目前我国财政支农存在的问题及对策研究

目前我国财政支农存在的问题及对策研究

发布时间：2012年06月07日 09:26

来源：审计署 作者：崔德法 刘彦锋（审计署郑州办）

政府支农资金主要是指国家财政用于支持农业和农村发展的建设性资金投入，主要包括固定资产投资(含国债投资和水利建设基金)、农业综合开发资金、财政扶贫资金、支援农村生产支出、农业科技投入等。目前财政支农资金存在资金管理多头、投入分散、效益较低的问题日益突出。对此，党中央、国务院高度重视。2004年至2007年的中央1号文件，分别提出了整合支农资金的总体要求。

2006年财政部下发了《关于进一步推进财政支农资金整合工作的指导意见》，全国有162个县(市区)开展了资金整合试点工作，其中26个县纳入中央财政整合支农资金支持新农村建设试点县。试点县的探索实践表明，整合规范财政支农资金不仅必要，而且可行。它不仅直接带来了支农资金集中投入、效益提高的显著变化，而且引起了财政支农工作思路、部门职能和体制机制的逐步转变。

一、目前财政支农存在的主要问题

(一)财政支农专项资金零基预算概念薄弱。很多单位在实际项目申报中不是根据社会事业发展实际需求安排项目，而是为了争取资金而编制各类项目。从财政监督和审计的情况看，一些部门单位甚至已经形成固有思维，认为往年该项目安排了专项资金，虽然本年度已没有履行该项目的职能或该项目已完工，但在编制部门预算时本年度仍然申报该项目，要求财政部门安排该项目资金，且基数只能增不能减。同时为了争取专项资金的安排，部分单位甚至出现了虚报项目规模和内容等情况。

(二)财政专项资金安排零星分散。由于一些部门单位职能边界不清，存在错位现象，同性质项目多头申报情况依旧存在。如司法救助项目资金，司法、法院、政法委等几个部门单位都有这个性质的项目申报，虽然不同部门司法救助金的实际用途也可能略有不同，但同类性质的专项资金完全可以通过各部门整合协商的方式达到统一平台、集中管理、统筹使用的目标。 (三)财政专项资金管理精细化、规范化程度不够深入。一方面由于相关部门在专项资金使用过程中，因自身财力有限，存在专项资金使用不规范以

及与自有资金相互调剂使用的情况，专项资金管理相对比较混乱，使用单位没有形成有效的专项资金管理体制;另一方面由于政府投资项目建设资金以及商贸、支农等财政专项资金由各职能处(科)室分散管理时，账户管理缺少统一的监管部门，从表面看，专款专户、管理方便，但实际上财政专项资金从国库拨出后，游离于国库“笼子”之外，形成“第二国库”，脱离了国库监督，因此各财政专项资金的管理存在银行账户开设随意性较大、支票管理与资金拨付环节管理薄弱、会计核算不规范等问题，不利于财政专项资金使用的事前、事中和事后的监督、管理和控制。

(四)财政专项资金跟踪问效方法相对缺乏。近年来，随着财政支出管理改革的不断深入，各级各部门逐步完善财政预算管理体制，主动研究事业发展经费的决策分配机制，推进“以奖代补”、“奖补结合”等资金拨付方式，探索财政资金绩效考评试点，在规范资金管理的同时，提高了财政资金使用效率。但同时在改革和完善过程中，仍存在一些问题，资金到项目，核算到项目等有待进一步完善，对项目资金的使用如何跟踪如何问效等方法相对缺乏，财政专项资金分配决策的科学化民主化程度有待进一步加大。 二、进一步加大财政支农整合的对策

一是转变政府管理职能，明确部门工作职责，加强宏观调控，是推进支农资金整合工作的前提。要积极推进管理体制和管理机构改革，通过合理配置机构和职能，从根本上解决支农资金使用分散的问题。支农资金整合不是简单调整和归并，也不是单纯将某一部分资金划归一个部门或机构管理，而是形成一个有机的管理系统。因此，整合支农资金就要从管理机构的职能调整上入手，改变管理机制上纵横交织的网状结构，使资金流动按照有序方向来进行，减少资金使用上的交叉和重复。从而使有限的资金形成“拳头”，对农村社会经济发展中的重点和关键领域给予有力的支持。

二是统筹规划，突出重点，集中使用，是推进支农资金整合工作的基础。支农资金整合并不是将各种渠道的资金简单归并，而是要通过整合明确支农资金的重点投向，提高资金的使用效益。财政部提出，各地可根据发展规划和重点项目对现有资金进行适当归并，并以主导产业或重点建设项目打造支农资金整合平台，通过项目的实施带动支农资金的集中使用。在具体方式方法上，可根据实际需要灵活选定。比如，针对部门和行业特点，明确各自的

投入重点和支出范围，适时推进财政预算安排的支农资金整合，统筹安排支农资金的使用。要统筹规划，将资金重点，优先投入义务教育、交通、水利、医疗卫生等农村最基本的公共产品的供给上;集中投向农村基础设施建设和农村公益事业发展。重点支持农田水利、生态建设、现代农业和改善农村生产生活条件等农业项目;同时，加大对农业科研、新技术推广、市场信息服务等农业支撑服务体系建设的支持力度，支持发展农产品加工业和农产品现代流通方式，大幅度增加农村劳动力培训等人力资本开发方面的投入。 三是改革和完善项目立项管理，推行项目招投标制、公告制、专家评审制等制度，建立项目库制度，是推进支农资金整合工作的关键。支农专项资金的管理实行项目申报制度。项目申报材料应包括项目规划、年度实施计划、项目预(概)算、资金来源、可行性报告及效益预测。对较大的项目建设，在立项之前，应由实施单位组织调研，并提出可行性意见，必要时，聘请有一定资质的专业人员或专家论证，建立项目库。财政支农专项资金一经确定，各单位财务部门应做好资金核拨工作，财政部门核拨资金后，各主管部门、各单位必须及时将资金拨付到项目单位，对于需按工程进度拨款的项目，要按进度及时核拨资金，确保资金及时到位。

四是加强支农资金的监督、检查，搞好跟踪问效，提高资金使用效益，是推进支农资金整合工作的保障。严格支农资金监督。依法强化各级人大对政府农业投资的监督，确保按《农业法》规定的财政支农投资比重列入本级预算，并跟踪监督预算的执行情况。同时，将财政支农资金列入对干部考核的目标责任。加强对支农资金的审计监督以及社会舆论监督，做到支农投资额公开、支持项目公开、资金落实情况公开，督促政府农业投资全额到位。 五是建立健全资金管理各项规章制度，规范支出行为，保证资金及时、合理、有效使用是推进支农资金整合工作的保证。建立健全农业财政资金管理各项规章制度;改革和完善项目立项管理，推行项目招投标制、公告制、专家评审制等制度，建立项目库制度;规范资金分配办法，完善转移支付制度;加强金财工程建设，推行国库集中支付、政府采购、县级报账等管理措施，强化资金运行监管。加强资金的监督和检查，提高资金使用效率。

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