关于漳州工业企业向丘陵缓坡用地可行性的调研

关于漳州工业企业向丘陵缓坡用地可行性的调研

周之光

【内容提要】漳州地属闽南丘陵平原。一直以来，漳州的发展是以新型工业化为主导地位，“海西”建设更是给漳州工业企业发展带来春风。然而，现实中土地问题已成为现有企业产能扩张的最大障碍。那么，如何做到在发展中保护、在保护中发展？为此，本文经过调研认为：漳州工业企业可以向丘陵缓坡地带用地，并将助推龙海工业经济新一轮的大发展。

【关键词】漳州工业用地 丘陵缓坡地 耕地保护

社会经济发展，需要不断占用相当数量的土地资源。然而，土地资源的有限性、脆弱性与社会发展对土地资源需求的无限性，使得发展和保护成为了一对共生的矛盾。因此，国家提出要“两保”，即保发展又保耕地。温总理也指示：“要守住十八亿亩耕地的红线”。

改革开放以来，漳州的发展一直是以新型工业化为主导，“海西”建设更是给漳州工业企业发展带来春风，十八大召开之后，美丽漳州、生态漳州也成了漳州发展的时代精神。漳州需要继续发展，但是，过去在工业企业发展中已占用了漳州不能再承受的平原地带良田，保发展又保耕地已成为最大的矛盾。那么，漳州如何找到在发展与保护的和谐平衡呢？如何做到在发展中保护、在保护中发展？对此，本文经过一定的调研认为：根据漳州实际，漳州工业企业可以向丘陵缓坡带用地，并将助推漳州工业经济新一轮的发展。

一、国内、省内工业化进程与工业用地困惑现象应引起漳州的关注

中国地耗已产生了怪象：GDP增长对土地占用量达日本8倍。 （一）我国当前工业化进程与工业用地困惑

早在党的十七届三中全会强调，要坚持最严格的耕地保护制度，

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坚决守住１８亿亩耕地红线。新一轮土地利用总体规划纲要规定，到２０１０年和２０２０年，全国耕地保有量分别保持在１８．１８亿亩和１８．０５亿亩。我国耕地面积的18亿亩红线已经被屡次挑战，而随着各地的GDP狂热，兴建工业区的高潮已经从沿海迅速深入到内地，占用的还都是城镇郊区的优质粮田，可以说，粮食安全，这个困扰中华民族几千年的难题，又一次摆在我们面前。

为此，据2012年12月20日的《中国房地产报》报道： 2013年国土部将减少工业用地总量；今年4月24日【中华论坛】也报道：十八亿亩耕地红线被瞩目惊心的手段“保住”了：小城镇规划建设，使大量村庄被拆除消失，消失的村庄上报算成了新增的耕地，但消失的村庄是否整理成了可种农作物的耕地？无人进行名符其实的核实。

（二）福建省工业化进程与工业用地困惑

我省人多地少、后备耕地资源不足，现存的那些急促有限的可发展用地难以为工业产业的“腾笼换鸟”提供足够的回旋空间。主要表现为：海峡西岸经济区建设对用地的需求快速增长，建设用地供给压力越来越大；耕地后备资源匮乏，耕地占补平衡任务日趋艰巨。

为此，福建省政府印发了《贯彻国务院关于促进节约集约用地的通知》 (国发[2008]3号)，对中小企业投资额小于５００万元或者用地面积０．６７公顷以下的一般工业项目，原则上不再单独供给耕地地。省国土资源厅等４部门重新修订了《福建省工业项目投资强度和用地规划控制指标》，进一步提高了工业项目建设用地的准入门槛。

（三）漳州的发展正面临着工业用地的巨大压力

我市近些年在土地使用中存在着：人均耕地逐年减少，产业间用地矛盾突出。1996年至2005年，全市耕地总量由432591.2亩减少至366963.9亩，人均耕地由0.57亩减少至0.47亩，低于联合国粮农组织确定的人均 0.8 亩的耕地警戒线，耕地保护形势严峻。而我市地处海峡西岸经济区的优越地理位置，建设用地需求量巨大，与农业用地之间的矛盾将更加突出，对生态环境保护的压力将更大。

1、漳州一些企业用地情况让我们看到的数字（用的大部分都是

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良田）。

①福欣不锈钢龙海市龙池开发区的台资福欣不锈钢项目总投资120亿元，项目用地面积1328亩，建设厂房和办公设施25.5万㎡，

②宏海电子科技(漳州)有限公司，用地总面积300亩，总建筑面积20万㎡

③福建福贞金属包装有限公司扩建龙海市角美工业区项目用地面积300亩，总建筑面积15万㎡，建设厂房8万㎡、宿舍及办公楼1.5万㎡，仓库5.5万㎡，

④海新伯力爵食品，项目用地面积200亩，总建筑面积6万㎡， ⑤鸿一粮油大豆油脂扩建，项目用地面积147亩，总建筑面积2.5万㎡，

⑥三川帐篷、旅游休闲用品，项目用地面积300亩，总建筑面积20万㎡,

⑦恒基伟业卫生纸巾，项目用地面积200亩，总建筑面积11万㎡,

⑧新智兴工贸，总建筑面积2.33万㎡，建设生产车间1.2万㎡， ⑨海新天使之吻食品，项目用地面积362亩，总建筑面积10万㎡，

⑩正新橡胶轮胎，南太武高新区，项目用地面积1760亩， 还有，据2012年5月4日讯 (海峡导报记者 王龙祥)5月2日，龙海市国土资源局成功实施2012年第二次和第四次工业用地挂牌出让。11宗国有建设用地使用权，总出让面积114.42亩。

2、漳州一些乡镇工业用地情况让我们看到的数字（用的大部分也都是良田）。

①福建省漳州台商投资区位于漳州、厦门城市联盟的连接点，是福建省最早开发的外向型工业区之一，区域总面积163平方公里；

②榜山工业集中区规划面积773．4公顷，分为居住、公共服务设施、工业用地、仓储物流等四个功能区，其中工业片规划面积388．1公顷；还有观音山工业集中区规划面积110．15公顷，其中工业片区

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规划面积66．442公顷；平宁工业集中区规划面积33．73公顷。

③程溪下庄工业园规划用地4000亩。

④漳州龙海市东园工业区规划面积6.8平方公里;首期控制性详细规划开发面积2.9平方公里,该区先后投入资金4000多万元，完善水、电、道路、通讯等基础设施，软硬环境配套日趋完善。2004年以来,该区依法征地近2000亩。

3、对龙海工业用地，龙海市政府已有了思考——制定了《龙海市土地利用总体规划（2006－2020年）》。该《规划》提出了一些关键举措如下：

①严格保护耕地特别是基本农田，提高农用地综合生产能力。 ②提出耕地和基本农田保护目标。耕地保有量：到2010年和2020年，全市耕地保有量分别不低于22992公顷（344880亩）和21262公顷（318929亩）。

③提出建设用地总量控制目标：在严格控制建设用地总量的前提下，保障科学发展用地。到2010年和2020年，全市建设用地总量分别控制在15257公顷（228855亩）和16953公顷（254303亩）以内。

④提出合理拓展用地空间。鼓励在不破坏生态环境的前提下，优先开发低丘缓坡地、荒草地、裸土地等未利用地和废弃地，积极引导城乡建设向地上、地下发展，合理拓展建设用地空间。

二、为了探索和支持利用丘陵缓坡地做为工业企业发展用地，各级政府出台了相关文件和政策——漳州也应结合实际参考试行

（一）国家级的相关政策文件

《全国土地利用总体规划纲要2006-2020年》中提到： ──人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少。２００５年全国人均耕地１．４亩，不到世界平均水平的４０％。优质耕地只占全部耕地的１／３。

──优质耕地减少和工业用地增长过快。１９９７－２００５年，全国灌溉水田和水浇地分别减少９３．１３万公顷（１３９７万亩）和２９．９３万公顷（４４９万亩），而同期补充的耕地有排灌

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设施的比例不足４０％。

──农用地特别是耕地保护的形势日趋严峻。到２０１０年和２０２０年，我国人口总量预期将分别达到１３．６亿和１４．５亿，２０３３年前后达到高峰值１５亿左右，为保障国家粮食安全，必须保有一定数量的耕地。

──守住１８亿亩耕地红线。全国耕地保有量到２０１０年和２０２０年分别保持在１２１２０万公顷（１８．１８亿亩）和１２０３３．３３万公顷（１８．０５亿亩）。

（二）福建省级的相关政策文件

2011年5月制定的《福建省“十二五”土地开发利用专项规划》中提到：

建设用地供需矛盾突出。‘十二五’期间全省城镇化、工业化水平处于快速发展阶段，经济社会发展对用地的需求将越来越大，年均建设用地在1.7万公顷以上，而全省适宜建设的土地空间狭小，新增建设用地指标有限，建设用地供需矛盾加剧。全省人均耕地仅为0.55 亩，低于联合国粮农组织确定的人均 0.8 亩的耕地警戒线，且每年灾毁、农业结构调整等还将造成耕地减少。山地丘陵多，平地少，建设用地空间与农业生产生活空间重叠度高。

（三）漳州市政府的相关政策文件

1、《漳州市土地利用总体规划2006-2020年》中提到：耕地减少速度偏快——1997-2005年间，耕地净减少19748公顷，平均每年减少1411公顷，人均耕地从0.05公顷下降到0.04公顷，特别是在经济发展速度较快的沿海平原台地区。随着人口规模增长，工业化、城镇化的快速推进，耕地不断减少，人地矛盾日益加剧。

2、2008年7月14日漳州市国土局专门为土地征用问题《处置突发性和群众性事件工作制度》

三、我国一些省市近几年来工业企业上山用地给漳州予借鉴和鼓励

全国的低丘缓坡土地约占土地总面积的10％，与全国耕地保有

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量基本相当；在经济快速发展的阶段，土地需求无法单纯用‘堵’解决，而是要‘疏堵’结合，给合理的需求一个出路。

（一）国内一些省市（不包括福建）近几年来工业企业上山用地的实例与客观可能性的分析

1、地产网讯：2013年4月28日消息，在湖北十堰、陕西延安“削山造城”引发社会公众的广泛关注后，低调潜行已久的“低丘缓坡改造利用”试点的规范工作，已经纳入国土资源部2013年的工作计划。目前，国土资源部正在研究对“低丘缓坡改造利用”土地实施用地计划指标单列、先征后转、降低土地出让价格、减免相关土地税费等政策，以稳步推进试点工作。国土资源部现已经陆续批复了浙江、湖北、云南、江西、贵州等省份开展“低丘缓坡利用改造”的试点工作。

在十堰市“工业梯田”的龙门工业园，采取“开发一座山、整治一片地、兴建一批厂、发展一个区”的低丘缓坡开发利用模式。（据了解，最早对丘陵进行改造的是浙江省丽水市，2006年，丽水南城规划范围被列为浙江省首个低丘缓坡综合开发试点。2012年，国土资源部正式批复将丽水列入全国首批低丘缓坡土地开发试点市。）

2、广西容县低丘缓坡上建起工业园。已建成标准厂房89 万平方米，入园企业126 家。〔来源： 中国国土资源报2012-09-17 〕

3、宁夏中宁县敏锐地发现了卫宁北山南麓、长期闲置的荒原丘陵的开发利用价值,确定“工业园区推山平地、工业项目上山入园、节约集约利用土地、新上项目不占耕地”的发展思路,将国有山荒地转化为工业用地。

4、据〔中新网兰州2013年2月5日电〕：甘肃白银开垦低丘缓坡荒滩，解用地紧缺“瓶颈”。挖山造地解决了工业园区受控于建设用地的瓶颈问题。

（二）福建省近年来工业企业上山用地的实例与客观可能性的分析

“八山一水一分田”的福建，山多田少，耕地更宝贵。我省独辟

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蹊径，把解决发展用地的注意力放到科学合理开发低丘缓坡地上来，引“工业上山”，建“梯田工厂”，这个特殊地理条件下的特殊举措，既保住了耕地不被占用，又保证了工业项目落地，成为突破工业用地“瓶颈”、推进节约集约用地的亮点。如今，我省的一些市、县特别是闽西北地区，低丘缓坡地正逐渐代替耕地成为工业用地的主要供给来源。例如：

1、据2008年11月17日 [国土资源厅] 调查：福建省坡度在２５度以下、相对高差小于５０米的低丘缓坡地面积较多。全省可供开发利用的低丘缓坡地后备资源有４０００多万亩。我省在实践中积极探索工业用地节约集约的有效途径，通过开发利用低丘缓坡地、借“天”生地、工业项目集中入园、盘活闲置地等集约合理用地形式，保障当前经济发展的用地需求，保护有限的耕地资源。如今，我省的一些市、县特别是闽西北地区，低丘缓坡地正逐渐代替耕地成为工业用地的主要供给来源。如：位于永春县城郊的探花山，原是一座坟茔遍地的乱石山。其交通方便，地质条件较好，适宜上工业项目。据永春县国土资源局的工作人员介绍，至今探花山已利用低丘缓坡地３９６０亩，占已批准工业用地的６８％，全县在低丘缓坡地落的企业有１０６家，已投产９２家，２００７年生产产值达２５亿元。

2、2013年02月21日国土厅报道：《解码利用低丘缓坡地发展工业的\龙岩模式\》中提到：近年来我省推广“坡地工业”力度最大的应属龙岩市。龙岩市规定：凡落户低丘缓坡地工业园区和乡镇工业集中区，且符合国家产业政策的项目，其土地出让年限可在不超过最高年限的条件下按业主需要确定。市、县城市经营性土地出让净收益的５％－１０％纳入以商补工专项资金管理，用于增加开发利用坡地资源的有效投入，同时把发展“坡地工业”经济指标纳入政府国土资源目标管理考核内容，以县为单位，工业项目用地５０％利用低丘缓坡地作为考核的基本指标，每超过５％给予相应的奖励分，每降低５％给予相应的罚分。目前，龙岩市有８个省级工业开发区、１５个乡镇工业集中区都选址在低丘缓坡地上，几年来，全市工业总产值由

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２６２．９亿元提高到４８３．３亿元，年均增长１７．９％；全社会固定资产投资从７５亿元提高到１６４．９亿元。

有人可能会认为，开发山坡地成本高、费时费力，不如占用耕地来得简单。事实上，使用山坡地的成本并不比占用耕地高。在龙岩，使用低丘缓坡地给付群众的土地补偿费平均为每亩４０００元，报批费用为每亩平均１．０８万元，合计每亩不超过１．５万元，与耕地征用每亩平均补偿３．１２万元、报批费用每亩平均２．２５万元相比，分别节省２．７２万元和１．１７万元，合计每亩节省３．８９万元。可见，坡地开发除了前期用于通水、通路、通电和土地平整的费用高一些外，综合费用比耕地开发更低。按照国家规定，占用耕地还需要实现占补平衡，即通过土地整理占多少补多少，在数量上保证耕地面积不减少。

四、漳州开发丘陵地作为工业企业用地有着客观的有利条件 漳州地处福建省最南端，与台湾岛隔海相望，南临港澳，处于厦门、汕头两个经济特区之间，是经济继续发展的有利地区。漳州地属闽南丘陵平原，全市山地面积12607平方公里，地势境内峰岭耸峙，丘陵连绵，河谷、盆地穿插其间，山地、丘陵占全省总面积的80%以上。东部沿海为丘陵、台地和滨海平原。而且，漳州平原土地肥沃，光热资源丰富，加上雨量充沛，堪称“闽南大温床”，历来是福建农业最发达的地区之一，也是全国最大的绿色食品基地。我市正在满怀豪情打造海峡西岸港口大市、工业强市、生态名市，建设创新福地、田园都市、幸福漳州、美丽漳州。

（一）漳州是著名的侨乡和台湾祖居地。

旅居海外的华侨、港澳同胞有70万人，台湾人口中1/3的人祖籍是漳州，是侨、台胞寻根谒祖的府地。可以引导港台同胞共同开发我市丘陵地带。

（二）海峡西岸经济区促建设“工业立市”发展战略

当前，漳州人民正抓住改革开放的机遇，在市委、市政府的领导下，主动融入海峡西岸经济区建设；实施“工业立市”发展战略，加

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快国民经济增长速度，构筑生态工贸港口城市，增强参与国际竞争能力。

（三）漳州市耕地情况（2008-12-21漳州市国土资源局）全市耕地3007365.6亩，占土地总面积的15.57％，高于全省平均11.66％的水平，人均耕地0.69 亩，与全省平均值相当，人均占有量不高。

（四）已从农业大市转变成实力雄厚的『工业强市』

漳州有长达715公里的海岸线，优良港口众多，已建成万吨级以上港口泊位七个，其中漳州招银港年吞吐量超千万吨。拥有漳州招商局经济技术开发区和东山经济技术开发区两个国家级开发区。漳州市得天独厚辖区内山、海、田俱备，不仅是福建省的农业生产大县，近年来更加快工业经济发展，吸引为数众多的台资企业前来投资。基本上漳州市已形成精致花卉、现代农业蔬果、养殖水产、高效能经济工业、古雷石化产业等等主要经济支柱产业；尤其水产养殖面积居福建全省第一位，海产品总量居大陆全国前段位，野已建成福建省最大的花博园和花卉市场。漳州市主要工业区有：

2012年全年全年实现工业增加值825.07亿元，增长15.6%， 2012年全年新批利用外资项目129个。

（五）“海西”给漳州的交通带来全新的发展，更有利于带动工业向丘陵地发展

1、2013年漳交通建设项目在建，投产规模将创历史新高。123台新公交车投入运营，首次投放LNG新能源公交车，厦漳扩建工程、九龙江大桥实现通车，漳永高速、厦漳同城大道、新江东大桥及接线工程等相继开工等。今年以来，5条高速公路拟通车。；“一桥三道五通车”，即推进新江东大桥、厦漳同城大道、漳州沿海大通道、西迎宾大道的建设，实现厦漳跨海大桥（今年5月通车）等5条高速公路的通车。

2、我市已建成了较为完善的公路网络、港航设施和运输站场，交通综合运输能力明显提高。目前，有2条高速公路（沈海、厦成）、2条国道（324线、319线）、5条省道（漳东线漳州开发区至东山西

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埔段、官九线长泰枋洋至平和九峰段、西港线华安湖林至龙海港尾段、金上线华安段、东东线东山西埔到平和芦溪段）、57条县道和众多的乡村道路。

3、漳州市拥有海岸线715公里，居全省第三位。漳州港是国家一类开放口岸，辖区内有漳州港的古雷、东山、云霄、诏安四个港区和厦门湾的招银、后石和石码共七个港区。

（六）漳州平原位于闽南沿海地区，是福建四大平原之一，也是福建第一大平原。其面积为566平方公里。漳州平原气候温暖温润，地势平坦，河网密布，土地肥沃，农耕条件优越，素有闽南谷仓之称，保住漳州平原耕地，也就是保住漳州的根本与特色。

（七）漳州拥有可以大量吸引外资向丘陵地开发的漳州特产资源 漳州素有“花果之城”、“鱼米之乡”的美称，盛产“五大名花”：水仙花、茶花、兰花、红梅、腊梅；“十大名果”：芦柑、荔枝、香蕉、龙眼、柚子、菠萝、枇杷、杨梅、桃、番石榴；

漳州除盛产大米、青梅、甘蔗、花生、烟叶、黄麻、茶叶，还有水果、蔬菜、花卉、药材和其他特产。

绢、漆器和首饰为著名工艺品。片仔黄、八宝印泥、漳纱、漳绒是历代贡品。漳南文旦柚、园山水仙花为名产。

五、漳州工业企业向丘陵地带用地的可行性方式方法探讨 国务院《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，给漳州带来难得的发展机遇。工业企业要继续发展，必须解决保发展又保耕地的最大矛盾。漳州应在发展中保护、在保护中发展，探索漳州工业企业向丘陵地带用地的新路径。其实，开发利用低丘缓坡实际是在转变过去的用地观念，走可持续发展之路，是科学发展观的实践。

（一）漳州工业企业用地从哪里来？可以从转变对低丘缓坡地的旧观念、从进行综合开发利用低丘缓坡地当中得来

开发利用低丘缓坡实际是在转变过去的用地观念，是走可持续发展之路。低丘缓坡属于丘陵地形的一种小型形式。低丘缓坡一般分布在海拔10米以上、200米以下、起伏不大、坡度较缓、地面崎岖不

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平、由连绵不断的低矮山丘组成的地形。低丘缓坡在陆地上的分布很广，低丘缓坡位于山地和平原之间，相当一部分低丘缓坡植被覆盖率低，基岩裸露或有厚度不大的残坡积物，有效土壤层极薄，生态恶化，水土流失严重，缓坡山地多是土壤瘠薄，缺乏生产性功能，但是完全具备空间承载功能，可利用的建设用地资源潜力巨大。

因此，在很难再从现有的耕地中获得需要的土地指标的的情况下，我们应破除过去的习惯性思维，本着如果把优质耕地用完、那我们的米袋子、菜篮子就没有了、我们将无法向子孙后代交代的危机感，应努力探索我市工业企业向丘陵地用地的新路子。（开发利用低丘缓坡，是指结合产业布局和区域统筹，通过创新土地管理制度，调整城乡用地布局，通过引导工业和城镇建设尽可能在低丘缓坡等劣质农用地和未利用地进行平整、改造和利用，提高土地资源对经济社会发展的保障能力）。

（二）依托于漳州临港经济优势，开发龙海临港地区周边的丘陵缓坡，来发展我市的临港工业产业

临港工业产业是指随着海上运输技术的不断进步，港口的规模不断扩大，港口的功能不断拓宽，临港产业的概念也越来越广泛，不单单指港口附近的相关产业，一些与港口联系密切、受港口影响较大但地域上并不临近的产业也包含在内，区别一个企业是否属于临港产业的关键不在于其所处位置，而在于其对港口的依存程度。漳州临港周边丘陵缓坡地资源储量大，可开发利用的土地充裕，能为漳州发展现代化大工业提供厚实的基础

（三）发挥漳州现有的交通优势，建立丘陵地工业企业发展的道路系统

漳州是厦门湾南岸建设的主力军。厦漳跨海大桥、港尾铁路、厦漳海底隧道、厦漳轨道交通、沿海大通道、招银疏港高速、招银港区四区码头泊位群等“重量级”基础设施绝大部分在龙海境内开工建设。龙海现已成为闽东南重要的交通枢纽地位。可以利用龙海现有的交通优势，建立丘陵地工业企业发展的道路系统。

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道路系统规划应结合自然地形地貌，依托国道、高速公路出口、火车站、高铁站、港口、码头、乡村道进行规划，尽量减少工程量，少挖山、少填水，合理避让现有单位、居民点等建设区，因地制宜，注重道路建设的经济性和可实施性。道路宽度根据经济性和交通需要而定。主干道在保证车流通畅的同时还要兼顾到消防环道的坡度、宽度及转弯半径等方面的要求；而次级道路则可结合地形及建筑群组自由布置，形成有机的道路网络结构，既能减少对原有环境的损坏，又可使土石方工程量达到最小，从而降低开发成本。

（四）以科学发展观进行优化合理布局，充分发挥土地利用总体规划的调控作用，积极引导工业项目“上坡进山”，有效利用未利用地

1、丘陵工业区与平原工业区不同，平原城市新区用地布局时可大胆运用对称、放射、轴线、序列等多种布局方法，使布局方案大气、现代而富有特色。丘陵工业区地形比较复杂，自然地形决定了道路规划只能依山就势，基本顺着等高线走。因此一些常用的规划方法在丘陵工业区难以施展。规划不能简单的以二维视角来考虑布局，而应根据丘陵工业区地形的特点，从新区的功能需求出发，考虑功能区之间的内在联系，找出规律，以三维的视角去科学合理布局功能分区，认真细致地进行道路和竖向规划设计，在看似“混乱”的自由式平面中，建立其局部的空间序列，创造出经济、实用、合理的用地布局规划方案。

也可以参照：采取分层梯度开发的模式，坡度8度以下的土地为重点保护区域，禁止新增坝区建设用地；坡度8度至15度的为重点开发区域，在此区域加快工业园区发展；坡度15度至25度的为调整优化区域，发展山地农业和混林农业；25度以上的为生态屏障区。 2、漳州市丘陵海拔不平等。竖向规划要通过对现有地形进行分析，确定几个高度分区，确定土地平整方案。在各个高度分区内将每个地块划分为若干个台地，确定每个台地的高程、坡度、坡向、与周边台地的交通联系及护坡、挡土墙的工程需求。然后运用土方平衡概

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算来进一步合理化规划高程。规划应尽量减少土石方总量，挖填方基本上接近平衡为原则。

3、要对土地资源的可行性论证，它是土地开发决策的重要依据。对于确定为低丘缓坡开发后备资源的土地，应充分做好土地的适应性评价和开发潜力分析，找出制约土地开发的因素。要进行生态效益论证，分析开发可能对生态环境造成的影响和后果，制定相应的保障措施，避免由于开发造成生态失衡。同时，还应该进行技术可行性论证，分析开发所需的技术水平和管理方法有没有可能在现行的条件下实现。要按照“因地制宜，宜农则农、宜建则建、宜林则林”的原则开展规划工作。

4、漳州市低丘缓坡利用方式主要可分为四类，一类是位于城镇附近，在城镇发展框架内，利用为商业、住宅、办公用地以及建设新农村，约占低丘缓坡面积的10.9%；二类是位于工业产业园附近的，利用为工业用地，约占14.9%；三类是位于农村且土壤质量较好的，可开发利用为合作社农业种植加工基地，约占5.6%；四是林地、园地和未利用地，约占68.6%。

5，要优化相关配置，促进合理利用。通过试点探索，集中连片开发利用低丘缓坡荒滩等未利用地，优化土地资源配置，集约节约利用土地，促进工业项目上山，向工业园区集中，推进试点地区产业园区化、城乡一体化、区域协调化发展。科学编制低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用实施规划，合理确定土地开发利用的用途、规模、布局和时序，鼓励和吸引工业项目和设施农业项目利用未利用土地，有效减少工业项目建设占用耕地。

6、可以大量利用丘陵地形，建立高位水池，用主管道贯穿整个生态综合园，不仅保证了自然喷滴灌溉，又推动高程的沼气池，用沼液为种植园、大棚蔬菜基地、食品原料生产基地施肥，使示范园农业综合开发达到了绿色、生态、环保和高效；或利用丘陵地开发因地而宜的果蔬工业园区，则是漳州今后发展的一大创新举措等。这样即可以加快发展龙海工业企业，又能保护漳州平原肥沃的土地，使之继续

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成为全国最大的绿色食品基地，又同时能克服因工业企业发展利用耕地所带来的诸多社会矛盾，减少农业企业生产废料废水对平原地域生态环境的污染，又能发挥丘陵地植物种植环境，把农业企业生产的废料废水处理为有机肥用于有机果蔬种植，这是一种化害为利的明智举措，同时又实现平原和丘陵地区的环境保护。

食品工业是漳州市主导产业之一，经过多年蓄势发展，已成为扩张势头最猛、发展后劲最足的优势产业（如：改革开放以来，漳州龙海市程溪镇的工业取得较快的发展，主要有蔬菜加工、水果加工、竹木加工、造纸等行业，速冻麻笋、速冻绿竹笋、速冻毛豆、麻笋罐头、梅花型竹凉席等产品远销东南亚、欧洲等十几个国家。菠萝干、荔枝干、龙眼干、油焖笋、油焖花生销往全国各大中城市）。让这类企业上山，既能节省耕地，又能减少运输成本，提高产能利用率。 （五）要统筹考虑确定控制指标

控制性详细规划的核心内容就是各个地块的控制指标的确定，其科学与否在很大程度上决定控规“控制”功能的发挥。

丘陵工业区由于很多地块不在同～平面，分处不同台地，因此在确定建筑密度时，要充分考虑到挡土墙、护坡等设施的占地。 确定各地块的建筑限高时，应充分考虑日照间距、消防通道和台地特征，例如地块内台地南侧的建筑限高可适当放宽，建筑间距可适当减少：台地北侧反之。

确定地块绿地率时，应区别保留的现状生态绿地、护坡绿地和地块内规划必须控制的绿地等不同的情况，统筹综合确定。 确定机动车出人口方位时，在编制平原城市新区控规时，一般采用两种方式来限制地块开口的位置：即划出道路的可开口路段或限定道路的不可开口位置，以保证地块与城市道路的联系，即便捷又不影响交通。

确定建筑后退线距离时，应将各个台地的护坡、挡土墙所必需的距离因素考虑进去，然后在此基础上确定各地块退后周边道路红线、地块线的距离。由于丘陵工业新区地块内高差较大，机动车为了满足

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规范要求，不得不顺应地形，迂回曲转，从而引起地块内各建筑之间联系不方便，因此确定建筑后退线距离时还应考虑预留地埠内建筑与建筑之间步行联系道路。

（六）推进低丘缓坡未利用地的综合开发，应建立起相关领导责任机制

推进低丘缓坡荒滩等未利用地的综合开发，应建立起相关领导责任机制，并将该项工作作为评价考核地方政府土地管理工作绩效的重要内容；并以市财政为担保，创新运用BT模式、形成“筹资造地、以地生钱、钱再造地”的开发模式，为低丘缓坡荒滩土地开发利用提供稳定、安全的资金保障。落实责任，实施工业企业上山项目包保项目制，实施领导干部包保项目制。每个项目由一名科级领导牵头负责项目的整体推进工作，对项目推进负第一责任，及时帮助企业解决推进过程中存在的困难，确保项目“每个环节有人跟，每个困难有措施”。

（七）如何科学、合理地开发利用低丘缓坡地

1、低丘缓坡地开发“兵马”未动，科学的规划须先行。 2、研究采用适当的经济政策和手段给予鼓励，以优惠的政策，促进低丘缓坡地发展工业和招商、留商、兴商。建议给予丘陵开发一定的财政补助。因为利用丘陵资源进行初期开发成本比在平原地区要高，虽然长远有更大的价值回报。对凡工业项目占用耕地的，其出让底价在国家公布的所在地土地等工业用地出让最低价标准的基础上提高３０％—５０％；凡工业项目使用低丘缓坡地的，其出让底价可按国家公布的所在地土地等别工业用地最低价标准执行。同时建议政府每年从用一定资金专项用于利用低丘缓坡地发展工业配套设施建设。

3、特殊的地理、生态环境，决定了低丘缓坡开发利用的特殊性。在开发时，对低丘缓坡的边坡治理、护坡修建、绿化隔离、防洪泄洪处理、地质灾害防治等都极为必要，而且投入较大，因此，决不能单纯大开挖、大回填。而且，在开发中，基础设施先行，配套好了，逐步引导产业上山上坡。

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（八）要考虑到低丘缓坡地利用的法律制度问题

在国家法律、政策层面，尚有多个问题待解。低丘缓坡的土地利用现状主要为林地、园地、草地及零星的耕地（基本农田），各自所占比例不同，都受到林地和基本农田使用规定的制约。应在政府主导下，探索运用市场机制，避免政府大包大揽和形成新的负债开发困局

（九）规范管理，提高低丘缓坡开发利用项目质量

1、突出重点。低丘缓坡开发项目投入资金大、技术要求高、开发周期长，不能“撒胡椒面”、“铺摊子”，而应该突出重点，有的放矢。在实际推进过程中，应把坡度低、水电路配套方便、土层好（岩石少，易平整、成本低）的地块作为重点开发区块，优先有序开发。坚持“四个优先”的原则选定项目，即：低坡黄土丘陵优先利用、水利交通条件便利的优先利用、群众积极性高的地方优先利用、面积较大的区块优先利用。

2、有序推进。在开发利用过程中要避免一哄而上、开发而利用率不高问题的发生，做到整体工作有序推进，以充分发挥土地的利用效率。

3、规模适度。对大范围的低丘缓坡进行平整应有计划、有重点、区域统筹进行。要根据地形的变化进行布局，减少土方量，要避免地形对区域造成较大分割，加剧用地布局的破碎化。对于区块较大的土地开发形式，可以对低丘缓坡的开发利用进行远、中、近期的考虑安排。先进行统一规划，然后分步进行，对资金的投入进行分解，形成良好有序的资金循环体系。

（十）发挥同城化的优势，利用龙海丰富的丘陵地资料，引进厦门、泉州的相应投资项目

同城化就是“优势互补、利益均沾”的发展原则，确定每个区的优势，形成特色，完善共同投资、共同受益，特殊政策共同分享的原则。龙海可能成为制造业基地。

（十一）利用漳州周边丘陵地开发相关产业企业

如：一是九湖镇所在的桥南组团。桥南组团：该地区南边为荔枝

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海，环保控制严格，适于开辟高科技园区和休闲娱乐有机体验旅游果园等用地；二是长洲组团：以旅游、商贸、高科技园区和公园、娱乐为主，可发展为综合开发用地区；三是颜厝片区：该片区紧靠九龙江以南，又是漳州火车南站广场所在地，适宜发展商贸、居住及仓储物流等用地。

（十二）利用名胜景区的周边丘陵地开发相关旅游产业 漳州龙海九湖的百花村、漳州九湖的凤凰山（山上岩石形似凤凰，四周是荔海）、漳州龙海市港尾镇的军事古迹南炮台、闻名海内外的古老名山--南太武山、白礁慈济祖宫（龙海第一村，保生大帝故里，世界首富潘振承故乡，台湾王金平祖籍地)、鸿渐村（亚洲第一位女总统阿基偌夫人祖籍地，现菲律宾十大富豪许寰戈祖籍地）、浯屿村（著名的渔村）、九龙江口红树林湿地、紫云公园、普照禅寺、镇海卫城、马崎连氏宗祠、江东桥、龙佳生态温泉山庄、国家地质公园牛头山古火山口景区。在这些主要景区周围丘陵地开发相关的企业。

（十三）借漳州正在加速推进工业转型升级之劲，开发丘陵地来实现新的“漳州梦”

漳州把加快工业发展作为提升经济综合实力的发动机，围绕做大产业集群，着力引进培育龙头，延伸拓展产业链条，进一步做大做强食品工业、钢铁制品、汽车汽配、家电电子、造纸及纸制品和电力工业“六大主导产业”，力争到2015年，食品工业、钢铁制品产业的年产值均超300亿元，汽车汽配、造纸及纸制品产业的年产值均超200亿元，家电电子、电力工业产业的年产值均超100亿元。同时，加快发展船舶修造、游艇制造和新能源、新材料等临港产业，着力培育精密制造、光电信息、新型材料等高端产业，打造海西先进制造业基地，带动工业经济提速发展、转型升级、强化支撑。在建设规划中，应尽量利用丘陵地。

六、漳州工业企业向丘陵地带用地应注意的关键问题和可能带来 的益处

（一）漳州工业企业向丘陵地带用地应注意的几个关键问题

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1、要坚持以民为本，客观公正，完善政策，凝心聚力，按政策规定做好征地补偿工作，全力以赴打好低丘缓坡开发的攻坚战。在征迁工作的过程中，要把握好政策反思、政策依据、政策内容，政策导向、政策执行等方面的问题，尤其要以法律法规为依据，考虑合情合理，让利于老百姓。绝大多数低丘缓坡属于林地，目前大部分林地是农户承包的，在征地补偿方面，要象2013-08-25[福建日报]报道那样——龙海在造纸厂旧城区改造“先安置 后搬迁 得民心”， 取消行政强制拆迁；要先补偿后搬迁，禁止采取暴力威胁迫使搬迁；明确征收补偿标准和公共利益范围；被征收人有权请求行政救济和司法救济等，为保障被征收人的合法权益提供了依据，以实现和谐征迁。

2、工业上山要关注安全因素。要与地震部门联系，确实避开地震带，弄清县境断裂构造极发育（如我市的龙海东泗环状断裂，为东泗火山环状构造的组成部分，由官浔断裂、渐元山断裂、象坑断裂，保林断裂、南山断裂、东山尖断裂、后塘岩——鹰径断裂、山后断裂、丹坑——陈坪断裂、水浒——大宅断裂十条弧形断裂组成，围成一个面积约100平方公里的椭圆形。单条断裂长短不一，短有1～4公里，一般6～8公里，最长15公里；宽数米）。

还要避开多高山峡谷地段、泥石流易发生滑坡地段和洪水侵袭地段，低丘缓坡区一般由岩性软弱的地层组成，无论是南方的红色砂、页岩地层，还是北方质地松软的黄土，均容易被侵蚀而成沟谷，地面受暴雨流水冲蚀后容易成为水土流失区，因为地质不稳、挖山修路、降水增加、库区蓄水等因素，都可能导致滑坡、泥石流等灾害；要继续抓好地灾监测与防治；还防止工业上山废水污染、有害气体的污染，以确保 “工业上山”的生态安全。

3、修造“工业梯田”不忘水土保持。要打造漳州生态城市要充分利用丘陵地发展工业企业。以生态优先，保建并重，“建”要综合开发，“保”要保生态、保权益。开展低丘缓坡等未利用地开发利用，须将水土流失防治、生态环境保护置于优先地位，对适宜工业开发建设的区块，结合相关规划和设计，做好环境质量影响评价等工作，制

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定防治措施并落实，切实保障生态环境安全。

4、要克服低丘缓坡开发利用中的一些不正确观念： 一是存在重开发轻规划、重“扩量”轻“提质”的现象。二是部门间沟通协调难度大，农户积极性调动不够。三是低丘缓坡开发场地平整工程量巨大、 周期长， 还需要长时间的自然沉降和基础密实，短时间内无法完成供地和项目建设，可能出现供地率较低的问题。

5、低丘缓坡的开发利用还是一个新课题， 缺乏统一的政策规定。建议在适时出台规范性文件、引导地方合理开发利用低 丘缓坡的同时，加强土地开发利用全程监管，适时建立低丘缓坡土地综合开发利用工作评估制度。

（二）漳州工业企业向丘陵地带用地将有积极的社会意义 1、有利于生态和环保。十八大的召开，美丽漳州、生态漳州成了漳州发展的时代精神。利用丘陵地发展工业，将助推低碳产业，实现绿色发展。

2、是对中央今年一号文件关于农村改革意见的漳州落实举措。2013年中央一号文件精神提出：必须统筹协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。

3、也是扩大内需、搞活国内市场的有益举措。

4、是有效解决农村剩余劳动力就近就业、同时又是解决目前企业招工难的好思路。

5、可以减轻工业企业为员工住食的部分压力。因为有部分当地农民工可以回家吃住。

6、有利于实现十八大提出的城镇化建设的蓝图，利用通往丘陵地工业企业用地的大路来同时改善农村交通现状，也是漳州解决三农问题的一种实践。

7、能有效解决企业发展与用地难的问题。更能实现降低开发成本。

8，更重要的是有利于解决因工业用地常常面临拆迁引发的系列民生问题，有利于促进龙海社会稳定，从而大大减少政府为发展经济

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所产生的客观压力。

9、漳州素有闽南果蔬之乡。若一些合适企业在丘陵地带用地开发，那再加上与台商合作情况下，果蔬一条龙的产业链将给漳州经济带来新的发展契机。

10、可以实现一箭三雕的目的：工业企业用地、三农问题、城镇化建设同时得到有力的解决和相互推动，是一举多利之举。

结语

总的来看，我国、我省、特别是我市土地资源稀缺，现阶段工业和农业进一步发展受到了土地资源和地形复杂等因素的影响。在如今耕地保护要求严格、建设用地日益紧张情况下，合理开发低丘缓坡地已经是解决工业用地难的重要方向。从以上的调研让我们看到：只要科学适宜地向丘陵缓坡用地，漳州的工业企业将产生新一轮的发展，从而实现在发展中保护、在保护中发展的双赢。希望本文的调研能给漳州的工业企业发展提供一些参考思路。

课题完成时间： 2013.09.16

【参考文献】

《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年12月27日国务院令第256号发布） 《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号)） 《国务院基本农田保护条例》中华人民共和国国务院令第162号 国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》2011．1．21

《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电[2010]

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《贯彻国务院关于促进节约集约用地的通知》 (国发[2008]3号) 《漳州市土地利用总体规划2006-2020年》 《龙海市土地利用总体规划2006－2020年》

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