法律

我国中小企业政策法规体系研究2011-11-9 14:31:29 来源：国研视点 2011年6月28日国务院发展研究中心“中小企业发展新环境新问题新对策”课题组

内容摘要：目前，我国促进中小企业发展的政策法规体系逐步形成：促进中小企业发展的政策法规体系框架基本建立，中小企业政府管理体制进一步完善，各方面工作蓬勃开展，有力地促进了中小企业的发展。然而，对中小企业地位和作用的认识还有待进一步提高，现有政策法规的科学性、系统性和针对性不足，一些涉及中小企业的基本制度建设还不健全，现有政策法规内容还存在缺失，现有政府管理体制有待进一步理顺和加强。为此，本文提出了进一步完善我国中小企业政策法规体系的相关建议。

关键词：经济管理，中小企业，政策法规

中小企业对促进经济发展、社会就业、技术创新及社会和谐稳定等方面发挥着重要作用，但往往由于内外部原因面临种种困难，处于弱势地位。世界各国纷纷制定促进中小企业发展的法律法规与政策措施，建立相应的政府机构积极推动实施。我国在这方面近年来也取得了长足进步。

一、我国促进中小企业发展的政策法规体系逐步形成

从上世纪90年代中后期开始，我国陆续出台了一系列法律法规及相关政策，扶持中小企业发展的政策法规体系逐步形成。

（一）我国促进中小企业发展的政策法规体系框架基本建立

我国自2003年1月1日起实施《中小企业促进法》，从资金支持、创业扶持、技术创新、市场开拓、社会服务五个方面规定了支持中小企业发展的法律措施。随后，国务院制定了促进非公经济发展的两个“36条”，即《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（2005）、《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（2010），并于2009年制定颁发了专门针对中小企业发展的“国发36号文”——《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》。

至今，有关部门已出台了18个针对“国发36号文件”的配套文件，山东等11个省区市已出台了具体政策和实施办法。已有23个省区市出台了促进中小企业发展的地方法规，如江苏、浙江、辽宁等省出台了《促进中小企业发展条例》。各部门与各地区在具体政策措施层面形成了非公经济发展、财税扶持、金融信贷、科技创新、创业就业、服务体系、市场开拓等七大方面的扶持政策，我国促进中小企业发展的政策法规框架已经基本建立。

（二）我国中小企业政府管理体制进一步完善

我国专门针对中小企业的政府行政管理体制始于1986年3月在原国家经委内设立的中小企业对外合作协调小组，专门的政府机构则源自于1998年原国家经贸委中小企业司的设立。经过多年的改革调整，目前我国针对中小企业的政府管理体制逐步完善，如图1所示。

2009年12月，为加强组织领导和政策协调，国务院成立了由张德江副总理任组长、16个部

门组成的促进中小企业发展工作领导小组。工信部中小企业司是全国中小企业工作的具体指导部门，其职能是“承担中小企业发展的宏观指导，会同有关方面拟订促进中小企业发展和非国有经济发展的相关政策和措施；促进对外交流合作，推动建立完善服务体系，协调解决有关重大问题”。此外，涉及中小企业工作的主要部委还有科技部等九个部门，职能各有侧重。在地方政府层面，与工信部中小企业司相对应的有中小企业厅（局、处）等专门机构来负责促进中小企业的发展；与科技部等九个部门相对应的地方政府相应机构，也参与了对中小企业的促进发展工作。

目前，我国已经形成了由国务院高层领导挂帅的“促进中小企业发展工作领导小组”统筹、以工信部为主、科技部等其他九个部委各有侧重、地方政府省地县三级分别有相应机构的中小企业政府管理体制。

（三）各方面工作蓬勃开展，有力地促进了中小企业的发展

着力改善中小企业的发展环境。国务院对160万件法规、规章、政策性文件进行了清理，对其中限制中小企业和非公经济发展的6000多项（件）予以废除或修订。有关部门组织清理行政事业性收费，整治乱收费，减轻了企业负担。2009年国家取消和停止征收的100项行政事业性收费，每年减免金额约360亿元；2011年进一步取消31项行政性事业收费，每年可减免金额约50亿元。

不断加大对中小企业的财税扶持力度。为促进中小企业发展，尤其是减轻国际金融危机冲击的影响，国家出台了一系列税收优惠政策，如增值税小规模纳税人的征收率由6%、4%统一降至3%，小型微利企业适用20%的所得税税率等。同时，各级政府不断增加支持中小企业发展的财政投入，2010年全国直接扶持中小企业的财政投入达400多亿元。

努力改善中小企业金融服务。各商业银行和股份制银行设立了小企业金融服务专营机构，社区银行、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、信用担保公司等地区性中小金融机构也得到稳步发展。中小企业信用担保机构由2000年的97家快速发展到2010年的5547家，累计担保112万户。同时，股票、债券等直接融资渠道也不断拓宽。2010年金融机构加强了对中小企业的金融服务，实现了“小企业信贷投放的增速要确保不低于全部贷款增速，信贷投放的增量要确保不低于上年”的“两个不低于”目标。金融机构面对中小企业的金融服务质量不断提高。

大力推动中小企业技术创新。相关部门利用资金补贴、税收减免、风险投资等手段，在创业孵化、技术研发、技术服务、设备采购、标准制定、产学研合作、新技术产业化等各个环节，对创新型中小企业给予支持。过去10年中央财政向科技型中小企业技术创新基金累计投入76.5亿元，资助创新型中小企业1.2万家。各级地方政府也普遍加大了对创新型中小企业的支持力度。

积极开展以创业带动就业。国家自2003年开始开展“创办小企业，开发新岗位，以创业促就业”工作。“十一五”期间，国家安排专项资金支持小企业创业基地建设，开展创业培训110万人次，引导支持下岗失业人员从事个体经营共计783万人，帮助93万名高校毕业生设立个体私营企业。

加快构建中小企业服务体系。在各地区各部门的共同努力下，我国初步建立了中小企业服务

体系构架，全国范围内政府扶持的服务机构已由2000年的33家发展到2009年的818家，近三分之一的省区市建立了省、市、县三级政府服务网络，为中小企业提供创业辅导、人员培训、管理咨询、融资担保、技术服务、法律服务、对外合作等服务。

积极鼓励中小企业开展国际化经营。有关部门加强了中小企业领域的国际合作与交流，重点关注中小企业市场开拓、区域合作、展览展销、信息咨询、知识产权保护、应对贸易摩擦等方面的问题。政府设立的中小企业国际开拓资金支持中小企业赴境外参展、参会、宣传、市场考察、产品认证、电子商务等，2010年共支出18.8亿元，直接受益企业达到5万家。

二、促进中小企业发展的政策法规体系尚存不足

虽然我国促进中小企业发展的政策法规体系框架基本建立，工作取得了较大成绩，但还存在一些不足，有待进一步完善。具体表现在以下方面：

（一）对中小企业地位和作用的认识还有待进一步提高

从国际经验来看，世界主要国家都对中小企业的重要地位和作用给予高度重视，并在法律中明确阐述。如美国的《联邦小企业法》指出“小企业实现完全竞争是保证公民创造性及个人价值甚至国家安全实现的重要保障”；日本的《中小企业基本法》把中小企业看成是“创造新产业、创造就业机会、促进市场竞争和搞活区域经济的主体”。而我国的《中小企业促进法》仅表明“为了改善中小企业经营环境，促进中小企业健康发展，扩大城乡就业，发挥中小企业在国民经济和社会发展中的重要作用”，中小企业定义中仅提到“有利于满足社会需要，增加就业，符合国家产业政策”。对中小企业地位和作用的认识不足，以及现行体制机制的制约，使各地区、各部门对中小企业还存有规模歧视和所有制歧视，偏好大企业、国有企业和三资企业，直接影响了相关政策的执行及其效果，导致对中小企业发展的重视仍然不够，中小企业占绝大多数的非公经济发展仍然存在“玻璃门”、“弹簧门”等现象。

（二）现有政策法规的科学性、系统性和针对性不足

现有中小企业政策法规体系的科学性、系统性在一定程度上存在不足，缺乏中长期、系统性的规划。另一方面，目前的政策法规仍不完善，缺乏相关的配套政策法规，许多条款在执行中难以把握，操作上有较大难度。两个“非公经济36条”和“国发36号文”，总体上来说是比较原则的纲领性的政策文件，要确保国家政策真正落到实处，还需要制定各领域的细化的法规政策。此外，现有政策法规的针对性也有所不足。例如，按照现行划型标准，我国企业构成的大部分是小企业，但各项政策在实际操作中对中小企业进行扶持时，政策受益者往往是资产和盈利能力明显占优的中型企业，更需要资助的小型、微型企业则受益很少。

（三）一些涉及中小企业的基本制度建设还不健全

一是中小企业统计监测制度仍不完善。国务院《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》提出，要“建立中小企业统计监测制度”，但与中小企业日益发展壮大的情况相脱节的是，目前我国尚未形成统一的中小企业统计体系，有关部门也未建立中小企业统计监测系统。国家统计局将规模以上工业企业标准从产值500万元上调至2000万元，不利于中小企业统计监测。

二是我国政府部门缺乏针对中小企业政策落实的追踪考核机制。从国际经验来看，美国利用政府机关和国会间的制衡关系来保证小企业政策实施效果，同时美国联邦政府小企业管理署在各自的政策领域都设定了目标和绩效，并进行评价；日本对政策进行事前和事后评估，并通过提高政策制定和实施过程的透明度来提高政策的实施效果；欧洲各国对政策实施效果的评定已进入常规化，欧盟1999年建立了外部评价机制，利用第三方机构实现对政策的客观性评价。我国在这方面则存在明显欠缺。

三是针对中小企业的政策法规宣传力度有待进一步加强。我们在调研中发现，相当多的中小企业对国家出台的各类优惠政策并不清楚，未能申请进而享受相关扶持，少数企业则长期享受优惠政策。这其中既有中小企业能力不足的原因，更重要的是政府部门对法律法规政策宣传力度不够、服务不到位。

（四）现有政策法规内容仍有缺失

一是缺乏中小企业区域政策。我国地域辽阔，经济社会发展极不平衡问题突出，但中小企业政策缺乏地域性、差别性。而其他国家往往有这方面的法律法规与政策，如韩国的《地区均衡发展和促进地区中小企业法》和《地区担保基金》就通过促进地区性中小企业的发展，达到大城市和省之间的均衡发展等作了专门规定，值得我们借鉴。

二是缺乏规范大型企业与中小企业公平竞争方面的法律法规政策。大企业实力雄厚，竞争力强，在市场竞争中往往容易通过市场垄断来打压、限制中小企业的发展。而发达国家如日本就有专门限制大企业压制小企业发展的一些法律，包括为确保超市周围的中小商业经营活动能够正常发展而制定的《关于调整大规模零售店事业活动的法律》（俗称《大店法》）等，以此规范大企业与中小企业关系，促进公平竞争。

（五）现有政府管理体系有待进一步理顺

当前，在中小企业的管理上，从中央到地方还没有形成规范有效的政府管理体系。在国家层面上，负责全国中小企业工作的机构是工业和信息化部中小企业司，相对其管理服务的对象——量大面广的中小企业来说，无论是机构规格、人员编制，还是职能设置都有待进一步理顺和加强。从国际来看，很多国家的中小企业政府管理部门力量都相当强，如美国联邦政府小企业管理署有2000多人，仅小企业维权办公室就有40多人，该办公室的首席法律顾问由总统任命、参众两院确认[①美国相关情况根据美国联邦政府小企业管理署高级经济师刘鹰女士介绍。]。与我国工信部中小企业司相比，日本中小企业厅在机构设置上不仅更为全面、具体，而且有相关课室使其更容易与其他部门沟通协调，如金融课等。在人员编制上，日本中小企业厅有196人，是我国中小企业司24人的8倍多。相比之下，我国工信部中小企业司的机构设置和人员编制都亟待加强（如下图所示）。

在地方层面，我国省、市、县各级中小企业主管部门机构设置也存在机构不统一、协调不顺畅的问题。在机构设置上，省区市一级负责中小企业工作的部门存在经济和信息化委员会、工业和信息化产业厅（局）、中小企业厅（局）等不同设置；在机构性质上，有政府组成部门，有政府直属机构，还有事业单位性质的；在机构规格上，有正厅（局）建制，也有副厅（局）级别的。市县区一级名称更多，除上面一些名称外，还有经贸局、经发局、工业局等

等。各级政府中小企业管理机构的上下不健全、不一致，在一定程度上影响了中小企业工作的高效有序开展。此外，行政资源和管理、服务手段的不足，也制约了各级中小企业主管部门的管理能力和服务水平。

图2 中日两国中小企业管理机构对比示意图

三、进一步完善我国中小企业政策法规体系的建议

针对以上我国中小企业政策法规体系和管理体制存在的不足，建议：

一是进一步提高对中小企业重要地位和作用的认识，尽早制定《中小企业基本法》，明确中小企业的立法宗旨是充分保护中小企业的合法权益，为中小企业发展创造一个自由进退、公平竞争的环境，促进中小企业的健康发展，使中小企业适应不断变化的运行环境，取得更好的经济效益和社会效益。各级地方政府要进一步转变思想观念和政府职能，切实为中小企业服务，从片面追求GDP总量向以人为本的科学发展观转变，从减员增效向扩大就业和再就业转变，从重视大企业发展向大中小企业发展并重转变，从控制和管理向服务和支持转变。

二是尽快制定较为长远、系统、科学、稳定的中小企业发展规划，进一步完善《中小企业促进法》的配套法律法规，进一步推进制定各领域促进中小企业发展的细化的法规政策，弥补现有政策存在的缺失。建议我国制定出台中小企业区域政策；尽快出台创造公平竞争环境的准入、融资、信贷等领域的竞争政策和规制垄断政策、基础设施和垄断领域公私合营特许经营（PPP）法律；尽快出台新的中小企业划型标准，制定明确针对小型、微型企业的扶持政策。

三是进一步加强基础性工作，完善中小企业统计监测制度和政策执行追踪考核机制，并加强政策法规的宣传与服务力度。要建立和完善对中小企业的分类统计、监测、分析和发布制度，加强对规模以下企业的统计分析工作，及时、准确、全面地反映中小企业发展动态，为领导决策和社会发展提供科学依据。同时，我国政府部门应借鉴国际经验，建立相应的政策执行追踪考核机制，加大对政策执行和反馈的监督力度，切实为中小企业发展营造良好环境。此外，有关部门应加强法规政策的宣传力度，积极汇总相关信息，编写《中小企业服务资源手册》，向广大中小企业免费发放，明确告知广大中小企业可享受哪些优惠政策和服务，并明确告知申请流程和方式方法，并可设置专门机构或专人加以辅导。

四是进一步加强和完善中小企业管理体制。按照进一步明确职责，改善协调机制、强化基础的原则，加强和完善中小企业政府管理体制，建立协调顺畅的工作机制。就此提出三点建议：（1）在现行管理体制架构下，充分发挥“促进中小企业发展工作领导小组”的领导作用，在各部门“三定方案”的基础上进一步明确和细化各自职责，重点加强和完善部门间的协调机制。（2）在借鉴国际经验和考虑我国中小企业量大面广国情的基础上，将现有中小企业管理机构升格，增加编制，充实力量，加强中小企业工作。（3）时机成熟时，可考虑设立高规格、有权威的专门机构，专司全国中小企业的管理和协调工作，并引导推动各地理顺中小企业的政府管理体制，从而建立起国家、省、市、县上下统一、协调一致、运转高效的中小企

业管理体系。

论我国中小企业的法律保护

【摘要】在我国，以《中华人民共和国中小企业促进法》为核心的相关立法构成了我国中小企业法律保护体系，新颁布的《反垄断法》在公平市场秩序、垄断行为规制、豁免制度等方面丰富了对中小企业的法律保护。但是，与发达国家的相关立法比较，我国对中小企业的法律保护，仍然存在诸多问题。欧盟、意大利、日本等国在中小企业保护方面走在世界前沿，借鉴其相关立法以促进我国的法制建设。

【关键词】中小企业；反垄断；法律保护

On the Legal Protection of Small and Medium Enterprises in China

【英文摘要】As things stand in present—day China，Law of the People‘s Republic of China on the Promotion of Medium—sized and Small Enterprises and some other relevant laws constitute the system of legal protection for medium.sized and small enterprises，with the former at the core.Meanwhile，the newly—issued Anti—Dumping Law gives medium，sized and small enterprises more protection against irregular market order.trading monopoly and unjust treatment.so on and so forth，Nevertheless，the legal protection enjoyed by our enterprises cannot stand a moment’s comparison with that of our counterparts in developed countries.In the protection of medium—sized and small enterpdses.the world is led by European ，Italy，Japan，etc，whose experience we can use for reference in the hope of facilitating the building of our own legal system.

【英文关键词】medium—sized and small enterprises；anti—dumping；legal protection

市场经济是平等经济，市场主体之间地位平等，是神圣不可侵犯的基本原则，主体地位的平等是市场经济健康有序发展的基石。而随着经济的不断发展，大企业不断出现，其经济实力的巨大性导致了交易中特殊权益的滋生。打破了市场主体间的“平等地位”状态。国家必然通过特殊的救济法律，保障中小企业的权益，才能从法律层面的不对等，实现经济交易状态下的平等。在发达国家，一般会通过竞争法及中小企业特殊保护立法对此加以规制，确保市场经济在健康有序的状态下发展。

一、我国中小企业法律保护的现状

在我国原有的经济模式中，立法更多地关注国营企业，特别是关注国营大型企业的发展，相对而言，中小型企业的发展没有成为社会经济构成中聚焦的重点，相关的法律保护刚刚起步。

我国中小企业法律保护主要通过以下法律及政策体现：

针对性强的立法主要有《中华人民共和国中小企业促进法》和<大中小型工业企业划分标准》；《公司法》、《证券法》、<知识产权法》、《城镇集体所有制企业条例》和《乡镇企业

法》中也有涉及。其中《中华人民共和国中小企业促进法》是中小企业法律中的基本法，对保障和促进中小企业的发展具有重要的意义。其明确了立法目的：改善中小企业经营环境，促进中小企业健康发展，扩大城乡就业，发挥中小企业在国民经济和社会发展中的重要作用：并将“国家对中小企业实行积极扶持、加强引导、完善服务、依法规范、保障权益的方针，为中小企业创立和发展创造有利的环境”[1]作为指导思想，为中小企业的发展创造了前所未有的空间。

政策在我国中小企业保护中充当了重要的角色。2000年8月，国务院办公厅转发<国家经贸委关于鼓励和扶持中小企业发展的若干政策意见》（以下简称《意见》），这是在国有企业三年脱困已取得明显进展的情况下国家出台的重要经济政策。《意见》从大力推动中小企业结构调整、鼓励中小企业技术创新、加大对中小企业的财税政策支持、拓宽中小企业融资渠道、加快建立中小企业信用担保体系、健全社会化服务体系、创造公平竞争的外部环境和加强组织领导等8个方面，对中小企业的保护作出了25条原则规定与具体要求。《意见》还规定：各级政府要根据财力安排资金用于中小企业信用担保、创业资助等方面；探索组建国家中小企业信用再担保机构并对纳入全国试点的担保和再担保业务给予3年免征营业税；进行中小企业产权交易试点，探索建立中小企业风险投资公司等。2000年10月正式组建了由国家经贸委牵头，包括中国人民银行、财政部、科技部、税务总局、工商局、证监会以及国家政策性银行和商业银行在内的全国推动中小企业发展工作领导小组，办公室设在国家经贸委中小企业司。2000年12月，召开了第一次全国中小企业工作会议，会议决定陆续发布《关于中小企业信用担保体系建设的意见》、《关于中小企业融资担保行业管理办法》、《关于中小企业担保再担保机构免征营业税管理规定》、《关于加强中小企业信用管理的意见》、《关于中小企业质量工作的意见》、《关于鼓励创办中小企业的意见》等配套文件，促进了中小企业的发展。2005年国务院公布的《关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》提出：“进一步放宽市场准入，鼓励和支持非公有资本进入基础设施、垄断行业、公用事业以及法律法规未禁止的其他行业和领域。”国务院下发了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，《决定》明确了非公有资本进入文化产业的具体领域。文化部、财政部、人事部、国家税务总局联合下发了《关于鼓励发展民营文艺表演团体的意见》，在市场准入、人才培养、对外交流、简化审批等方面提出了政策意见。国家民航总局对非公有资本在公共航空运输、通用航空、民用机场、空管系统、民航相关项目领域的市场准入等做出了明确规定。铁道部在铁路建设运营、客运货运、铁路装备制造、多元化经营等领域放宽市场准入提出了具体意见。商务部公布《成品油市场管理暂行办法》，对申请设立成品油企业的主体资格没有明确限制，为非公有制企业进入成品油流通领域提供了制度保障；电监会出台了《电力业务许可证管理规定》，明确了从项目核准、技术标准和经营资质三方面审核电力业务。2006年1月12日深圳证券交易所颁布了《中小企业板投资者权益保护指引》，这一规定保障了投资者对中小企业的投资。相关法律、政策在中小企业融资、税收等方面发挥了重要的作用。

二、《反垄断法》对中小企业的特殊保护

在我国以往的规范市场秩序的法律制度中，虽然存在《反不正当竞争法》、《价格法》、《招标投标法》等，但我们不得不承认，市场秩序的公平性还存在诸多不足。我国2007年8月30日颁布的《反垄断法》，对规范交易秩序、建立并保护良好的竞争环境发挥着重要的作用，特别有利于中小企业在良好的竞争环境中参与竞争，其对企业合并的控制、对滥用市场支配地位行为的禁止等都将对中小企业的生存和发展产生重要的影响；通过豁免规定特别保护了中小企业的合并行为，为中小企业的发展创造了良好的环境。

《反垄断法》对中小企业的法律保护具有以下特点：

（一）市场公平秩序的确立，从主体地位角度奠定了中小企业健康发展的前提

《反垄断法》确定了“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展”[2]的整体立法目的，该目标确保了市场经济中的公平基础，奠定了竞争中的规范秩序，从而从法律地位层面保障了中小企业的平等发展。

（二）垄断行为的禁止，保障了中小企业的发展

《反垄断法》通过禁止三大垄断行为——经营者达成垄断协议、经营者滥用市场配地位、具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中[3]，使中小企业与大型（含特大型）企业站在同一起跑线上，避免了竞争中的天然劣势，确保了中小企业良好的发展空间[4].

（三）行政性垄断的规制，间接提升了中小企业的地位

虽然《反垄断法》对“行政性垄断”仅仅从原则层面进行了规制，特别是在执法中仍停留在《反不正当竞争法》原有的水平上，但毕竟国家从竞争基本法的角度表达了这一理念，即对行政性垄断的打击。在我国的经济生活中占有巨大影响力的行政性垄断，有时可能表现为对地方中小企业起到暂时保护的作用，但从长期发展角度讲，对中小企业是不利的，没有提升其竞争能力，更何况在很多时候行政权保护的基本都是大型的企业及其附属的企业。所以，笔者认为，打击行政性垄断，直接地规范了政府行为，规范了行业管理企业（基本是大型企业）的经营行为，从而间接地提升了中小企业的竞争力，提升了中小企业的法律地位。因为行政权利干预而形成的垄断领域被打破，使中小企业客观上获得了与大型企业同等的经济地位，鼓励和支持民营企业进入垄断行业，拓宽了中小企业发展的空间。

（四）必要的“豁免制度”，为中小企业发展提供了特殊保护

在现代市场竞争中，经营者以垄断协议等形式，结成价格联盟、限制商品数量、划分市场等是较为常见、典型的垄断行为，为各国竞争法所规制，但由于“有利于技术进步、经济发展和社会公共利益”又可以被“豁免”，因为从本质上讲反垄断法保护竞争的目的就是促进经济发展和保护社会公共利益。《反垄断法》在豁免制度中明文规定了“为提高中小经营者经营效率，增强中小经营者竞争力的”[5]不适用该法。这一规定使得中小企业的“协议”（合法的）不为反垄断法所禁止。这种“豁免”为中小企业问的共同发展铺平了道路，促进了中小企业的发展，也符合国际惯例。

三、欧盟、意大利、日本等国中小企业法律保护

在现代国际经济中，发达国家普遍用特别法律保障本国中小企业的发展。

（一）欧盟

欧盟统一的政策和规定是成员国制定和执行相关政策的依据。中小企业的法律保护受到欧盟的重视，也成就了成员国重视中小企业发展的基础。欧盟通过制定中小企业划分标准进行规范监督，并通过政策扶持成员国中小企业的发展，同时通过阶段性计划确保中小企业的发展。其相关保障可以从以下几个方面体现：

1.通过欧盟相关委员会设置直接面对中小企业的基金支持，并进行直接的管理。资金投向仅为用于帮助中小企业在环境与能源、创新与研发、教育和培训、卫生和安全四个领域的研究和发展，补贴金额可达到项目额的50％。

2.通过设置专项基金改善地区经济结构。运用基金资助有关农业、大区政策、就业和社会问题的计划实施，扶持欠发达地区的农业、传统工业和经济的发展，改善地区经济结构，减少区域发展不平衡，提高就业。影响力较大的有：欧盟大区发展基金（FESR）、欧盟社会基金（FES）、渔业金融支持（SFOP）、欧盟农业指导和保障基金（FEAOG）。

3.运用金融手段保障中小企业发展。通过欧盟投资基金（FEI）、欧盟投资银行（BEI）、欧盟发展建设银行（BERS）等增加中小企业可获得的贷款金额，鼓励银行等金融机构为中小企业提供贷款。

4.为中小企业提供区域咨询服务，如亚洲投资服务、拉丁美洲投资服务等，以鼓励中小企业走出欧盟，进人国际市场{1}.

（二）意大利

意大利素来享有“中小企业王国”的美誉，其数量众多的中小企业凭借专业性强、个性化突出、技术先进、生产网络成熟等优势，成为意大利工业和经济发展的中流砥柱，并为意大利重要国际贸易位置的确立贡献了巨大力量。意大利政府把扶持中小企业发展作为本国的一项基本经济政策，多年来形成一套有效的配套扶持措施。意大利政府在欧盟规定的法律范围内为本国的中小企业制定了大量的扶持和促进性法律和政策。总的指导方针是鼓励中小企业提高自身技术水平，引导外国企业对意大利，特别是对南部最不发达地区的投资，鼓励意大利中小企业对海外进行投资。

1.通过政策、法律确保中小企业自身发展

政府于1992年颁布第488/92号法律，对如何将欧盟的资助用于相应地区的企业发展进行了规定。依据该法律意大利政府可通过向欠发达地区从事开采、制造、服务、建筑、供电、供水、旅游和贸易活动的企业的投资项目提供资助，提高相应地区的生产力、经济水平和就业率。协商规划（PROGRAMMAZIONE NEGOZIATA）政策：主要意图在于加强和协调中央部委、地区政府、地区公共机构、地区企业、工会及文化和金融团体间的配合，集中发展欠发达地区的特色经济。该扶持政策的收益主体仍为意大利欠发达地区的中小企业。依据意大利第46/82号法设立技术创新基金（FIT）：旨在支持中小企业的知识创新和成果转化，鼓励建立行业研究中心。依据意大利第1089/68号法设立研发基金（FAR）：旨在鼓励国家科研机构和企业联合进行科研开发，为生产技术的改进提供技术支持。意大利1995年制订的341号法鼓励中小企业购买、租赁高技术设备的法律：旨在资助为新建或改建旧生产线而购买或租赁设备的企业。

2.针对中小企业开展对外经贸活动颁布扶持政策

根据意大利第394/81号法律对开发国外市场计划提供优惠贷款：意大利对外投资促进公司向计划在非欧盟国家建立长期有效机构（代表处、分公司、服务中心等）的意大利企业发放低息贷款，对中小企业贷款数额及担保更为宽松；根据第304/90号法律向参加国际招标的企业提供低息贷款：协助企业参与非欧盟国家的国际招标活动。企业可对从制作标书到招标结束期间的全部费用申请贷款，贷款额可达费用金额的100％，贷款期4年，贷款期内维持固定利率，利息为签订贷款合同时出口信贷利率的40％，优先考虑中小型企业和其联合体；根据第143/98号政令，第22条，第5款—第136/2000号部级政令为对非欧盟国家进行先期可行性研究的企业提供优惠贷款：鼓励意大利企业特别是中小型企业和他们的联合体，以及农业行业企业对非欧盟国家进行可行性研究；根据意大利第143/98号法律为实现有关意大利出口和对外投资的技术支持计划提供的优惠贷款：企业特别是中小型企业和他们的联合体，在完成有关出口和对外投资的技术支持计划时可申请优惠贷款；意大利第100/90号法律和143/98号政令规定协助意大利企业参股外国企业：为了促进意大利企业参股非欧盟国家企业，意大利对外投资促进公司可协助意大利企业购买外国企业不超过25％的股份（8年内由意大利企业进行回购），并为企业因购买股份而向银行申请的贷款进行贴息，在该政策的基础上原意大利生产活动部又针对个别投资地区设立了风险基金，该基金可使意大利对外投资银行对中国、俄罗斯联邦、地中海地区，非洲、中东及巴尔干地区企业的参股比例由25％增至49％，其中部分基金预留或专属中小型企业和他们的联合体。

3.设定专门机构扶持中小企业发展

根据意大利1997年3月15日第59号法律，政府将扶持中小企业发展职能和任务下放给各大区及各地方机关，并改革公共管理及精简管理机构。如今在经济发展、企业扶持方面，国家、中央级政府的作用越来越趋向于制定大政方针，引导发展方向，而大区、省、市级政府则在各项政策的具体制定上占据越来越主要的位置。意大利共有20个大区，每个大区根据本地区自身特点为区内的中小企业制定了有针对性的扶持政策，通过补贴、低息贷款或税收优惠等方式，鼓励企业开展技术研发、促进企业加快国际化进程、督促企业进行行业调整或结构重组等。

4.创设中介机构为中小企业提供服务

意大利非常注重通过中介机构为中小企业提供服务。全国范围的中介机构有意大利工业家联合会（Confindustria）和意大利中小企业联合会（CONFAPI）。这两个联合会均由企业家自主创立，以代表并保护企业自身利益、进行自我服务、争取更好创业环境为宗旨，在有关法律法规之下执行自订的规则，受政府部门指导和支持，参加各级政府部门的有关会议并表达意见{2}.

可见，意大利形成了以法律、政策为核心，以机构、协会为主干，以基金、优惠措施为内容，以中介机构为依托的完整的保护中小企业发展的制度，促进了其健康有序的发展。

（三）日本

日本中小企业的发展是在其相关法律制度规范下完成的，就立法而言，自成体系。其立法工作起步于战后初期，形成了目前的一套完整配套的保护中小企业的法律体系。

1.对中小企业采取专门立法的方式，凡是涉及中小企业经营发展的问题，基本都在中小企业立法体系中解决，覆盖了中小企业稳定经营、企业结构、现代化、组织化、团队化等方面。包含涉及中小企业金融的法律、关于促进中小企业现代化和升级的法律、关于保证中小企业生产经营和获得市场机会的法律、关于中小企业组织化的法律、关于中小企业针对指导活动的法律、促进中小企业经营稳定的法律。

2.在立法体系中，既有基本法，又有一系列涉及中小企业经营发展方面的专项法律。日本的中小企业政策的实施体制依法有序。通过中小企业立法，日本建立了一套专门制定和实施中小企业政策的组织结构体系和政策运行机制。依法设立统一的中小企业政府机构，即通产省中小企业厅，主管中小企业政策的制定和实施，并管理和指导专门的中小企业事业机构；依法设立各种专门的负责实施中小企业政策业务的事业机构；通过有关立法和政策的引导和支持，将中小企业的民间社团组织和社会服务组织吸引到积极参与支持中小企业的经营活动中来。这套组织结构由于是依法设立，依法行事，因此，在中小企业政策的运行过程中，基本实现了责任明确，顺序分明，相互协作，运作高效。总之，通过立法体系确立的这一机制，保证了中小企业政策、措施的有效实施。为中小企业的创业、经营及发展创造了良好的外部环境。

3.中小企业立法属政策性立法，具有明显的阶段性、强调灵活性和诱导性等特点，中小企业立法一般不设法律责任的章节或条款，立法的侧重点在不断调整。日本中小企业立法中，既贯穿着保护弱者、防止大企业排挤吞并、提高中小企业素质的指导思想，同时又结合不同时期的产业政策对不同类别的中小企业分别予以程度不同的扶持，使中小企业立法的目标和内容始终与国家的产业政策保持同步，使中小企业在经济发展和结构调整中的积极作用得到比较充分的发挥{3}.

可见，日本关于中小企业保护的法律制度比较健全和完备，很好地促进了其中小企业的健康发展。

四、我国中小企业法律保护之不足及发展建议

中小企业的迅猛发展已成为我国经济发展的强劲动力之一，但在其发展中也明显存在困难和问题。正确认识中小企业发展中存在的问题，并针对这些问题提出解决的对策，特别是结合国外的相关法律政策，联系我国中小企业法律保护的现状，笔者认为我国中小企业法律保护存在以下不足之处：

（一）从法律制度整体体系看，对中小企业保护的立法还不够完备

如前所述，中小企业法律保护的完整性在发达国家（如意大利、日本）都十分突出，而在我国尚处于不完善阶段。虽然《中小企业促进法》起到了基础法律的作用，但配套的鼓励、优惠、救济等法律尚不健全，在一定程度上降低了基础性法律发挥作用的空间。

（二）从保护中小企业的基础性立法——《中小企业促进法》本身看，存在依赖相关政

策、行政法规、规章的倾向，而政策本身的灵活性削弱了该法的作用

在《中小企业促进法》中，从企业划分标准、管理机构设置等方面，我们看到了较多的依赖政策、行政法规的痕迹。如该法第2条第2款规定：“中小企业的划分标准由国务院负责企业工作的部门根据企业职工人数、销售额、资产总额等指标，结合行业特点制定，报国务院批准。”在组织机构设定中也较多依赖各级政府部门，并赋予政府制定具体的地方政策进行地方中小企业保护。这样虽然有利于操作，但也较多地受到政策的左右，甚至受到地方利益的影响，在相当程度上影响了该法的法律效力。

（三）法律制度中鼓励、优惠条款等较为笼统，不利于在实践中真正保护中小企业的发展

无论是起到基础性法律作用的《中小企业促进法》，还是相关的制度规定，大多将鼓励、优惠等制度设定得有较多的弹性，而不是类似意大利相关制度那样设定的特别具体，如各种固定名称的基金及其基金扶持的条件，而是设定了基金，但基金的范围较为广泛，为操作预留了较大的空间，对针对性要求较高的中小企业的保护是不利的。

（四）关于社会服务的规范不足

无论是日本还是意大利、欧盟，都十分强调中小企业法律保护中的服务，并较为强调中介组织对中小企业的服务。而我国相关立法对中小企业的服务尚未给予足够的重视。关于中介组织的服务，应该说是我国中介组织发育不足在中小企业保护领域的必然体现。但由于中小企业自身经济实力的现实局限性，中介组织服务成为维护其合法权益的重要手段，其发育不足的不良后果在中小企业保护中表现得更为突出。

（五）《反垄断法》中对行政性垄断规制的不足，增加了侵害中小企业利益的可能

由于《反垄断法》仅仅从原则层面规制了行政性垄断，在执法中尚未涉及（不多的涉及也仅仅停留在《反不正当竞争法》原有的程度），为行政性垄断的蔓延预留了较大的空间，而在行政性垄断中，受益的基本是大型企业，所以中小企业的利益发展令人担忧。

（六）中小企业保护立法中行政主体“法律责任”的缺失，不利于中小企业的保护

虽然我们看到日本等国家在中小企业保护立法中并未更多地涉及“法律责任”部分，甚至在日本的相关基础性立法中特别强调政策性、灵活性及诱导性，而未规范“责任”部分，但结合我国的实践情况，我们不难发现，在我国的立法中，赋予了行政主体较多的职能，而中小企业的法律保护就是通过这些职能实施来保障完成的。如果行政主体行使职能缺乏监督和规范，行政主体没有责任，缺失对行政相对人的救济制度，那么，中小企业保护就成为空洞的条文，其现实作用会有很大的削弱。

针对以上不足之处，笔者提出以下建议：

1.学习国外的先进经验，制定配套的立法，形成体系完整、内容充实的保护中小企业发展的法律制度；

2.虽然在中小企业保护法律中必然包含政策，政策的作用力也较大，但在具体法律条文设计中应该加强操作性条款，强调法律本身的强制及规范性；

3.结合我国现阶段的实际状况，明确优惠、鼓励条件，加强对中小企业的保护；

4.从机构、活动原则等角度规范社会服务，加快我国中介组织的发展，使其服务于中小企业；

5.在未来颁布的《反垄断法》实施细则中，规范行政性垄断，真正打击行政性垄断，创造良好的公平竞争环境，促进中小企业的发展；

6.在中小企业保护立法中增加“法律责任”部分，特别是与政府职能设定的条款相对应，并具体设定救济制度，从而保障中小企业利益，促进中小企业的发展。

总之，在我国目前的市场经济中，在我国参与的国际经济合作与交流中，中小企业的作用在与日俱增，对中小企业保护的法律制度正在逐步完备。我们要注重向发达国家特别是中小企业法律保护较为完备的国家借鉴、学习，为我国中小企业的发展做出贡献。当然，我国中小企业的发展，不仅要在法律层面得到提升，更要努力创建有利于中小企业发展的良好宏观环境，进一步提高政府及全民对中小企业地位和作用的认识，形成良好的企业发展的舆论环境；切实转换中小企业的宏观管理机制，转变政府职能，做好中小企业发展、经营管理等宏观政策的制定、执行、监督、指导、服务等工作，营造中小企业发展的良好政策环境，使中小企业的援助走上法制化轨道，形成有利于各种中小企业公平竞争的法律和政策体系，形成良好的市场竞争秩序。按照国际惯例，重点扶持中小企业专业区、服务联合体、社会化服务系统的建设和发展。

【注释】作者简介：贾平（1966—），女，黑龙江人，上海对外贸易学院法学院副教授，硕士生导师，研究方向：经济法。

[1]引自《中华人民共和国中小企业促进法》第3条。

[2]引自《中华人民共和国反垄断法》第1条。

[3]引自《中华人民共和国反垄断法》第3条。

[4]笔者：当然，这里讲到的垄断行为规制并非仅仅针对大型企业而言，只是在经济生活中较多的时候大型企业更容易实施，笔者在此强调对中小型企业的保护仅仅是从现实的法律实施层面阐述。

[5]引自《中华人民共和国反垄断法》第15条。

【参考文献】

{1}李寿平。略论欧洲联盟的环境与贸易政策及其启示（J）。法学评论，2005，（3）；何

志鹏，欧洲联盟体制内的发展权（J）。当代法学，2007，（1）；韩立余。欧盟合并控制法的根本变革（J）。当代法学，2005.（2）。

{2}罗智敏。意大利对普遍利益的司法保护及对我国的借鉴意义（J）。比较法研究，2006，（1）。

{3}道重隆（日），马欣。日本中小企业立法演变及新动向（J）。当代法学，2001；李玉潭。日本新《中小企业基本法》评析（J）。当代法学，2002，（12）。

上海对外贸易学院法学院·贾平

我国中小企业法律风险现状原因分析

1、社会整体法律环境不强以及诚信意识较弱

很多企业法律风险是由法律环境及社会诚信意识决定的。例如我国很多法律尚不完善，不健全，执法过程中存在不公正，这容易导致企业在日常的活动中吃大亏。另外，合同向对方诚信水平相对较低导致违约、欺诈行为从出不穷，这是我们这是企业法律风险产生的温床。 2、企业的法律风险防范意识不够

企业的管理者经营者本身的法律意识淡薄，他们在制定决策时唯追求利益最大化，甚至不惜以身试法，这样不但导致了企业的经济利益的上的巨额损失，甚至有的管理者经营者因此面临刑事上的风险而付出惨重的代价。随着我国法治化的推进，政府的监管力度不断加大，市场竞争力度不断加强，交易方式也日趋复杂，作为规范企业行为的准则，法律对企业的影响力越来越大，违反法律的后果也越来越严重，企业面临的法律风险也越来大。此外，随着全球化的深入对外贸易活动日益频繁，但是国内企业对相关的国际规则、欧美日等经济大国的相关法律知之甚少，很多情况下也只能吃哑巴亏。长期以来，主流的企业管理理念中，法律工作基本上都没有进入企业的主流活动，企业法律工作在日益专业化的同时，也不断地边缘化，法律工作的价值难以体现。很多企业或者企业家在公司进行重大投资、重大的经营等活动中事先不经过法务人员或者法律顾问的审查等，倒是法律风险内控机制被架空。 3、法律风险管理投入不足

据有关数据统计，欧美企业的平均寿命是40年，日本企业的平均寿命是30年，而中国企业的平均寿命只有7.3年，广大的中小企业（主要是民营企业）的平均寿命只有2.9年，在正常经济时期，中国每年大约有100万家企业倒闭，这其中以中小型民营企业为主。（1）美国家为防范法律风险平均支出的比例占企业总收入的1%左右，而我国企业的实际支出还不足0.02%，而且其中以大型企业为主，广大的中小企业的法律风险防范支出就少之又少了。（2）从上面两组数据可以看书，中外企业的法律风险管理投入的比较可以看出，我国企业短命的主要原因之一在于对风险管理的投入严重不足。 4、缺乏足够的专业人才

当然原因是多方面，还有一个重要的方面为缺乏足够专业的人才，我国的大学教育过于偏重理论，而实践型的人才明显缺乏，而这方面人才具有综合性的特点。我国的企业尤其是中小型企业缺乏综合性法律专业人才。中小企业对于法律专业人才的培养不足。除了大型企业设有法务体系外，大多数的中小型企业没有专业人才的配备。同时，很多设有法务人员的企业对法务人员的重视程度不够，容易导致法务人员无法体现价值进而频繁流失的情况发生。

我国促进中小企业发展的部分政策法规

●2003年1月1日，《中小企业促进法》正式实施，该法是我国关于中小企业的第一部专门法律，也是中小企业发展史上一个重要里程碑，它的颁布与实施标志着我国中小企业发展进入了法制化轨道。

●2005年2月19日，国务院发布关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见（非公经济36条），明确提出放宽非公有制经济市场准入、加大对非公有制经济的财税金融支持、完善对非公有制经济的社会服务等36条举措。

●2009年9月19日，国务院发布关于进一步促进中小企业发展的若干意见（国发[2009]36号文件），在缓解中小企业融资困难、加大财税支持、加快中小企业技术进步和结构调整、加快中小企业服务体系建设等方面有多项举措。

●2010年5月7日，国务院发布关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见（民间投资新36条），进一步拓宽民间投资的领域和范围，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通、国防科技工业等领域，鼓励和引导民间资本重组联合和参与国有企业改革，推动民营企业加强自主创新和转型升级，为民间投资创造良好环境。

●2011年6月18日，工信部、统计局、发改委、财政部印发《中小企业划型标准规定》，新标准覆盖面广、划分细致，充分考虑了各个行业的特点，有利于加大对小型、微型企业扶持力度。

●2011年9月22日，工信部发布《“十二五”中小企业成长规划》，该规划为我国首个关于中小企业发展的国家级专项规划。规划提出进一步拓宽中小企业融资渠道，继续壮大中小企业板市场，积极发展创业板市场；制订实施细则，引导民间资本进入垄断行业市场；出台系列财税支持措施降低中小企业营运成本等。

●2011年11月17日，财政部会同发改委印发通知，决定从2012年1月1日至2014年12月31日，对小型微型企业免征管理类、登记类、证照类行政事业性收费，具体包括企业注册登记费、税务发票工本费、海关监管手续费、货物原产地证明书费、农机监理费等22项收费。

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