备案审查工作的思考和探讨（2010征文）

对做好县级人大规范性文件备案

审查工作的思考和探讨

安乡县人大常委会内司工委 湛 勇

地方人大常委会对规范性文件进行备案审查是地方人大常委会依法行使监督权的重要形式，建立和完善地方人大常委会规范性文件备案审查制度是坚持和完善人民代表大会制度的客观需要，对推进依法治国、依法行政具有重要意义。2006年8月27日，全国人大常委会通过的《监督法》，对规范性文件的备案审查专门进行了规定，它标志着地方人大常委会规范性文件备案审查制度的正式确立，为地方人大常委会对规范性文件进行备案审查提供了直接的法律依据。但由于县级人大常委会规范性文件备案审查工作起步较晚，许多工作尚处在探索阶段，依然存在许多亟需解决的问题。但从人大监督实践来看，如何让规范性文件备案审查这一监督形式发挥其应有的作用，促进规范性文件备案审查工作的规范化、科学化和制度化，本文作一些粗浅的探讨。

一、规范性文件备案审查工作中存在的问题 1、对规范性文件备案审查的重要性认识不够

规范性文件备案审查，实质是审查规范性文件是否合法，是否适当，是否与国家宪法、法律相冲突，是否与上级政府规章或者规范性文件相抵触，本质是为了促进行政执法行为的合法有序，保护公民、

法人或者其他组织的合法权益，建设社会主义法治国家。但由于规范性文件备案审查是一种新的监督形式，部分单位对规范性文件备案审查工作的重要性认识还不够，认为这是无关紧要的工作，没有把这项工作摆上重要的位臵，对规范性文件报备的主动意识还不强，报备意识淡薄，存在着制而不备的现象。同时也与审查机关存在的畏难、法律规定不具体等情绪和想法有关，担心影响与被审查机关之间的关系。

2、对规范性文件备案审查的力量配备不足

受编制制约，县级人大常委会没有设臵专门的机构负责此项工作，就常德市的情况看，仅仅在内司工委加挂了一块备案审查工作室的牌子。同时由于备案审查工作起步较晚，经验不足、机构不健全、缺少专业知识人员特别是法律工作人员，受理起来往往力不从心，无法在真正意义上对规范性文件进行审查、甄别和提出科学、合理的审查意见。

3、对规范性文件备案审查的制度不健全

《监督法》虽然对规范性文件的备案审查专门进行了规定，我们结合自身实际也制定了一些规章制度，但是目前仍处于摸索和探讨阶段，许多制度还不够完善，缺乏可操作性，工作随意性大，有的甚至流于形式，以致开展规范性文件备案审查工作缺乏比较科学、规范、系统、完备的管理制度和工作流程。县级人大常委会有关工作机构受主任会议委托对规范性文件进行审查，既要审查规范性文件的合法性，又要审查规范性文件的合理性，如何充分发挥好常委会专门工作

机构各自的专业优势，共同行使好规范性文件审查权也还存在着制度上的缺失，需要不断加以改进和完善。

4、对规范性文件备案审查的主体不规范

制定规范性文件的主体是县级人民代表大会及其常务委员会和县人民政府。而在现实工作中，政府的规范性文件有时常常被党政联合发文所代替，这样一来，人大常委会对这一类的规范性文件进行备案审查就不知如何开展了。

5、对规范性文件备案审查的追责不明

一般来讲，违法行政的规范性文件制定后将产生两种情况：一种情况是该文件在具体执行过程中对行政相对人直接造成了损害。另一种情况是违法行政规范性文件尚未适用，没有对相对人造成具体的损害，这种损害往往是破坏国家行政体制的正常运转，影响社会对行政机关的积极评价。对于这些情况发生后，如何进行行政问责，还有待规范和完善。除此之外，还有的在规范性文件发布后不及时报送或不报送，有的不按要求报送，除了报备的报告以外，其它起草说明及相关法律、法规、规章和政策依据都没有。对于发生的这些问题，如何追责，缺乏可操作的依据。

二、做好规范性文件备案审查工作的对策

规范性文件备案审查是目前人大监督工作中一个比较薄弱的环节,面对存在的问题，如何进一步做好规范性文件备案审查工作，逐步实现规范性文件备案审查工作的法律化、制度化和程序化建设，个人认为应着重从以下几个方面予以加强：

1、切实提高对备案审查工作重要性的认识

首先是要积极争取党委的理解和支持，赢得党委对这项工作的重视，遇到重大问题及时向党委请示汇报，在党委的领导下依法履行职责，保证规范性文件备案审查工作的正确发展方向，依法有效地开展备案审查工作；其次要加强对《监督法》等相关法律法规的学习，把抓好规范性文件备案审查工作列入重点学习计划，不断提高人大常委会组成人员的政策理论水平；第三要抓好备案审查工作的宣传贯彻，提高党政领导干部及社会各界对备案审查工作重要性的认识。党委要转变执政方式，切实理顺党政之间、权力机关与行政机关之间的关系，有效减少或者杜绝党委与政府联合发文的现象，为人大常委会开展规范性文件备案审查营造良好的政治环境，保证国家监督体制更加顺畅。

2、切实加强备案审查工作的组织领导

规范性文件备案审查工作是一项全局性、系统性、经常性的工作，必须加强对备案审查工作的领导。一是要在明确一名人大常委会副主任具体分管此项工作的前提下，还要进一步明确常委会各工作机构在备案审查工作中的职能和作用，要求各工作委员会根据备案审查的内容各负其责，分头把关。二是要把规范性文件备案审查列入人大常委会的重要议事日程，定期召开常委会主任会议听取备案审查工作开展情况的汇报，把备案审查工作落到实处。三要是加强工作联系。县政府要明确一名领导分管此项工作，落实好报送备案部门的工作责任，积极做好与人大常委会的工作衔接、联系和沟通。

3、切实加强备案审查机构和队伍建设

规范性文件备案审查是一项政治性、法律性、专业性都很强的工作。随着人大监督工作的深入，对有关国家机关的规范性文件审查的任务也将越来越重，这就需要强有力的工作机构和一支高素质的工作队伍才能适应这项工作。因此，要把加强备案审查机构和队伍建设作为抓好此项工作的重要基础工作来抓落实。第一是要成立备案审查的工作班子，保障充分的时间和人力，整合其它工作机构的力量，从制度上规范备案审查工作班子的工作职责、工作程序。第二是要充实备案审查工作班子。要注意从人大常委会以外的其他部门和单位中，选拔一批热爱人大工作，具有较高的政策法律水平和较强的综合文化素质的干部或专家、学者充实到里面来，以保证规范性文件审查权的正确、有效行使。

4、切实完善备案审查的制度建设

一是要完善备案制度，坚持按制度开展备案审查工作。备案，这是整个审查制度的基础，因此要对备案的范围、工作程序、责任等方面作出具体规定。首先要准确界定报送备案的规范性文件的范围。对于凡是对公民、法人和其他组织具有普通约束力或者涉及公民、法人和其他组织权利、义务并可以反复适用的规范性文件都应该作为备案审查的范围。报送备案时除备案报告外，还应报送相关的备案文件制作说明、备案文件的法律依据，规定报备文件份数；其次进一步明确报送备案的规范性文件的工作程序。要求规范性文件的报送、审查、批复必须按照规定的工作流程逐项办理，且应在规定的时限内审查到

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