来，德国非营利部门创造的就业机会远远超过其他经济

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部门。

根据美国约翰·霍普金斯大学萨拉蒙教授主持的国际非营利部门比较项目所提供的材料，1995年，德国非营利部门有144万受薪全职雇员，250万志愿者，相当于非农就业的8．8％，服务业就业的20％，公共部门就业的57％。该部门总支出944亿美元，占德国GDP的3．9％。由于非政府组织自治、政府作用的辅助原则(即政府对人们利用个人力量和群体力量无法办到的事情进行管理)和人们互助的群体经济观念深人人心，有45％的德国成年人是某个社团的成员，因此，非政府组织部门在被认为是与立法、司法、行政和媒体相并立的德国民主制度的五大支柱之一。非政府组织与政府相辅相成，共同推进社会发展。德国联邦政府成立了专门机构负责与非政府组织合作，公共财政对非政府组织也大力支持，政府的拨款占非政府组织部门的资金比重高达64％。

到2004年，在德国各级司法部门登记注册的各种类型的社团有55万家，财团(基金会)1万家，另有大约50余万家没有进行登记注册。 2）构成和发展

德国的非营利组织可分为互益类和公益类两大类。互益类组织以行业协会和商会为代表，在经济协调、宏观调控和行业自律方面与政府相配合，发挥着重大作用。公益类组织涵盖范围广泛，包括医疗、环保、教育、体育、文化等领域，但其主体是社会福

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利服务，主要集中在社会服务、卫生保健和教育事业方面。社会福利服务类非政府组织的就业份额占到全部非政府组织的4／5，而教育领域就业占德国非政府组织就业人数的12%。

六大福利协会在德国非营利部门中占举足轻重的地位，由代表宗教、阶层、利益集团等各领域的非营利组织构成。 德国非营利组织的重点是在医疗卫生和社会服务两个领域，这两个部门的雇员占全德国非营利部门雇员总数的2/3，占运营支出的近2/5。其中医疗卫生非营利部门员工数占非营利部门雇员数的34%，社会服务业非营利组织员工数占整个NPO部门员工数的61%。政府对这两个部门的资助力度都比较大，而对文化娱乐和教育科研界的支持较弱。

政府与非营利组织在以上两个领域结成了伙伴关系。实际上，与政府的这种伙伴关系在哪个领域得到强化，哪个领域的非营利组织就会发展，成为社会经济的重要力量，反之则无足轻重。 3）收入

德国非营利组织是世界上从政府获得资助比例最高的国家之一。约70%的收入来自政府，其中近一半是来自社会保障部门和公共医疗保险计划所提供的第三方付款。仅有4%左右的收入来自私人捐款，此比例仅略高于日本。来自会员费和服务收费等私人付费收入占总收入比例的28%。主要集中在文化娱乐、环境保护、住房开发等政府资助较少的领域/ 4）发展趋势

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德国统一后，德国非营利组织进入一个发展新时期，政府为非营利组织提供大量的资金支持，帮助他们建立网络体系。 德国的非营利部门可能也要经历一场像美国那样的市场化过程。 3、法国 1）规模

为总就业人口的4.2%提供了就业机会，为服务业的10%的人口提供了就业。创造了法国国内生产总值GDP的3.3%。是法国最具活力的经济部门之一。在1981年到1990年间，非营利部门人口增加了40%，而同期法国就业总人口没变。

2）构成

法国更多地用“社会经济”而不是 “非营利组织”来指称非营利组织。

法国的非营利组织包括：合作组织、互助组织、社团组织和信用合作社或合作银行。

合作组织是会员性组织，其资本属于各个成员但并不共享。它有工人合作社、消费合作社和生产合作社三种形式。 互助组织是法国非营利部门里最古老的形式。现在互助组织主要是弥补社会保险的不足，在整个法国约有10万志愿者经营地方互助社。互助社还提供如开办诊所、医院、药房、托儿所、老人院、残疾人服务中心等服务。

社团组织包括不在册社团、在册社团、公益社团和基金会四

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种类型，其数量最大，内容涉及体育、宗教、政治、研究培训、艺术、校友、家长、工作、友谊、休闲、社交、老年、环境等诸多方面。一半左右的法国成年人至少属于一个社团。

信用合作社起初是工人和农民的互助组织，也属于合作组织，但与其他合作组织有所不同。不过，现在的大部分信用社的运作己与一般银行没什么区别。

社会服务和教育科研是法国非营利部门中最大的两个分支。两者加起来占到整个法国非营利组织运营支出的一半左右，占整个部门就业人口的54%。

文化娱乐业也也是非营利部门集中的领域。医疗卫生组织比其他国家要弱一些。法国的基金会和慈善组织的规模也很小，因为政府长期以来对此类组织管理十分严格。

“工人委员会”是法国特有的组织。法律要求凡是50人以上的企业必须建立工人委员会。其负责人由工人选举，工人每次发工资时扣除1%作为其活动经费。工人委员会负责工人福利，例如食堂、托儿所、休假中心、文体活动等。工会则负责集体谈判。 3）收入

就收入结构而言，法国非营利机构的收人更多地依赖政府的资助，私人捐赠的比重较低。政府支持的力度较大，民间支持的力度较小。政府资助比例略占60%。此外非营利组织的1/3的收入来自私人付费，7%的收入来自民间捐赠。法国是缺乏民间慈

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善捐赠传统的国家。

因此，如何确保与政府的密切关系，同时建立更加牢固的民间支持基础，是未来法国非营利组织需要面临的挑战。 （三）亚洲的非营利组织 1、日本

日本是发达国家中对非营利组织的设立限制最严格的国家。日本非营利组织规模庞大，但行业法规将其分割成了具体而分散，且功能相对单一的领域。 （1）日本非营利组织概况。

日本在传统上受儒家文化影响较深，尽管慈善活动和非营利活动都存在，但现代意义上的非政府组织大量出现也是在第二次世界大战以后了。经过战后的发展，到20世纪70年代末80年代初的时候，日本已经成为经济发达国家，但国际社会对日本缺乏以援外和外交为主的非政府组织不满，使日本在国际舞台上受到不良影响，于是，以国际合作为宗旨的非政府组织开始出现并从60年代末的7个猛增到90年代中期的190个。20世纪80年代末90年代初，一大批大型基金会相继问世，代表日本大公司利益的“经团联”1989年带头组建了“1％俱乐部”，俱乐部会员公司保证每年捐出至少1％的税前利润用于慈善目的。到1991年2月，203家公司加入了该俱乐部。“公司支持艺术协会”也于1991年初成立。1991年4月，“全球伙伴基金会”成立，其目的在于“帮助

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促进日本和美国之间的密切关系，通过两国的共同努力，创造一个更美好的世界。”但是，直到20世纪90年代中期，一般的日本民众认为提供公共物品和公共服务是政府的事情，对非政府组织还仍然知之甚少，也并不关心。但20世纪90年代中期，日本的经济在泡沫破灭后难以复苏，公司和政府出现一系列丑闻，而政府在1995年1月阪神—淡路大地震后对救灾工作的冷漠使人们对政府的无条件信任动摇了，相反，民间运动和“1％俱乐部”等非政府组织却发挥了积极作用。这使民间力量开始推动政府营造适合非政府组织发展的制度环境。

根据日本经济企划厅的统计，1996年日本共有25万多个具有正式法人地位的非营利组织 (如下表所示)，尚末拥有正式社团地位的非营利组织数量有85 000个。

具有正式法人地位的非营利组织的类型和数目 类型 公益组织 宗教组织 社会福利组织 教育组织 其他 总计 数量 26 312 183 996 14 832 7 566 21 422 254 128 资料来源：[美]托马斯·西尔克主编：《亚洲公益事业及其法

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规》，143页，北京，科学出版社，2000。

1998年3月《特定非营利活动促进法》通过，并于当年12月1日生效。这使非营利组织飞速发展。

目前，日本的民间非营利组织分为共益法人(又称中间法人)、广义的公益法人及“任意团体”三大类。共益法人包括行业协会、商会、联谊会等互益性组织。 广义的公益法人包括9种： 社团法人

财团法人：这两种法人统称为“公益法人”指与宗教、慈善事业、科学、艺术相关，且不以获利为目的的社团和财团。至1997年，全国性和地方性的公益法人共有26 275个。 特定非营利活动法人：NPO法人或特殊法人。特殊法人实际上是依据特别立法建立的准政府组织，或可称为公营公司，这类机构一般由政府创办或政府资助。在森林开发、岛屿开发、水资源开发、住宅开发、信用保险、环境保护、国际交流、经济研究、交通运输、大众传播、能源研究与开发、科技研究与开发、社会福利、文化交流等领域，都有为数众多的特殊法人。

社会福利法人：社会福利法人的主要活动领域是养老服务、妇幼服务和残疾人服务，社会福利法人也享受与公益法人大致相同的免税待遇。它对政府的依赖性很强。

医疗法人：医疗法人依据《医疗服务法》组建和运作，是不以营利为目的开办的医院或诊所。

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学校法人：学校法人。私立学校依据《私立学校法》组建学校法人。私立学校提供从幼儿园到小学、初中、高中、大学等各个层次的教育服务。 宗教法人 职业训练法人

改造保护法人：对原服刑者实施改造保护。

任意团体：（市民社团）是指未经政府认证的无法人资格的公益性、非营利性团体（其活动范围很广，在文化体育、教育培训、医疗卫生、社会服务、社区改造、环境保护、国际交流与合作等方面都有市民社团的参与。

到2004年，日本有公益法人2．6万个，有特定非营利活动法人2．3万个，全国有社会福利法人1．9万个、医疗法人3．9万个、学校法人(指私立学校)0．76万个、宗教法人18．3万个、职业训练法人420个、改造保护法人160个。总体上看，日本非营利组织部门雇员占劳动力总数的2．5％，占非农就业人口的3．5 ％，其支出占GDP的4．5％。目前，由于非营利组织贴近民众，融人民众日常生活，政府对非营利组织的信赖程度较高。特别是经济领域的行业协会与政府之间的关系尤为密切，对日本的经济政策和宏观调控具有较大影响。

教育科研和医疗卫生是日本非营利部门的重要领域，两者之和的运营支出占整个部门总经费的2/3。绝大多数大学和一些中小学都属于NPO。医疗领域有7000多家医疗法人，通过医院、

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诊所及附属机构提供医疗服务。

在文化娱乐、环境保护、住房开发等领域，非营利组织作用甚小。

尽管政府对NPO控制严格，但政府不是非营利组织的主要资金来源。60%的收入来自私人付费。其中，大部分是学费收入，略占90%。政府对医疗卫生和社会服务领域支持较大，在这两个领域，政府是收入的主要来源。如在医疗卫生领域，96%的收入来源于政府，在服务领域也达到65%。

民间捐赠在日本显得微不足道，NPO收入中仅1%来源于民间捐赠。原因是日本政府对捐赠没有优惠政策，且对接受捐赠的机构有严格的限制（只有少数“特殊公益促进法人”才有资格接受捐赠。

(2)日本非营利组织的组建。

在日本，依据公益组织的不同类型，负责审批的政府部门和组建程序有所不同。

由于授权机构数量繁多，批准程序复杂烦琐，所以很难全面了解日本公益组织的组建程序。公益组织即使在组建之后也要受到相应政府机构的监督。 (3)税收减免。

原则上，公益组织只需对其从营利性活动中获得的收人交纳税款，而无需就其他收入(例如：捐款、应付款、补贴或资助等)交税。而且，即使参与营利性活动，公益组织也有权享有27%的

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低税率。这一税率较一般性企业团体的37·5%的税率要低得多。如果一个公益组织在营利性活动中的收人为100万日元，那么该笔钱中公益活动的支出无需交税，剩下的则按27%的比例交税。这一税收制度是日本独有的。

税法将捐款划分为普通捐款和特殊捐款两大类。特殊捐款指向中央或地方政府捐赠的款项，或是给予大藏省指定机构的捐款，或是向特殊公益促进组织捐赠的款额。其他所有的捐款都被视为普通捐款。公司同中央和地方政府大藏省指定机构捐赠的款项可以享受免税待遇。个人如果进行了上述几种捐赠活动，且捐款额超过1万日元，也可以减免25%的个人所得税。团体捐款人在进行普通捐款后可享受的减免税款按照 (资本×2.5/1 000)+(收入×2·5/100×1/2)的公式计算。

1998年日本通过了《非营利组织法》，这一法案改善了非营利组织发展的制度环境。

如何改变与政府的关系，是日本NPO要解决的问题。 2、香港

(1) 香港非营利组织概况。

非营利组织在整个社会生活中的作用举足轻重、不可或缺。大多非营利组织都以帮助个人或团体开发潜能、实现价值、贡献社会为宗旨，以促进祖会福祉、公义和公平为目标。它们的活动范围覆盖教育培训、环境保护、福利救济、体育康乐、文化艺术、医疗保健等诸多领域；工作种类主要有：社区发展、家庭及儿童

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服务、安老服务、康复及医疗社会服务、青少年服务等。可以说，活动的领域遍布社会各个层面，工作涵盖面广量大。

从香港非营利组织的功能看，主要是提供服务、引导社会、影响政策三个方面。

香港非营利组织的总体规模数以万计，从业人员和参与义工 (即志愿者)多达几十万。以香港社会服务联会为例，下属的会员单位就达300家，包括各种慈善团体、基金组织、民间协会、服务机构，且各自拥有少则几十人多则上千人的社工、义工队伍。该会所属会员香港明爱中心，现有雇员4000多人，设立了300多个服务分支机构，年度预算支出高达10亿港币。 (2)香港非营利组织的价值观念。

首先，推崇以人为本的理念，是香港非营利组织共同的价值取向。

其次，香港非营利组织具有较强的服务观念、资助效益观念、项目管理观念、创新观念、检查评估观念、人力资源观念。 (3)香港非营利组织的运行机制。香港非营利组织带有浓郁的市场经济的色彩。非营利组织担负主要的社会服务职能，承担了绝大部分的社会服务事务;政府的职责是对其进行规划、引导、协调。这表现在：

一是机构属性定位民间化。 二是资金来源多元化。 三是运作方式社会化。

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(4)香港非营利组织的操作方法。长期以来，香港非营利组织在实务上中大胆探索，锐意创新，积累了一些实用的活动形式、工作手法和实施技巧，从而保证了社会动员和社会服务各项活动的落实。

在管理方面，香港非营利组织对资助普遍采用招投标和合同合约的做法，明确双方的责任和义务，把资助实际效果与资助项目的分配挂钩；运用递增、零基预算等方法，强化财务管理，降低机构成本；定期开展财务审计，广泛接受会员、董事会、监事会及社会各界的监督；采取员工自我评价、业绩考核、日常表现观察、问卷调查、互相测评等举措，对员工进行工作评价等等。 （四）其他发展中国家的非营利组织 1、印度

发展中国家现代意义上的非政府组织的出现和发展一般与殖民主义有关。印度作为一个发展中大国，拥有数量众多的非政府组织。尽管慈善活动在印度也有很长历史，但现代非政府组织是在印度沦为英国的殖民地以后出现的。特别是基督教对印度社会生活的渗透加速了非政府组织的发展。20世纪60～70年代，自然灾害频频光顾印度，政府效率低下，难以应对。在这种情况下，西方国家对印度非政府组织的拨款增加，印度本国也于1961年通过《所得税法》，鼓励公司捐助慈善事业，于是，印度出现了一大批非政党政治组合，也出现了一些主要从事救灾活动的福利性志愿组织、由西方NGO协助建立的本土志愿组织、由穷人建

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立的社区自助组织、由公司捐助建立的慈善团体和由政府组建的非政府组织。20世纪80～90年代是非政府组织第二个大发展时期。印度政府从第六个五年计划(1980～1985)开始，每个新的五年计划都强调非政府组织参与经济、社会发展的作用，并对非政府组织予以积极支持。但是，非政府组织中的分离主义组织和原教旨主义组织又使印度政府加强对非政府组织的控制。印度学者的研究数据显示，印度目前有大约120万个非政府组织，其中有将近一半是未登记的。其中，53％分布在农村地区。除宗教(26．5％)外，印度非政府组织的活动领域主要集中在以下领域：社区和社会服务(21．3％)，教育(20．4％)，体育和文化(17．9％)，健康卫生(6．6％)。印度非政府组织部门就业的人员有近200万人，志愿人员更相当于专职人员的5．5倍。大多数非政府组织的规模并不大，73．4%的非政府组织只有一个甚至没有专职人员，有10个以上专职人员的非政府组织只占8．5％。据估计，在2000年，约有1 600万印度公民曾参与了某种志愿工作，这约相当于印度成年人口的2％。同年，印度非政府组织部门的总支出约为28亿美元，相当于印度GDP的0．6％。 2、巴西

巴西曾是葡萄牙的殖民地，目前是拉美第一大国，也和中国、印度、俄罗斯并称为“金砖四国”。葡萄牙殖民者留下的种植园制度和天主教会对巴西的非政府组织发展有着深远影响。20世纪20～30年代，巴西的工业化和城市化速度加快，工人、城市

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和社会问题突出，工会、专业协会、联合会、联盟等组织产生，这些组织把个人与对移民、工人、雇员和社会劳动力的救助和互助结合起来，寻求解决贫困和社会排斥问题的路径。20世纪80年代，非政府组织与国际援助机构建立了经济联系，到了90年代，非政府组织“理论上”发挥着社会中介地位的作用，在服务内容和方式要进行变更时一般不受政府限制，并且可以进入市场进行活动。到1996年，在巴西联邦政府注册的非政府组织有21万多个，其中，23％是提供社会服务的组织，20％是体育和休闲俱乐部，14%属于教育、科研和文化领域，大部分组织的规模不大，年预算在3万美元以下。整个非政府组织部门的雇员大约有100万人，其70%以上工作在教育、医疗和社会服务领域，这100万人占劳动力比重不足2 %。 3、特殊的俄罗斯

以上国家仅作为发达国家和发展中国家的例子来说明非政府组织目前的发展，还有一些国家比较特殊，例如，俄罗斯目前难以列入发达国家，但也绝不是发展中国家，有学者认为它属于转型国家。在俄罗斯，1991年通过的关于结社的立法为非政府组织注册提供了法律基础，1995年俄罗斯联邦国家杜马通过的《非政府组织法》确立了非政府组织的合法地位。因此，20世纪90年代，随着公民集会、结社权利的不断扩大，非政府组织在俄罗斯飞速发展。据俄罗斯司法部统计，2002年，在俄罗斯联邦正式注册的非政府组织有13．5万个，全俄罗斯定期或不定期参与

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非政府组织活动的人数达200万人。而根据2003年的统计数据，俄罗斯非政府组织部门包含了超过60万个各种不同类型的组织，其中，创设机构占43．6％，社区和宗教组织占27·7％，消费合作社占11．4％，其余的17．3％由其他类型的组织构成。用最终消费支出法统计，2002年，俄罗斯非政府组织提供的家庭服务和产品总成本是1 430．2亿卢布，占GDP份额的1．2％，高出轻工业产值1．6倍。同年，仅在社区和宗教组织就业的人数就超过50万，占俄罗斯就业总比例的0．8％。 （五）国外非营利组织发展的分析与启示

1、非营利组织已经发展成为一个举足轻重的产业 1991年 NPO部门提供的服务 国家 指标 非营利部门所占比例% 德国 病人住院日 住房维护设施 日托 法国 中学生 疗养人员 美国 医院病床 大学 交响乐团 日本

40% 60% 33% 20% 55% 51% 49% 95% 77% 44

大学生 病人住院日 英国 中学生 高等院校 2、非营利组织是吸纳就业的重要渠道 国外非营利组织占本国就业人口的比重 国家 美国 英国 德国 法国 日本 40% 22% 100% 占百分比（%） 6.9 4 3.7 4.2 2.5 非营利组织就业占全部服务业就业的百分比 美国 英国 德国 法国 日本

1980年-1990年非营利部门就业人口增长 国家 美国 德国

15.4 10 9.7 10.4 8.6 非营利组织就业人口增长率% 12.7 11 45

法国 15.8 1977-1994年美国非营利组织、企业与政府就业机会比较 部门 非农业部门的整体就业机会 非营利组织 营利性企业 政府部门 就业机会年增长率% 1.9 3.3 1.9 1.4 资料来源：Nonprofit Almanac,1994-1995 3、非营利部门收入和支出对市场活跃的贡献 1990年非营利组织的运营支出（亿美元） 国家 美国 英国 德国 法国 日本 支出 3464 470 539 399 941.1 非营利部门运营支出占GDP的比重 国家 美国 英国 德国 法国

占GDP的比重 6.3 4.8 3.6 3.3 46

日本

3.2 非营利组织的就业人口（万）

国家 美国 英国 德国 法国 日本

4、志愿者的投入及其对社会文明的贡献

阅读材料：

福特基金会的运作

在美国看来，个人之所以服从社会或者权威，并不是因为他的素质比那些管理杜会的人差，也不是因为他管理自己的能力不如人，而是因为他明自与同胞联合起来对自己有利。传统的对政府不信任的观念，使得美国人更倾向于通过非政府方式的联合来解决问题。所以，形式各异的民间社团和功能丰富的非政府组织在美国社会相当活跃。福特基金会是其中最为著名的组织之一。

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人口 710 90 100 80 140 福特基金会创立于1936年，最初由亨利和爱德瑟尔·福特捐赠设立，20世纪50年代以后与福特家族及福特公司脱钩。它致力于国际和平和改善人类福利，以强化民主价值观、减少贫困和不公正、促进国际合作和提高人类的成就为其活动的宗旨，其活动范围遍布全球。福特基金会的工作主要是向政府和非政府机构提供资助，资助研究、培训、能力建设、试验等。自创建以来，已经提供了110亿美元资助和贷款。世界范围内已有9000多家机构和组织得到过资助。截止2002年12月，基金会的基金为93亿美元。

福特基金会的资金全部来源于一个投资组合提供的福特汽车公司股票。20世纪50年代后，基金会不再拥有福特汽车公司的股票，和福特家族或福特公司脱离了关系。现在它通过经营包括股票、国债、房地产等在内的多种多样的投资组合，取得投资收益，然后，再由纽约总部据此制定资金预算，并划拨给相应的驻世界各地的基金会办事处，用以支持基金会的自身运行和项目资助。这是一个自给自足的健康、良性的运作机制，它不需要向社会募捐。其核心业务只有一个，即：审查立项、划拨资金。 福特基金会有着卓越的历史成绩和社会影响力，是资金求助的首选对象之一。个人或是团体可以通过访问福特基金会的网站或写信询问等方式了解情况。基金会全年受理申请。申请者通常可望在一个月内得到一个初步的意向，表明该建议书是否在基金会的项目兴趣和预算限定的范围内。为了保证基金项目投资的有

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效性，对第一次合作的团体或个人，基金会通常会先资助该申请人一个相对小金额的项目，如果项目达到预期且项目执行人个人能力与信誉良好，基金会才会进一步考虑对其申请的更大项目给予更多资金资助。此外，除了事前谨慎的审核，福特基金会还要求每一个项目结束后，受资助机构都要递交工作和财务报告，财务报告由拨款官员审核，项目官员作评估报告。最后，拨款官员将三个报告一并报送总部。

福特基金会的工作内容不包括一些具体活动的操作，比如，建医院、开学校、修公路。在整个慈善活动的诸多方面和环节中，福特基金会既不去“筹钱”，也不去“花钱”，它专注的只是“给钱”，即如何通过受理申请、审查立项把资金划拨到可以信赖的申请者和他们的项目中去。因为福特基金会相信：那些最接近问题和矛盾的人们通常是最有首创精神的，既然基金会理性地选择了他们，基金会就要充分大胆地去信任他们，给他们最广大、最自由的舞台去发挥根植于实际的经验和能量。

在财务管理方面，为了保证基金会财务的透明度，对内，福特基金会规定每两年由总部对各办事处的财务、财产、旅差、购物、拨款管理进行全面审计考核，打分评估。例如，北京办事处自成立到现在，已经通过六次审计。对外，每年福特基金会都会公布年度报告，以便接受社会公众的监督和指导。以2001年年度报告为例，它包括了：全年资助的项目简介，有代表性的重点项目的详细报告，基金会的人员和机构组成，基金会的财务报表，

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外部审计报告等等。这种公开透明的运作既提高了社会参与度，又有助于基金会在社会监督和激励下不断进步，更加高效合理地运用资金，有效地控制决策失误和内部腐败。

在我国，福特基金会在北京设有办事处，主要受理有关下述问题的项目申请：

发展金融与经济安全 帮助贫困农村人口或小企业开发金融资产，使其得以 生存和发展，包括小额信贷和农村金融改革。 教育改革与文化多样性的保护 包括三方面：

(1)基础科学教育改革着眼于为适龄儿童，尤其是女童和边远及贫困地区的少数民族儿童能够享有平等的受教育的权利提供机会。

(2)高等教育方面，一是致力于促进高等教育形式多样化从而拓宽接受高等教育的渠道，二是发展妇女学研究。

(3)保护文化多样性旨在认识经济全球化与市场给民族文化带来的潜在负面影响并努力帮助当地群众保存传统文化与本土知识。

环境与发展 旨在帮助中国西南山区的贫困人群众自然资源中获取可持续的生活来源。其工作重点是：有关社区林业实践与政策方面的能力建设；以人为本的发展方法；少数民族文化与自然资源管理的联系。

治理与公共政策 旨在改善政府体制和政策以便更好地满足全体公民的需求，特别是边缘和弱势群体需求而进行的研究、

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