中国水库移民安置绩效评估实证分析——以珊溪水库为例

本文通过对珊溪水库的实证研究,对中国的水库移民安置绩效评估的理论进行了验证了分析,总结的经验教训和提出的问题建议不仅是针对一个水库,更对今后的水库移民安置绩效评估工作有启发的作用。

中国水库移民安置绩效评估实证分析——以珊溪水

库为例

党希

河海大学公共管理学院，南京（210098）

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摘 要：本文通过对珊溪水库的实证研究，对中国的水库移民安置绩效评估的理论进行了验证了分析，总结的经验教训和提出的问题建议不仅是针对一个水库，更对今后的水库移民安置绩效评估工作有启发的作用。

关键词：珊溪水库，移民安置，绩效评估

1 珊溪水库移民安置基本情况

1.1 水库移民安置基本情况概述

浙江温州珊溪水库位于浙江省温州市境内飞云江干流中游河段，由珊溪水库和赵山渡引水工程两部分组成。珊溪水库坝址位于文成县珊溪镇上游约1km处的渔秀村附近，距温州市117km，距文成县城28km。赵山渡引水工程距上游珊溪水库坝址35km，引水渠系和干渠全部设在飞云江两岸的瑞安市境内。

浙江温州珊溪水库移民安置工作，在温州市人民政府的直接领导下，在亚洲开发银行的指导下，经过缜密规划设计，精心组织实施和客观、科学的监测评估，经过温州市人民政府及其下属10个县（市、区）政府的8年努力，自1996年坝区移民搬迁安置开始，至2003年12月止，已经圆满完成。共搬迁安置移民37199人，其中包括施工区移民安置419人。移民搬迁安置结果如表4-1所示。在动迁移民中农业人口占95%，非农业人口仅占5%。具体数据见下表1

表1珊溪水库移民安置分布表 县

(市、区鹿城区

龙湾区

瓯海区

瑞安市

平阳县

苍南县

永嘉县

乐清市

文成县

泰顺县

合计

乡镇 行政村 安置点 安置人口 合计 定向农业后靠安置自谋职业其它 影响人口 11259 963 3719925873

本文通过对珊溪水库的实证研究,对中国的水库移民安置绩效评估的理论进行了验证了分析,总结的经验教训和提出的问题建议不仅是针对一个水库,更对今后的水库移民安置绩效评估工作有启发的作用。

1.2 珊溪水库移民安置调查概述

1.2.1 抽样调查方法及数据

表2 珊溪水库不同安置方式统计及抽样表 占总移

县（区、市） 安置方式 移民户 民户比

例(%) 移民户（户）

抽样户抽样比（户） 例（%）

鹿城区

欧海区

龙湾区

瑞安

乐清市

平阳

仓南

永嘉

泰顺

文成

温州市

60892614.90%126615.32%138614.94%291115.08%115115.46%36515.07%66015.30%8015.00%15.79%71519.02%1017715.29%

这次抽样调查了10个移民安置区，抽样调查移民1556户，占移民总户的15.29%。调查样本覆盖范围较广，完全可以满足移民安置绩效评估的需要。

1.2.2 绩效评估方法的选择

从上一章的介绍中可知，有大量的绩效评估方法可供我们选择使用。在具体的珊溪水库移民安置绩效评估实践中，考虑到操作的可行性和方法的科学性之间存在着替代的作用关系，我们选择了Delphi法（德尔菲法）的评估思想，在设计评估体系的过程中还结合使用了字典顺序排序的方法工具，希望在可行与科学之间寻找到一个平衡点。

Delphi法是专家咨询法的一种，它是使一群专家意见集中起来的方法。作为集中多位专家意见的有力方法，Delphi法可以用于规划、计划、评估、预测和建议等方面。它具有独立性（专家是以第三方的独立身分）、权威性（专家的技术专长和经验）和应用性（能够具体问题具体对待）等特点，特别是其应用性的特点使它在具体操作上十分灵活，在这一点上一般统计或计算机方法都较之逊色。运用Delphi法时，专家之间不进行面对面的沟通；通过主持人的沟通--统计--再沟通--再统计，反复多次，直到意见集中一致。对每次沟通的结果只以统计的形式再进行沟通，而不透漏其他人的意见，这样做的目的是防止少数权威人士影响其他专家的意见。

例如在设计评估体系的过程中，我们汇集了几位水库移民方面的专家学者，在为他们提供了必要的相关资料的前提下，请他们就这次调查拟定一份绩效评估体系，并给出自己的依据。汇总之后进行统计，将意见一致的部分剔除后再对存在的分歧进行进一步的讨论

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和论证，最后达成基本的一致并形成初步的评估体系模型。之后的工作是确定具体的指标权重，可以使用同样的方法和程序并结合使用字典顺序排序的方法，这种非线性评估方法的使用方法是这样的，首先明确本次评估目的的侧重点，将其设置为等级不同的评估目的标准，然后用最重要的评估目的标准对评估指标按重要次序排序，找到最重要的指标后将其剔出出排序，继续在剩下的指标中寻找最重要的指标。如果遇到认为相同重要的评估指标，再用次一级重要的评估目的标准进行排序等等，依次类推下去，直到不再有相同的重要的评估指标，或者已将所有的评估目的标准用完为止。

2 珊溪水库移民安置情况概述

为了对珊溪水库移民安置情况有一个整体的认识，我们选取了调查中的几个关键数据加以说明。

2.1 收入

珊溪水库移民1996年人均纯收入为1777.5元，到2006年12月底，移民人均纯收入为4844.6元，达到搬迁前的2.73倍。

表3 移民人均纯收入

样本村县名 鹿城区 欧海区 龙湾区 瑞安 乐清市 平阳 仓南 永嘉 泰顺 文成 合计 数 样本户数 人均纯收入(元/人)4844.6

由表3可以看出，安置在温州市三区和瑞安市的移民经济收入高于其它县市，这种现象可以从两个方面得到解释。首先，选择在这些市、区安置的移民大部分基础较好，搬迁前有相对稳定的非农就业机会和较高的经济收入；其次，温州市的鹿城、瓯海、龙湾以及瑞安市的经济较为发达，小商品制造和加工等个体工商企业较多。这就为移民投资发展生产，或者从事非农业劳动创造了条件，同时经济收入也得到了提高。与此形成对照的是淹没区的后靠移民，如泰顺县的百新和文成县的富强新村，由于地处偏僻、交通相对不便，区域经济相对落后，移民尤其是非农业安置的移民，就业机会少，收入水平低。

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2.2 土地

珊溪水库移民有88%是从泰顺县、文成县的山区迁移到了温州东部平原区八县（市、区），这些地区农田基础设施条件与移民迁出地相比显著的优越，安置区原有农田基础设施完善，渠系发达，旱涝保收，每一位农业安置的移民均得到了与安置点村民相等的耕地，并且有6个县（市、区）农业移民人均耕地超过当地农村居民人均耕地。由于安置区农田属稳定高产区，能满足移民的基本生活需求。表4是各县（市、区）移民安置区农田面积和生活用地面积。从表4可以看出，人均耕地较多的是平阳县和永嘉县，人均达到0.54亩，最少的是库区泰顺县，人均耕地只有0.22亩。且市人均耕地达到0.41亩。

表4 珊溪水库移民生产、生活用地表 县（市、区）

鹿城

龙湾

瓯海

瑞安

平阳

苍南

永嘉

乐清

文成

泰顺

合计

安置 人数 其中定向 农业安置人数 生活用地 （亩） 生产用地 （亩） 人均生产 用地（亩） 0.39 0.39 0.54

0.54 0.22 图1 珊溪水库移民人均生产用地图

从图1可以看出，移民人均耕地占有量，除泰顺县外，其它县（市、区）农业移民人均耕地占有量都比当地农民人均耕地占有量多，如乐清市、永嘉县、龙湾区农业移民人均耕地

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占有量比当地农村居民人均耕地占有量高出0.5～1.0倍以上；瓯海区、瑞安市农业移民人均耕地占有量比当地农村居民人均耕地占有量也高出0.3倍以上；平阳县和乐清市农业移民人均耕地占有量与当地农村居民人均耕地占有量持平。

2.3 房屋

表5 珊溪水库移民建房表 县（市、区）

名称

鹿城

龙湾

瓯海

瑞安

平阳

苍南

永嘉

乐清

文成

泰顺

安置人数 （人） 新建房屋面积 （m2） 人均建房面积 （m2） 从表5移民房屋建设的实施结果来看，有以下明显特点：

移民建的房屋普遍表现出质高面大的特点，所谓质高就是建的房屋都是砖结构的预制房，宅基地的地基和房屋的墙柱和楼板均用钢筋结构，房屋四周均用砖砌，这种结构和城市房屋结构是一样的，这和移民在库区居住那种木板房、土木房相比发生了翻天覆地的变化。所谓面大是指房屋建筑面积大，如表5所示。如瓯海区移民人均建房面积达到81.6㎡，最少的永嘉县移民人均建房达到42.7㎡。

2.4 学校

移民子女都在当地行政村上学，温州市移民办对安置点人数较多的鹿城区、龙湾区采取提高教育补偿费的办法给予补助，增加学校设施，其余均由当地政府为移民子弟上学创造条件。因为当地教育条件本身非常优越，移民子女入学率达100%。

2.5 医疗条件

根据调查结果，10个安置区都有比较完善的医疗设施，其中每个村中都有个体诊所。这些诊所的开业医师有些是原来在水库淹没区老家时的村办集体卫生室的医生，也有的是祖传的中医，搬迁到新的安置区后，通过政府卫生管理部门的培训和考核，取得了行医执照。他们利用自己的新居或者在优越的地段租房，开办起了个体诊所，在为移民和当地居民提供便捷的医疗服务的同时，也提高了自己的经济收入水平。根据统计，所有安置点到大中型的正规医院的距离一般都在2～3公里，个别有10公里左右。由于公路遍布，交通条件极好，乘车或要求120急救中心接送病人，只需10～20分钟。与搬迁前乘担架、竹排，在山路、小溪间奔波急救病人相比，移民对现在的就诊、治疗条件比较满意［１］。

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3 珊溪水库移民安置经验

通过以上的调查分析可知，珊溪水库移民安置工作整体上是成功的，表现为负面影响很小而正面影响比较大。其主要经验有以下几个方面：

3.1 上级领导的高度重视

温州市委、市政府把珊溪水库移民作为全市九十年代工作的重中之重，想尽一切办法，千方百计地为珊溪水库移民创造搬迁安置的好环境，在珊溪水库移民动迁安置的八年过程中，仅颁发文件就达243件，各县（市、区）政府和移民办及有安置任务的乡（镇）都为移民搬迁安置大开绿灯，为移民排忧解难。从上述温州市制订的特殊政策如“农转非”换取土地承包权安置移民，减免税政策，对口支援政策，适度调整移民补偿项目标准，金融部门为移民和移民创办企业贷款优惠等五个方面，可以看出，温州市委、市政府情系于移民，想移民所想，急移民所急，千方百计地为移民搬迁安置谋思路，出政策，解决移民遇到的一切困难和问题，尽最大努力减少移民的支出，尽最大努力增加移民的收入。这些政策的颁布为移民搬迁顺利进行和移民安置取得效果，奠定了坚实的基础。

3.2 合理科学的移民安置策略

由于社会各阶层都对移民工作重视，特别是珊溪水库所在地的温州市市委、市政府、市人大、市政协等上层机构把珊溪水库建设作为温州市发展的百年大计，对移民安置工作极为重视。在移民安置总体策略上结合实际作出了科学的规划，即以土地安置与非土地安置相结合；外迁安置与库周安置相结合。即“以农业安置为基础，依托集镇，开拓二、三产业就业门路”。使移民既能务农，又可做工；或者承包更多的土地，发展农业生产规模经营；或者从事非农业的其它行业，如办厂、经营等。这一安置策略充分体现了开发性移民的精神，同时又充分结合当地实际，使移民安置工作获得成功的重要保障。

3.3 移民积极参与

各级移民机构充分尊重移民的意见，是保证移民搬迁安置顺利实施的重要条件。珊溪水库移民项目从水库淹没调查开始就动员移民积极参与，为了保证水库淹没实物指标调查结果真实可靠，做到不漏不假，每村调查结束后，张榜公布，由移民把关；为方便移民参与移民规划的实施，在每一个涉淹区行政村均组织了移民代表小组，为了保证移民对安置点的选择权力，对选择的安置点，除了由移民选出的代表实地考察外，许多移民主动参加对安置点的考察，最后由移民自己决定安置去向，基本做到了绝大多数移民满意。移民代表把移民中的共性问题及时反映给移民机构，使问题能解决在萌芽状态，避免事态扩大。由于村移民代表是移民自己选举产生的，他们能代表移民群体的利益，当移民的合法权益受到侵犯时，他们能通过政党渠道与移民领导或政府机构进行沟通和交涉，从而使移民的正当权益得到维护。另一方面，村移民代表小组经常为移民机构提供移民安置方面的反馈信息，为市、县（区、市）移民办制订正确的决策提供了良好的基础。

3.4 独立的监理、监测与评估机制对珊溪水库移民的进度、投资、质量控制与合同管理起到了决定性的作用

珊溪水库移民项目从1996年至2003年实施了全过程的监理、监测与评估。该工作由市移民办委托独立的监测评估机构河南华水咨询服务公司（注：该公司原名为华北水利水电学院移民监理事务所，1999年改名为河南华水咨询服务公司），全权负责和全过程监测评估，他

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们从1996年至2003年共提交监测评估报告12期，监理报告8期，本底调查报告一份和项目总结报告一份。对移民搬迁安置进度、质量、投资和合同管理及移民生产、生活水平的恢复、弱势群体、信息公开、投诉等，每期报告都作了全面的监测评估。为珊溪水库移民工作的决策起到了重要作用［２］。

4 珊溪水库移民安置的不足之处

如上所述，珊溪水库移民安置工作总体上是成功的，在具体实施过程中也能做到具体问题具体分析，推动了整个移民安置工作的顺利进行和发展。但因为是摸着石头过河，也有一些问题暴露出来，这些问题可以分为：移民安置工作中存在的问题和移民安置绩效评估体系本身存在的问题两部分。其中移民安置绩效评估体系本身存在的问题是本文研究的重点，将在后面详细介绍，因此，这里就不再赘述。移民安置工作中存在的问题主要包括以下两个方面：

4.1 各移民区之间经济发展不平衡加剧

由于珊溪水库各个安置区的地理位置，自然条件以及商业发展情况的不同，使得不同地区水库移民享受的安置条件和得到的发展空间和机遇有所差别，特别是不同安置区领导对移民安置工作的重视情况更是会直接影响到移民安置工作的进展。种种不同使不同移民区经济发展差距进一步拉大，造成了移民心理的不平衡，影响了库区安定和社会稳定。

4.2 移民人力资源问题

珊溪水库移民安置工作主要是从山区到城区的的搬迁，安置地无论是交通条件，经济发展条件还是基础设施建设条件都要比移民原来拥有的条件好，按理说移民应该很快的脱贫致富，过上更好的生活，大部分的移民是这样的，可也出现了一些意想不到的问题，比如，移民生活分化严重，不少移民生活陷入贫困或无法适应新的生活等等。这些现象就需要从人力资源的角度寻找答案

综上所述，各移民区之间经济发展不平衡加剧和移民的人力资源问题是互为因果，相互影响的。安置区经济发展的不平衡会直接影响到当地移民的人力资源发展，反过来，人力资源发展的参差不齐又会进一步影响安置区当前乃至未来的经济发展

5 存在的问题及建议

5.1 更新水库移民工作观念

改变以往把移民当负担，把移民安置工作当救济工作的观念，在新时期要坚持移民人口分享水库利益的原则。把移民安置好坏作为评判水库社会经济效益的主要标准。使移民分享水库建设带来的社会经济效益。使移民不仅获得应有的发展还能为安置区的发展作出自己的贡献，才是真正融入安置区的表现。

更新水库移民工作观念具体包括如下几个方面：①拓展移民的生存空间，如改善移民的生产条件和生活环境，增加移民安置区的资源环境容量。②直接为移民提供就业岗位，或通过水库建设创造出的需求推动当地相关产业的发展，促进当地自然资源的利用和劳动力就业。③利用水库建设的有利时机，兴建和完善移民安置区公共基础设施，为当地社区发展创造好的环境和条件。④通过水库建设，转变移民的思想观念，增加其市场意识、竞争意识，并在劳动技能、管理经验和知识水平方面能有所提高［３］。

本文通过对珊溪水库的实证研究,对中国的水库移民安置绩效评估的理论进行了验证了分析,总结的经验教训和提出的问题建议不仅是针对一个水库,更对今后的水库移民安置绩效评估工作有启发的作用。

5.2 评估方法可以进一步细化

为了把评估工作进一步做细做好，除了有细化的评估体系之外，还应当进一步细化我们的评估方法。以珊溪水库移民安置绩效评估的社会子系统为例。因为社会子系统评估的内容比较广泛，有许多指标不能做定量分析，而只能进行定性分析。这就很难确定出通用的评估方法，所以应结合实际分别采取不同的定量分析与定性分析相结合的方法。几种常用的社会评估方法包括：调查确定评估基准线的方法，有无对比的分析比较法，逻辑框架分析法，利益群体分析法，综合分析法等等。具体操作如下：

5.2.1 水库移民安置对社会发展的影响评估方法

水库移民安置对社会发展的影响评估方法主要包括：水库移民安置对于整个社会发展影响评估方法、对于当地社会发展影响评估方法和对于移民社会生活的影响评估方法等等。对于前两者来说，主要是按照定量评估的方法来进行整体宏观的掌握，但须注意的是二者的评估范围不同，评估的层次也不能一概而论。对于移民社会生活的影响评估与前两者相比更微观具体一些，它主要采取的是定性与定量相结合的方法。

5.2.2 水库移民安置对社会资源利用的影响评估方法

水库移民安置对社会资源利用的影响评估方法可以分为水库移民安置对于社会非自然资源和自然资源利用的影响评估方法两个方面。其中水库移民安置对社会非自然资源利用的影响评估主要是使用定性的方法去分析移民安置对于社会各种基础设施、文化教育和卫生保健设施以及其他的各种社会资源的占用和利用情况进行评估。在定性的评估了影响的好坏后如有需要再利用定量的方法确定这些影响的大小。对于自然资源利用的影响评估方法则要具体问题具体分析，例如移民安置对于土地开发的利用效益影响主要使用定量的方法，对于各种能源利用的影响主要使用定量的方法，对于防止和造成自然灾害的影响就需要采取定量与定性相结合的方法。

5.2.3 移民安置对于社会公平的影响评估方法

移民安置对于社会公平的影响评估包括许多内容，使用的方法主要是定量评估和定性评估相结合的方法。但其中的移民安置对于当地人民文化娱乐的影响评估就适合采取定性的评估方法。

5.2.4 移民安置对于社会和谐影响的评估方法

由于这一范畴的概念比较抽象和笼统，因此在评估的时候都是采用定性的方法来进行评估。但并不意味这些指标不重要，恰恰相反的是因为其中有一些指标的重要性，例如，移民安置是否遵循了国家的有关民族政策，对当地民族团结的影响等，对整个移民安置的影响非常大，因此在整个评估中有时会采取“一票否决”的评估方法，需要特别注意。

5.3 问卷调查内容可进一步细化

为了保证和支持前面几项工作的进一步深入和细化，问卷调查内容的进一步细化是必不可少的环节，除了移民家庭基本情况的调查外，还应充分发挥乡镇和村级移民安置管理机构的作用，对移民安置情况进行不同层次的把握。具体调查内容可分为以下三个层次。

5.3.1 乡镇安置社会基本情况

包括乡镇的人口、资源、环境状况、经济结构和收入水平，企业规模和所有制结构，企

本文通过对珊溪水库的实证研究,对中国的水库移民安置绩效评估的理论进行了验证了分析,总结的经验教训和提出的问题建议不仅是针对一个水库,更对今后的水库移民安置绩效评估工作有启发的作用。

业的行业结构，以及社会服务设施等；包括乡镇对移民安置的态度，地方企业的数量和类型。所有制结构和规模、劳动力使用情况、产量、产值、利润和税金、固定资产、流动资金和企业发展前景及吸纳劳动力的要求。

5.3.2 村级安置社会基本清况

包括土地资源、农业生产结构、收入水平、劳动力及外出情况、社会服务设施、村落意识、少数民族、社会互助网络等；包括土地资源、粮食产量，经济收入水平，非农经济资源，服务机构及设施，公益设施如学校、医院、电视广播、通讯、供电供水等，商业网点、村内雇佣人员的数量和类型，雇佣人员从事职业、工资水平，当地土地价格，建筑费用、建房价格，对移民安置的态度，可供移民从事职业，可供移民土地资源，社会互助网络和服务网络。

5.3.3 移民家庭基本情况

包括家庭类型与人口，土地资源，就业情况，收入来源，生产支出和生活支出，纯收入水平，消费结构，住房及生活条件，物资财产状况，妇女状况，最脆弱群体状况，移民对迁移的要求和偏好。包括家庭人口规模及结构、家庭物质资料（生产和生活两方面）生活水平，家庭收入及支出情况，家庭人员就业状况，从事职业，收入水平，对移民迁入的态度，对农转非态度［４］。

由于作者学识、水平和能力的有限，在水库移民安置绩效评估这方面还有待于作更深入广泛的研究。希望通过本文能引发从事水库移民绩效评估理论研究和实际工作的同行们在这方面进行更深入、细致和全面的研究，逐渐形成并完善水库移民安置绩效评估理论研究体系，丰富水库移民安置绩效评估理论研究内容，为水库移民安置实践提供帮助。

参考文献

[1]刘峻德，胡宝柱等主编，珊溪水利枢纽工程移民工作简明报告，浙江省温州市移民安置办公室，2004.4

[2]傅志华，刘德雄，国外水库移民与开发的经验和启示，经济研究参考，2001（36）

[3]杨文健，唐钟鸣，赵海涵，中国水库农村移民安置绩效评估框架，云南民族学院学报，2004（6）

[4]葛久研，柯俊，移民安置效果评价的模型，移民与社会发展国际研讨会论文集，河海大学出版社，2002

China Reservoir Resettlement Empirical Analysis of

Performance Evaluation——Case in Shanxi reservoir

Dang xi

HoHai university college of public administration，Nanjing （210098）

Abstract

Based on the empirical Shanxi reservoir study on China's reservoir resettlement theoretical performance evaluation test conducted an analysis, lessons learned and the issues raised is not only against a proposed reservoir, the reservoir in the future Resettlement performance assessment instructive role.

Keywords：Shanxi reservoir，Resettlement，Performance Evaluation

作者简介：党希，女，河海大学公共管理学院，硕士研究生，主要研究方向是人力资源管理。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/wbm4.html