《行政管理学》张永桃，2007年版

行政管理学

配套教材《行政管理学》张永桃主编,高等教育出版社,2007年版

第一章绪论

行政管理学，又称行政学，公共行政学。

第一节行政管理学的研究对象和主要内容

一行政的涵义

（一）国内外学者对行政涵义的解释和分析

《左传》：行其政事，行其政令。

1.从三权分立的角度来理解行政

法国启蒙思想大师孟德斯鸠把管理国家的活动分为立法，司法，行政三类。

台湾学者：法律执行说，认为立法为制定法律，行政为执行法律，司法为维护法律。

评价：这种说法十分明确，但过于狭隘。现代国家中政府权力日益膨胀，明显地凌驾于立法， 司法机关之上，行政机关有立法权（委托立法）。另外，立法机关，司法机关同样有大量的 行政事务。

2.从政治与行政的分离及不同功能的角度来解释行政

认为政治主要指国家政策的制定，行政指国家政策的执行。

古德诺：国家功能两分法,国家意志的表达和国家意志的执行。

评价：把政治与行政相分离是不科学的，两者不可分割，任何行政活动不可能不体现国家的 意志，与政治不相联系的纯粹的行政现象是不存在的。现代国家的政府机关积极的参与政治 决策，具有强烈的政治色彩。

3.从管理功能的角度来理解行政

认为凡是管理活动都是行政。代表人物怀特和费富纳。

评价：突出管理的特点，强调行政的动态性。但它将行政等同于管理，没有反映行政管理的 特殊性，另外，过于强调行政活动的技术性，无视行政活动中政治条件和政治因素的影响， 难以揭示行政的本质和特点。

4.从综合的角度，全面地概述行政

（二）科学的理解行政的涵义

第一，要明确行政与国家的关系。行政的主体是国家行政机关及其工作人员，客体或内容是 国家事务，其基础是国家权力。行政是国家的行政，是阶级的行政。

第二，要明确行政与管理的关系。管理是人类社会的基本活动之一，而只有通过国家行政机 关对国家事务进行的管理才是行政。

第三，要明确行政与法律的关系。依法行政。

行政定义：指的是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定权力，为实现国家的社会目标 和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。

二行政管理学的研究对象

其研究对象是行政现象，它是研究行政现象，行政过程内在本质联系的科学。

三行政管理学的主要内容

1.行政管理的权力主体：权力――职能――组织――领导

2.行政管理过程和内容：行政决策，人事行政，财务行政，机关行政，行政监督

3.行政效率和行政改革

第二节行政管理学的产生和发展

一产生

产生于19实际末20世纪初的美国。产生原因：

第一，社会经济的飞速发展要求加强行政管理实践和行政管理理论的独立深入研究。

第二，其产生同这个时期管理思想的突破性进展密切相关：泰罗的科学管理思想。

第三，资产阶级政治学理论的发展为其产生奠定了最重要的理论基础。

二行政管理学发展的几个阶段

第一，科学管理时期。

行政管理学的形成阶段，深受泰罗倡导的科学管理理论的影响。

第二，行为科学时期。

行为科学是应用心理学、社会学、人类学以及其他相关学科的成果，来研究人的行为以及人 与人之间关系的一门学科。

1. 霍桑实验

2. 巴纳德

第一，运用社会系统的观点推进了对正式组织的研究。

第二，非正式组织理论。非正式组织是没有结构的、不定型的、往往也不能自觉地认识到共 同目的的，而是在共同工作中形成的一定的态度、习惯和规范。

非正式组织对正式组织起着三种作用：

从事正式组织难以或者不宜沟通的信息和意见。

通过对协作意愿的调节，维持正式组织内部的团结。

可以避免正式的控制，维持个人品德、个人自尊和独立选择。

可以增强组织功能和使组织更有效率。

第三，权威接受论。

第四，组织平衡理论。贡献和满足 3. 西蒙

最突出的贡献是把决策的概念引入行政管理。

第三，现代化管理时期或管理科学时期

新公共行政学提出，要把出色的政府管理与追求社会公平作为一种新的公共行政的基本原 理，作为行政活动的一项基本准则。

新公共行政学的责任推动旨在实现政府高效率和社会公平的行政改革。主张对传统的官僚组 织理论进行重大变革和改造。他们强调行政组织形态的复杂因素与变迁，主张在各种组织的 密切关系中，在经常变化的行政环境中，去重新认识和研究行政组织的功能和运作，力求建 立一个有活力的、有凝聚力的、有效实现目标的组织整体。用以市场竞争驱动的“合同管理” 取代官僚制管理，是新公共行政理论在公共管理模式上的重要追求。

三中国行政管理学的发展

第三节学习研究行政管理学的意义，原则和方法

一意义

第一，有助于我们掌握现代行政活动的规律，正确运用国家权力，正确行使国家的管理职能， 有力推动社会经济文化发展

第二，有助于我们用科学理论指导和推动行政管理体制改革，不断改进政府行政管理，以利 于经济体制改革的深入和政治体制改革的展开

第三，有助于我们从根本上认识管理的重要性，努力实现行政管理活动的科学化，法制化和 现代化，更好的社会主义现代化建设事业的发展。

第四，有助于增强广大行政人员的现代管理意识，全面提高他们的基本素质和管理水平，造 就一支适应社会主义现代化建设需要的行政管理队伍。

二原则

第一，坚持科学理论的指导：马列毛邓三

第二，立足中国国情

第三，广泛吸取西方先进的理论和经验

第四，用发展的观点来对待这门科学

三学习研究行政管理学的方法

1.理论和实际相结合的研究方法

2.比较研究方法

3.系统研究方法

4.综合研究方法

5.案例分析方法

第二章行政权力

第一节行政权力的内涵

一行政权力的涵义

（一）产生和发展

在西方，关于行政权力的来源的四种说法：亚里士多德的共同体说，托马斯阿奎那的神权说， 卢梭的契约说，杜林的暴力说

（二）行政权力概念的内涵

定义：行政权力是国家政权的的重要组成部分，即国家行政机关赖以管理国家与社会公共事 务，执行国家意志，履行国家行政职能的一种强制力量

具体来说，包括以下几个方面：

1.是国家政权的的重要组成部分

2.主体是国家行政机关及其工作人员

3.目的和任务是管理国家与社会公共事务，执行国家意志，履行国家行政职能

4.是一种强制力量

二行政权力的来源，性质，特点和运行原则

（一）来源

行政权力运行的基本前提：有法可依，有法必依，执法必严，违法必究

其主要来源：

第一，宪法，法律和法规是行政权力的主要来源

宪法是国家的根本大法，是国家的根本法律；普通法律依据宪法制定，不能同宪法相抵触； 行政法规是行政机关为了有效地执行国家宪法和法律，履行政府职能而依法制定的各种行政 管理规范的总和

第二，惯例裁决是自由裁量权的重要形式

惯例，习惯法，不成文法

运用惯例处理时，应注意：

1.不得违背法律

2.为原有法律的推论或补充

3.惯例为关系人乐于接受

4.惯例用于处理行政事务，目的在于提高行政效率，克服法制的固有缺陷

第三，授权也是行政权力的重要来源

1.法律授权，总理出国，常务副总理依法代理其职务例如

2.人为授权：以行政首长名义授权；口头授权派代表出席

第四，法理是推量裁决的基本依据

法理是法律的来源，法律又是行政权力的来源，所以

（二）性质和特点

1.行政权力的性质从属于国家政权的性质，是国家政权性质的集中体现

a..在剥削阶级统治的国家，实质都是为其统治阶级的政治统治服务的

b.社会主义国家，一切权力属于人民，为人民服务

2.我国的行政权力的特点：

第一，服务性或人民性，表明行政权力从属于人民

第二，派生性或执行性，表明行政权力是由国家权力机关派生的，从属于最高国家权力机

关，任务是执行国家权力机关形成的人民共同意志

第三，统一性或垂直性，表明中央行政权力和地方行政权力，行政权力和国家权力的其它组 成部分是统一的，不可分割或分立，而是垂直行使的，国务院对地方各级政府实行统一领导。

少数民族区域自治和一国两制并不意味着国家行政权力的分离或分立

第四，权威性或强制性，行政权力是国家力量的象征

（三）行政权力运行的基本原则

现代行政是政治民主基础上的法制行政

第一，以民意为基础：国家行政机关任务是执行国家权力机关形成的人民共同意志

第二，以政策为依据。“政党是现代政治的生命线”（S.诺依曼）。政党是综合民意，代表民

意的社会政治组织。执政党通过综合民意，提炼政策，通过政策领导政府，影响政府行为， 是现代民主政治的常规形式。所以，国家行政权力的运行，必须以执政党的政策为依据，接 受执政党的政策指导。

第三，以法律为准绳。通过立法或行政机关，及时地将执政党的成熟政策制定为法律或法规， 是现代国家管理的基本模式。

三行政权力的功能和分类

（一）其基本功能

第一，管理国家和社会公共事务，维护国家和社会的正常秩序

第二，组织调控国家经济文化建设，增进人民福利

第三，维护国家的主权和领土完整

1.在国家和平时期，对外职能主要是维护国家和国民的安全

2.在国家受到严重威胁时，作为一种紧急措施，依法授予行政首长更大的权力，以增强政府 的迅速反应能力

第四，行政权力是一把双刃剑，既有积极建设作用，又有消极破坏作用，因此在在发挥其

积极建设功能的同时，要注意加强监督。

（二）行政权力的分类

在单一制国家中，行政权力可以分为中央行政权力和地方行政权力。我国是单一制国家，中 央行政权力主要包括三大类：

1.行政性立法权：为部门立法权，制定行政法规

2.行政性管理权：

a.从管理层次上来看，中央政府的行政管理权属于最高行政管理权限，管理国务院及其各部， 各委员会的的工作，管理不属于各部，各委员会的全国性公共事务，管理和协调地方各级人

民政府机关党的工作

b.从管理内容上来看：各方面，如经济，教育，科学，文化，卫生，民族事务等等

3.行政性决定权力

a.改变或撤销各部，各委员会发布的不适当的命令，指示和规章,改变或撤销地方各级行政机 关的

b.批准省，自治区，直辖市的区域划分,批准自治州，县的建制和区域划分

c.决定省，自治区，直辖市范围内部分地区的戒严

d.审定行政机关的编制 等等

（三）行政权力与行政管理过程★

行政权力贯穿于行政管理过程的始终，体现：

第一，在行政管理过程中体现为行政组织(C04)的权威。具体包括行政领导(C05)权，行政决 策(C06)权，行政监督(C10)权等等

第二，在人事行政(C07)中，体现为人事决定权，主要包括考试录用权，任免权，考核权， 奖惩权，处分权等等

第三，在财务行政(C08)中，体现为财政和财务决定权，包括预算决算编制权，会计检查或 审计权，计划审批权，行政经费支配权等等

第四，在机关管理(C09)中，体现为行政事务处理权，主要包括程序性决策权，行政事务督 办权，行政经费使用权和日程事务处理权

第二节行政权力与行政体制

一行政体制的内涵及形式

（一）行政体制的内涵及特点

行政体制是行政权力物化的结果，是各种行政组织，行政制度和行政关系的集合体。具体来 说，包括以下三方面的涵义：

第一，行政权力决定了行政体制的状况，而行政体制是行政权力的外部表现形式。

第二，行政体制的核心是国家行政权力的配置和划分，尤其是在中央和地方政府之间的配置 和

划分。

第三，行政权力和行政体制的关系及其变革取决于一国行政环境的状况，特别是政治体制的 状况。

（二）行政体制的基本形式

第一，集权制（逐级集权制）行政体制

1.国家行政权力大多集中于中央行政机关

2.地方国家行政机关隶属于中央行政机关，是中央机关的执行机关，并向中央机关负责

3.地方国家行政机关也存在下级服从上级的指挥命令系统

4.地方政府或下级政府的一切行政决定和措施，必须依照中央政府或上级政府的决定和措施 办理

领导和被领导，指挥和服从

有一个共同的最高权威和一个自上而下的指挥命令系统

代表国家：法国。

第二，分权制（分层集权制，分级集权制）行政体制

主要是基于国家共同体和地方共同体之间的权益划分，依法形成的权力分工体制

1.中央政府只把维护国家共同体存在和发展所需要的那部分行政权力集中起来，地方共同体的绝大部分权力由地方政府执掌

2.地方政府和中央政府之间不存在直接的隶属关系，除就国家和地方共同体的共管事务向中 央政府负有一定责任外，就辖区内地方共同体的事务可以全权处理

3.中央政府对于地方共同体其权限范围内的事项不加以干涉，地方共同体有广泛的自治权， 实行地方自治

但是，在一级政府内部，存在着层级关系，其行政权力也是集中的

代表国家：美国是联邦分权制国家，英国是单一分权制国家（联邦制和单一制是两种国家结

构形式）

第三，均全制行政体制。孙中山所倡导

1.发达的地方自治制度，民主政治的基础得以稳固

2.国家权力的统一，民主政治的功能得以发挥

但应注意，无论如何，至少有三种公务必须由中央政府执行：国防，外交，币制

二行政权力的集中与分散

（一）集权制利弊分析 优点：

1.命令统一，步调一致

2.指挥灵便，行动迅速

3.事权集中，责任分明

4.层级节制，统筹兼顾

5.保证上级决策或领导意志得到最有效的贯彻执行

集权制具有行政官僚的普遍特征，适用于政府组织内部的自身管理，行之有效。如果无限扩 大到社会生活方方面面，则会出现一个高高在上，脱离现实的绝对权威。其缺陷

1.过分集权，积极性创造性

2.严密的等级制和程序化管理，不能因时因地制宜，丧失对环境的弹性适应能力

3.容易造成专制，造成一个没有限制和约束的权威系统

（二）分权制利弊分析

优点：一定程度上克服了集权制的缺陷

缺陷：

A.行政委员会制的缺陷：

1.行政首长权威有限，不易指挥，责任不清

2.整个行政组织和行政事务被分成许多小王国

B.地方分权制的缺陷：

1.政府无法有效集中人力无力财力，平衡协调指导国家和社会的发展，各地区发展不平衡， 尤其是在地区差异和社会差异较大的国家，尤为不利

2.诸多地方政府各行其是，造成地方主义泛滥和地方政府之间矛盾和冲突

（三）集权与分权的模糊选择：将二者结合

（四）社会主义国家为集权制与分权制的有机结合创造了条件

A.马克思为社会主义国家集权制与分权制的有机结合奠定了理论基础

马克思认为，中央集权制是社会主义国家行政体制的实质和主体，地方分权制是必要补充。 表明：

第一，作为共产主义第一阶段的社会主义时期，应实行中央集权制，建立统一的社会主义国 家

第二，社会主义中央集权制不排斥地方自治，通过发达的地方自治，消除官僚制度和官僚主 义弊端

第三，集权和分权是相对的，在社会主义初级阶段，中央集权有利于消除中世纪分散状态， 打破省区之间的政治经济文化壁垒，建立统一的社会主义伟大事业

B.社会主义制度为社会主义国家集权制与分权制的有机结合提供了现实条件

社会主义民主集中制是在广泛的政治，经济与社会民主的基础之上的行政集权制：决策要有 广泛的民主，一定要通过广大人民群众；执行需要有效的集中，需要一支素质好能力强的职 业化公务员队伍。前者标志着政治的发展，既人民当家作主问题，后者标志着行政的发展既 科学与效率问题。

可能性，并未实现

三我国行政体制的改革与发展

（一）我国行政体制的弊端及其成因

我国的行政体制是建立在民主集中制基础上的中央集权制(★A)，旨在调动中央和地方“两 个积极性”，但却不存在事实上的地方分权制。中央与地方，政府与经济实体之间的关系， 始终是困扰着我国行政发展的难题。建国以来，中央政府和地方政府之间，政府和经济实体

之间的行政关系几放几收，几度调整，但“一收即死，一放即乱”。原因：

第一，政治方面，我国长期以来实行执政党的一元化领导，过多干涉行政事务，使得行政集 权制变成了党委集权制。

第二，经济方面，建国后的前三十年，我国实行中央集权制的计划经济体制。

行政权力对经济活动的微观管理要减小到最低限度，而宏观控制必须加强。

第三，文化方面，我国历史上以来长期采用的中央集权制使国民养成了被动接受统治的习惯， 而国民对集权体制的依赖性无形中又扩大了集权制的效力，

（二）我国的行政体制改革

基本目标，是优化行政管理资源，增强行政体制对行政环境的弹性适应能力，提高行政效率。

为了达到以上目标，从以下几个方面推进行政体制改革：

1.对于已经展开的行政体制改革，要进行全面评估，则势在必行者继续进行。

2.对于选任的行政领导者实行任期目标责任制，对于非现任的行政领导和一般职员实行定期 目标责任制

3.在各级行政首长不断本土化或地方行政首长权威不断强化的过程中，增强中央政府对地方 政府，上级机关对下级机关的法制约束力和宏观控制能力。

4.在改革方式上，变自上而下为自上而下和自下而上，发挥多方面的积极性和首创精神。

5.在组织领导上，建立权威的行政改革咨询机构（美国的胡佛委员会，日本的临时行政调查 会）

6.政企分开。

7.在党政关系上，坚持实施以党政分开为核心的政治体制改革，这是行政体制改革的主要前 提。

第三节行政权力和行政责任

一行政责任的内涵及特征

（一）行政责任的涵义

广义的行政责任指的是行政行为主体在行使行政权力的过程中向授权机关或上级机关负责， 进而对人民负责的活动。分为：

第一，政治责任。各级行政首长及其他政府组成人员，既是一个行政角色，履行国家公务， 又是一个政治角色，执行执政党的政策，接受执政党的政治领导。

我国采用议行合一的政府体制(★a),宪法规定政府必须向同级人民代表大会负责并回补工 作，同时，就重大政府行为向同级或上级党委和政府负责

第二，法律责任

包括惩戒责任：玩忽职守，失职，渎职等；刑事责任：触犯刑法；民事责任：触犯民法

第三，行政职责：克己奉公，尽职尽责，效率第一，服务第一

第三，道德责任

1.克己奉公，廉洁自律

2.洁身自爱，率先垂范

狭义的行政责任指的是行政法学意义上的行政责任。包括两方面的涵义：公务员的义务，即 在其职权范围内必须做什么或不能做什么；因实施了违反行使管理法规所必须承担的行政法 律后果。义务是后果的前提，后果是义务的保障

完善的责任制应保证公务员的职（职务），责（义务和应承担的后果）权（权限），利(劳动 报酬)相统一，关键要做到权责相称，责利相符

（二）行政责任的基本特征

第一，具有不可推卸性

第二，具有法律的规定性

对建立和完善行政责任制度的意义：

第一，实现行政责任的法制化：将职、责、权、利纳入制度化管理

第二，加强行政立法工作，建立行政责任的评价指标体系

（三）行政责任的分类

第一，以行政责任产生的原因为标准，可以分为依职位而产生的行政责任和依法行政而产生 的行政责任。前者指因国家公务员担任一定的行政职位而具有的行政责任，即在职权范围内

必须做什么或不能做什么而具有的行政责任；后者是因国家公务员或其他公民，单位违反行 政管理法规或有关规定而产生的责任关系，即当事人必须承担的法律后果，也可以称之为应 负的行政责任。

分类的意义：在于防止仅从法律后果的角度对行政责任作消极的理解，国家公务员，义务 和后果

第二，以承担行政责任的主体不同为标准，可以分为一般行政责任和专门行政责任。前者指 公民或单位违反行政管理法规所应承担的行政法律后果；后者指国家公务员在职权范围内应 尽的义务和因违法失职行为所必须承担的法律后果。

意义：在于明确承担者所承担的行政责任的程度和一般范围。公民或单位，公务员

第三，以行政责任的不同作用为标准，分为程序行政责任和实体行政责任。前者指国家公务 员按照国家机关组织活动的法定程序所必须进行的工作以及没有按照法定程序进行工作所 必须承担的行政法律后果；后者指国家公务员的工作所必须达到的与其结果以及没有达到预 期结果所必须承担的行政法律后果。

意义：

1.在于分清程序上的任务和实体上的任务

2.程序意义：保证政府工作秩序井然；实体：保证目标实现

3.两者关系：相辅相成，缺一不可

实体责任是主要的，因为程序责任是按照实体责任的要求设计的，离开其，无意义；同时， 实靠程实现

二行政责任和行政处罚▲

（一）行政责任

国家公务员行政责任的产生和后果来自两方面：一是基于任职担任的行政责任，二是因实施 违法失职行为而产生的行政责任。

1.前者的履行取决于行政法制的完备和公务员道德上的自律。

2.后者的结果是接受行政处分或行政处罚。

A.对于国家公务员：

a.国家公务员在执行职务过程中因违法失职所承担的责任，主要有行政责任，民事责任，刑 事责任。其中行政责任不同于后两种，是因公务员违反行政法规所引起的，由行政机关来追

究而不是由人民法院来追究。

b.违法失职行为的构成必须具备两个条件：

i.违法性

ii.主观过错：故意过错，过失过错

c.因违法失职行为造成的行政责任主要有两种：一是依职务从属关系而承担的行政责任，指 的是由公务员的一般违法失职行为引起的，要承担行政处分（警告、记过、记大过、降级、 降职、撤职、开除留用察看、开除）；二是非依职务从属关系所承担的行政责任，是由公务 员违反特定法律或行政管理法规的违法行为引起，要承担相应的行政处罚（警告、罚金、 拘留、没收、劳动教养）

B.对于普通公民：

普通公民的行政责任只能基于违反行政管理法规的行为而产生，后果是行政处罚

其违法条件：UP AND 尚未构成刑事犯罪和达到法定的责任年龄

（二）行政处罚 1.分类

a.按内容分：UP

b.按触犯的社会关系不同而分为：治安管理处罚，工商行政管理处罚，财政金融管理处罚等 等

2.不同于刑事处罚

a.触犯法律不同

b.课处机关不同

三行政权力及对行政权力的监督

（一）监督行政权力的意义和作用

第一，是我国行政管理法制化，制度化，科学化，现代化的可靠保证。

第二，监督行政权力也是行政管理的基本只能之一，是行政管理体系的重要组成部分，外部 监督的效果最终取决于行政机关及公务员的自律。

第三，有利于促进公务员依法行政。

第四，有助与激励公务员努力为人民服务，同时有利于支持公务员行使法定权力，维护其合 法权益。

第五，是推进廉政建设的必要措施，是发展民主政治的重要途径。

（二）行政监督的涵义

监督，即监察和督导。对行政权力的监督是一种法制监督。包括：

1.政治监督，指政治组织和国家组织对行政权力的监督，包括执政党，民主党派，国家权力 机关和其他政治组织的监督。通过政治制度，经济制度和社会制度的途径，有效性取决于国 家的政党制度和基本政治制度和国家政治体制的状况

2.行政监督，自身监督，最直接最有效

a.一般监督：上级对下级的监督

b.专门监督：通过内设的监察机关。我国，国家监察部接受党中央和国务院的双重领导，地 方各级监察机关对本级党委，人民政府和上级检察机关负责并报告工作

3.法律监督，是指司法和检察机关对行政权力运行过程中的违法和非法行为的检察和审判活 动，有效性取决于司法机关的独立性和司法行为的权威性

4.社会监督，社会法人机构和普通公民对于，主要形式是舆论监督，有效性取决于监督主体 的政治和社会地位

第三章行政职能

第一节行政职能概述

一行政职能的涵义和特点

1.含义：行政职能亦称政府职能，它是指政府依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时 所承担的职责和任务。行政职责反映了政府管理活动的内容和基本方向，决定了政府的规模 和管理方式

2.行政职能是行政功能的表现形式，所谓行政功能，指的是行政组织系统在整个政治体系结 构中发挥的作用，当对某一级政府所具有的行政功能以规范化的职责任务加以确定时，行政 功能就表现为具体的行政职能，因此研究行政职能必须以行政功能为依据

3.行政职能是相对于国家的立法职能，司法职能而言

4.行政职能特点：

a.政治性和社会性

政治性：维护阶级统治

社会性：静态，设计各方面内容；动态，计划组织协调控制等等

b.动态性和相对稳定性

动态性：社会生产力（建国初期，生产力低下，巩固国家政权，发展国民经济，医治战争创 伤；改革开放以来，社会经济发展）；政治体制和经济体制（市场经济，宏观调控）

相对稳定性：在一个特点时期内，与该时期的主要任务一致

c.多样性和整体性

多样性：内容；层次

整体性：相对于立法司法

二行政职能的类型

（一）按国家性质的不同分类

1.奴隶制国家的行政职能

本质：统治

2.封建制国家的行政职能

3.资本主义国家的行政职能

4.社会主义国家的行政职能

从形式上来看，34并无差别，本质差别，两者都强调提高社会生产力和社会成员生活水平， 但3仅仅是维护资产阶级统治的手段，而4则是将提高社会生产力和社会成员生活水平作为 最终目标

（二）按作用领域的不同分类

1.政治职能DOWN

2.经济职能

经济基础决定上层建筑，反作用，最主要和最基本的职能

3.文化职能

科教文卫体新广(科学、教育、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视），提高全面素质， 推荐精神文明建设

4.社会职能

社会职能是保持社会稳定，维持社会正常秩序的基本职能之一

社会职能与政治职能或阶级统治职能相对，前是后的基础

政治统治到处都是??

（三）按作用的过程和方式不同分类

1.计划职能

2.组织职能

3.协调职能

4.控制职能

（四）按作用性质的不同分类

1.统治性职能

政治统治，暴力工具

2.保卫性职能

a.预付和制止动乱，保卫国家的独立，主权和安全，抵御外敌

b.维护真正稳定和社会治安，打击犯罪

c.维护社会秩序，保障国民权利 等等

3.管理性职能

自理，经济手段，法律手段，行政手段，思想教育手段和纪律手段，经济手段为主要，配合 使用

4.服务性职能

为不同社会制度的国家所共有，发展社会公用事业，开展社会服务工作

（五）按作用手段的不同分类

1.立法性职能

指的是行政机关在依法管理的过程中，可以根据实际情况和客观需要，接受立法机关的委托， 通过法定程序，就某一专门的领域制定法律法规

国家立法工作的有益补充和重要组成部分，推动法制建设的重要手段

2.行政性职能

行政管理含义

特点：程序性，权威性，唯一性

3.司法性职能

指的是行政机关依法执行法律法规的实施和对于社会公共事务进行有效监督的职能

三行政职能的意义

第一，是认识行政管理的前提

认识一个国家的行政职能，首先认识其核心即行政职能，由其出发进而认识：后面章节内容 第二，是建立国家行政机构的主要依据之一，行政机构是行政职能的载体，规模层次数量

第三，反映着行政机构的性质和运行方向，规范着行政机构的运行内容

第四，行政职能的转变是是变革行政机构，行政活动方式的重要前提

第五，是确定和划分政府职权的基础和依据

第六，其实施状况是政府管理效能的体现

第七，是科学组织管理过程的重要依据

实现行政管理的程序化和科学化，必须依据行政职能，把每一项的行政职能都作为行政管理 过程的每一个环节，并根据各项行政职能之间的先后顺序和相互制约关系，把它们联结成紧 密配合，运转协调的系统

第二节行政职能体系及其影响因素

一行政职能体系

（一）行政职能体系结构

行政职能体系包括外结构和内结构

1.行政职能外结构，是指行政职能的总体配置，表明行政管理与外部环境之间的关系，主要 由政治职能、经济职能、社会职能和文化职能等基本职能与计划、组织、协调、控制等程序 性职能构成

2.行政职能内结构是行政管理的总体职能在行政系统内部分解的结果，其实质是行政权力的 内部分配。纵向横向，层次性和部门性

3.12关系：1是2的基础和依据，2是1的具体体现

（二）行政职能的基本职能

1.政治职能

政治统治，核心内容，首要职能

a.保卫职能，对外

b.专政职能，对内

c.民主职能，国家制度，社会主义民主，我国的民主职能，主要是提高行政活动的公开性和 透明度，做到重大政情让人民知晓，重大决策让人民讨论；疏通和不断增加公民参政议政的 渠道，完善公民监督行政活动的机制

2.经济职能

a含义：立国之本，政府根据一定时期社会经济发展的需要，对经济生活进行管理的活动， 目的在于维护特定的经济基础，促进经济发展

b.政府经济管理的方法：

i.行政方法：主要是依靠从上到下的行政组织，通过依靠行政手段（政策，规章，指令）的 方法实现对经济的管理

的规定，更是将政府管理的法制化提到了国际社会共同监督的高度?企业化政府，法制化政 府，人性化政府，道德化政府（4化政府）

（三）我国行政职能转变的目标、内容和途径

1.目标

a.政企分开：把行政职能切实转变到宏观调控上，把企业生产经营管理的权利交给企业

b.调整行政组织结构，强化宏观经济调控部门，调整或减少专业经济部门

c.按照权责一致的要求，明确行政部门之间的职能分工，克服多头管理政出多门的弊端

d.依法治国，依法行政，法制化

2.内容

a.根据市场经济发展要求，进一步明确政府职能定位

i.政府经济管理职能变直接微观管理为间接宏观调控

ii.加强市场监督：使政府从对市场的直接干预者变为市场规则的制定者以及规则执行的监督 者，从侧重市场准入到转向全面规范市场主体，维护秩序，打破垄断，建立竞争机制

iii.加强其社会管理职能：在培育社会中介组织的同时并与其脱离关系

iv.强化其服务意识，弱化权力意识

b.根据权责一致的要求

c.依法行政：依法治国，组成部分，有有执违

d.改革和简化行政审批制度

行政审批带有强烈的集权色彩，不适应

首先，减少行政审批项目，保留必须的审批项目并规范审批内容

其次，建立科学的审批程序，规范操作，简化程序，制度化，法定化，并在此基础上实行公开审批

第三，明确责任，建立相应的行政责任审批制和监督制度

e.加快政府管理的信息化建设：电子政务

3.途径

a.继续发展和完善社会主义市场经济体制

经济基础决定和制约，?

b.进一步推动政治体制改革

政治体制改革的成败是行政职能，政治体制改革是适应市场经济发展的要求，建设社会主义 民主国家的根本途径。行政职能体系是我国政治体制发展的必然结果，是与政治体制相适应 的，内在动力机制，核心的变革

c.政企分开

首先，实现国有企业的产权变革，建立现代企业制度

其次，建立和健全国有经济的进退机制，培育市场竞争机制，制定和完善竞争规则，解决企 业运行机制与外部环境的相容性问题

d.培育公民的自我管理意识

行政职能的转变离不开社会公众的支持，而社会公众自我管理意识的增强又称为转变行政职 能必不可少的外部条件

首先，组织和制度上的保障：通过积极推进社区居民自治，实现基层村民自治和居民自治， 保护自治组织的合法权益，充分发挥人民群众自我管理和自我约束的主动性，社会公共生活 的主人

其次，大力发展社会中介组织，切实发挥其作用，是培育社会公众的自我管理意识和行政职 能转变的有益尝试

第四章行政组织

第一节行政组织概述

一行政组织的含义

1.定义：行政组织是行政管理活动的主体，即国家为推行政务，依法组建的行政机构体系

2.对定义理解的几个要点：

a.是行政权力的物化，是行政管理的主体，我国的行政组织包括中央和地方各级人民政府

b.依法组建

c.是各类行政机关的有机组合，是由人员，职位，单位，部门等复合而成的有机整体

d.其设置、组建和变更的目的在于有效推行政务

二行政组织的特征

（一）一般特征：与一般社会组织相比

1.政治性 2.公共性

3.系统性

4.权威性

（二）比较特征：

1.与政党组织相比，具有国家强制性

政党含义，社会政治组织，不具备强制性

中国共产党是我国的执政党，“党的领导”就是中国共产党通过政治的，思想的，组织的途径，执掌国家政治权力，对国家机关实行有效的领导。但不意味着党组织直接行使行政组织 职权，任何党政不分，以党代政的现象都不符合现代法治国家或法制行政的要求

2.与国家权力机关相比，在其产生上具有派生性，在运行机制上具有执行性和垂直性

3.与司法机关相比，主要是性质和职能上的差异，在上级对下级的领导关系上，也具有不同 的含义

a.我国司法机关包括人民法院和人民检察院，独立行使审判权，不受任何行政机关，社会团 体和个人的干涉

b.各级之间，不存在垂直的领导与被领导的关系

三行政组织的分类及其构成要素

（一）行政组织的分类

1.宏观分类

a.在联邦制条件下：联邦政府行政机关、中间（州或加盟共和国）政府行政机关和地方政府 行政机关

b.单一制：中央，地方

我国，单一制，中央，地方（省市县乡镇）

2.微观分类：在一级政府内部

a.领导机关：

含义：行政首脑机关，如各级行政首长及其合议制决策机构

作用：核心，统筹全局，运筹决策，协调控制监督

b.职能机关：

含义：各级政府中负责管理某一专门行政事务的执行机构，是领导机关的部门机关，如中央 政府各部委，省级政府的各厅局等。此外还包括直接直属机关和间接直属机关

作用：承上启下，对上接受指挥和领导，对下工作指挥和业务监督

c.辅助机关

含义：为行政组织提供辅助性工作服务的机构，包括政务性、事务性、专业性和综合性的辅 助机关（4类辅助机关），如调研机构等

作用：保障行政组织系统灵活高效运作

大政府，改革的途径是培育社会中介机构

d.咨询机关

含义：出谋划策，提供政策方案、政策规划的机构，两种形式：一是行政组织内设的，如咨 询委员会，二是与政府保持密切联系的社会智囊机构

作用：协助决策，决策的科学性有效性科学性

e.排除机关

含义：是指一级政府机关根据行政管理需要，在其管辖区域内设立的代表机构，如地区行署

作用：强化一级政府的直接领导，维持辖区正常秩序

往往事与愿违，延长决策流程，助长官僚主义，慎之又慎，精干效能

（二）行政组织的构成要素

第一，行政职位：最基本的结构要素，它是行政组织系统的细胞组织，主要由职务，职责和 职权等因素复合而成

相对稳定，法定；但是，在法制不健全的地方，最不稳定的因素之一，因人设职因事设职， 机构臃肿，人浮于事

改革基点：职位法定，职数法定，权责一致，名实相符

第二，行政人员或公务员：最积极最活跃，唯一具有主观意志和主观能动性的因素

第三，行政资源是信息，经费，物材等物质因素的总和，物质基础

第二节行政组织体制

一行政组织体制及其在我国的发展

行政组织体制，指一级政府内部的领导关系和组织结构方式，是行政组织内部各要素、各单 位、各部门乃至各层级之间的组合方式，以及各种行政关系制度化的表现

我国的发展：略

二行政组织体制的类型

（一）首长制和委员会制

1.首长制

含义：法定最高决策权由行政首长一人行使

优点：★命令统一，步调一致；指挥灵便，行动迅速；事权集中，责任分明；保证上级决策 或领导意志得到最有效的贯彻执行

缺点：主观片面，独断专行，不易监督和制约

2.委员会制

含义：法定最高决策权由委员会行使

优点：集思广益，相互监督，发挥群体作用，协调各方面意见

缺点：★UP 反面

3.改革：

a.对领导集团的决策和执行加以适当分离，导入执行部机制，以强化决策的执行环节，适应 行政环境

b.为了强化行政责任，应在建立有效的权力制约和监督机制的前提下，实行强首长制，以保 障首长在领导行为中有足够权威

c.决策以委员会为核心，执行以行政首长为核心，并以此建立委员会和首长的责任机制

（二）层级制和职能制

1.含义及其优缺点

层级制是指政府组织从纵向上划分为若干层级，每个层级所管辖的业务性质相同，各对其上 一层级负责，形成有效的层级节制关系；但其管辖范围自上而下逐级缩小

职能制指政府组织平行划分为若干部门，每个部门所管辖的业务内容不同，但范围相当

采用层级制，便于集中领导，统一指挥行动，但行政首长管辖过多，责重事烦，难胜其任

职能制的优点在于合理分割，相互配合，UP反

有机结合

2.改革：

我国存在层级过多、管理幅度过大现象，机构臃肿，部门林立，互相扯皮

改革的基本途径是层级法定和部门法定，按照层次最少、幅度最小的原则，设置各级政府的 性质层次和管理幅度，并法制化

（三）集权制和分权制

1.含义

指一级政府内部的权力结构方式和权力运行机制

集权制，行政权力是集中行使的，行政管理中的一切重大决策权由行政首长或上级领导决定， 部门领导和下级职员很少有自主决定权，又称为一元统御制

分权制，各部门对其管辖范围内的行政事务具有充分的自主决定权，行政首长不加以干涉， 又称为多元统御制

2.权力下放应包括下面的内容：

a.主要是决策权、管理权的下放，目的在于缩短决策流程，提高行政效率

b.权力下放的范围主要包括两个反面：

i.中央对地方

ii.在一级政府内部，上级机关对下级机关，如国务院的工作重心可以由部委下放到司局，省 级由厅局下放到处

第三节行政组织理论和行政组织原则

一西方国家的行政组织理论和行政组织原则

二马克思主义行政组织理论和行政组织原则

三我国行政组织原则

（一）法制行政原则

1.在组织管理中，消除人治残余，树立法制权威，消除因人设事，因人设职的动因

2.制定完备的行政组织法规体系，使得政治组织管理和改革有法可依

3.建立健全各项行政组织制度，保证有法必依

4.建立有效的行政组织管理执法体系，执法必严，违法必究

（二）职能目标原则

1.随着行政环境变化，，密切主义行政职能的变化，确立行政组织的职能目标体系

2.根据职能目标的变化，是调整和改革政府行政机构的前提

3.职能目标是决定政府组织规模和人员编制的先决因素

（三）精干效能原则

1.机构设置要合理精干

2.人员编制要合理精干

3.坚持效能至上

4.建立廉价负责的政府

（四）管理幅度与层次适度原则

管理幅度，是指领导机关直接管辖下属部门或人员的数额，管理层次指的是行政组织系统划 分层级的数额

适度原则，最佳限度

科学的确定管理幅度与层次，注意几种量的关系：

1.管理幅度与管理层次成反比

2.管理幅度与管理者的管理素质成正比例

3.管理幅度与行政事务难易程度、组织内部信息是否畅通、规章制度是否健全等因素密切相 关

（五）职、责、权一致原则

1.从组织层面上，?

2.从公务员层面上，?

（六）稳定性与适应性相结合的原则

1.保持其相对稳定

a.行政组织系统的各个分支系统、部门和单位之间，由一些程序化、标准化的规章制度相联 系，形成依存、作用的关系，这些关系的稳定是行政组织系统高效运转的保证

b.行政组织系统是一个有公务员组成的群体，动荡不稳、变化多端，触及其利益，失去职业 安全感，影响行政效率

2.适应性，行政环境，行政职能

3.两者相结合：在改革者力求稳定，在稳定的前提下锐意改革

第四节行政组织改革与编制管理的法制化

一行政组织改革是现代政府的一项经常性工作

把行政机构改革作为一项经常性任务，其意义：

1.既可以避免“运动式”改革带来的震荡，保持政府行为的持续性，有效性，又可以防止积 弊，避免积重难返

2.意味着把改革本身纳入法制化、制度化和科学化的轨道，?

3.关键在于建立行政组织和行政管理的预警便于及时发现问题和解决问题，提高政府的及时 反应能力

4.需要在各级政府建立权威的专家咨询调研机构，美国的胡佛委员会，日本的临时行政调查 会

二行政编制管理的法制化

（一）行政编制管理法制化的理论前提

我国行政编制管理法制化的理论前提：

1.价值前提

主要来自于马克思政治理论和我国行政管理实践

马认为，在社会主义条件下，政府及其工作人员必须是人们的、社会的公仆，这是社会主义 国家政权的本质要求，为人民服务。帕金森定律

2.法律前提：控制政府规模，推行编制管理法制化

3.事实前提：必须立足于现实，建立在客观需要的基础上

在我国社会转型期，政府规模的控制目标，既不是现在的“大政府”，也不是将来的“小政 府”，而是“适度规模”的政府

（二）行政编制管理法制化的实践依据

影响“适度”的因素：

1.环境因素

a.外部社会环境状况：包括政治经济文化社会生活方式以及行政事务社会化的程度，具有直

接或间接的因素。如经济文化社会生活方式的自律化程度较高，政府就不需要过多过细的管 理，政府规模较小

b.政府内部组织环境：如行政人员素质，办公手段的现代化程度，行政管理制度化程度等等。 行政人员素质越高，行政管理制度化程度越高，政府的规模可适当缩小

2.职能因素

根据政府职能，划分政府部门、设置机构、确定人员编制，重要依据

包括三个层次的问题：

a.总体职能：主要是指政府与社会的关系。计划经济体制，?市场经济体制，?

b.具体（部门）职能：针对政府内部职能关系而言。核心是职能转化和职能简化，其中职能 分解到什么程度（部门化）是两个关键因素

c.单位职能

3.管辖范围

与行政编制数成正比

a..区域范围

b.业务范围

4.人口与财政因素

a.人口因素：人口数量，正比；人口质量，反比

b.财政因素：财政收入状况反映了一个地区经济与社会发展的基本水平，同时也表明了其行 政资源潜力。因此，行政编制数可以根据财政收入状况加以权定，但权重系数不宜太高，否则行政编制失控。财政预算既是编制的依据，又是控制编制的手段

第五章行政领导

第一节行政领导概述

一领导的含义和构成要素

（一）领导的含义

含义：领导不同于一般的管理，而是一种能够影响别人去完成（实现）一定目标的管理活动

（二）构成要素

领导者，被领导者，作用对象，环境

二行政领导的含义和特征

（一）含义

行政领导就是国家各级行政机关的行政领导者依法行使国家行政权力，组织和管理行政事 务，进行决策、指挥、组织、控制、检查、监督等行政活动

政治领导，在我国既党的领导，是指决定和执行党和国家大政方针的领导活动

（二）特征

1.统一性

首先，行政领导是国家机器正常运行的核心部分

行政组织是国家机器中分布最广泛、最重要的组织，机构数、职位数远远大于其它国家机构， 行政领导是国家机器正常运行的核心部分，牵一发而动全身

其次，行政领导是国家管理活动中最具直接性、时效性的活动，对各类问题或事件要迅速反 应，所以行政领导活动必须具有高度的统一性，统一政令统一行动。我国在行政领导体制上 实行行政首长负责制，国务院实行总理负责制，地方实行省长、市长、县长、区长、乡长、 镇长负责制

2.执行性

首先，国家行政机关在国家机关中处于行政执行的地位，是国家权力机关的执行机关，所 以，?

其次，政党政治时代，国家政权由执政党掌握，行政机构必须执行执政党的决定，接受其领 导

统一性、执行性是行政领导不同于其它；领导类型的两个最显著的特征

它还具有一般领导的特征，如权威性、强制性、合法性等

第二节行政领导的基本职能

1.决策职能

2.计划职能

3.组织职能

4.协调职能

5.控制职能

6.监督职能

第三节行政领导的方式、方法和艺术

一行政领导方式

（一）按行政领导者运用行政权力的不同方式或程度分类

1.专断式领导方式

把行政权主要是行政决策权、决定权集于领导者一人手中，由领导者个人决定，以强制命令 推动工作，下级服从上级，下属行政人员不参与决策，也不了解决策的内容或要求，只是被 动的执行命令。当下属执行命令不力，依靠惩罚手段处理

缺点：造成部下工作积极性不高、主动性差，领导者官僚主义严重，效率低下

2.民主式领导方式

行政领导者的领导活动比较公开，和下级行政人员关系密切、互相沟通

优点：决策时，相信群众，同群众商量，将群众中的正确意见集合起来形成决策内容；决策 执行时，领导者充分授权，让部下自主负责工作，工作人员积极性高

3.放任式领导方式

行政领导者把较多的行政决策权、决定权下放给下级行政人员，行政领导者只是进行必要的 指导和监督。

缺点：行政领导者不把持领导权，没有严格的规章制度和明确的职能分工，领导和下属关系 疏远，缺乏监督，人浮于事

（二）按对行政权力的控制程度分类

1.集权式领导方式

领导者权力欲、支配欲强，不进行适当的分权、授权，凡事都要亲自出面、亲自决定，工作 人员没有热情，??

2.分权式领导方式

领导者只决定总体目标、有关政策和任务目标，对完成细节和具体方法不予过问，工作人员 具有较多的自由和决定权，??

3.均权式领导方式

介于12之间

可以避免1的领导官僚主义，2的分散主义

（三）按指导工作的重点不同分类

1.重人式领导方式

以人为中心

领导者比较民主、宽容、关心下级、平易近人，注重工作人员的情绪和积极性发挥

如果工作人员觉悟高、责任心强，有效，否则低效

2.重事式领导方式

以任务为中心

重视工作效率，但容易忽视工作人员的生活福利条件后精神满足

在工作环境好，任务明确，领导者威信高的条件下，有效，否则低效

3.人事并重式领导方式

12结合，高效

二行政领导方法

（一）群众路线法

1.只有坚持群众路线才能保证领导进行科学决策

a.到群众中去，倾听群众意见，反映群众要求，了解群众实际问题

b.从群众中来，集中群众的正确意见，形成正确的政策

2.只有坚持群众路线才能有效地克服官僚主义

官僚主义的表现之一就是高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众。克服官僚主义最重要 的途径就是群众路线，坚持群众路线，为人民服务

（二）调查研究法

毛泽东：没有调查就没有发言权

调查研究：

a.深入实际，大量掌握第一手材料

b.在a的基础上了解事务本质：去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里

（三）矛盾分析法

（四）现代科学方法

系统论，控制论，信息论

三行政领导艺术

（一）处理事的艺术

1.当机立断

2.弹钢琴（分清轻重缓急）

（二）领导人的艺术

1.关心人，了解人

2.对己严，对人宽

3.知人善任

（三）掌握时间的艺术

1.有计划地安排好时间

2.学会节省时间

3.开好会议：会前有准备，会中有控制，会后有布置

第四节行政领导者的素质及群体机构

一行政领导者的基本素质

（一）思想素质和道德素质 德

政治方向、政治立场、政治品德、思想作风和工作作风

马列毛邓三

1996年，江泽民在纪念中国共产党成立75周年座谈会上，专门谈到此问题。概括地说

1.要有远大的共产主义理想，坚持正确的政治方向，坚定地走建设有中国特色社会主义道路

2.努力实践党的全心全意为人民服务的宗旨，密切联系群众，维护人民群众利益

3.解放思想，实事求是，一切从实际出发，善于开拓进取，具有唯物辩证的思想方法和工作 方法

4.遵纪守法，保持清正廉洁，发扬艰苦奋斗精神，自觉拒绝腐败

5.刻苦学习，勤奋敬业，具备做好本职工作的知识和能力

（二）业务素质 才

专业化、知识化

尤其是经济知识和管理知识

（三）其它素质

健康体魄，良好气质，坚强意志，充满活力，积极穿心等等

（四）组织领导能力和管理能力

1.计划和决策能力

2.组织、协调和指挥能力

3.创造能力

4.应变能力

5.处理人际关系能力

二行政领导班子的合理结构

我国实行民主制基础上的行政首长负责制的行政领导体制

（一）具有丰富全面的知识结构

（二）具有较高的专业知识结构

专业知识和专业管理知识

（三）具有较强的能力结构

决策、计划、组织、协调、控制、监督各方面的能力

（四）合理的年龄结构

老中青结合，以中年为主

中年是中流砥柱，可以承担主要领导工作，是整个领导班子坚强有力的体现

年长者，具有凝聚力，能团结、影响周围的人完成工作任务

年轻人，领导班子朝气蓬勃的象征，也是领导班子承前继后的主要力量

（五）具有良好的气质结构

是指领导班子成员在性格、气质、兴趣、意志、风度、风格等方面应具有合理的结构

领导班子由各种性格的人组成，能保证领导班子工作积极稳重，避免积极冒进和安于现状不 思进取

第六章行政决策

第一节行政决策概述

一行政决策的含义

含义：所谓行政决策权，指的是具有行政决策权的机关或个人依据国家法律，为了国家和公 众的利益，有效地推行行政管理，为一定的行政行为确定行政目标、制定并选择行政方案的 过程

二行政决策的特点

就行政决策与其它决策的共性：

1.主体是人

2.以对客观规律的认识为基础

3.是一个过程

并非“眉头一皱，计上心来”

行政决策的特点：

1.决策主体：国家行政机关及其工作人员

2.决策内容十分广泛，涉及政治、经济、文化、外交、教育等等

3.根本目的是为了公众利益

国家是一种从社会中产生但又凌驾于社会之上的力量，根本上为统治阶级服务的。但是，政 治统治到处?，国家一经产生，并担负着管理社会的公共事务的职能，这种职能是通过国家 的行政机构来完成，正是在这个意义上，行政决策的根本目的在于为了公众利益。但公众利 益具有不同含义，在资，在社,??

三行政决策的类型

（一）经验决策与科学决策

经验决策，是指根据决策者的思想水平、认识能力和工作经验进行决策

科学决策，是指以现代化科学技术为基础，按照科学程序，采用现代决策技术进行决策

两者区别：

1.产生的时代不同

经验决策可以追溯到很古老的年代，至少在原始社会后期就已经存在，按照西蒙的看法，大 致经历了三个时期：

a.第一个时期，18世纪以前的整个时期。西蒙认为这个时期人的决策能力没有根本进步，凭 习惯和经验决策

b.第二个时期，18世纪至19世纪末。特点是工程出现了标准的操作规程，对于程序化决策， 要求决策者按程序办事，对于非程序化决策，按“例外原则”处理

c.第三个时期，20世纪初至四五十年代，出现了专门化的决策组织

而科学决策产生于二战期间，特别是20世纪五六十年代以来，一方面，社会变得复杂，凭 经验越来越不可能；另一方面，科学的发展，为其决策提供了科学技术条件

2.决策主体构成不同

经验决策的决策主体：个人思想水平、认识能力和工作经验

科学决策：决策集团

3.决策过程的表现形式不同

非程序化；程序化

4.决策凭借的手段不同

仅仅是决策者个人的思考和判断，思想水平、认识能力和工作经验；现代科学技术手段，包 括社会科学如社会学、心理学，行为科学等，也包括自然科学如数学、运筹学、计算机科学 等等

（二)程序化决策（常规决策）和非程序化决策（非常规决策）

1.程序化决策

a.含义：程序化决策，指的是在行政管理过程中对重复出现的行政问题所进行的决策

决策者可以制定出一套例行程序来处理

b.解决的主要问题：确定型决策问题

所谓确定型决策问题，指的是这样一些问题，，即它只受一种自然状态的影响，对于这类问 题的解决，可以提出各种具有确定结果的方案，可以通过直接比较结果进行决策。如贷款问 题

确定型决策问题要求决策者完全掌握情报，实际有时很难做到

2.非程序化决策

a.含义：非重复出现

没有例行程序可以借鉴

b.解决的主要问题

i.风险型决策问题

所谓风险型决策问题，指的是不论决策者采用哪张方案，都会承担一定的风险

风险型决策问题必须同时具备以下五个条件：

①存在着决策目标

②两个以上的可供选择的方案

③存在着两种以上的不以决策人意志为转移的自然状态

④各种自然状态的损益可以把握

⑤决策人可以大致估计各种自然状态的概率

ii.不确定型决策问题：i的第五个条件不存在时即为

四行政决策在行政管理过程中的作用

首先，行政决策不仅仅是行政管理的一个重要环节，而且贯穿于行政管理过程的始终

现代行政学一般将行政管理过程分为行政组织、行政领导、行政决策、行政执行和行政监督， 具体分析每一个，??

行政管理每一个环节都离不开行政决策，整个行政管理过程实际上是一个连续决策的过程

其次，行政决策的正确与否，关系到行政管理的成败，关系到党和国家的兴亡，关系到人民 的利益和命运

行政决策是行政管理的核心环节

举例：文化大革命，改革开放

第二节行政决策模式与体制

一行政决策模式

（一）理性决策模式（科学决策模式） 其特点：

1.遵循严格的程序

a.发现问题；b.提出目标；c.设计方案；d.预测后果；e.分析比较；f.选择最佳方案

2.决策是运用科学方法

数学化，模型化，计算机化

3.把决策过程看成一个理性分析的过程

4.认为能够制定和选择出最佳方案

对其评价：

它要求信息的全面性和绝对准确性，要求备选方案的不可遗漏性，要求价值标准的单一性， 实际很难做到，理想化

（二）满意决策模式（有限理性决策模式）

西蒙认为，理性决策模式，不符合实际，提出了满意决策模式，特点：

1.认为理性分析有其必要性，但也有其局限性

理性分析进步性，?

但有其局限性，它要求信息的全面性和绝对准确性，要求备选方案的不可遗漏性，要求价值 标准的单一性，实际不可能做到

2.用满意准则代替最优准则

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