关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释释义

《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若

干问题的解释》释义

最高人民法院行政审判庭编

引 言

为正确理解和适用《中华人民共和国行政诉讼法》以下简称行政诉讼法)，结合行政审判工作实际，对执行行政诉讼法的若干问题作出如下解释：

[释义] 引言部分主要是对《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称《解释》)制定的目的和根据的概括。

1、制定本解释的基本目的。从引言部分的表述看，本解释的基本目的是为了正确理解和适用《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)。《行政诉讼法》是1989年由第七届全国人民代表大会通过的，是我国行政诉讼的基本法。该法共有十一章七十五条。我国行政诉讼起步较晚，1980年以后，一些单行法律、法规规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的某些行政行为不服，可以向人民法院提起行政诉讼。1982年《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》规定，人民法院审理行政案件，适用民事诉讼法的规定；八十年代初期，人民法院才开始受理行政案件。在1987年研究起草《行政诉讼法》的时候，我国行政诉讼制度发展得不够成熟，还缺乏行政审判的经验。因此，我国行政诉讼法对有关事项的规定比较原则，不能完全满足行政审判工作的需要。1991年6月11日经最高人民法院审判委员会讨论通过，最高人民法院发布了《关于贯彻执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的意见》(以下简称《贯彻意见》)，共有l15条。该意见对《行政诉讼法》实施过程中的一些问题作了比较详细的规定。应当说，这些规定在贯彻《行政诉讼法》的过程中，发挥了重要的作用。但是随着行政诉讼的发展，一些新的问题不断出现，有的规定已经过时，有的不能满足贯彻《行政诉讼法》的需要，还有一些问题需要重新作出解释。因此，从1996年开始，最高人民法院就开始着手修改《贯彻意见》，经过几年的调查研究，最高人民法院行政庭草拟了《解释》。在多方征求意见和经过反复研讨的基础上，1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过、翌年3月8日公布了该解释，并确定自2000年3月10日起施行.这部司法解释将对执行《行政诉讼法》产生重要的作用。

2、制定本解释的根据。根据上述规定，制定本解释的根据，一方面是《行政诉讼法》，另一方面是行政审判实践经验。本解释的内容是对《行政诉讼法》的具体化，或者说对一些不确

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定的法律概念所作出的解释。其中也有一些内容虽然《行政诉讼法》没有作具体规定，但是应当说，也是根据《行政诉讼法》的精神和有关原则制定的，是符合《行政诉讼法》立法宗旨和原意的，这对于更加全面正确地执行《行政诉讼法》，规范行政诉讼活动，保证和提高行政案件的办案质量和效率，都是十分必要的。同时，这些规定也是根据行政审判工作的实际需要制定出来的．是在总结行政审判工作的经验的基础上制定出来的。

一、受案范围

受案范围是指人民法院对哪些行政诉讼案件具有司法主管权。受案范围既表明公民、法人或其他组织对哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼，也表明人民法院可以对哪些行政行为行使司法审查权。受案范围标志着司法权与行政权的界限和关系，也反映着公民、法人和其他组织的权利受法律保护的范围和程度。之所以对受案范围问题作出解释，主要是基于以下几个方面的考虑：第一，受案范围是行政诉讼中的一个重要问题，但《行政诉讼法》仅用了两个条款即第十一条和十二条，作了比较概括的规定。从审判实践来看，受案范围问题出现得比较多，在受理行政案件过程中，有些应当受理的案件没有受理．有些不应当受理的案件却受理了。所以，有必要对行政案件的受案范围作出界定。第二，全国人大常委会在审议《行政诉讼法》草案的时候，曾经强调行政诉讼受案范围有一个逐步扩大的过程。最高人民法院在199l年制定《贯彻意见》时，考虑到当时我国行政诉讼制度发展不成熟的情况，以及各方面还不适应的背景，对行政诉讼受案范围事实上作了一定程度的限制。十多年来，我国民主政治和法制建设取得了长足的进步，公民的诉讼意识、被告行政机关的法治意识都有了很大程度的提高，人民法院审理行政案件的经验也在逐渐积累，人民法院对行政案件的承受力也在逐步加大或增强。在目前的情况下，恢复《行政诉讼法》所确定的受案范围、取消一些不适当的限制是必要的。

受案范围部分主要包括两个方面的内容：一是第一条，从宏观上规定行政诉讼的受案范围；二是第二条至第五条，对《行政诉讼法》第十二条规定的不属于行政诉讼受案范围的几种情形作了进一步的界定。

第一条 公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

(一)行政诉讼法第十二条规定的行为；

(二)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； (三)调解行为以及法律规定的仲裁行为；

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(四)不具有强制力的行政指导行为；

(五)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

[释义] 本条是对行政诉讼受案范围的规定，共分两款。第一款是对行政诉讼受案范围的正面规定；第二款是对不属于人民法院行政诉讼受案范围的事项的具体排除。理解本条的规定，需要注意以下几个问题：

第一，应当准确把握可诉性行为的主体范围。《行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。这里的可诉行为的主体范围仅表述为行政机关和行政机关工作人员。《贯彻意见》第一条进一步将可诉行为的主体明确为行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人。而《解释》本条本款将可诉行为的主体范围确定为“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员”。之所以采取这样一种表述方法，主要是基于以下几种考虑：一是这种表述更具有概括性。可诉行为的主体，既包括机关也包括不具有机关法人资格的组织；既包括具有法定行政职权的机关，也包括法律法规授权的组织，还包括行使行政职权的工作人员。二是这种表述更能体现可诉行为主体的实质。不管是组织、机关或者个人，能否成为行政行为的主体，关键在于是否具有国家行政职权。用“国家行政职权”来表述，是为了与私权尤其是与一般社会组织和企业的行政管理权相区别。因为通常所说的行政，既包括国家的行政管理，也包括社会组织和企业的行政管理，或者说既包括基于公共权力而实施的行政管理活动，也包括基于私权而实施的行政管理活动。为了将拥有非国家行政管理权的主体排除出去，有必要使用“国家行政职权”的概念。三是为了避免一些不必要的争议。在实践中，有的行政行为是由不具有机关法人资格的行政机关的内设机构、派出机构或者临时机构作出的，有的法院以这类机构不具有机关法人资格而认为其所作出的行为不是可诉行为，从而导致行政相对一方当事人的权益得不到救济。为了避免出现上述问题，有必要对此加以明确。

第二，应当难确把握行政行为的内涵和外延。关于行政行为的概念，学术界曾经有不同的理解。本解释虽然没有给行政行为一个完整的定义，但从本条第二款所排除的情形来看，本解释所指行政行为，是指具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员，与行使国家行政权力有关的，对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的行为以及相应的不作为。对行政行为的这种理解，主要是基于以下几个方面的考虑：一是《行政诉讼法》第十一条所列举的行政行为，不仅包括作为，也包括不作为；不仅包括单方行为，也包括双方行为；不仅包括法律行为，而

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且包括非法律行为。二是，我国《国家赔偿法》在确定行政赔偿范围时，使用的概念是与行使行政职权有关的行为。也就是说，只要造成侵害的行为与行使国家行政管理职权有关，就属于国家行政赔偿的范围。三是，随着国家管理职能的扩大，行政行为方式也将逐步增加，行政行为的内容将会越来越丰富，行政行为的内涵和外延也将随之发展。

第三，应当准确把握不可诉行为的范围。本条第二款是对不可诉行为的排除，共有六个方面的行为：

一是《行政诉讼法》第十二条规定的行为。我国行政诉讼第十二条明确规定国家行为，制定行政法规、规章和发布具有普遍约束力的决定、命令的行为，行政机关对行政机关工作人员的奖惩任免行为，法律规定由行政机关作出最终裁决的行为，不属于行政诉讼的受案范围。这几种行为的界定将在下文作具体阐述。

二是刑事司法行为。所谓刑事司法行为，根据本条的规定，是指公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。公安等行政机关的刑事司法行为，在有些国家被作为行政行为，并与其他行政行为一样接受司法审查。本解释之所以将刑事司法行为排除在行政诉讼范围之外，主要是基于以下几个方面的考虑：其一，根据我国现行的司法体制，刑事审查等行为被视为司法行为，在习惯上不作为一般行政行为对待。其二．我国《刑事诉讼法》已经授权检察机关对刑事侦查行为等刑事司法行为进行监督。例如，刑事诉讼法第七十六条规定：“人民检察院在审查批准逮捕工作中，如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正，公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。”第二百二十四条规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”其三，根据我国《国家赔偿法》的规定，因刑事侦查行为等刑事司法行为违法而致人损害的，受害人可以根据《国家赔偿法》的规定获得救济。

如何区分行政行为与刑事司法行为的界限，是行政诉讼中的一个难点。划清二者之间的界限，应当注意以下几个问题：一是刑事司法行为的主体，目前只限于公安机关、国家安全机关、海关、军队保卫部门、监狱等特定机关。二是所实施的行为必须是《刑事诉讼法》所明确授权的行为。例如侦查、拘留、执行逮捕、预审、拘传、取保候审、监视居住、通缉、搜查、扣押物证书证、冻结存款汇款、保外就医等行为。没收、违法收审等行为不属于《刑事诉讼法》所明确授权的行为，故不属于刑事司法行为的范围。三是刑事侦查行为的目的，是查明犯罪事实，揭露犯罪，使有罪的人受到法律追究，使无罪的人免受刑事制裁，而不是为了捞取好处或询私情为一方当事人讨债，为地方利益动用专政手段。区分行政行为与刑事侦查行为，既不能只看是否作为刑事案件立案，也不能只看有关人员是否构成犯罪，而应当综合以上几点进行全面分

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析。

三是调解行为以及法律规定的仲裁行为。所谓调解行为，是指行政机关在进行行政管理的过程中，对平等主体之间的民事争议，在尊重当事人各方意志基础上所作的一种处理。由于调解行为是否产生法律效力，不取决于行政机关的意志，也不具有强制力，而取决于当事人各方的意愿。当事人如对调解行为持有异议，完全可以拒绝在调解协议上签字，没有必要通过行政诉讼程序解决。如果行政机关及其工作人员在调解过程中采取了不适当的手段，例如强迫当事人签字画押等等，该行为在事实上就不属于调解行为，而是违背当事人意志的行政命令，当事人对这种行为不服，可以向人民法院提起行政诉讼。

所谓仲裁行为，是指行政机关或法律授权的组织，根据全国人大及其常委会依照立法程序制定的法律以及法律性文件的授权，依照法定的仲裁程序，对平等主体之间的民事争议进行处理的行为。仲裁行为与调解行为不同。行政机关实施仲裁行为可以违背一方或者双方当事人的意志进行裁决，仲裁行为对当事人来说，显然具有强制性，但是根据我国法律的规定，当事人对某些仲裁行为不服，可以向人民法院提起民事诉讼；而某些仲裁属于一级终局仲裁，当事人不服，在具备法定条件的情况下，可以通过执行程序解决，也没有必要通过行政诉讼解决问题。需要注意的是，这里的法律是狭义上的法律，即全国人民代表大会及其常务委员会所制定法律。如果某一种仲裁行为不是法律而是由行政法规、地方法规甚至规章规定的，那么对这种“仲裁”行为不服，就可以向人民法院提起行政诉讼。

四是不具有强制性的行政指导行为。行政指导行为，是行政机关在进行行政管理的过程中，所作出的具有示范、倡导、咨询、建议、训导等性质的行为。行政指导行为不具有当事人必须履行的法律效果，当事人可以按照行政指导行为去作，也可以不按照指导行为去作，违反行政指导行为不会给行政管理相对人带来不利的法律后果。既然行政指导行为不具有强制性，而且当事人具有选择自由，没有必要通过行政诉讼的途径来解决。需要说明的是，这里所谓“不具有强制性”，不是说除了不具有强制性的行政指导行为之外还有强制性的行政指导行为，加上这种限定，就是要特别强调这里所说的行政指导行为是不具有强制性的。如果名为行政指导行为，实际却具有强制力或者要求当事人必须为一定行为或不为一定行为，行政管理相对人不履行或不执行就要承担不利法律后果，那么这种行为就不再是行政指导行为，当事人对这种行为不服，可以向人民法院提起行政诉讼。

五是驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。所谓重复处理行为，是指行政机关所作出的没有改变原有行政法律关系、没有对当事人的权利义务发生新的影响的行为。这种行为通常发生在以下情形：当事人对历史遗留问题的行政行为、对已过争讼期间的行政行为或行

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政机关具有终局裁决权的行为不服，向行政机关提出申诉，行政机关经过审查，维持原有的行为，驳回当事人的申诉。这种驳回申诉的行为．在行政法上称为重复处置行为。对这类行为不能提起诉讼，主要是基于两点考虑：一是重复处理行为没有对当事人的权利义务产生新的影响，没有形成新的行政法律关系；二是如果对这类重复处理行为可以提起诉讼，就是在事实上取消复议或者提起诉讼的期间，就意味若任何一个当事人在任何时候都可以通过申诉的方式重新将任何一个行政行为提交行政机关或法院进行重新审查；三是如果将这类行为纳入行政诉讼受案范围，不仅不利于行政法律关系的稳定，而且不利于行政管理相对人对行政行为的信任。

六是对公民法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为。这里所说的对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为，主要是指还没有成立的行政行为以及还在行政机关内部运作的行为等。将这类行为排除在行政诉讼的范围之外，是因为行政诉讼的一个重要的目的就是消除非法行政行为对行政管理相对人的权利义务的不利影响，如果某一行为没有对行政管理相对人的权利、义务产生实际影响，提起行政诉讼就没有实际意义。

第二条 行政诉讼法第十二条第（一)项规定的国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法或法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律的授权的国家机关宣布紧急状态和总动员等行为。

[释义] 本条是对“国家行为”如何理解的规定。

根据《行政诉讼法》第十二条第一款的规定，行政相对人就国防、外交等国家行为提起行政诉讼，人民法院不予受理。何谓国家行为，各国没有以法律作概括规定，一般采取列举的办法加以界定。国内学者的解释不尽一致。有的认为，国家行为是不受法院监督只受政府管辖，以国家名义作出的主权行为。有的认为：国家行为是政治行为，通常指国家主权的运用。有的认为：国家行为是国家机关根据宪法和法律的授权．代表国家，以国家名义作出的行为。有的认为，国家行为主要是指以国家名义实施的国防、外交等方面的行为。

在审判实践中，一些地方人为地扩大了国家行为的概念，比如，将征兵行为、签发护照的行为、有关军事设施保护的行为纳入国家行为的范围。有鉴于此．本条对国家行为的概念作了明确的界定。

根据本条规定的精神，所谓国家行为，是指涉及国家根本制度的保护和国家主权的运用，由国家承担法律后果的政治行为。它的内容和范围是可以不断变化的。国家行为具有以下3个方面的特征：第一，国家行为是一种政治性的行为。第二，国家行为的后果由整体意义的国家承担。国家行为是极其严肃的行为．它的实施关系到国家的整体利益和国际声誉。应当指出，

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并非所有与国防、外交有关的行为都是国家行为，国家行为也并非仅限于与国防外交有关的行为，更不是说，行政相对人对外交组织、国防部门的职权都无权提起行政诉讼。判断一个行为是否国家行为，主要应看这个行为是否以政治上的利益为目的，是否涉及国家主权的运用。对国家行为应从两个方面进行限定：首先应从主体方面进行限定，国家行为只有特定机关才能实施，特定机关包括国务院、中央军事委员会、国防部、外交部以及特别情况下的省一级人民政府；其次应从行为的性质方面进行限定，一是涉及到国防、外交事务的行为；二是宣布紧急状态，施行戒严、总动员的行为。

这种行为之所以不宜纳入行政诉讼的范围，主要是基于以下理由：第一，这种行为有其特殊性，它不仅涉及到相对人的利益，而且涉及到国家的整体利益和人民的根本利益，关系到国家的荣誉、尊严和安全。在这种情况下，不能因为利害关系人的权益受到损害，而使国家行为无效。第二，这种行为通常以国家对内对外的基本政策为依据，以国际政治斗争形势为转移，法院很难作出合法性判断。第三，国家行为的失误通常只由有关领导人承担政治责任，而政治责任的承担只能通过立法机关或议会才能进行追究。我国政府领导人承担政治责任，不由法院审理，政府领导人是否称职，由其向人民代表大会及其常委会负政治责任。

第三条 行政诉讼法第十二条第(二)项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。

[释义3] 本条是对“具有普遍约束力的决定、理解的规定。

区分抽象行政行为与具体行政行为，根据《行政诉讼法》的提示，主要是看是否具有普遍的约束力。在审判实践中，往往对一些具有普遍约束力的决定、命令难以把握，有的将具体行政行为误认为是抽象行政行为。因此，有必要对“具有普遍约束力的决定、命令”作出明确的界定。

根据本条的规定，判断一个行为是具体行政行为还是抽象行政行为似应从以下三个方面进行界定：1、看该行为所针对的对象是不是确定的。抽象行政行为和具体行政行为的区别不在于它所针对的人数的多少，而在于对象的确定与不确定。抽象行政行为的对象是不确定的，无法统计的；具体行政行为的对象是确定的，尽管有时涉及到的人很多，但人数是确定的、是可统计的。2、看适用效力是“一次性消费”还是反复使用。一个具体行政行为原则上只对特定的对象有效，其效力不及于其他对象；抽象行政行为则可以反复适用。如某个处罚条例．可以反复适用于许多违法行为。3、看能否直接进入执行过程。具体行政行为具有直接的执行力；而一个抽象行政行为不能作为直接的执行根据，必须有一个具体行政行为作为中介，才能进入执行过

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程。

掌握本条的精神，应当注意以下几个问题：一是这里所说的不特定对象，强调的是对象的不确定性，而不在于对象的多少，不能认为涉及人数众多的行为是抽象行政行为，涉及人数少的行为就是具体行政行为；二是这里所说的反复适用应当理解为对事项或事件的反复适用．而不应理解为对人的反复适用；三是判断某一行为是抽象行政行为还是具体行政行为，不能只看行文的名称，还要看其具体的内容；四是有时候行政机关的同一个文件中涉及到若干个行为，其中有些行为是抽象的，有些行为可能是具体的，需要认真加以辨别。

第四条 行政诉讼法第十二条第(三)项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。

[释义] 本条是对“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”如何理解的规定。 根据《行政诉讼法》第十二条第(三)项规定，行政机关工作人员的奖惩任免等决定属于不可诉的行为。这里的“等”字意味着不穷尽列举，从行政诉讼法的立法精神来看．这里排除的应该是所有行政机关的内部人事管理行为包括工资的升降、福利待遇、住房分配等行为。

在行政法律关系中，按照双方当事人的相互关系来分类，可分为外部关系和内部关系两种。行政机关与公民、法人和其他组织之问作为管理和被管理关系的是外部行政法律关系。双方当事人作为上下级的从属关系是内部行政法律关系。例加上级行政机关和下级行政机关、行政首长和所辖机关工作人员之间发生的关系、行政监察机关与其监察对象行政机关及行政机关工作人员之间发生的关系等。在内部行政法律关系中，行政机关对其工作人员奖惩、任免等行政行为，属于内部人事管理行为。这些行为针对的是行政机关的工作人员。根据《行政诉讼法》第12条第3项的规定，这类行为不能作为行政诉讼的对象。行政机关所属的工作人员如对所属机关或监察机关给予的警告(纪律处分)、记过、降薪、撤职、留用察看、开除等纪律处分以及停职检查或者任免等措施不服的，应向该行政机关或者其上一级行政机关或者监察机关、人事机关提出，而不能向人民法院提起行政诉讼。

如何区别内部行政行为与外部行政行为?有一种观点认为，应看行为的相对方与实施行为的机关是否具有从属关系。具有从属关系的是内部行为；不具有从属关系的是外部行为。本条没有采纳这种观点。因为其一，许多行政机关可能对其所属的工作人员作出一个外部行为，例如，公安机关可能对违反治安管理处罚条例的警察给予行政处罚，行政处罚显然是一个外部行为；其二，也有某些行政机关对不具有隶属关系的工作人员作出内部行为，如监察机关对其他机关工作人员给予警告等行政处分。可见划分内部行为与外部行为不能看行为的相对人与作出行为

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的机关是否有隶属关系。根据本条的规定，区分内部行为与外部行为主安应看行政行为所沙及的权利义务，是一个普通公民的权利义务，还是行政机关公务员所特有的权利义务，如果是行政机关公务所特有的权利义务，应当认定为内部行为。

行政机关对其工作人员的奖惩、任免等行政决定同样涉及到行政机关工作人员的权利和义务，当其权利受到损害时应当允许其主张权利。正因为如此，有些国家将这类行为列入了行政诉讼的范围。我国《行政诉讼法》之所以没有将这类行为纳入行政诉讼的范围，当时主要是基于以下几点考虑：

第一，我国的行政诉讼刚刚起步，经验不足，行政诉讼解决行政纠纷的重点还应放在外部行政法律关系为宜。此外，我国有关公务员管理的一系列制度还没有健全，法院审查也有一些困难。第二，内部人事管理行为对政府机关外部的公民、法人或其他组织不存在权利义务关系，属于机关自身建设问题。人民法院不宜对行政机关的组织建设事务．通过审判程序来加以干预。如果行政机关的内部管理行为涉及到工作人员的基本权利，严重损害公务员的权益，可通过今后的法律、法规纳入行政诉讼范围。那种认为人民法院绝对不能干预行政机关内部行政行为的观点在理论上和实践上都是可以进一步探讨的。因为，不仅象法国这样的国家，行政法院隶属于行政机关，行政复议程序与行政诉讼程序大体重合的情况下，存在着法院审理有关行政机构内部组织建设的行政案件，而且像美国这样由普通法院承担行政审判任务的国家也将某些内部行为纳入行政诉讼的范围。

第五条 行政诉讼法第十二条第[四)项规定的“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。

[释义] 本条是对《行政诉讼法》第十二条第(四)项的“法律”如何理解的规定。 行政机关最终裁决的具体行政行为简称为终局行政裁决行为。如果一个行政行为涉及至公民的权利和义务、而又要求保留终局裁决权，必须有充分的正当理由。从行政诉讼的立法实践来看，理由通常限于以下几个方面：某一类行政行为涉及到国家重要机密，一旦进入诉讼，将会严重危害国家利益；某一行政行为不可能或者极少可能侵犯行政相对人的权益；某一类行政行为专业性极强而且非常复杂，以至于使法官的审查徒劳无益；某一类行政行为已有近乎司法程序的行政程序作保障，行政系统内部已有充分的能确保公正的救济手段；因不可抗力事件(如战争)使行政救济以外的司法救济成为不可能等等。从世界发展趋势来看．行政终局裁决权的范围越来越窄，有的国家几于取消行政终局裁决权。目前，我国有些法律赋予了行政机关对于某些行政争议拥有最终裁决权，即由行政机关依法作出最终裁决，当事人不服，只能向作出最终

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裁决的机关或其上级机关申诉，而不能向人民法院起诉。

目前有5个法律作了这样的规定：《专利法》第43条规定：“专利复审委员会对申请人关于实用新型和外观设计的复审请求作出的决定为终局决定。“《商标法》第21条规定：“对驳回申请，不予公告的商标，商标局应当书面通知申请人。申请人不服的，可以在收到通告15天内申请复审，由商标复审委员会作出终局决定，并书面通知申请人。《外国人入境出境管理法》第四条和《公民出境入境管理法》第15条以及行政复议法都有类似规定。但在实践中，有的行政机关不愿意接受司法审查，试图扩大自己的终局裁决权，对这种情况必须加以限制。有鉴于此，本条通过对“法律”这一概念的解释，限制了终局裁决权的范围。

根据本条的解释，行政诉讼法第十二条第四项中的法律是狭义上的法律，即仅仅限于全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件，这也就是说，除了全国人民代表大会及其常务委员会以外，其他任何机关都无权设定行政终局裁决权。拥有终局裁决权的机关并不对所有的事项都拥有终局裁决权，如果拥有终局裁决权的机关超出了终局裁决权的范围，所实施的行为都是可诉的。某些机关通过行政解释扩大终局裁决的范围，也是无效的。

二、管 辖

行政诉讼管辖，是各级人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限。我们在起草《贯彻意见》时，各地人民法院对管辖提出的问题主要集中在三个问题上：①专门法院应否审理行政案件?②何为复议机关改变原具体行政行为?③何为原告所在地?《贯彻意见》对这三个问题都作了明确的解释。

随着行政审判工作的深入开展，各地人民法院又提出了一些需要明确的问题，具体是：①人民法庭应否审理行政案件?②专门法院、人民法庭是否可以审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件?③哪些情况属于行政诉讼法第十四条第(三)项规定的“本辖区内重大、复杂的案件?④当事人能否向法院提出管辖异议?本解释在《贯彻意见》的基础上作了修改和补充，本解释第七条至第十条中对各地人民法院有关管辖方面提出的问题作了明确的解释。

第六条 各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件。

专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件。

[释义] 本条是关于明确法院内部审判庭审理行政案件和审查非诉执行案件的职权问题，专

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门人民法院、人民法庭是否具有审理行政案件、审查非诉执行案件职权问题的规定。

根据《行政诉讼法》第三条第二款“人民法院设行政审判庭，审理行政案件”的规定，人民法院受理的所有的行政案件，均应当由行政审判庭审理，其他审判庭不得审理行政案件。这里的“行政案件”包括两个方面的内容：一是对公民、法人或者其他组织不服行政机关的具体行政行为而起诉的案件；二是对行政机关申请执行其具体行政行为案件(即非诉执行案件)。各级人民法院不得设立专门审理某类行政案件的法庭审理行政案件和审查非诉执行案件。

在特定领域设立的审理特定案件的法院，称之为专门法院。我国的专门法院主要有：军事法院、海事法院、铁路运输法院。按照人民法院组织法的规定，专门法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。全国人民代表大会常务委员会未授权专门法院审理行政案件的职权。海事法院相当于中级法院，没有设立基层法院，由海事法院审理行政案件，无形中提高了行政案件的审级，有悖行政诉讼法的规定。此外，由专门法院审理行政案件不便于当事人诉讼和法院办案。据此，本条明确规定，专门法院不审理行政案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件。

人民法庭是基层人民法院的组成部分。根据《人民法院组织法》的有关规定，基层人民法院根据地区、人口和案件的情况．可以设立若干人民法庭。最高人民法院1999年7月15日发布的《关于人民法庭若干问题的规定》第六条规定：

“人民法庭的任务；(一)审理民事案件和刑事自诉案件，有条件的地方，可以审理经济案件；(二)办理本庭受理案件的执行事项；(三)指导调解委员会的工作；(四)办理基层人民法院交办的其他事项。”该条没有规定人民法庭可以审理行政案件和审查非诉执行案件。也就意味着，人民法庭不得审理行政案件和审查非诉执行案件。行政诉讼法和有关司法解释对此问题均没有作明确规定，所以本条中明确规定，人民法庭不审理行政案件，也不审查非诉执行案件。

第七条 复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的“改变原具体行政行为”： (一)改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；

(二)改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的； (三)撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。

[释义] 本条是关于哪些复议决定属于“改变原具体行政行为”的解释。

根据《行政诉讼法》第十七条的规定，经复议的案件，复议决定改变原具体行政行为的，原告可以选择最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，也可以选择复议机关所在地人民法院管辖。复议决定改变原具体行政行为的含义问题，直接关系到原告可否选择管辖

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法院和选择何地人民法院为管辖法院的问题。本条明确规定了以下三种情形属于复议决定“改变原具体行政行为”：

一、改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的

复议决定改变原具体行政行为所认定的主要事实，是指对涉及法定事实要件的事实，复议决定的认定与原具体行政行为的认定不同。复议决定所认定的事实与原具体行政行为认定的事实仅表述上不同，不影响原具体行政行为所确定的权利义务的，不属于改变原具体行政行为。

复议决定改变原具体行政行为的证据，主要是指以下几种情况：①复议决定认定的主要事实和证据与原具体行政行为认定的主要事实和证据完全不同。②复议决定认定的事实与原具体行政行为认定的事实相同，但原具体行政行为所依据的主要证据少，复议决定增加了许多新的主要证据支持其认定的事实。③复议决定认定的事实与原具体行政行为认定的事实基本相同，原具体行政行为所依据的证据，复议决定没有采纳证据，而是依据原具体行政行为没有采纳的其他证据。

二、改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的

改变原具体行政行为所适用的规范依据，是指复议决定所适用的法律、法规、规章及规章以下的规范性文件不同和具体适用的条款不同。复议决定仅仅适用的规范依据不同，但对定性不产生影响的，不属于改变原具体行政行为。例如，某县工商局适用《投机倒把行政处罚暂行条例》第三条第一款第(一)项和第九条的规定，以“倒卖国家禁止买卖的物资”为由，给予某公司20万元的罚款的决定。市工商局作出的复议决定又补充引用了《投机倒把行政处罚暂行条例实施细则》第二条第(一)项和第十五条第(一)项的规定，裁决维持原行政处罚决定。虽然复议决定与原处罚决定适用的法规条文不同，但未改变原处罚决定的性质，故该复议决定不属于改变原具体行政行为。复议决定只有既改变原具体行政行为所适用的规范依据，又对定性产生影响的，才属于改变原具体行政行为。例如，某县公安局适用治安管理处罚条例第二十二条第(一)项的规定，以王某殴打他人为由，作出给予王某治安拘留5日的处罚决定。地区公安处作出的复议决定改为适用治安管理处罚条例第十九条第(四)项的规定，以王某寻衅滋事为由，维持原决定给予其治安拘留5日的处罚。尽管，处罚结果相同，但所适用的规范依据不同且对定性产生了影响，故该复议决定属于改变具体行政行为的性质。原告王某可以选择县法院或者地区公安处所在地的法院提起诉讼。

三、改变原具体行政行为处理结果的

改变原具体行政行为处理结果，是指复议决定撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的情况。例如，某区卫生局作出给予某个体工商户吊销卫生许可证处罚的决定后，复议

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决定以原处罚决定主要证据不足，撤销原处罚决定。又如，某县人民政府将某处土地使用权确定结甲公司。复议决定将该处土地使用权中的一部分确认给甲公司，另一部分确定给乙公司。这种情况属于部分撤销的复议决定。再如，某区环保局给予某企业罚款10万元，复议决定改为罚款3万元。这三个案例中的原告均可以向作出原具体行政行为的行政机关所在地人民法院起诉，也可以向复议机关所在地人民法院起诉。

需要注意的是，本条不仅是对行政诉讼法第十七条中的“改变原具体行政行为”的解释，同时也适用于行政诉讼法第二十五条中的“改变原具体行政行为”。

第八条 有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十四条第(三)项规定的“本辖区内重大、复杂的案件”：

（一)被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件： (二)社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；

(三)重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件； （四)其他重大、复杂案件。

[释义] 本条是对《行政诉讼法》第十四条第（三）款规(定的“本辖区内重大、复杂的案件”的解释。

《行政诉讼法》第十四条规定：“中级人民法院管辖第一审行政案件：(一)确认发明专利权的案件、海关处理的案件；(二)对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；(三)本辖区内重大、复杂的案件。”该条前两项的规定明确具体，在实践中比较容易掌握。而第(三)项的规定较为原则，弹性较大，难于掌握。为了使各地人民法院能够正确适用该项的规定，本条对该项作了具体解释。根据审判实践中反映出的问题，以下四种情形属于“本辖区内重大、复杂的案件”：

一、被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件

从审判实践中反映的情况来看，被告为县级以上人民政府的案件，主要集中在，土地、林地、矿产等所有权和使用权争议案件，征用土地及其安置、补偿案件，城镇拆迁及安置、补偿案件。公民、法人或者其他组织诉县级以上人民政府对土地、林地、矿产所有权和使用权作出的裁决，对征用土地及其安置、补偿作出的决定，对城镇拆迁及其安置、补偿作出的决定等等案件，相当一部分在当地影响较大，处理不好直接影响当地的安定团结，受到的干扰较大，案情相当复杂。为了减少干扰，确保司法公正，妥善处理人民内部矛盾，这类案件就属于不宜基层人民法院审理的案件，应当由中级人民法院管辖。

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二、社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件

当事人一方或者双方为二人以上，其诉讼标的是共同的，或者诉讼标的是同一种类、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。集团诉讼是共同诉讼的一种特殊形式，当事人一方人数众多，其诉讼标的是同一种类，出其中一人或数人代表主体相同权益人进行诉讼，法院判决效力及于主体相同权益人的诉讼。一般的共同诉讼和集团诉讼的社会影响相对较小，不宜由下级人民法院管辖。但一些直接影响到当地社会安定、影响到重大公共利益或公众利益的共同诉讼案件，特别是集团诉讼案件，如陕西省榆林地区万户农民诉乡政府乱收费案件，基层人民法院就难以审理。为妥善处理这类案件，本条明确规定，社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件，由中级人民法院管辖。

三、重大涉外及涉及港、澳、台的案件

涉外行政案件是指原告、第三人是外国人、无国籍人或者外国组织的行政案件。外国人指居住在我国境内，不具有我国国籍的人。无国籍人是指不具有任何国家国籍的人或者国籍水明的人。外国组织包括外国法人组织和非法人组织。中外合资经营企业、中外合作经营企业，以及依照我国法律在我国境内设立的外资企业均不属于外国组织。涉及港、澳、台行政案件是指原告、第三人是香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的公民或者组织。按照同等原则涉外及涉及港、澳、台的案件一般应当由基层人民法院管辖，重大案件由中级人民法院管辖。这里所讲的“重大案件”一般是指在政治上或者经济上有重大影响的案件。在政治上有重大影响的行政案件，主要是指当事人或者诉讼标的涉及到的人和事在政治上有重大影响。如原告或者第三人是在国外或者港、澳、台有重要政治影响的个人或者组织，被具体行政行为处理的事项涉及到与外国或者港、涣、台的政治关系等等。经济上有重大影响的行政案件，主要是指被具体行政行为处理的事项金额巨大或经济价值很高，或者可能给涉外及涉港、澳、台的公民和组织造成重大经济利益损失，或者给国家和国内公民和组织造成重大经济利益损失，等等。

四、其他重大、复杂案件

其他重大、复杂案件，是指上述三种情形没有包括的重大、复杂案件。这是一种具有一定弹性酌规定。至于哪些案件属于“其他重大、复杂案件”，因各地区情况不同难以一一列举，所以赋予各地中级人民法院一定的自由裁量权，由他们根据本地区的情况灵活掌握。

第九条 行政诉讼法第十八条规定的“原告所在地”，包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。

行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施的，按限制

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人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织对上述行为均不服的。既可以向被告所在地人民法院提起行政诉讼，也可以向原告所在地人民法院提起行政诉讼，受诉人民法院可以一并管辖。

[释义] 本条是对《行政诉讼法》第十八条的解释。

《行政诉讼法》第十八条规定：“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。”该条规定的立法本意是为了便于原告参加诉讼，充分保护其合法权益。根据这一原则，参照民事诉讼法的有关规定。本条第一款规定的“原告所在地”，包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由所在地。所谓经常居住地，是指公民离开住所地，连续居住满一年以上的地方，公民在其户籍迁出后，迁入另一地区，其经常居住地仍应是其户籍所在地。所谓被限制人身自由地，是指被告行政机关将原告收容、拘禁、强制治疗等被限制人身自由的场所所在地。

为了简化诉讼程序，提高办案效率，节省人力、物力、财力，贯彻便于人民群众诉讼，便于法院办案的原则，特别是防止人民法院在同一问题上作出相互矛盾的判决，对行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施的，被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织对上述行为均不服提起诉讼的，人民法院应当将两个诉讼请求合并审理。但《行政诉讼法》第十八条未明确规定，这类案件由何地人民法院管辖。为解决这一问题，本条第二款明确规定，被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织既可以向被告所在地人民法院提起行政诉讼，也可以向原告所在地人民法院提起行政诉讼，受诉人民法院可以一并管辖。

第十条 当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出。

对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院：异议不成立的，裁定驳回。

[释义]本条是关于管辖异议的规定。

所谓管辖异议，是指当事人认为受诉人民法院对该案无管辖权，而向受诉人民法院提出的不服该法院管辖的意见或主张。提出管辖异议必须具备三个条件：第一，提出管辖异议的人必须是本案的当事人。第二，当事人应当在接到人民法院参加诉讼的通知之日起10日内提出．期限内未提出的．应当视为当事人对管辖无异议。第三，提出的形式必须以书面的形式而不能以口头的形式。

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当事人提出的管辖异议，符合上述三个条件的，人民法院应先就对本案有无管辖权的问题进行审查。人民法院对管辖异议进行审查后，如果异议成立的，应当按照《行政诉讼法》第二十一条的规定，裁定将案件移送有管辖权的人民法院管辖。如果认为管辖异议不成立的，裁定驳回当事人的管辖异议申请。申请管辖异议的当事人对驳回管辖异议的裁定不服，可以在法定期限内提出上诉。逾期不提出上诉和二审人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定的，原审人民法院应当继续本案的审理。当事人就原审人民法院有无管辖权问题提出再审的，不影响原审人民法院对案件的继续审理。

三、诉讼参加人

本解释在原告资格、适格被告以及第三人的问题上作了重要修改和补充。一是明确了与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织的原告资格。二是对联营企业、中外合资、合作企业的联营、合资、合作各方的原告资格作了规定。赋予了被行政机关注销、撤销、合并的非国有企业及其法定代表人提起行政诉讼的权利。三是分别规定了如何确定组建机构的行政机关的被告资格、授权与委托情况下的被告资格以及复议机关不作复议决定的情况下的被告资格等问题。四是根据行政审判的实际情况，对规章授权的情况下如何确定适格被告的问题作了规定。五是规定了被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，应当裁定驳回起诉。六是规定了应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。七是规定了没有提起行政诉讼的与具体行政行为有法律上的利害关系的人，人民法院应当通知其作为第三人参加诉讼。

第十一条 行政诉讼法第二十四条规定的“近亲属”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有抚养、赡养关系的亲属。

公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的，其近亲肩可以依其口头或者书面委托以该公民的名义提起诉讼。

[释义] 该条是对“近亲属”的范围所作的解释以及对被限制人身自由的公民委托诉讼的问题所作的规定。

行政诉讼法第二十四条规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼”。“有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”在审判实践中，经常会遇到何谓“近亲属”的问题。本解释第一款基本上保留了《贯彻意见》第12条的规定，增加了“其他具有抚养、赡养

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关系的亲属”的内容，对“近亲属”的概念作了更加全面的解释。

该条第二款包含三个方面的含义。第一，公民被限制人身自由不能提起诉讼，是其近亲属代为提起诉讼的前提。第二，被限制人身自由的公民可以书面的形式委托近亲属提起诉讼，也可以口头的形式委托近亲属提起诉讼。第三，近亲属不能以自己的名义提起诉讼，只能以被限制人身自由的公民的名义提起诉讼。

第十二条 与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。

[释义]本条是有关利害关系人是否有权提起行政诉讼的问题的规定。

《行政诉讼法》关于原告资格的规定，主要体现在第四十一条中。该条将原告界定为，“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。在司法实践中，错误地理解行政诉讼法的这一规定，认为只有具体行政行为针对的相对人即具体行政行为法定文书中载明的人才具有原告资格。本解释明确了“与具体行政行为有法律上利害关系”的相对人提起行政诉讼的权利。

本解释第十二条可以从以下几个方面来理解：

一、“与具体行政行为有法律上的利害关系”，是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。行政诉讼法第二十七条规定，“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼”。这种利害关系，包括不利的关系和有利的关系，但必须是一种已经或者必将形成的关系。本解释第一条实际上也将可诉的行为界定为“对相对人权利义务产生实际影响的行为”。因此，只要具体行政行为对公民的权利义务产生实际影响，公民便可以对其提起行政诉讼。

二、作为原告的相对人不一定是行政机关行政管理的直接对象。通常情况下，行政诉讼的原告是具体行政行为指向的对象，但有的时候，原告可以不是行政管理的对象。例如，王某与李某同住一个四合院。李某的房屋在一次火灾中被烧毁，李某向该县规划局提出重建申请，规划局批准李某在原宅基地上重建，但面积比原来的面积大5平方米。王某认为规划局不应批准李某重建，以该县规划局为被告向法院提起行政诉讼。对本案是否应当受理的问题，曾有一种意见认为，王某不具有原告资格，法院不应受理此案。理由是：1、行政诉讼的原告应当是具体行政行为的相对人，本案中，王某不是规划局批准行为针对的对象。2、规划局的具体行政行为是针对李某作出的，如果李某不服可以提起行政诉讼，而王某可以作为第三人参加诉讼，而本案中，李某没有提起诉讼，王某也就不能参加到诉讼中来。根据本解释该条的规定，本案中规

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划局的具体行政行为对王某的权利义务产生实际的影响，王某与规划局的具体行政行为之间存在利害关系。因此，王某可以提起行政诉讼。

第十三条 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼： （一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；

（二)与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的； （三)要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的； (四)与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。

[释义] 本条是有关第十二条中“与具体行政行为有法律上利害关系”的几种特殊情形的规定。

一、涉及相对人相邻权或者公平竞争权的情形。相邻权是一个民法概念，指不动产的占有人在行使物权时，对相邻的他人的不动产享有特定的支配权。相邻权属于不动产物权，可分为土地的相邻权，水流的相邻权，建筑物的相邻权等。因相邻权而引起的法律关系为相邻关系。《民法通则》对相邻关系作了规定，该法第八十三条规定：

“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失”。从《民法通则》的规定看，相邻关系是民事关系。但是，民事主体侵犯他人相邻权的行为，在很多时候与行政机关的具体行政行为有密切的关系。根据本解释第十三条的规定，若民事主体的行为是经行政机关批准、许可后实施的，拥有相邻权的一方认为行政机关的批准、许可行为侵犯其合法权益．可以向法院提起行政诉讼。例如，甲、乙是邻居．甲向当地规划部门申请建房．获得许可，但乙认为甲建房之后将影响乙原有房子的采光权。本案中，规划部门的许可行为，对乙的权利产生实际的影响，乙便是规划部门许可行为的利害关系人。根据本解释第十三条第(一)项的规定．本案中，乙认为行政机关的许可行为侵犯了其建筑物相邻权可以向法院提起行政诉讼。还有很多因侵犯相邻权而引起的行政诉讼。例如，行政机关批用一方当事人使用某块土地，涉及相邻一方当事人的邻地通行权、邻地使用权等；行政机关批准河道上游的当事人使用水源，涉及河道下游的当事人利用水源的权利等。

公平竞争权，同样是公民、法人或者其他组织的民事权利。在一般情况下，对公平竞争权的侵害主要来自其他竞争者违反公平竞争原则的行为。但在有的情况下，行政机关的行为破坏公平竞争的环境或者规则，也可能成为公平竞争侵权。例如，某市发了一个规范性文件，规定以投标的方式，将某块商业用地的使用权转让给出资的企业，以出资额的高低，决定中标者。

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甲企业和乙企业均出资投标，甲企业和乙企业的其他条件相同．但甲企业的出资额大大高于乙企业。然而，该市政府决定由乙企业开发这块商业用地。甲企业认为该市政府的行为侵犯了其公平竞争权．向法院提起诉论。根据本解释第十三条第(一)项的规定，该市政府的行为涉及甲企业的公平竞争权，甲企业提起行政诉讼，法院应当受理此案。

二、与被诉的行政复议决定有法律上利害关系和在复议程序中被追加为第三人的情形。这一项的规定同样是本解释第十二条规定的“与被诉具体行政行为有法律上利害关系”的特殊情形，只是被诉行为是复议决定。例如，某县公安局认定张某殴打孙某致轻微伤，决定对张某处以拘留十五天的行政处罚。张某不服，向市公安局申请复议。市公安局经过审查，认定孙某辨认错误，张某没有殴打孙某，而是钱某殴打了孙某，撤销了原处罚决定。尽管，原具体行政行为和钱某不具有利害关系，但由于该复议决定涉及钱某的权利义务，钱某与该复议决定具有法律上的利害关系。根据本解释的规定，钱某有权提起行政诉讼。一般情况下．与行政复议和某县公安局的裁决决定都具有利害关系朗当事人，在行政复议程序中，应当被迫加为第三人。根据本解释的规定，在复议程序小被追加为第三人的当事人，可以提起行政诉讼。

三、要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的情形。该项规定主要是为了解决保护被侵害人合法权益的问题。例如，甲将乙打伤，乙向公安机关报案后，县公安机关作出处罚决定，拘留甲7天，甲认为处罚过重，向市公安局申请复议。市公安局经过复议，作出复议决定，撤销县公安局的处2B决定。乙对市公安局的复议决定不服，向法院提起行政诉讼。对于此案中乙的诉权的相关问题，《贯彻意见》第37条规定，“治安行政案件中，复议机关撤销了原处罚决定，被侵害人不服而依法起诉的，人民法院应于受理”。《贯彻意见》解决了本案提出的问题。作这一规定的主要依据是，《治安管理处罚条例》第三十九条规定，被治安处罚的人或者被侵害人不服上一级公安机关的复议裁决的，可以在接到通知后十五日内向当地人民法院提起诉讼。但是，《贯彻意见》没有解决未经复议案件，法院应当如何处理的问题，也没有明确非治安案件如何保护被侵害人的权利的问题。本解释解决了这个问题。

是否应当规定被侵害人可以通过行政诉讼，要求行政机关追究加害人的责任，理论上需要解决的问题是，行政机关追究侵害人的法律责任，是否属于保护被侵害人合法权益的范畴。我们认为，行政机关对侵害人的处罚具有双重价值，一方面是为了维护公共利益，另一方面也是为了保护被侵害人的权利。要求行政机关惩戒违法行为人，本身便是被侵害人权利。新颁布的刑事诉讼法规定，被害人在检察机关不提起公诉的情况下，可以直接向法院提起自诉。规定公民刑事上的自诉权，同样是基于这一原理。本解释的这一规定充分体现了保护被侵害人权利的精神。

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四、与行政机关撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的情形。此项规定的行政诉讼的对象，是行政机关撤销、变更的具体行政行为。例如，某县公安局对甲作出治安拘留15天的处罚决定后，发现错误，决定撤销该处罚决定。该案的被侵害人据此可以提起行政诉讼。该项的规定同样是本解释第十二条所指的“与被诉具体行政行为有法律上的利害关系”的情形之一。

第十四条 合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告，由执行台伙企业事务的合伙人作诉讼代表人；其他台伙组织提起诉讼的，合伙人为共同原告。

不具备法人资格的其他组织向人民法院提起诉讼的，由该组织的主要负责人作诉讼代表人；没有主要负贵人的，可以由推选的负责人作诉讼代表人。

同案原告为5人以上，应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼；在指定期限内末选定的，人民法院可以依职权指定。

[释义]本条主要是有关诉讼代表人问题的规定。

在诉讼法理论中，诉讼代表人具有很丰富的内涵。诉讼代表人可以是参与诉讼的组织的法定代表人或实际的负责人，也可以是临时推选的人。《贯彻意见》第t4条对如何确定法定代表人作了规定：“不具备法人资格的其他组织向人民法院提起行政诉讼，由该组织的主要负责人作为法定代表人；没有主要负责人时，可以由实际上的负责人作法定代表人”。《贯彻意见》的规定，存在三个问题：(1)所谓法定代表人，是指依照法律、法规或者组织章程所确定的代表法人行使权力的人。具备法人资格的组织，其法定代表人是由行政机关发放的有效证件所确定的。非法人组织，如果没有负责人，则该组织无法定代表人，因此，不应将实际上的负责人界定为法定代表人。(2)该条解决的是法定代表人的问题，对于行政诉讼而言，需要解决的是诉讼代表人的问题，而不是法定代表人的问题。(3)该条没有解决非法人组织没有实际负责人时，应如何确定诉讼代表人的问题。

鉴于《贯彻意见》第14条存在的缺陷，本解释从诉讼代表人的角度规定原告资格问题。本解释第十四条包括三个方面的内容。

一是有关合伙组织诉讼代表人的问题，即，有字号的合伙企业提起诉讼，由执行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人。‘‘执行合伙企业事务的合伙人”的概念源于《合伙企业法》的规定，是指法律规定的合伙企业法定代表人。该条将《贯彻意见》的第14条中规定的“法定代表人”，改为诉讼代表人。

二是有关不具备法人资格的其他组织的诉讼代表人的问题；这类组织提起行政诉讼由主要

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