二战后印度教育政策

二战后印度高等教育政策述评及其发展特点与趋势

摘 要：印度经济以信息服务业为先锋,取得了跨越式的发展,高等教育在其中功不可没。文章在对二战后印度高等教育政策综述的基础上，考察和梳理了印度高等教育政策演变及其制度变迁过程；并对印度高等教育政策的呈现方式、内容的规定性予以概括和总结，并阐述了印度高等教育发展的特点与趋势。

关键词：印度；教育政策；高等教育；特点与趋势

一、二战后印度高等教育政策的历史考察

（一）“计划经济”时期（20世纪50-80年代 ）

1947年8月15日，印度摆脱了英国殖民统治。独立之后的印度百废待兴，但印度第一届尼赫鲁政府最先想到的仍然是高等教育改革和发展问题，率先成立由拉达克里希南领导的“大学教育委员会”（简称“UEC”）， 负责制定国家大学教育发展规划。该委员会在调查研究的基础上提出了关于印度高等教育发展的建议，其中包括：大学经费的拨款形式、大学教育的组织和管理结构、高等教育的目的、教学标准和语言使用以及大学教师任命和工资标准等。该报告是印度独立后第一个高等教育政策建议，表达了新政府发展高等教育的设想。尤其需要强调的是，它正式向政府提出成立UGC的政策建议，并被新政府和议会所采纳。 20世纪50和60年代，在教育部和UEC的领导下，印度高等教育发展与改革取得初步的成就。高等院校的数量从1950年的606所发展到1965年的 2370所，但在整个教育体制方面没有发生根本性的改变。为了深化教育改革，印度政府于1964年成立了历史上第六个“教育委员会”。该委员会的主要职责就是结合国家发展需要，制定全面教育发展与改革政策。1968年，印度国会讨论并通过了由该委员会提交的题为《教育与国家发展》的报告，正式形成“国家教育政策”（简称“NEP”）。报告是印度独立后颁布的第一个综合性国家教育政策，全面阐述了印度国家教育发展问题，其中包括了大学教育的改革与发展，尤其是研究生教育和科学研究等问题的具体建议。这些建议大部分内容为“国家计划委员会”（简称 NPC）所吸纳，成为国家“第四个五年规划”以及之后“五年规划”的组成部分。 1978年，印度又专门制定了《高等教育发展：一个政策框架》，对大学系统在国家发展中的作用、入学限制、大学标准改进措施、课程建设、研究生教育和科学研究、学术自由和分权控制等问题作出了更加明确的规定。

1985年，负责国家高等教育教师事务的专门“委员会”提交了一份题为《教育的挑战；一个政策框架》的正式报告。报告分析了印度大学教育，尤其是在本科和研究生教育上存在的问题。1986年，印度议会批准了根据《1979年国家教育政策》文本制定的一个由12个章节构成的“国家教育政策”，其中第5、6、7、8、10和11部分对高等教育和科学研究等问题予以了专门阐述。为保障国家政策顺利实施，1986年印度又第一次制定了由24个章节构成的“行动计划”。

20世纪80年代之前的高等教育政策基本上是围绕印度经济建设和高等教育发展需要而制定，其显著的特点是：第一，系统地制定和描绘印度高等教育发展的蓝图，许多政策既体现了对殖民时期高等教育传统的继承，也反映出对传统的改造和扬弃，它们都是针对印度经济社会发展需要而制定的，发展目标明确而具体；第二，高等教育政策全面阐述了教育，尤其是高等教育在国家经济建设中的地位和作用及其属性；第三，许多政策规定了印度高等教育制度和权力结构。这一时期高等教育政策为独立的印度高等教育体系的建立奠定了法律依据。

（二）“市场化和全球化”时代（20世纪90年代至今 ） 伴随90年代的来临，印度社会发展进入新的历史时期，“以往数十年发展进程中日积月累的量变到90年代达到了局部性的质变”。

1992年印度政府颁布了《国家教育政策修正案》及新的《行动计划》，新政策和新行动计划提出了“成立各邦高等教育咨询委员会；发展自治学院，以及促进教师和学生流动”等措施。此外，伴随90年代高等教育的急剧扩充，高等教育作为“公共产品”的属性发生变化，私立高等教育得到了长足的发展。为了应付新的变化，1993年，印度政府成立了由安巴尼（Mukesh Ambani）和伯拉（Kumarmangalam Birla）领导的特殊问题小组，专门负责制定有关私人投资高等教育的政策框架

1995年 著名的《莫卡希安巴尼—伯拉（Birla）报告》，强烈呼吁政府大力支持私立高等院校的发展。根据这份报告的建议，政府向国会提交了《私立大学（草案）法案》（a Private University （Bill） Act），提出在科技、管理和其他实用商学领域设立“新型私立大学”的政策建议。但是草案并未获得通过。2000年，工作小组对报告进行修改，重新明确“政府的责任、外资直接引入、财政拨款和建立海外市场”等问题。尽管新的报告提案仍然没有完成立法程序，但在实际中已经发挥了指导作用。

2005年6月，印度政府成立了一个总理高级咨询机构，即“国家知识委员会”（简称“NKC”） NKC的主要使命就是针对国家核心领域，例如教育、科学技术、农业、工业和电子政府等帮助政府制定政策和指导实施。目前该委员所颁布的报告已经成为印度高等教育改革与发展的最重要的政策依据。

这个时期高等教育政策主要是为配合印度经济社会从计划经济模式向市场化模式转变需要而制定的，其特点是：第一，许多政策是对原有的高等教育政策进行修订和调整；第二，许多政策是针对高等教育领域出现的新现象和新情况制定的新政策，例如私立院校和跨国办学等政策；第三，许多政策是对直接影响高等教育质量的热点问题所作出的规定。 二、印度高等教育政策的分类及其规定性

在印度，高等教育政策是一个非常宽泛的概念。其表现形式和内容规定也十分多样和丰富。根据文本形态判断，印度高等教育政策可以分成两大类型：一种是以法律形式呈现的政策产品，如宪法、教育法规等；另一种是非法律形式呈现的政策产品，如政府及其所属委员会颁布的规划报告或建议等。就内容而言，前者一般属于强制性和原则性的，所涉及的问题一般比较宏观和全面；而后者一般属于建设性的，所涉及的问题也比较具体和单一。当然，有时两者之间的界限并非十分明显。在印度，所有高等教育政策制定的工作程序基本是：成立专门委员会，起草和制定政策建议，交付政府决策，最后形成法律文本。 （一）法律形态的高等教育政策

法律形态的高等教育政策可以分成两种：一种是针对整个教育系统所作的法律规定；一种是针对高等教育系统所制定的法律。前者将高等教育作为其部分内容加以规定；后者则对高等教育的全部内容加以规定。在印度，法律形态的高等教育政策主要是指宪法和教育基本法。它们分别属于国家大法和教育母法，是教育政策的基础。尽管宪法和教育基本法并不是针对高等教育的专门立法，但其中有关高等教育的规定构成了高等教育政策的组成部分。 （二）非法律形态的高等教育政策

这类政策产品也可以分为两类：一类是高等教育发展规划，另一类是政府所属教育委员会的建议。前者体现在中央政府和地方政府的国家发展“五年规划”中，后者体现在政府成立的专门教育委员会报告中。

三、《十一五规划》与未来印度高等教育的发展

2006／07年，NPC、UGC和NKC都分别完成了《第十一个五年规划》的制定工作。尽管这三个委员会提交的报告侧重点不同，但其中有关高等教育发展的目标、投入以及其他相关问题的表述和规定具有高度的一致性。这些政策性的阐述可以比较全面地折射出印度高等教育未来发展的方向。具体如下：

（一）印度《十一五规划》的基本原则有三点：

第一，扩大高等教育规模；印度政府采取一系列措施不断扩大入学机会，争取2015年之前增建1500所新大学，实现高等教育毛入学率达到15％和在校生人数争取达到2100万的目标。此外，印度还将动员政府和民间资本，重点建设50所国家大学（第一批10所争取在三年内建成），使之成为其他大学的样板。这些国家大学将在人文、社会科学、基础科学、商学和其他专业领域承担培养本科生和研究生教育的任务。 第二，追求教育质量提升和卓越；印度提出：（1）要完成对现存的大学的改造任务，尤其是本科附属学院的重构。新建本科院将具有明显的社区学院的性质，并具有更多的办学自主性。（2）要努力减小不同院校之间的质量差距，提高高等教育整体水平。（3）为了实现在“十一五”期间“成为全球性知识的中心”的目标，印度政府提出要建设14所世界一流院校。建设过程既注重制度创新，如实行新的人才招聘和办学模式，同时也要考虑原有院校的基础，如声誉度和实验室条件。 第三，发展全纳性高等教育，《十一五规划》强调，所有高等院校都应该采取“无障碍入学”，确保所有考取大学的青年人都不因经济困难而无法升学。此外，《十一五规划》还将继续坚持“保留教育政策”，决定在中央院校和私立高等教育机构中单独为“落后阶级”和其他弱势人群增加27％的保留名额，从而使“落后阶级”的名额总体比例达到49．5％。 （二）高等教育发展的保障性措施

第一，成立专门的组织机构，负责制定高等教育改革的详细方案和议程。 第二，改变大学现有的治理结构，扩大大学办学自主性。

第三，增加公共经费投入，实现经费来源的多元化。 第四，改革教学制度，保证高等教育质量提高。

第五，制定特殊扶植计划，保证全纳性高等教育目标的完成。

四、高等教育政策的特色和模式

首先，印度是一个高等教育政策资源比较发达，政策产品产出频繁家。

其次，高等教育政策产品的产出过程程序化和模式化，其制度逻辑可以概括为：成立专门教育委员会——起草和提出专家报告和建议——政府或议会采纳或通过——形成正式的政府文告和教育法律。。

第三，尽管印度高等教育政策产品的形态具有多样性和多层性，但其核心价值和思想精神具有较强的一致性。

五、印度高等教育国际化的特点和趋势

（一）印度高等教育国际化的特点

1.独特的历史背景和多种途径国际援助

由于长期遭受英国的殖民统治，印度高等教育的发展被深深地打上了英国传统高等教育模式的烙印。如果仔细审视印度高等教育的现状，我们就会发现殖民地时代的高等教育制度，直至今日仍存在于最优秀人士的头脑之中。“国际化”遗产对印度高等教育的影响可以说是无所不在，特别是影响到印度高等教育的人学考试制度、中学后教育结构、大学的宗旨等。印度经济并不发达，她之所以具有世界公认的学院和顶尖人才，是与UNESCO、世界银行以及发达国家的资助与合作分不开的。印度当初决定创建世界一流的理工大学时，就先

后接受苏联、德国、美国、英国等国的技术援助，创办或合作发展了印度理工学院孟买分校、马德拉斯分校、坎普尔分校和德里分校。由此，印度理工学院与世界上最发达的国家及其最顶尖的大学建立了学术、人员、研究等各方面广泛、密切、深人的联系;况且世界科技发展的最新成果、国际高等教育的最新动态也随之为印度理工学院所掌握、了解和吸收。同时，印度有许多大学和研究所的研究项目也得到国外的援助。印度还与许多国家签订了交换留学生的计划，除学校推荐和自费留学外，大财团也有资助优秀学生出国深造的计划。比尔拉教育基金是印度最大的教育基金之一，印度两名诺贝尔物理学奖获得者C\·拉曼和他的侄子钱德拉·塞卡尔赴美国留学时，都得到比尔拉财团的资助。 2.庞大的高等教育系统和多种办学模式

相对于其他发展中国家而言，印度拥有一个规模庞大而且结构复杂的高等教育系统和多种多样的办学模式。在印度高等教育系统中，既有公立学校，也有私立学校;既有正规教育机构，也有非正规教育机构;既有学术型机构，也有专业教育机构。这一巨大的高等教育系统既适应了印度运用多种策略实现发展的目的，也为经济发展的多种需要提供了高度专业化的培训。在印度，每年差不多有1,00(!万的学生进人大约16,00()所高等教育机构，包括108所远程教育机构和11所开放大学。特别是许多小型的、私立的、公司化机构。由于印度近10多年来的迅速发展，较之独立前，到2006年印度的大学数量增长了18倍，学院数量增长了35倍，学生人数增长超过了10倍，高等教育机构总数已达17,973所，人学人数已达1,048.1万人，规模仅次于中国和美国，位列世界第三。20世纪90年代以来，其高等教育又出现了一些新的发展趋势。

印度高等教育机构是非常有效和灵活的。独具特色的印度大学附属制对推进印度高等教育国际化进程，促进印度成为世界高等教育大国发挥了关键作用。从2000年到2005年，已有26所私立附属学院脱离了附属地位成为独立的大学，其中有许多大学甚至在不同的邦设有多所分校。2006年，印度政府开始允许外资直接投人高等教育和外国大学在印度设立校园，以至于全印度目前在私立附属学院或私立大学就学的大学生占总数的30% 。当然，印度独立后并没有废除或弱化英语在印度的地位，印度的高等教育大力推行英语授课和科研，为其高等教育实行对外开放提供了便利的语言优势。

3.多渠道开展国际化的学术交流与科研合作

印度从尼赫鲁政府时期就已认识到，发展中国家要提升科学技术和理工教育的水平，就必须借鉴和吸收发达国家的教育经验和技术支持，开展国际合作。因此，印度许多高等教育机构在学术和科学研究方面与国外知名高等教育机构都有联系，尤其通过与发达国家的交流和合作，不断吸收国外的专业知识技能，从而提高自己的国际地位。

“十五”规划期间，印度将进一步加强教育领域与联合国教科文组织的合作与交流，参与教育交换计划，鼓励印度教育出口。2002年，印度政府成立了印度海外教育促进委员会(COPIEA )，积极与世界许多国家和组织加强合作与交流，充分利用外资发展本国教育。通过该项目，印度高等教育机构每个年度与20多个国家进行学者互派。另外，每年都会有许多其他国家的代表团来印度，这些国家包括:澳大利亚、科威特、柬埔寨、纳米比亚、芬兰等，其范围几乎覆盖所有大洲。同时，印度政府与德国、法国、英国等国家还建立了学科的双边交流合作关系。大学拨款委员会还为大学教师、副校长和委员会成员提供经费，资助他们参加国际会议，以拓展他们的知识，促进研究，学习国外高等教育的相关工作机制。

4.鼓励学生跨国流动，学生跨国流动是高等教育国际化最显著的特征。

在20世纪90年代前，只有极少数上层阶级才能负担孩子留学国外的高额费用。随着经济自由化政策的推行，使得一个新的阶级—印度中产阶级开始产生，并且其数量不断增长，有能力留学国外的学生规模也快速增长。例如，在美国的印度留学生10年间(1990年至1999年)增长了46% o“尽管发展中国家学生流动的数量只有很小一部分，但这些发展中国家作

为东道主也吸纳了大量的留学生。一些发展中国家基于多种原因努力吸引国外学生到本国学习，如改善本国学生的整体质量，使学生的文化构成多样化，提高本国高等教育的声誉、赢利等。印度就吸引了大量的发展中国家的留学生。在第十个五年计划期间，大学拨款委员会制定了印度海外高等教育项目(PIHEAD ) ，通过该项目的实施，大学拨款委员会已经开始注重与其他国家的合作项目以吸引国际学生并且促进印度高等教育机构向海外的扩张。许多印度高等教育机构的国际发展导致学生流动的增加，一些准大学和中央大学以及开放大学，都开始建立他们高质量的海外分校。

5.以政策法规的方式保障高等教育国际化的发展

高等教育国际化是印度政府长期一贯的方针政策和发展策略。印度独立后，印度政府深刻地认识到：一定要大力发展科学技术和理工教育来促进印度高等教育的发展。1950年创建的第一所印度理工学院卡哈拉格普尔分校就以麻省理工学院为原型构建学术、科研和管理制度，在世界范围内招揽最优秀的教师，从一开始就建设起一支高水平的师资队伍，从而在制度上实现了与国际一流大学接轨。 在长期发展过程中，印度也逐步建立起一套完整的政策和法律体系，从而为印度高等教育国际化奠定了良好的法律基础和制度环境。20世纪60年代和70年代是印度教育史上一个重要的改革年代。1966年，教育委员会发表了印度教育发展20年远景规划的((教育与国家发展》的报告，其中明确提出创办高级研究中心和少量具有国际水平的大学。1968年颁布的具有法律依据的《国家教育政策》，为印度高等教育未来发展的制度化、规范化和国际化提供了科学依据和法律保障。1978年人民党公布的《印度高等教育发展的框架》，提出了高等教育发展计划，1979年公布了发展各级各类教育的《国家教育政策草案》。20世纪80年代，世界各国都在进行教育改革，印度也不例外。1985年，联邦教育部提交了一份《教育的挑战—政策透视》，该报告旨在反映印度教育现状，引起全社会关注教育改革。次年，印度政府又公布了经议会通过的以追求教育优质和教育机会平等为主导思想的《国家教育政策和实施细则》，这些政策的颁布与实施，对印度高等教育国际化的发展和改革具有很大影响。

（二）印度高等教育国际化的趋势 伴随着经济全球化的浪潮，高等教育国际化已逐渐上升到区域范围内不同国家间的合作与交流，追求全球统一化或标准化，国际化呈现出向全球化发展的迹象。综合而论，印度高等教育国际化的未来趋势主要表现在以下几个方面:

1.进一步加强国际教育合作与交流

国际合作是印度高等教育国际化的必由之路、不二法门。这方面，印度理工学院是一个很好的榜样。正如上文所言，成立于20世纪50年代的印度理工学院，之所以成为印度高等教育最大和最强的品牌，成为世界一流大学，靠的就是走国际化道路。该校成立之初，就以美国麻省理工学院为原型构建起教学、科研和管理制度，首先在制度上实现了与国际的接轨。之后，又通过聘请美国教授，带动了教学水平的提高。经过半个世纪的努力，印度理工学院迅速崛起为世界一流大学。目前，印度不少高等教育机构和研究所的项目在一定程度上都能得到国外的资助，如福特基金、美国印度研究学院、美国教育基金、夏斯特里印度一加拿大学院等。印度高等教育不但走出国门，而且还向国外派驻专家、培训外国留学生和专家，并积极参与一系列国际组织的活动，如联合国、亚洲开发银行、国际货币基金组织、77国集团等。通过参加这些活动，印度一方面加强了与国外高等教育的交流，及时获得国外最新信息;另一方面也能够获得经济上的援助。

2.逐步进行高等教育政策改革

为了适应知识经济社会发展的需要，增强国家使用和创造知识的能力，2005年6月，印度政府成立了一个总理高级咨询机构，即“国家知识委员会(NKC )\的主要使命就

是针对国家核心领域，如教育、科技、农业、工业和电子等帮助政府制定政策和指导实施。目前，该委员会所颁布的报告已经成为印度高等教育改革与发展的最重要的政策依据。阴印度大学拨款委员会关于“十一五”高等教育发展规划于2007年12月获得批准，其中也提出了拟解决的关键问题和相应的战略目标，即:扩大人学机会、促进高等教育包容性、提高质量与效益、提高相关性和价值教育、进一步加强高等教育国际化。这些与印度国家教育中的一贯性原则相一致。具体包括对私立大学实行更加灵活的开放政策，停止或减少对外国学者和研究生的研究限制，鼓励大学同国外有关机构合作。目前，对印度高等教育大规模的改革在政治上并不现实，但为了增加印度大学的全球竞争力，必须增加高等教育的自由度。总体来看，印度国家战略的总体目标是创造有利的国际环境，以先进科学技术促进发展，用人力资源开发振兴经济，努力增强综合国力，力争使印度在21世纪成为世界瞩目的强国， 在亚洲、印度洋乃至更大范围发挥重要作用。

3.大力促进科技发展

印度现代高等教育在科技方面的外向开拓具有很强的力度和特色，通过大力发展科技，提供以市场为动力的跨国教育，构成了印度高等教育国际化的新方向。印度本来也十分重视理工科，这使它成为世界上拥有最大量的、最廉价的、训练有素的科技人力资源国家之一。高等教育锻造了一支庞大而训练有素的科技队伍，为印度发展科技提供了强有力的智力支持。印度日益增多的跨国公司以及印度的高科技企业与大学在课程发展、设备捐赠、教师培训、学生奖学金方面都有合作的价值和潜力。像通用电气等全球知名的大公司都对支持国际教育表现出了积极的兴趣和强烈的意愿，认为高等教育在各方面都是值得投资的场所， 愿意为印度的优秀学生提供奖学金。“印度高等教育的科技优势也为印度赢得大量的外来投资。200余家国际大企业在印度建立了研发中心，近期内计划投资45亿美元，在全世界顶级的100家研发中心内，聘用了约23,000名印度研发人员”。poi0更为紧密的伙伴关系同样需要在印度大学和国外大学间建立。印度理工大学在德里的分校还与世界著名的高科技跨国公司IBM合作，IBM公司直接在该校建立了研究开发机构，与该校共同开发高科技电子技术。

4.调整学科结构，构建国际化课程体系 课程的国际化是高等教育国际化的基本要素之一，它标志着高等教育的国际化已发展到了实质性阶段。为了培养掌握全球脉搏的国际人才，印度高校纷纷根据国际需要设置了许多国际性课程。其中重要的一个方面是根据科技的发展和国际、国内市场的需求不断更新课程，剔除陈旧过时的内容，按照现代化、标准化、国际化的目标构建国际化课程体系。只有这样，印度才能跟上时代的发展，培养出国际化的高级工程科技人才。如1994年9月，政府与大学基金委员会(UGC)倡导建立了国家认证委员会，它的作用是对高等教育机构和课程进行评定，帮助大学实现其目标，鼓励大学自评，改进大学教学和科研，这在一定程度上积极促进了印度高等教育国际化的快速发展。加之印度私立高等教育的蓬勃发展，大量私立学院和大学开设了以市场为导向的职业化、国际化的课程，如工程技术、信息技术、教师教育、医学、管理等市场急需的专业，其中工科专业在私立学校中的比例高达80%0 }}}}这一变化不但解决了高等教育和经济发展之间的结构性失衡问题，而且在知识经济的全球化竞争中培养了大批适应国际化的应用型人才，为此后印度软件业和服务业跻身世界水平的超常发展打下了坚实的基础。

5.加强制度创新和管理机制

今天的印度高校最需要的两种特质就是创新和管理。创新有多种形式，从利用互联网技术开发网上合作课程到高等教育的制度性创新。当然，成功的创新离不开良好的管理。如果农村管理学院没有库瑞恩博士(Dr. V. Kurien)的领导，就没有生存的可能。如果没有创立者马哈瓦·迈农教授(Madhava Menon)的卓越领导，印度大学国家法学院也不会成为一流的法学院。无论哪一个发展良好、不断创新的高等教育机构，必然与精力充沛的、负责的领导或

领导团队密切相关。为了拓宽印度高等教育在全球市场中的份额，就要在中央和邦的层次上，选择积极进取的具有创新精神的领导、大学副校长、政治领袖、管理者和政策制定者。

总之，“如果印度想成为国际世界中的教育联盟，参与全球竞争，印度就需要高等教育机构培养经营型的优秀人才，从事先进研究，服务于印度经济发展，尤其是要参与到高水平的国际科学和学者中来”

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