非经营性城市道路采用BOT融资模式探讨1

采用BOT融资模式建设非经营性城市道路的

探讨

（liuxs）

一、引言

经过过去十年的开发建设，南沙区的道路交通网络已经初步形成。但是随着《南沙新区发展规划》获得国务院的批复，南沙新区又将迎来新一轮的发展机遇，作为城市发展中起着基础性和先导性作用的战略性基础设施，现有的道路网络显然不能适应未来南沙新区经济、社会的发展需求，要实现“三年打基础、五年成规模、十年现新城”的总体要求，必须在最近五年内实现基础设施建设的重大突破，因此加快城市道路建设步伐显得尤为迫切。

要实现道路建设的跨跃式发展，必须解决资金和用地两大问题。对于用地问题，重点要解决用地指标和征地拆迁问题，用地指标已经得到国家政策上的支持，征地拆迁问题也可以通过提高管理水平和制度创新来加以克服。接下来就是资金问题，目前，我区道路建设的资金来源主要有：财政资金、土地出让资金和向金融机构融资，我区地质地貌特点（地质条件差、河网密布）决定了建设成本高、资金需求庞大，单纯依靠这三个方面的资金尚不能完全适应建设需求，需要积极探索利用社会资本进行城市基础设施特别是城市道路的建设模式。

二、非经营性城市道路面向社会融资建设的模式比较

目前，我国城市基础设施向社会融资比较常用的主要有BOT和BT两种模式。BOT模式（建设—运营—移交）是指政府将项目授予企业进行建

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设和运营，设定一定的运营期限，在运营期满后企业无偿将项目移交给政府继续运营，政府通过给予企业收费权（高、跨速路项目）或者通过政府向服务对象收费后转移支付给企业（污水处理项目等）使得企业收回投资并取得一定的收益，主要适用于可以进行收费的经营性项目，比如收费道路、污水处理厂、垃圾处理厂等，通过向服务对象收费偿还企业的投资和收益。BT模式（建设—移交）是指政府将项目授予企业进行建设，项目建成后立即移交给政府使用，在建设期满后的一定期限内由政府根据约定的收益标准向企业偿还建设成本和投资收益，主要适用于不能进行收费的非经营性项目，比如城市道路等基础设施，最终还是通过政府的财政资金向企业偿还成本和收益。

以上两种模式中，BOT模式由于可以通过收费偿还投资人的成本和收益，给政府带来的财政压力小，风险也较为可控，但是它的使用范围较窄；BT模式使用范围较广，但是由于由政府还款，且还款期限较短（一般是建设期满），一旦到期后不能支付欠款，将可能带来很大的合同风险，如果能将还款期限延长，随着政府财政收入的不断增长，风险将会大大降低。

因此，如果在非经营项目中也引入BOT模式，将项目的建设和运营都交给企业实施，通过在运营期间每年由政府向企业支付一定比例的成本和收益来实现企业的投资回报，即可有效避免BT模式带来的风险，又可以引入社会力量进行项目的运营管理，弥补政府管理力量的不足，对运营管理要求较高的城市道路尤其适用。

三、非经营性城市道路采用BOT模式建设的优缺点分析

（一）非经营性城市道路采用BOT模式进行建设的优点

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1、有助于缓解财政资金不能适应城市基础设施建设需求的矛盾。BOT模式在我国得以运用的最根本原因就是为了解决财政资金不足的问题，由于南沙新区在今后一段时间内的财政收入很难支撑城市基础设施建设对资金的需求，因此必须引进社会资本。

2、可以转移基础设施建设中存在的风险

基础设施项目建设的资金占用量大，建设运营周期长，这显然会增加项目在建设和运营过程中的风险。如果采用BOT模式，政府就可以把项目融资的所有责任转移到承包商身上，降低自身在项目中所要承担的风险。南沙区凤凰一、二、三桥建设中就遇到2008年经济危机导致的项目停工问题，在项目复工时产生了承包商索赔、材料价格上涨等一系列棘手的问题。如果采用BOT模式，这种风险可以有效降低或避免。

3、有利于提高项目的运作效益。BOT项目一般都涉及到巨额资金的投入，以及项目周期长所带来的风险，企业为了减少风险，获得较多的收益，客观上促使其加强管理，控制造价，减低项目建设费用，缩短建造期，使项目能够尽快投入使用。

4、有利于提高项目的建设质量。由于项目建成后仍然由投资企业继续进行运营管理，对于城市道路来说，如果建设质量不高，势必带来后期运营维护成本的提高，这就使提高工程质量变成了企业自发的需要，降低政府监管成本和管理压力。

5、有利降低政府对城市基础设施维护管理的成本。目前，我区道路等市政基础设施都是由行政主管部门通过公开招标方式选择代管单位、监理和管养单位，管理成本相对较高，如果工程建设质量不高，则后期管养成本会更高。由企业进行维护,由于管理层次较少,成本可以适当降低

（二）非经营性城市道路采用BOT模式建设的缺点及弥补对策分析

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1、融资成本较高。应用BOT模式建设城市道路，参与企业的自有资金一般并不能完全满足项目对资金的需求，需要向金融机构或社会资本进行再融资，产生一定比例的融资费用，同时企业还必须有一定的利润预期，因此它相对于由政府向金融机构直接融资的成本要高。

解决对策：政府可以通过委托中介机构进行财务预测，根据社会投资的回报水平测算项目在经营期满的终值，并以此终值为上限值向社会进行公开招标，通过市场竞价的方式降低企业报价水平。

2、在政策上存在一定风险

目前我国关于特许经营在国家层面上的规定主要是建设部在2004年发布的《市政公用事业特许经营管理办法》（中华人民共和国建设部令第126号），为贯彻此办法，广东省建设厅在2004年发出了“关于认真贯彻执行建设部《市政公用事业特许经营管理办法》的通知”（粤建建字[2004]85号）。非经营性城市道路采用BOT的模式建设总体上符合以上的规定，但是省建设厅通知中明确指出：各地不得为追求引进资金，承诺给特许经营者固定回报率。由于非经营性城市道路没有面向服务对象的收费作为投资回报，只能由政府财政资金按照一定的投资收益率偿还企业投资，客观上是给予了投资的固定回报，存在一定的政策风险。

弥补对策：在进行公开招标时，可以采用“终值报价法”选择投资方，即采用设定经营期满终值作为投标限价进行竞价，这种做法与常规的工程招标的做法较为相似，避免了与固定回报率相关联的投资收益率的提法。

3、运营维护质量可能会降低。城市道路由于车流量大，道路容易破损，企业出于控制成本的考虑，在运营期间有可能会采取得过且过的态度，降低维护质量，使服务水平达不到社会满意的程度。

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弥补对策：可以在项目BOT招标时，招标文件中明确设定维护的服务水平，并制定详细的考核惩罚细则，在运营期间加强监管，确保维护水平不降低。

四、实施建议

1、项目要具备一定的规模。为吸引大型企业参与，项目应该具备一定的规模，这一方面可以规避实力差的小型企业参与，有效降低项目建设风险，另一方面可以保证后期的运营管理水平，规模化的管理可以降低运营成本。最好是里程较长的城市主干道、投资较大的城市桥梁（隧道）或者是某一片区的路网（比如灵山岛尖路网），可以考虑将地下管线（主要是雨水、污水、电力管廊等）和相关附属设施（交通工程）纳入道路一并实施， 给水和燃气等不需要政府投资的设施则由投资业主出资建设。

2、合理划分工作界面。项目的前期立项、报建、设计和征地拆迁等工作和费用由政府相关部门承担，项目建设和运营由企业负责。这可以充分发挥各自的优势，提高项目的建设进度，也可以避免相互扯皮和合同纠纷。

3、采用经过审批后的初步设计进行招标。一方面，初步设计阶段确定了项目的技术标准和规模，可以作为建设期间政府进行监管的依据，以初步设计概算为基础测算投标限价可以有效地控制项目投资；另一方面，让企业组织开展施工图设计工作，可以提高企业进行设计优化的积极性，对于降低项目投资和利用新技术和新工艺都有益处。

4、做好招标的组织工作。重点做好如下三个方面的工作：一要设定好投标资格，建议面向具有相应施工和设计资质的企业（或联合体）进行招标，如果仅仅招一个没有相应资质的投资方，对方中标后还要按照相关

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规定进行施工和监理等招标，一方面不利于控制建设进度，另一方面也不利于工程建设进度和质量的控制，投资成本也会更高；二要编制合理的投标限价，限价太低，吸引力不够，招标容易失败，限价高了又会加重政府负担；三要定好合同，合同是项目实施的核心，必须在合同中设定公平公正的责任和义务，才能保证项目正常实施，合同中必须按照国家技术规范的要求，制定相应的建设和维护标准。要做好以上工作，政府需要引进社会咨询机构提供专业服务。

虽然非经营性城市道路采用BOT模式融资建设尚无成熟的案例可供参考，但是BOT模式在我国经营性城市基础设施的建设中已被广泛采用，具有比较成熟的操作经验，这些经验可以作为非经营性城市基础设施应用BOT模式进行建设的借鉴。只要对实施过程进行充分周密组织和严格把关，相信它可以在南沙新区城市基础设施建设中的发挥非常重要的作用。本文选择城市道路探索BOT模式进行建设，主要是基于城市道路的投资量大、维护成本高的特点，它比其它城市基础设施更适合采用BOT模式进行建设。

二○一二年十一月二十八日

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规定进行施工和监理等招标，一方面不利于控制建设进度，另一方面也不利于工程建设进度和质量的控制，投资成本也会更高；二要编制合理的投标限价，限价太低，吸引力不够，招标容易失败，限价高了又会加重政府负担；三要定好合同，合同是项目实施的核心，必须在合同中设定公平公正的责任和义务，才能保证项目正常实施，合同中必须按照国家技术规范的要求，制定相应的建设和维护标准。要做好以上工作，政府需要引进社会咨询机构提供专业服务。

虽然非经营性城市道路采用BOT模式融资建设尚无成熟的案例可供参考，但是BOT模式在我国经营性城市基础设施的建设中已被广泛采用，具有比较成熟的操作经验，这些经验可以作为非经营性城市基础设施应用BOT模式进行建设的借鉴。只要对实施过程进行充分周密组织和严格把关，相信它可以在南沙新区城市基础设施建设中的发挥非常重要的作用。本文选择城市道路探索BOT模式进行建设，主要是基于城市道路的投资量大、维护成本高的特点，它比其它城市基础设施更适合采用BOT模式进行建设。

二○一二年十一月二十八日

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