中债资信后危机时代信用评级行业的监管趋势及启示-

2011年7月

专题报告 2011年第2期 总第2期 后危机时代信用评级行业的监管趋势及启示

研究开发部

陈代娣

电话：010-********

邮件：chendaidi@a5fe068808a1284ac850437c

杨勤宇

电话：010-********

邮件：yangqinyu@a5fe068808a1284ac850437c

客户服务部

唐益

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邮件：tangyi@a5fe068808a1284ac850437c

目 录

一、后危机时代各国信用评级机构监管立法概况 (1)

（一）国际金融监管机构 (1)

（二）美国 (4)

（三）欧盟 (5)

（四）日本 (6)

（五）其他国家与地区 (7)

二、后危机时代信用评级机构监管举措 (8)

（一）加强信用评级机构监管 (10)

（二）避免利益冲突管理 (18)

（三）减少对外部信用评级机构的依赖 (26)

（四）关注主权评级 (30)

三、国外信用评级行业监管改革对我国的启示 (32)

（一）厘清认识误区，正确认识信用评级行业的定位与作用 33（二）尽快出台信用评级基本法律 (34)

（三）完善评级行业监管机制 (34)

（四）多管齐下防止利益冲突，实践推行投资人付费模式 (35)

（五）引入双评级制度 (36)

（六）弱化监管赋予外部评级的认证角色 (37)

（七）积极扶持本土评级机构发展 (37)

2007-2008年发端于美国并迅速蔓延全球的金融危机和2009-2010年爆发的欧债危机在全球范围内引发了加强信用评级机构监管的大讨论。危机后，随着各国对信用评级机构在金融体系中扮演角色及其对金融稳定产生系统性影响的认识不断加深，全球对于信用评级机构的监管标准发生了巨大的变化。本文系统梳理了危机后国际金融监管机构、各国和地区对信用评级监管的立法概况，归纳了信用评级机构监管改革的若干举措，提出危机后对信用评级机构作用和定位的再认识，在借鉴国外评级监管改革经验的基础上，结合我国实际情况提出信用评级行业监管改革的政策建议。

中债资信评估有限责任公司是国内首家采用投资人付费业务模式的新型信用评级公司。中债资信将采用“为投资人服务、由投资人付费”的营运模式，并按照独立、客观、公正的原则为投资人提供债券再评级、双评级等服务。

1

一、后危机时代各国信用评级机构监管立法概况后危机时代各国信用评级机构监管立法概况

本轮危机以来，二十国集团（G20）取代七国集团（G7）成为国际经济金融

治理的最重要平台，G20领导人系列峰会明确了国际金融监管的目标和时间表，

定期审议国际金融监管改革进展，并确定国际金融改革的最终方案。在信用评级

行业改革方面行业改革方面，，G20积极推积极推动加强监管合作动加强监管合作动加强监管合作，，遵守国际执业标准遵守国际执业标准，，减少对评级机

构的过度依赖构的过度依赖。。2009 年4月，G20伦敦峰会公报明确提出：将信用评级机构纳

入金融监管范畴，确保评级机构满足规范的国际执业准则，特别是要避免利益冲

突。2010年6月，G20多伦多峰会公报提出：各国监管机构要加强信用评级机构

监管，着重关注加强透明度，提高质量，防止利益冲突；同时承诺在法规制定和

监管方面减少对外部评级机构的依赖。

在此框架下，金融稳定理事会（FSB ）、国际证监会组织（IOSCO ）、巴塞尔银

行监管委员会（BCBS ）等国际组织共同合作，推动国际信用评级行为标准的修改

完善并积极协调各国监管标准的统一，制订减少各国当局和金融机构对外部评级

依赖的原则，消除审慎监管框架下因使用外部评级所引发的不恰当激励。国际货

币基金组织（IMF ）和世界银行（WB ）也积极开展信用评级行业研究，提出相应

的政策建议。

除国际金融监管机构以外除国际金融监管机构以外，，各国和地区结合自身实际情况各国和地区结合自身实际情况，，积极加快信用

评级行业监管立法的步伐和节奏评级行业监管立法的步伐和节奏，，推动信用评级行业从自律管理向注册准入和

直接监管转变直接监管转变，，采取一系列具体措施完善信用评级机构监管体系采取一系列具体措施完善信用评级机构监管体系。。

图1 1 各国信用评级机构监管立法概况图各国信用评级机构监管立法概况图各国信用评级机构监管立法概况图

（一）国际金融监管机构际金融监管机构

1.1.国际证监会组织国际证监会组织国际证监会组织（（IOSCO IOSCO））

金融危机前，国际证监会组织（IOSCO ）于2003年发布了《信用评级机构业

务原则的声明》（IOSCO CRA Principles ），提出信用评级机构业务活动中应遵

循四大原则（评级过程的质量与公正性、独立性和利益冲突、透明度和信息披露

及时性、保密信息管理），以确保评级过程的公正性，保护投资者的利益。2004

年12月，IOSCO 发布了《信用评级机构基本行为准则》（IOSCO CRA Code of

Conduct ），作为信用评级机构贯彻执行评级基本原则和制定自身基本行为准则

的基础原型。金融危机后金融危机后，，IOSCO IOSCO技术委员会根据结构化金融产品评级业务的特技术委员会根据结构化金融产品评级业务的特

点于点于200820082008年对基本行为准则进行了修改和补充年对基本行为准则进行了修改和补充年对基本行为准则进行了修改和补充，，要求评级机构须在网站上披露

评级主要方法论评级主要方法论、、结构化产品损失和现金流的分析信息结构化产品损失和现金流的分析信息、、评级收入大于评级收入大于10%10%10%的发的发

2

行人行人、、历史评级表现等历史评级表现等。。修订后的行为准则被修订后的行为准则被G20G20G20伦敦峰会采纳作为国际执业准伦敦峰会采纳作为国际执业准

则。2009年3月，IOSCO 发布了加强对评级机构跨境监管合作的通知，提出在国际

范围内建立多边监管联席会议机制和双边监管备忘录合作机制，加强对跨市场提

供评级服务机构的监管。2009年5月，IOSCO 将评级机构工作小组（CRA Task Force ）

变更为信用评级机构常设委员会（Technical Committee Standing Committee on

Credit Rating Agencies ，简称TCSC 6），负责制定信用评级机构监管行为准则，

定期开展各国信用评级机构监管的评估活动。20102010年年6月，IOSCO IOSCO修订了修订了《证券监

管的目标和原则管的目标和原则》，》，》，提出信用评级机构必须得到恰当的监管提出信用评级机构必须得到恰当的监管提出信用评级机构必须得到恰当的监管，，评级结果用于监

管用途的机构必须注册并得到持续的日常监管管用途的机构必须注册并得到持续的日常监管。。

IOSCO 的一系列措施有利于推动各国建立一致的监管标准，为执行共同管辖

权的监管当局提供合作框架，建立以提高监管有效性为目标的国际评级机构监管

信息共享机制。

2.2.金融稳定理事会金融稳定理事会金融稳定理事会（（FSB FSB））

为落实G20公报公报，，金融稳定理事会金融稳定理事会（（FSB FSB））于2010年10月发布了月发布了《《降低信

用评级机构依赖性的高级原则用评级机构依赖性的高级原则》，》，提出降低信用评级机构依赖的三大原则提出降低信用评级机构依赖的三大原则：一是

降级各类标准、法律法规、监管规则对信用评级机构的依赖；二是降低金融市场

对信用评级机构的依赖；三是降低具体金融活动对信用评级机构的依赖，主要包

括中央银行操作、银行审慎监管、机构投资者设定内部投资参考标准和政策、市

场参与者与中央对手方合约、发行人信息披露等五个方面。

3.3.巴塞尔银行委员会巴塞尔银行委员会巴塞尔银行委员会（（BCBS BCBS））

在金融危机之前，巴塞尔银行委员会（BCBS ）开展内部评估，审议监管框架

对于评级结果的使用，关注使用外部信用评级带来的潜在负面影响，主要关注三

个方面问题：一是对依赖外部评级的资产证券化方法进行审议；二是关注在资本

要求中使用外部评级带来的峭壁效应①；三是使用外部评级应注意尽职调查。危

机后机后，，巴塞尔银行委员会先后在2009年7月和2010年12月对银行资本框架进

行修订行修订，，主要内容有主要内容有：：一是提高合格外部评级机构一是提高合格外部评级机构（（ECAI ECAI））的资格标准的资格标准；；二是

要求结构化证券产品必须由投资机构开展要求结构化证券产品必须由投资机构开展额外的尽职调查额外的尽职调查额外的尽职调查；；三是大幅提高复杂

证券化产品的风险权重证券化产品的风险权重，，防止下调级别引起的峭壁效应防止下调级别引起的峭壁效应。。

4.世界银行世界银行（（WB WB））

20092009年年1010月月，世界银行世界银行（（WB WB））发布发布《《信用评级机构信用评级机构：：监管方案并不容易监管方案并不容易》》政

策研究报告指出，错误的评级结果和充满瑕疵的评级过程是引发全球金融危机的

关键因素，现有监管法规框架对于信用评级结果过度依赖。报告将G20、IOSCO 、

美国、欧盟危机后对于评级机构的监管改革情况概括为四个方面，即通过内部治

理结构等措施加强利益冲突管理、改善包括结构化金融产品在内的评级方法论质

量、提高评级透明度和信息披露、引入直接监管代替自律管理。此外，世界银行

提出加强评级机构竞争、反思发行人付费模式、减少评级机构监管特许权等政策

建议。

5.5.国际国际货币基金组织基金组织（（I M F ）

20102010年年1010月月，国际货币基金组织基金组织（（I M F ）发布发布《《20102010年年全球金融稳定报告》

，其中第三章《主权信用评级的使用与滥用》对于欧债危机背景下的信用评级机

构进行深度分析研究。金融稳定报告从信用评级机构在金融体系中扮演的信息、

①峭壁效应（Cliff Effect ）在危机后引起广泛关注，主要指由于评级级别下调引发的突然行为，例如主权债务评级下调至投资级以下后，所有投资管理人由于投资政策限制被迫卖出其持有的相关债券，这一集体行

为将引起金融市场动荡。

3

监测、认证角色入手，回顾了近期各国和地区围绕三个角色对评级机构监管改革

的情况，重点对主权评级方法论、评级准确性、评级稳定性、评级的信息意义及

风险等进行系统分析。国际货币基金组织认为，信用评级结果对于发行人借款成

本有显著影响，评级机构行为对于金融稳定具有系统影响性，应避免评级的顺周

期性，具体包括：一是减少信用评级依赖；二是加强对信用评级机构的监管，特

别是将评级结果应用于监管中；三是鼓励应用更加准确的跨周期评级方法（TTC ）。

在主权评级方面，IMF 认为应进一步改善评级方法论和评级信息来源，提高透明

度。

表1 1 国际金融监管机构对于信用评级机构的改革措施国际金融监管机构对于信用评级机构的改革措施国际金融监管机构对于信用评级机构的改革措施 国际机构 主要政策

内容概要 政策目标 G20

伦敦峰会公告

2009年，将信用评级机构纳入金融监管范畴，确保评级机构满足规范的国际执业准则，特别是要避免不可接受的利益冲突。 将信用评级机构 纳入监管

多伦多峰会公告 2010年，各国监管机构要加强信用评级机构监管，着重关注加强透明度，提高质量，防止利益

冲突；同时承诺在法规制定和监管方面减少对外

部评级机构的依赖。

弱化认证角色 减少对评级的依赖 IOSCO

成立机构

开展研究 2003年，国际证监会技术委员会（IOSCO TC）成

立评级机构工作小组（CRA Task Force，2009年

5月变更为信用评级机构常设委员会，简称TCSC6），开展评级机构研究，并发布了《信用评

级机构业务研究报告》，阐述了信用评级机构在全

球资本市场扮演的角色，详细分析了影响信用评

级质量的重要因素

厘清信用评级机构 角色、作用及职能 评级业务原则 2003年，IOSCO 发布《信用评级机构业务原则的

声明》（IOSCO CRA Principles），提出信用评级

机构业务活动中应遵循四大原则，即评级过程的

质量与公正性、独立性和利益冲突、透明度和信

息披露及时性、保密信息管理，以确保评级过程

的公正性，保护投资者的利益。

评级业务四大原则 基本行为准则 2004年12月发布了《信用评级机构基本行为准则》（IOSCO CRA Code of Conduct），作为信用评

级机构贯彻执行评级基本原则和制定自身基本行

为准则的基础原型。

进一步细化IOSCO 原则，便于评级机构和市场参与主体在实践中使用 修订基本行为准则 2008年5月，IOSCO 技术委员会根据结构化金融

产品评级业务的特点对基本准则进行了修改和补

充，结构上分为四个部分54条，主要包括三个方

面：一是提高信用评级流程的公正性和准确性；

二是强调信用评级机构的独立性，避免利益冲突;

三是明确信用评级机构对公众投资者和发行机构

的责任，并且及时更新产品的信用评级。

修订后的IOSCO 基本行为准则被G20伦敦峰会采纳作为国际执业准则。 制定监管目标 2010年6月，国际证监会组织修订后的《证券监

管目标与原则》提出，提出信用评级机构必须得

到恰当的监管，评级结果用于监管用途的机构必提高监管力度

4

（二）美国

美国加强信用评级机构监管源于20012001年年安然公司破产事件。由于评级机构

存在明显疏忽，《2002年萨班斯—奥克斯利法案》702(b)部分要求美国证监会

须注册并得到持续的日常监管。

成立监管论坛 2011年2月，IOSCO 提出成立信用评级机构监管

论坛，用于各国评级机构监管当局交流IOSCO 行

为准则的落实情况，加强信用评级机构的国际监

管协作。

开展监管协作交流 FS B 减少评级依赖

高级原则

考虑到信用评级机构的准监管地位和可能引发的

系统性风险，金融稳定理事会于2010年10月发

布了《降低信用评级机构依赖性的高级原则》，提

出降级信用评级机构依赖的三大原则：一是降级

各类标准、法律法规、监管规则对信用评级机构的依赖；二是降低金融市场对信用评级机构的依赖；三是降低具体金融活动对信用评级机构的依

赖，主要包括中央银行操作、银行审慎监管、机

构投资者设定内部投资参考标准和政策、市场参

与者与中央对手方合约、发行人信息披露等五个

方面。

减少 外部评级机构依赖 跟踪各国进展

形成材料提交

G20峰会 2011年4月，公布包括美国、欧盟、日本在内的25个国家和地区向其提交的落实G20相关倡议进展报告

通报各国进展情况 B C B S 新资本框架 在市场准入方面，各国银行业监管机构应参考国

际证监会组织发布的《IOSCO 信用评级机构行为

基本准则》，对外部信用评级机构的评级结果进入

本国的巴塞尔银行监管框架进行资格准入考评。

要求外部信用评级机构披露以下内容：行为准则、

与被评级机构之间的报酬安排、评级方法（包括

违约的定义、时间范围和每个评级的含义）、不同

评级对象的实际违约率、评级迁徙等；研究解决

将外部评级用于监管资本框架所产生的不当激励

问题。

规范外部评级机构行为，减少依赖，鼓励开展内部评级 I M F 金融稳定报告 2010年9月，国际货币基金组织发布《全球金融

稳定报告（2010年度）》，探讨信用评级机构角色

和顺周期性，重点关注信用评级机构主权评级的

方法体系及揭示主权信用风险的作用。

关注评级机构 主权评级 对金融稳定的影响 WB 政策研究报告 2009年10月，世界银行发布公共政策报告《信用评级机构：监管方法并非易事》，总结信用评级

机构在结构化金融产品评级中的问题和监管机构的过度依赖，提出减少利益冲突、改进评级方法质量、提高透明度和信息披露、利用直接监管取代自我监管、鼓励竞争、反思发行人付费模式、

降低评级机构监管特许权等政策建议。 提出监管政策建议

5

（SEC ）提供一份关于评级机构在证券市场的角色和作用的报告②。报告认为，需

要规范对评级机构的注册和监管，建议通过提高行业竞争性和业务透明度来改善

评级质量和控制潜在利益冲突。此后，美国围绕信用评级机构监管开展了一系列

的立法活动，基本遵循 “调查研究—议会出台基本法律—监管部门修订具体规

则—具体判例进一步完善立法”的思路。

从危机后美国评级监管的立法情况来看，围绕围绕NR NR S R O 机构加强监管是其信用

评级行业改革的核心，涉及的内容包括注册管理注册管理、、利益冲突、内部控制、信息

披露披露、、减少依赖等主要环节，通过鼓励竞争、加强评级结果的可比性促进评级

的透明度和公正性。

美国信用评级监管改革的基本法律涉及两个重要法案重要法案：：一是美国参议院于

2006年9月通过《信用评级机构改革法案》，确立了SEC 对信用评级机构制定规章、

进行监管和强制执行的权力，明确了NRSRO 资格认定标准和程序、注册和信息披

露的义务、利益冲突的防范机制等，以提高评级质量和公正性，增强信用评级业

的竞争性和透明度；二是2010年7月，美国出台了金融监管改革法案—《多德-

弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，使用九个条款（Sec .931-Sec .939）对信

用评级机构的行为进行规范。

涉及信用评级机构监管改革的具体规章主要由美国证监会国证监会（（SEC SEC））制定，具

有代表性的包括：一是2007年6月发布的《注册为NRSRO 信用评级机构的监管规则》

（1934证券交易法、2006评级机构改革法案为其上位法），规则包括NRSRO 注册申

请（17g -1）、NRSRO 评级记录保存（17g -2）、NRSRO 年度财务报表提交（17g -3）、

NRSRO非公开信息使用（17g -4）、利益冲突管理（17g -5）、禁止性行为和事务

（17g -6），制定了评级机构统一报表格式Form NRSRO；二是SEC 在2008年公布对

评级机构调查报告的基础上，对《注册为NRSRO 信用评级机构的监管规则》提出

三轮修订立法提案，第一轮修订于2009年4月生效，主要涉及在Form NRSRO 中披

露评级表现情况、完善内部控制和评级记录保管、随机抽取10%的评级历史公开

披露（17g -2）等内容，第二轮修订2010年2月生效，主要涉及提高透明度，100%

公开披露2007年6月26日以来所有评级表现（17g -2）、被聘为结构性交易评级的

评级机构须向所有其他提出请求的NRSRO 认证评级机构提供结构化金融产品所有

评级信息和数据（17g -5）等，第三轮修订涉及的消除监管规则对评级的依赖目

前并未生效；三是SEC 在2011年根据《多德-弗兰克法案》要求密集提出四轮立法

提案，第一轮建议在股票简式发行中不再评级结果作为必须条件之一，第二轮建

议修订《1940年投资公司法》下的相关规则，不再将评级结果应用于货币市场基

金等领域，第三轮建议修订《证券交易法》下的净资本规则等内容，不再将评级

结果应用于经纪交易商的净资本计算中，第四轮修订建议增加信用评级机构透明

度和评级公正性。虽然2011年美国证监会四轮监管规则修订均处于征求意见阶

段，尚未生效，但考虑到其上位法《多德—弗兰克法案》已明确要求降低对外部

评级机构的依赖，预计上述修订将会陆续进入实质性实施阶段。

（三）欧盟

金融危机之前，欧盟对评级机构实施的是基于国际证监会组织( IOSCO )行

为准则的自律监管。欧盟最早涉及评级机构监管的法规是《投资建议公平推荐和

利益冲突披露指令》（D irecti v e 2003/125/EC ），鼓励信用评级机构建立内部政

②Report on the Role and Function of Credit Rating Agencies in the Operation of the Securities Markets，SEC，2003

年1月

6

策和程序来保证评级的公正性和披露利益冲突。2006年，欧盟颁布了《资本需求

指令》（The Capital Re q uirements D irecti v e ），明确规定：金融机构可以按照

《巴塞尔协议Ⅱ》的相关条款选择外部信用评级机构（ECAI ）评估资产的风险权

重，计算最低资本；授权欧洲银行监管机构委员会制定统一的ECAI 认证标准和程

序；ECAI 应具备客观性、独立性、持续监测、可信度和透明度等标准。

金融危机后金融危机后，，欧盟委员委员会于会于2008 2008 年年11月成立研究组致力于建立强有力的

信用评级监管框架信用评级监管框架，，正式启动欧盟信用评级机构监管立法信用评级机构监管立法。。欧盟监管制度中具

有特色的为认证制度、背书许可制度和监管收费制度，行为准则要求基本与

IOSCO 趋同。

欧盟信用评级改革基本法律包括两部：一是欧洲理事会于2009年4月出台《欧

盟信用评级机构监管法规》（Regulation 1060/2009 V 1），要求信用评级机构必

须在欧盟注册或由欧盟认证，明确由欧洲证券监督委员会（CESR ）协调欧盟境内

注册流程，申请注册的评级机构必须在欧盟境内成立一家子公司，并向CESR 提

交注册文档；二是2010年12月，欧盟议会修订形成《信用评级机构监管法规》

（Regulation V 2），在欧盟区域内建立信用评级机构的集中监管框架，授权具体

执行机构欧洲证券与市场管理局（ESMA ）从2011年7月开始取代CESR 正式行使评

级监管权，对评级机构发放执照并进行监管；ESMA 可以根据实际情况制定监管技

术标准（RTS ）,经欧盟批准后实施；明确评级机构监管费用必须与评级机构的营

业收入成比例。部分欧盟成员国根据基本法律制定了本国的监管法规，例如英国

财政部制定了《信用评级法规》，明确金融服务局（FSA ）为英国评级行业监管机

构，细化具体监管规章。

欧盟信用评级监管的具体规章制定经历了由历了由CES CES R 向ES M A 的过渡。20102010年年之

前，CESR 发布了首轮信用评级指导意见（CESR /Ref .10-347），开始接受评级机构

在欧盟注册，制定了背书制度等具体原则。2011年ESMA 成立后，集中出台了一批

规章制度，主要有：一是在2011年5月发布《信用评级机构监管法规—背书制度

应用指导原则（终稿）》，细化欧盟特色的背书认可和认证的具体规定；二是ESMA

在2011年4月发布《信用评级机构监管费用方案的技术意见（征求意见稿）》，初

步明确评级机构监管收费类型和原则；三是2011年5月发布监管技术标准（RTS ）

征求意见稿，初步确定对信用评级方法论合规性进行检查，要求评级机构必须报

送月度评级数据。

欧盟现有评级监管框架主要包括四部分部分：：一是注册制度，将评级机构划分为

注册机构和认证机构分类管理，注册评级机构必须在欧盟境内成立一家子公司，

使用背书制度确保评级结果可用于监管目的，未设立分支机构的评级机构可以申

请认证，而认证机构由第三国监管，不须在欧盟设立分支机构；二是行为准则，

总体思路为加强透明度，防止利益冲突，具体包括结构化评级单独使用评级符号、

公开披露评级方法和评级模型、及时公开全部评级的市场表现和前20名顾客收

入、历史评级违约率数据要及时存放、避免利益冲突，不得同时提供咨询服务、

建立适当的内控制度等；三是日常监管，授权ESMA 可以采取临时禁止发布评级

结果、暂停将评级结果用于监管目的、公布评级机构违规行为、移交司法机关处

理、取消评级机构注册、对违法行为进行处罚等措施；四是背书认可制度，在欧

盟区域使用非欧盟区域第三国发布的评级结果方面，欧盟要求第三国信用评级立

法与欧盟同等严格以确保评级结果使用者的利益。

（四）日本日本

20092009年年6月，日本内阁通过了《金融工具和交易法案（修订案修订案）（）》（F F inancial

7

I nstruments and E xchange A ct ），第一次以法律的形式明确了信用评级机构监

管模式。该法案对评级机构的核心监管理念依然是增加评级机构独立性、确保评

级质量和过程公平、增强市场透明度，主要内容包括：一是建立信用评级机构注

册制度；二是加强信用评级机构监管体系，明确日本金融服务局（J FSA ）对信用

评级业务进行监管；三是要求评级机构建立内部运营控制体系，提高评级质量，

避免利益冲突，做好信息披露；四是允许未注册的评级机构发布评级结果，但是

从2011年1月起证券公司、银行等金融机构在销售金融产品时，必须告知客户评

级结果来自非注册的评级机构以及评级结果的重要性和局限性。此外，对于注册

地不在日本的评级机构从事的与日本相关信用评级业务，如果日本国内与注册地

国监管标准不一致，评级机构须向日本金融服务厅申请一定程度的监管豁免。

日本对于信用评级机构监管改革同样得到美国、欧盟等国家的认可。日本评

级机构R &I 和J CR 分别获得美国NRSRO 认证机构资格。2011年6月1日，日本

金融服务局（FSA ）和欧盟证券与市场管理局（ESMA ）互换信用评级机构监管函

件（EO L ），建立信用评级行业监管合作机制。欧盟认为，日本信用评级行业法律

要求和监管框架与欧盟相同，日本资信评级公司（J CRA ）已成为欧盟认证评级机

构，其评级结果可以在欧盟区域内使用。

（五）其他国家与地区地区

1.1.加加拿大

20102010年年7月，加拿大证券管大证券管理委员会理委员会理委员会（（CSA CSA））发布立法提案发布立法提案，，将信用评级机

构纳入直接监管范畴。法案核心内容包括：一是建立指定信用评级机构制度

（designated rating organi z ation ），信用评级机构注册后，其评级结果才能

用于监管目的；二是指定信用评级机构应以IOSCO 基本行为准则为基础，建立避

免利益冲突的政策流程，防止信息误用；三是完善内部治理结构，设立专职合规

人员负责向监管部门提交年度报告。

2.澳大利亚

2008年10月，澳大利亚财政部和证券投资委员会部和证券投资委员会（（ASIC ASIC））发布联合报告，

系统总结澳大利亚现有监管制度和国际监管动态，提出监管改革建议。上述监

管建议从2010年1月起正式开始生效，主要内容包括：一是修改公司法，取消

信用评级机构注册豁免，要求信用评级机构必须获得金融服务局（FSA ）颁发的

牌照；二是信用评级机构必须符合国际证监会组织发布的《信用评级机构行为基

本准则》要求，建立相应的风险管理体系，避免利益冲突；三是要求信用评级机

构每年向监管当局提交合规报告，公开评级程序、方法论、关键假设等；四是增

加信用评级机构的责任。

3.印度

印度信用评级行业起步于1988年成立的第一家本土评级机构CRISI L 。1999

年，印度证券交易委员会（SEBI ）发布《信用评级机构监管规则》（SEBI Credit

Rating Agencies Regulation ），要求信用评级机构按照《印度1956年公司法》

成立，实行注册管理制度。之后，SEBI 根据针对利益冲突等制定了《信用评级评

级机构行为准则》，作为《信用评级机构监管规则》中单独一章。

金融危机后金融危机后，，印度并未出台新的监管规则，主要是对原有监管框架进行完

善，具体包括：一是SEBI分别于2006年、2008年两次对《信用评级机构监管规则》

进行修订；二是2009年SEBI 颁布的《信息披露及投资者保护指引》，加强信息披

露管理；三是明确现有监管政策与修订后的IOSCO 行为准则相一致。

8

4.马来西亚

2011年3月30日，在吸取国际标准和监管实践的基础上，马来西亚证券委

员会员会（（SC Malaysia ）发布发布《《信用评级机构注册指导意见》取代了2006年发布

的《债券发行使用信用评级机构的应用指引》。指导意见明确要求：一是信用评

级机构资本金不少于1000万林吉特（约为2161万人民币）；二是评级机构应加

强评级标准和政策的透明度，确保评级过程的客观公正，改善利益冲突管理；三

是在股权结构方面，信用评级机构及其控股公司股权结构变更必须获得证监会的

批准；四是在评级方法和政策方面，信用评级机构应针对不同资产类型和行业开

发相应的评级标准及方法。

5.韩国

韩国新修订的信用评级机构监管法规于2009年10月开始生效，要求信用

评级机构做到以下三个方面：一是确保评级过程准确性和防范利益冲突；二是披

露结构性产品的评级方法、评级过程及基础资产；三是披露评级业绩报告和数据。

6.墨西哥

1999年，墨西哥《信用评级机构监管法规》（Regulation for CRAs ）正式生效，

明确由国民银行与证券委员会（CNB V ）监管信用评级机构。2005年，墨西哥修

订《证券市场法》，授权国民银行与证券委员会制定信用评级行为准则。

金融危机后金融危机后，，墨西哥监管部门修订了修订了《《信用评级机构监管法规，》，主要内容主要内容

包括：一是改进结构化融资产品评级方法；二是提高透明度，加强信息披露；三

是要求评级机构每年向CNB V 提交年度报告；四是改善内部治理，制定避免利益

冲突制度和分析师轮换政策。

7.中国香港

2011年6月，香港特区政府在《证券及期货条例（》（SFO SFO 第571章）中将提

供信用评级服务列为受香港证监会监管的第十类活动，明确了信用评级了信用评级、、债务

证券证券、、优先证券及提供信用评级服务的定义。新监管制度下，在港经营的信用评

级机构及评级分析师均要取得执业牌照，并接受《证券及期货条例》规定的一般

责任约束。2011年6月1日，香港证监宣布向5家在香港提供信贷评级服务的

信用评级机构及其156名评级分析师发出第十类受监管活动的牌照，五家信用评

级机构分别为标准普尔、穆迪、惠誉、A .M . Best Asia -Pacific 及理信（CTRIS K S ）。

前四家机构均为美国NRSRO 认证机构，理信为香港评级机构，现提供大中华区四

千多家上市公司的评级服务。此前，香港证监会发布《提供信用评级服务人士的

操守准则》，以确保信用评级活动的独立性、客观性和公正性，防止利益冲突。

二、后危机时代信用评级机构监管举措

信用评级机构在金融市场中扮演重要角色。国际货币基金组织（IMF ）认为

信用评级机构的作用体现在三个方面：一是信息角色，体现在降低信息不对称程

度和投资者收集信息的成本，降低融资企业融资成本，加快融资过程增加市场流

动性；二是监测角色，通过评级观察和评级展望等手段揭示信用风险，有效防止

因信用风险诱发的金融风险；三是认证角色，通过在监管规则、金融合同中广泛

依赖和使用外部评级结果识别风险特征，设定资本要求，作出投资决策。随着信

用评级机构的结果逐步延伸并广泛应用于监管框架和投资决策中，评级结果对金

融市场具有潜在的系统性影响。2002年美国证监会报告显示，至少有8部联邦

法律、47部联邦监管法规、100多部地方性法律和监管规则将NRSRO 评级结果

作为监管基准。欧盟调查表明，信贷机构、投资公司、保险公司、再保险公司、

职业退休年金机构、可转让集合投资证券等金融机构对于外部信用评级结果均有

9

较大程度的依赖。

金融危机带来的重要启示是，信用评级机构未能有效发挥其有效揭示风险

的应有作用的应有作用，，信息角色失灵，忽视或掩盖了相关的风险预警信号，在危机初显

时没有及时调低信用评级时调低信用评级，，致使投资者因为不能完全了解其中的风险而遭受严

重损失重损失，，危机发生后，又集体下调信用评级体下调信用评级，，引发市场大规模恐慌，监测角色

失效失效。。

评级机构的行为客观上放大了市场风险，使评级结果对全球经济金融运行产生了非常巨大的冲击，这一点在美、英等国的研究报告得到体现。2010年5

月，纽约联邦储备银行研究报告表明，2001年-2007年发行的6万多支RMBS 债

券（约占同期发行量90%以上），信用评级机构AAA 级标准放松，出现级别膨胀；

危机发生后，又出现了级别的集中大幅下调，其降级行动被市场普遍认为滞后，

没有发挥市场期望的风险揭示作用。美国国会金融危机调查委员会的报告认为：

当准确的评级与收取可观的费用相冲突时，信用评级机构显然选择了后者，其原

因在于评级机构的内在利益冲突；信用评级机构2006年至2007年间被评为AAA

级抵押贷款担保的证券中，90%以上都最终降级为垃圾债券，这种大规模降级令

投资者蒙受巨额损失，成为诱发国际金融危机的关键因素之一。2011年3月，

英格兰银行（BOE ）更是将金融危机中信用评级机构存在的问题总结为五个方面：

一是不恰当的信用评级方法与模型；二是存在利益冲突和评级结果套利；三是在

金融合同和监管规则中机械依赖评级结果；四是评级机构由于垄断和市场压力产

生级别趋同现象；五是投资人对评级结果的误用等③。

危机后危机后，，国际监管机构和各个国家或地区在反思信用评级机构问题的基础

上陆续提出改革方案续提出改革方案，，核心思路可以概括为强化信息和监测角色，弱化认证角

色，即加强外部信用评级机构监管加强外部信用评级机构监管，，减少利益冲突，降低监管部门和金融机构

对外部评级的过度依赖对外部评级的过度依赖，，关注主权评级的影响（具体见表2）

。在加强监管方面，各国和地区评级行业管理角度进一步完善或明确信用评级的专业监管机构，实行

信用评级机构分类管理，降低评级机构准入门槛，加强竞争，探讨相应的监管收

费方案；在减少利益冲突方面，各国和地区针对评级结果的产生过程纷纷提出一

系列举措改善评级机构内部治理，强化信用评级机构承担的责任，推动信用评级

付费模式改革，提高评级的透明度和信息披露；在降低评级过度依赖方面，国际

社会将信用评级机构改革问题上升到宏观审慎性政策层面，从监管标准和法律法

规、金融机构内部风险管理、金融机构投资决策三个方面减少对信用评级的依赖；

在主权评级方面，国际货币基金组织将主权评级结果上升到威胁金融稳定的影响

因素之一，提高主权评级透明度、改善主权评级方法论、探索成立区域性评级机

构成为关注重点。

表2 后危机时代信用评级监管改革后危机时代信用评级监管改革核心思路 核心思路 监管措施

典型规定 从评级行业管理角度

加强监管 完善评级监管立法

制定完善基本法律 出台具体规章 成立专业监管机构

明确机构监管主体与业务监管主体 建立高层次监管协调机制 推行机构分类管理体制

加强注册机构管理 明确非注册机构、认证机构的

③ 《信用评级行业走向何方？》2011年3月 英格兰银行

10

管理要求

降低评级准入门槛

放宽市场准入

减少评级机构依赖 建立市场准入平等制度

探讨评级监管收费

注册费用

日常监管费用 认证机构费用 从评级结果的产生角度

减少利益冲突

改善内部治理

评级服务与咨询服务隔离

建立内控系统和政策 强化独立董事作用 增加评级机构责任

强化评级机构民事责任

提高信息披露透明度

评级结果披露

评级收入集中度披露 评级方法论披露 复杂产品单独符号披露

探索收费模式多元化

探索投资人付费模式 从评级结果的使用角度

减少评级依赖 减少监管框架依赖 消除监管政策的依赖 减少内部风险管理依赖 金融机构建立内部评级体系 减少投资政策依赖 利用替代手段制定投资政策 从评级结果的使用角度 关注主权评级风险

加强主权评级透明性 发布级别前三天提前告知 改善主权评级方法论 评级方法严格、稳健、可验证 探索成立区域性评级机构

欧盟探索成立区域机构

（一）加强信用评级机构监管加强信用评级机构监管 1.1.完善评级监管立法完善评级监管立法完善评级监管立法

金融危机后金融危机后，，各国和地区普遍从基本法律和规章制度两个层两个层次次加快完善信

用评级行业监管立法用评级行业监管立法。。在基本法律层次，典型法案包括《美国多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》》、《美国信用评级机构改革法案》、《欧盟信用评级机构监管法规》、《日本金融工具和交易法案》等；在规章制度层次，具有代表性的包括《美国注册为NRSRO 的信用评级机构的监管规则》、《欧盟信用评级机构监管法规—背书制度应用指导原则》、《印度信用评级机构监管规则》、《马来西亚信用评级机构注册指导意见》等。分国家和地区来看，美国、欧盟、日本等国家将信用评级监管上升至基本法层面，澳大利亚、加拿大、印度、马来西亚、韩国、墨西哥、中国香港等主要依靠出台或修订部门规章实现监管目标实现监管目标。。各国和地区的立法概况已在第一部分内容介绍，不再赘述。

2.明确专业监管机构业监管机构

金融危机后金融危机后，，各国和地区先后成立专业机构或明确评级行业监管主体评级行业监管主体，，进一步提高直接监管效率，集中信用评级行业监管资源（具体见表3。）。

表3 各国和地区信用评级监管机构概各国和地区信用评级监管机构概览

国家和地区 监管机构名称 国际金融监管机构

国际证监会组织（IOSCO） 金融稳定理事会（FS B ）

11

巴塞尔银行委员会（B C B S）

世界银行（WB ）

国际货币基金组织（I M F）

美国

美国证监会（S E C）美联储（F ED ）美国保险业联盟委员（N AIC）等 欧盟

欧盟证券与市场管理局（E S M A）英国金融服务局（FSA）等各国监管主体 日本

日本金融服务局（J FSA） 加拿大

加拿大证券管理委员会（CSA） 澳大利亚

财政部 澳大利亚证券投资委员会（ASIC） 金融服务局(AFS ) 印度

金融市场高层协调委员会（HL CCF M ）印度证券交易委员会（S EB I） 马来西亚

马来西亚证券委员会（SC M ） 韩国

韩国金融监管服务局（Financial Super v isor y Ser v ice） 墨西哥

墨西哥国民银行与证券委员会（C NBV ） 中国香港 香港证监会（SFC）

在此过程中，日本、韩国、英国将信用评级机构划分为非金融机构的一类，

划归金融监管服务局进行监管；美国、欧盟、印度、马来西亚、加拿大、澳大利

亚、马来西亚、中国香港等国家和地区由证券管理机构监管机构，其他部门监管

相关评级业务；墨西哥延续其特殊监管体制，由国民银行与证券委员会实施监管。

大部分国家明确了评级机构监管和评级业务监管主体的职责，不少国家建立了

高级别监管沟通协调机制，保持监管政策的一致性。

（1）美国

美国2006年颁布的《信用评级机构改革法案》授权SEC 对NRSRO 评级机构

直接监管。2010年7月，《多德—弗兰克法案》要求SEC 建立一个由投资者和独

立专业人士组成的信用评级办公室（Office of Credit Ratings ），主要职能包

括：一是遴选评级机构，资产证券化发行人需要评级时，应首先向信用评级委员

会提出评级需求，信用评级委员会从事先认可的合格评级机构中指定一家为发行

人提供评级服务；二是评价评级机构，即委员会负责对每家信用评级机构进行年

度评估，详细审核其在债券评级过程中的精确性，并将重要的检查成果向公众公

开；三是授权SEC 可以对出具不当评级结果的评级机构注销评级资质。

另一方面一方面，，美联储、美国保险业联盟委员委员（（N AIC AIC））等仍对涉及到的评级业

务进行审批管理管理。。例如2009年，美联储要求作为定期资产抵押证券贷款工具

（TA L F Program ）抵押品的资产抵押证券评级必须达到AAA 级，并批准Realpoint

作为定期资产支持证券贷款工具计划信用评级机构；NAIC 批准将Realpoint 作

为保险公司财务评级的合格评级机构（Acceptable Rating Organi z ation ）。

在监管协调机制方面，美国评级机构监管部门SEC 与评级结果使用部门货币

监理署、美联储、保险业联盟委员等就共同协调落实《多德—弗兰克法案》内容。

（2）欧盟

欧盟危机后信用评级机构监管专职机构经历了从CES R 到ES M A 的过渡。2009

年出台的《信用评级机构监管法规》强调相关成员国监管当局应切实履行监管职

责，明确CESR 应就如何在欧盟境内保证法规执行的一致性发布指导方针，协调

成员国的监管行动，建立和维护评级机构业务统计数据，对评级机构的业务行为

进行监测。

2010年6月，欧盟内部司开始提出金融监管改革方案，宏观层面上建立了

欧盟范围的欧洲系统风险理事会(ESRB)，其下设立欧洲银行业管理局(EBA)、欧

洲保险和职业养老金管理局 (EIOPA)和欧洲证券与市场管理局(ESMA)分别对银

12

行业、保险业与证券业进行监管，该体系2011年1月起正式运行。2011年3月，

欧盟议会修订《信用评级机构监管法规》（T H E E U Regulation 1060/2009），建

立集中监管制度，授权具体执行机构欧洲证券与市场管理局（ESMA ）从2011年

7月开始取代CESR 正式行使评级监管权，对评级机构发放执照并进行监管，明

确信用评级机构监管费用必须与评级机构的营业收入成比例。

欧盟各成员国陆续明确评级行业监管机构，例如英国财政部2010年7月制

定了《信用评级法规》，明确金融服务局（FSA ）为英国评级行业监管机构，细化

具体监管规章。

在评级业务管理方面在评级业务管理方面，，欧盟其他机构对本部门监管的评级业务进行规范管

理。例如，欧央行（ECB ）认可标普、穆迪、惠誉、杜邦四家机构为合格外部信

用评级机构（ECAIs ）。

在监管协调机制方面方面，，欧盟明确ES M A 与EBA EBA、、EIO P A 建立日常协作机制，

共同负责信用评级背书制度的实施等度的实施等；；此外，ES M A 与各成员国相应的监管机构

分工协作，共同实施相关监管政策。

（3）日本

日本在金融危机后建立信用评级机构注册监管体系，明确由日本金融服务厅

（J FSA ）对信用评级机构进行监管和检查，督促评级机构建立内部运营控制体系，

提高评级质量，做好信息披露，保护投资人利益。

（4）印度

在发展中国家中，印度对信用评级行业的监管框架较为典型。1999年，印度

出台《信用评级机构监管法规》，授权印度证券交易委员会（SEBI ）负责监管信

用评级机构，先后有六家评级机构成为注册评级机构。金融危机后金融危机后，，印度重新明

确评级机构监管和评级业务监管职责，划分各监管部门评级业务领域。印度财

政部（Ministr y of Finance ）是整个金融业的监管部门，注册评级机构由SEBI

负责监管，印度储备银行（RBI ）、保险发展及监管局（Insurance and Regulator y

D e v elopment Authorit y ）、养老金调控与发展局（Pension Fund Regulator y

D e v elopment Authorit y ）等部门分别负责各自范围内的评级业务监管。例如印

度储备银行根据巴塞尔协议认定合格外部评级机构（ECAI ），负责对银行贷款、

定期存款、商业票据等评级业务进行监管；IR D A 和PFR D A 为其监管机构设定投

资产品的评级要求。

在监管协调方面调方面，，印度进一步完善由财政部、证券交易委员会易委员会、、印度储备银

行、保险发展及监管局、养老金调控与发展局组成的金融市场高层协调委员会

（HL CCF M ）工作机制。高层协调委员会下设永久委员会负责信用评级监管事宜，

由各监管机构派人组成，办公室设在SEBI 内部。金融危机后，金融市场高层协

调委员会先后四次召开会议讨论评级机构监管事项，并与注册评级机构广泛沟

通，充分发挥了协调机制的作用。

3.实行评级机构分类管理体制

危机后危机后，，随着各国信用评级行业监管改革的推进各国信用评级行业监管改革的推进，，根据评级机构的重要性

和业务复杂性实施评级机构分类管理成为一致选择（见表4）。美国、日本、加拿

大、印度倾向于划分为注册机构与非注册机构实行分类管理，强化注册评级机构

的直接管理，维持非注册机构的自律管理。欧盟则结合自身特色的背书制度和认

证制度，形成注册机构和认证机构进行管理，对于注册机构又从评级对象复杂性

和人员规模划分为A类、B类、C类进行管理。从实施效果来看，分类管理有利于

监管机构制定具有针对性的监管制度，将有限的监管资源和力量分配到具有系统

13

重要性和业务复杂性较高的评级机构监管中。

表4 各国信用评级机构分类管理表管理表

国家 注册机构

非注册机构 美国 规范NRSRO 认证机构注册管理、利益冲突、内部控制、信息

披露、减少依赖等

非NRSRO 认证机构

自律管理 日本 明确注册评级机构的要求，避免利益冲突安排等 非注册机构 结果使用有限制 加拿大

提出指定评级机构行为准则、内部治理等要求

非指定机构评级结果不能用于 监管目的 印度 注册机构主要服务于资本市场，必须与咨询业务隔离 非注册机构 小企业信用评级SSI 评级等 欧盟欧盟

A 类 未开展结构化产品评级、未设立分支机构、未实行背书制度；人员规模在X 人以下。

在欧盟国家内经营业务规模较小、未设立分支机构、无系统性重要影响的第三国评级机构，欧盟予以认证。

B 类

具备开展结构化融资产品评级，或有分支机构，或实行背书制度其中一个条件；人员规模在X-Y 人之间。

C 类

满足开展结构化融资产品评级，或有分支机构，或实行背书制度中至少两个条件；人员规模在Y 人以上。

（1）美国

美国信用评级行业监管改革将评级机构划分为NR S R O 认证机构④

和非NR S R O 认证机构两类，对NR S R O 认证机构严格管理格管理，，对非NR S R O 机构基本不投入监管资源。由于NRSRO 机构的评级结果广泛应用于监管法律体系内，且占据近乎全部评级业务，美国信用评级机构监管改革的重点为NRSRO 认证机构，通过《多德—弗兰克金融改革法案》、《信用评级机构改革法案》等法律授权美国证监会对NRSRO 机构进行直接监管，明确了NRSRO 的注册要求、利益冲突管理、内部控制、信息披露等规定，加强评级的公正性和透明度，减少对NRSRO 认证机构的依赖。

美国对提供信用风险信息和评级服务的非NRSRO 认证机构仍以自律监管为主导模式，未作任何限制，例如Weiss Ratings 主要面向人寿保险公司、健康保险公司进行评级；Rapid Ratings通过监测评级对象的财务健康情况提出及时预警评级；V ERIBANC 的评级对象为美国商业银行、储贷机构、信贷联盟等金融机构。分类管理制度在规范NRSRO 认证机构的同时，非NRSRO 认证机构的发展空间得以拓宽，例如2009年Rapid Ratings 评级收入增长100%，订购投资者激增四倍。

（2）日本日本

金融危机前，日本实行指定信用评级机构制度（D esignated Rating Agencies ），共有标普、穆迪、惠誉、R &I 、J CR 等五家D RA 机构。金融危机后金融危机后，，日本建立注册评级机构控制体系体系，，加强非注册评级机构评级结果的使用限制。注册信用评级机构必须定期向监管机构递交报告，接受监管机构的监督和现场检查并按监管机构要求进行整改，必须制定和公布评级制度并照章行事，治理结构必须能够有效避免利益冲突，避免提供咨询业务等。对于未注册评级机构，证券

④

美国N RSRO 认证机构包括标普、穆迪、惠誉、A .M. B est、EJ R、L ace Financial、Realpoint 等7家

14

公司、银行等金融机构在销售金融产品时，必须履行告知客户评级结果来自非注

册评级机构的义务。

（3）加拿大

2010年，加拿大证券管理委员会发布立法提案，建立指定评级机构

（designated rating organization ）制度，明确信用评级机构注册为指定评

级机构后，其评级结果才能用于监管目的。指定评级机构的内部控制、合规性要

求必须满足IOSCO 行为准则。

（4）印度

印度信用评级机构分为服务资本市场的注册评级机构和服务非资本市场的

非注册信用评级机构注册信用评级机构。。

注册信用评级机构主要包括CRISI L （1988）、ICRA （1991）、CARE （1993）、Fitch India （1996）、Brick w orks （2008），主要由印度证监会（SEBI ）

监管；非注册信用评级机构包括Infomerics 、 MCRI L 、ONICRA 、SMERA 等，主要

提供中小企业信用评级、SSI 评级（Small Scale Industr y assessment ）、个人

征信评级等业务，主要由评级业务涉及相关领域的监管部门进行监管。

危机后，印度加强注册评机构的监管，要求注册机构分拆其咨询、风险管理

等业务。在非注册评级机构管理方面，印度主要采取的措施包括：一是推动合格

评级机构成为注册机构为注册机构，，例如2011年3月3日，印度中小企业信用评级公司

（SMERA ）根据《印度信用评级机构监管规则》（1999）在印度证券交易委员会

（SEBI ）进行注册，成为在SEBI 注册的第六家评级机构；二是探索对非注册信

用评级机构进行登记管理管理。。

（5）欧盟

欧盟最早在2009年发布的年发布的《《信用评级机构监管法案信用评级机构监管法案》》明确信用评级机构分

为注册机构为注册机构（（register registere e d ）和认证机构证机构（（certified ）分类管理管理，，划分的依据主

要是其系统重要性影响程度不同。注册评级机构必须在欧盟境内成立一家子公

司，未设立分支机构的评级机构可以申请认证，两类机构的划分与欧盟区域内的

背书制度和认证制度密切联系，背书评级结果和认证评级结果均可用于监管目

的。

在背书制度下度下，，欧盟区域使用非欧盟区域第三国发布的评级结果用于监管

等目的必须具备几个条件：一是由欧盟区域注册的评级机构背书认可第三国评级

机构的评级结果；二是欧盟注册机构与第三国评级机构属于同一集团，或虽不属

于同一集团，但欧盟注册机构承担大部分评级工作；三是第三国对评级机构的监

管要求至少和欧盟同等严格。在欧盟国家内经营业务规模较小、未设立分支机构、

无系统性重要影响的第三国评级机构，将由欧盟予以认证。

对于认证机构，欧盟主要通过对发布评级的第三国评级监管框架进行审查，

确定其监管政策是否与欧盟等同，来确定相应的评级机构是否可以获得认证资

格。2010年，欧盟认定日本评级监管框架符合认证条件，J CR 获得欧盟认证评级

机构资格。目前，欧盟正在积极评估美国、加拿大、澳大利亚、新加坡等政策制

度安排是否符合欧盟认证条件。

2011年4月，ES M A 发布监管规则，初步明确将注册评级机构根据业务维度

和人员规模维度划分为A 类、B 类和C 类进行管理进行管理，，

体现监管与复杂性的匹配⑤。在业务维度，A 类代表申请注册的评级机构未开展结构化金融产品评级、未设立

分支机构、未实行背书制度；B 类代表注册的评级机构开展结构化融资产品评级，

或有分支机构，或实行背书制度，具备其中一个条件；C 类代表注册评级机构满

⑤ 欧盟，《信用评级机构监管费用方案的技术意见（征求意见稿）》，2011年

15

足开展结构化融资产品评级，或有分支机构，或实行背书制度中至少两个条件。

人员规模目前尚未明确划分，但基本思路为X 人以下、X -Y 人、Y 人以上三个层

次。分类管理后，ESMA 对于三类机构收取不同的注册费用，相应的监管要求也

不尽相同，预计欧盟将会围绕三类机构出台具体的管理细则。

4.降低信用评级机构准入门槛 加强信用评级行业竞争

金融危机后，各国和地区普遍认为信用评级信息供给处于寡头垄断状态，三

大机构由于长期以来积累的声誉资本和准监管权力造成评级行业门槛较高，新机

构难以进入，评级行业缺乏竞争。美国《2006年信用评级机构改革法案》在第二

部分Findings 中指出：最大的NRSRO 机构标普和穆迪，在全球资本市场体系中拥

有巨大的权势。它们的评级影响到资金成本和债务发行人的交易结构，决定着什

么样的证券能够被货币市场共同基金、银行、信用合作社、保险公司、养老基金

和地区政府以及学校董事会所购买，评级行业是一个极度集中的行业。为此，各

国普遍采取措施降低行业门槛，促进行业竞争，主要措施集中在放宽市场准入准入，，

创造市场准入平等、提高投资者信用风险判断能力等方面等方面（（见表5。）。

表5 5 各国加强评级行业各国加强评级行业竞争的相关举措 国家和地区 主要措施

美国 1.改革NRSRO 认证机构制度，明确机构申请和注册程序；

2.给予三家投资人付费评级机构NRSRO 认证资格；

3.鼓励货币市场基金、经纪交易商、机构投资者等开展

内部信用风险评级，减少外部评级依赖；

4.结构化产品评级市场准入平等；

5.按照统一标准公布评级表现，便于比较。

欧盟 1.鼓励设立新评级机构，扶持国家层面的中小型评级机

构，共有23家机构申请注册，2家德国机构完成注册，

1家日本机构取得认证；

2.结构化产品评级市场准入平等；

3.评级结果集中存放，便于投资者查询比较；

4.探索采用采用类似于公利—私营的合伙形式，建立中

小评级机构联营平台等。

印度 在现有5家注册机构的基础上，批准印度中小企业信用

评级公司（S ME R A）成为第六家注册机构。

中国香港

向香港本地机构理信（CT RIS K S ）发放牌照，鼓励与其他

四家NRSRO 机构竞争。 （1）放宽市场准入准入

美国2006年《信用评级机构改革法案信用评级机构改革法案》》将促进评级行业竞争作为重要的立

法目标之一，并据此改革了NR S R O 认证机构制度，明确机构申请和注册程序，

取消准入壁垒，消除监管部门对外部评级结果的依赖对外部评级结果的依赖。。美国证监会（SEC ）先后

给予Egan -J ones 、L ace Financial 、Realpoint 等三家多年申请未果的投资人付

费机构NRSRO 认证资格。美联储授予Realpoint 公司定期资产支持证券贷款工具

计划（TA L F ）评级机构资格。

学者们也提出种种竞争规制的理论方案，比如改革评级机构收入来源的商业

模式，对新进入者给予政策扶持。目前，美国仍有学者呼吁，应进一步修改《信

用评级机构改革法案》，取消NRSRO 注册机构必须开展评级业务三年以上的限制，

16

以此促进竞争。美国司法部甚至建议对新进入评级机构进行扶持，由SEC 赋予其

12至18个月的临时地位，以便其进入角色发挥作用。

2009年以来，欧盟建立了信用评级机构注册制度，积极推动降低评级行业

准入门槛，促进竞争。截止2011年5月，累计共有23家评级机构向欧盟提出注

册申请，德国裕利安怡评级公司（Euler H ermes ）和德国Feri Euro Rating

Ser v ices 两家信用评级公司已成功注册，另外一家信用保险评级机构科法斯集

团（COFACE ）处于注册中，日本J CR 则成为欧盟认证评级机构。

2010年11月，欧盟发布的发布的《《信用评级机构改革征求意见报告》提出应加强

信用评级行业的竞争，具体方法有四种：一是建议由欧央行（ECB ）或各国中央

银行发布评级结果，各金融机构使用；二是鼓励新设立信用评级机构参与信用评

级业务，国家层面的中小型评级公司应得到相应的支持；三是信用评级机构可采

用类似于公利—私营的合伙形式（public -pri v ate partnership ），由私营评级

机构提供独立评级服务，欧盟投资银行、欧盟和各成员国给予一定的补贴；四是

建立中小评级机构联营平台，共享评级最佳实践，提高评级质量。

2010年7月，澳大利亚证券与投资委员会（ASIC ASIC））

向澳大利亚评级（A ustralia Ratings ）发放第一张金融服务牌照（AFS L ）。澳大利亚评级是危机后澳大利亚成

立的第一家本土评级机构，主要面向零售投资者（retail in v estors ）提供债券

和相关产品评级服务。

在新兴市场国家，印度证券交易委员会易委员会（（SEBI SEBI））在2011年3月3日批准印

度中小企业信用评级公司（S M E R A ）成为在SEBI 注册的第六家评级机构评级机构。。SMERA

是印度唯一一家定位于为中小企业提供信用评级服务的评级机构，2005年成立

以来累计完成10000家中小企业评级，印度证监委的注册为SMERA 开展资本市场

评级业务铺平了道路，促进行业内部竞争。

2011年6月1日，中国香港向5家在香港信用评级机构发放牌照。五家信

用评级机构分别为标准普尔、穆迪、惠誉、A .M . Best Asia -Pacific 及理信

（CTRIS K S ）。前四家机构均为美国NRSRO 认证机构，理信为香港评级机构，现提

供大中华区四千多家上市公司的评级服务。

（2）评级市场准入平等

国际证监会组织（IOSCO ）修订后的评级机构行为准则鼓励资产支持债券发

行人向其他评级机构提供评级信息，并进行公开披露。

美国证交会监管规则（Rule 17g -5）要求，被聘为结构性交易评级的评级机

构须向所有其他提出请求的NRSRO 认证评级机构提供结构化金融产品所有评级

信息和数据，以鼓励公平的信息流动，促进ABS 交易主动评级的产生。美国证监

会专门建立一个有密码的网站与NRSRO 机构分享有关贷款安排人提供的保密信

息。

欧盟在《信用评级机构监管法规》中采纳了IOSCO 的准入平等原则，要求评

级机构公开结构化产品评级的基础信息，促进主动评级。虽然目前的市场准入平

等仅局限于结构化金融产品评级领域，但这一措施有利于评级机构获得评级对象

的重要数据，积极开展主动评级，不断提高市场声誉，改善评级质量，进一步提

高评级结果的准确性。

（3）提高投资者信用风险判断能力

各国监管部门政府部门陆续对将外部评级结果作为风险测量唯一标准进行

反思，调整的方向是提高投资者自行判断信用风险的能力，在监管规则和市场活

动中尽量减少依赖外部评级。通过减少对评级的引用以此向资本市场传递这样的

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认识，即信用评级只是第三方信用评估的一种类型，投资者不应当盲目地一味遵

从，而仅将之作为风险管理的参考因素之一作出自己的投资决策。

美国打破了NRSROs 和非NRSROs 的界线，即只要非NRSROs 的风险评估更加

准确，自然就成为NRSROs 的竞争者，并且成为对NRSROs 评级质量的检验。欧盟

鼓励金融机构、投资管理人等制定自身内部信用风险评估政策和程序，减少对外

部评级机构的依赖。

此外，美国、欧盟均要求评级机构按照统一框架公布评级表现，便于投资人

根据评级表现选择评级机构。

5.探讨信用评级机构监管收费方案方案

金融危机前，信用评级行业主要以自律监管为主，虽然监管部门对评级机构

的注册等进行审核，但并不涉及评级机构的内部管理活动。危机后危机后，，随着监管部

门对信用评级行业直接监管的深入，分配的监管资源必然有所增加，从而提出

了评级监管收费方案这一全新命题，例如欧盟初步提出2012年信用评级监管费

用预算为300万欧元。从实行情况来看，美国、欧洲、印度三种监管收费模式具

有典型性。

（1）美国

美国信用评级机构的监管费用由相应的监管机构拨付。美国《多德—弗兰克

法案》要求在SEC 内部成立一个专门对信用评级行业进行监管的信用评级办公

室，加强对信用评级机构的监管。信用评级办公室负责人向SEC 主席负责、汇报

工作，信用评级办公室要配备足够的精通公司业务、市政债券和结构性金融产品

的人员，以便他们能够充分履行监管职责。美国证监会负责拨付相关监管费用。

（2）欧盟

2011年4月14日，欧洲证券与市场管理局（ESMA ）发布《信用评级机构监

管费用方案的技术意见（征求意见稿）》。欧盟信用评级机构监管费用面向信用评

级机构收取级机构收取，，基本原则为监管费用必须与评级机构的营业收入成比例，具体包

括注册评级机构的日常监管费用、认证评级机构监管费用、评级机构注册费用

三种类型。

在日常监管费用（Super v isor y Fees for E U registered CRAs ）方面，ESMA

提出周期性费用（Periodic fees ）和基于具体活动费用（Acti v it y specific

fees ）两种方案，认为周期性费用方案虽有一些缺点，但易于计算执行、预算确

定性高、符合监管费用与评级收入成比例的总原则。ESMA 倾向于采用周期性费

用方案，并设置最低收费，周期性收费比例按照各评级机构经审计评级收入的占

比确定（例如，欧盟评级机构总收入为2000万，某家机构200万，则其应缴纳

相当于ESMA 监管费用10%的收入），最低收费为2000-5000欧元。

在认证评级机构监管费用方面，ESMA 考虑到对于第三国认证的评级机构监管

工作有限，建议根据监管成本收取年度固定费用（annual flat fee based on the

estimated cost of super v ision ），标准为2000-15000欧元。

在评级机构注册费用方面，ESMA 提出固定收费（flat fee ）和差别化收费

（D ifferent bands of registration fees based on ob j ecti v e factors ）两

种方案。为加强评级机构注册管理，体现监管与复杂性的匹配，ESMA 倾向于差

别化收费，具体划分为A 、B 、C 三档。A 档代表申请注册的评级机构未开展结构

化金融产品评级，没有分支机构，不实行背书制度（欧盟规定，只有背书后才可

以用于监管目的），收费标准为2000-30000欧元；B 档代表申请注册的评级机构

开展结构化融资产品评级，或有分支机构，或实行背书制度（三者之一），收费

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标准为10000-100000欧元；C 档代表申请注册的评级机构具有上述至少两个条件，收费标准为30000-150000欧元。

表6 欧盟信用评级机构监管收费概况概况

印度面向注册评级机构收费，非注册机构不收费。印度证券交易委员会于2006年出台了规则指引，提高了注册信用评级机构的费用标准，其中评级机构申请费用从2.5万卢比提高至5万卢比，更新费用从30万卢比提高至100万卢比。注册费用标准的提高一定程度上反映了监管部门加强行业监管加强行业监管，，投入更多的监管资源为评级行业服务。

表7 印度注册信用评级机构费用标准用标准

费用类别 2003年标准 2006年费用标准 申请费用 25000卢比 50000卢比 认证注册费用 500000卢比 500000卢比 许可更新费用

300000卢比

1000000卢比

（二）避免利益冲突管理管理

信用评级机构作为资本市场的看门人，扮演着信息中介的作用，依靠声誉资

本的积累树立投资者的信心。在行业门槛过高和民事责任较轻的背景下，评级机构可能牺牲声誉资本换取收益，这一点在金融危机过程中暴露无遗。因此，要重新发挥声誉资本机制的作用，利益冲突是改革的主要问题。金融危机后金融危机后，，加强利益冲突管理成为各国评级行业监管改革的共同选择，对应的监管措施为完善评级机构的内部治理结构，明确信用评级机构承担的主要责任，改善评级过程和评级结果的透明度，提高信息披露的质量增加评级机构责任，避免评级套利和利益冲突，探索投资人付费模式。

1.1.完善评级机构内部完善评级机构内部治理

在完善评级机构内部治理方面，各国针对危机中出现的问题制定了相应的措施：一是要求评级机构不得同时提供风险管理或咨询业务，建立防火墙；二是加强公司治理，强化独立董事的职责，设立合规人员，建立一整套内控措施；三是实施分析师轮换制度和回顾审查机制，提高执业素质，避免利益输送；四是对于结构化融资产品评级，必须采用单独符号体系进行披露，定期验证评级模型的表现（见表8）。

表8 8 各国完善评级机构内部各国完善评级机构内部治理的措施理的措施

主要领域 解决措施

评级机构同时提供

风险管理业务

明确信用评级机构不得提供咨询服务，建立防火墙

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或咨询业务

公司治理 加强独立董事对于评级机构的管理，在评审委中引入外部董事

信用评级机构必须建立董事会及董事会的设立规则，明确董事会相

关监督义务充分发挥董事会的作用，确定部分董事会成员负责监测

的相关事宜

重点加强信用评级机构内部控制体系建设，定期提交评定信用级别

的内部控制结构报告

信用评级机构应当建立、保持、执行和记录有效的内部控制机制，

明确管理责任；

增加独立于评级业务的核查功能,设立合规人员，及时向监管部门提

交报告

分析师 规定评级分析师禁止参与的事项，薪酬制度安排与评级职能分离

建立回顾审查机制，如果分析师应聘到发行人或主承销商等工作，

应审查发行人信用级别

建立评级分析师轮岗制度，提高分析师执业素质标准

结构化金融产品 评级机构不得提供结构化金融产品的咨询业务或建议

强化资产抵押贷款债券评级中第三方尽职调查公司的职责

结构化产品单独使用评级符号体系

定期验证评级模型及方法论的表现，跟踪评估评级对象风险特征发

生变化时的模型表现

（1）IOSCO IOSCO

2008年5月，国际证监会组织对外部信用评级机构的行为准则进行了修改，

加强对评级过程质量和完整性、评级独立性和利益冲突的要求。内容包括：对结

构化产品评级的决策过程需客观透明；不允许评级师对结构金融产品的设计提出

建议；要求评级机构建立独立团队，定期验证评级模型及方法论的表现，跟踪评

估评级对象风险特征发生变化时的模型表现；建立专门团队负责对新产品评级可

靠性进行检查；确保足够的资源监测、更新评级。

（2）美国

美国改善评级机构内部治理的具体措施分别于2007年、2009年、2011年出台。

2007年6月，美国发布国发布《《注册为NR S R O 信用评级机构的监管规则，》，提出了提出了避免利

益冲突的具体举措，包括：一是要求信用评级机构建立、维护并加强合理设计的

书面政策和程序来解决和管理可能来自经营业务中的利益冲突；二是要求信用评

级机构付给评级分析项目师的酬劳与发行者支付的费用没有关系，信用评级机构

的单个项目收入比重应控制在一定程度内，保证其可以不受单个客户影响；三是

信用评级机构必须拥有足够的财务资源，以降低其对被评级机构的依赖，限制信

用评级机构在发行商间可能造成的影响往来，如禁止评级人员参与新业务的拓

展，不能将收入与业务发展挂钩；四是信用评级机构在评级业务和辅助业务之间

应建立严格的防火墙，严禁评级人员收入受服务收入的影响加强信用评级机构的

内控机制建设。

2009年4月，美国证监会修订了上述规则，重点加强了信用评级机构内部控

制体系建设，主要内容包括：一是明确，每个信用评级机构应当建立、保持、执

行和记录有效的内部控制机制，明确管理责任；二是每一个信用评级机构必须建

立董事会，并且至少有一半（不能少于2人）应该是独立董事，部分独立董事还

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应该是信用评级机构评级结果的使用者，独立董事的薪酬不应当与信用评级机构

的收入挂钩，独立董事的任期应该事前约定，且不得超过5年，不得连任；三是

董事会应负责建立和执行确定信用评级、披露利益冲突、加强内部控制系统有效

性的规则和流程。

2011年5月18日，SEC SEC根据根据《多德多德－－弗兰克法案法案》》的要求颁布了加强信用评级

机构监管的新措施措施，，在内部治理方面提出五个要求：一是NRSRO 机构必须每年向

SEC 提交评定信用级别的内部控制结构报告；二是参与评级的分析师禁止参与评

级机构与客户关于产品或服务的销售和推广的洽商过程，以防止利益冲突，但小

型NRSRO 机构可以申请豁免；三是建立回顾审查机制，如参与评级业务的分析师

在一年内被发行人或承销商雇佣，应及时考虑利益冲突是否影响评级结果的公正

性，如有必要须对评级作出调整；四是建立信用评级分析师职业素质标准，提高

任职要求，评级团队中必须至少有1人具备3年以上的从业经验；五是资产抵押贷

款债券评级中第三方尽职调查公司必须为NRSRO 出具认证，提供尽职调查的主要

结论。

（3）欧盟

欧盟制定的定的《《信用评级机构监管法规》及其修订案对信用评级机构提出修订案对信用评级机构提出了了

广泛而严格的要求，主要内容包括：一是信用评级机构不得提供咨询服务；二是

建立评级机构内部的审核机制，制定政策来监控评级业务内控制度的执行情况，

并检验对新的融资工具进行评级的可行性；三是评级过程参与者的上级部门和薪

酬安排应与评级机构的销售职能相分离；四是增加独立于评级业务的核查功能，

对评级方法、模型及其实质性变化进行核查；五是确定部分董事会成员负责监测

评级政策的变化、评级内控制度的有效性以及对相关法规的执行情况；六是建立

评级分析师轮岗制度。

（4）印度

2010年5月，印度SEBI 出台信用评级机构指导规则，要求信用评级机构必

须加强内部资料保管制度，包括评级机构与发行人、管理层、审计师的会议资料

和信用评审委员会的投票记录；评级机构必须发布避免利益冲突的规范政策；在

发行人持有股票的个人不允许参与评级过程；信用评级机构必须披露评级方法论

和发行人付费安排；信用评级机构必须披露自身的股权结构和所有制结构；要求

信用评级机构公布评级表现和历史违约数据，提高评级的透明度。印度要求注册

信用评级机构必须建立内部审计制度，每半年对评级机构运营、评级程序、投资

人申述处理等方面进行审计。

（5）马来西亚

马来西亚制定的《信用评级机构注册指导意见》对于评级机构内部治理的要

求包括：一是要求信用评级机构必须建立完善的治理框架，评级机构评审委的主

席必须为独立董事，至少1/3的委员或两名委员为独立董事，所有委员必须具有

关键行业和金融市场领域评级的资格、知识、经验等；二是评级业务必须与咨询

业务隔离；三是评级机构必须建立评级分析师轮换制度，推动评级小组提高业务

能力；四是每年评级业务收入超过5%的发行人单独披露；五是必须配备至少一

名合规人员，直接向独立董事报告。

2.2.加强信用评级机构评级行为的加强信用评级机构评级行为的责任追究

金融危机前，各国的立法中很少涉及信用评级机构承担的责任。以美国为例，

评级机构经常性以信用评级仅仅是“观点”，符合美国最高法院“有关公众关注

的观点陈述将受到宪法的完全保护”的判例意见从而豁免承担责任。美国《1933

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