政策之窗理论下火车票实名制政策分析 - 暑期社会实践报告

政策之窗理论下火车票实名制政策分析

（暑期社会实践报告）

摘要：火车票实名制政策是指乘客在购买火车票和乘坐火车时，需要登记、核查个人真实姓名和身份的一种制度。火车票实名制政策的实行对于打击非法贩卖火车票的行为以及加强乘客乘车管理具有重要的意义，与此同时也使得乘客的个人信息容易泄露。本文从“政策之窗”理论出发，通过对火车票实名制政策的“问题源流”、“政策源流”以及“政治源流”三方面的分析，旨在阐述火车票实名制政策推行的必然性及其意义。同时还对“政策之窗”理论对政策推动的流程作全面分析。本文的研究，不仅对“政策之窗”理论的研究有着重要的理论和实践意义；在文章的最后，对火车票实名制政策的完善和发展提出了作者的几点建议及意见，对于火车票实名制政策的完善有着重要的意义及价值。

关键字：多源流模型 火车票实名制 政策 政策之窗制度

Abstract

Real-name railway ticket policy refers to a system that passengers need to register and verification of their personal real name and identity when buying train tickets and by train. The implementation of the Real-name railway ticket policy is good to combat illicit trafficking and to enhance to management of the passenger of the train travel. At the same time, it also makes the personal information of passengers be easy to leak. In the paper I try to expound the inevitability and significance of the implementation of the Real-name railway ticket policy by the “Problem Stream”,” Policy Stream” and “Policy Stream” of the policy windows theory. This study not only has important theoretical and practical significance to the study of “policy of windows” theory, but also has deeper enlightenment for the establishment of policy agenda.

Key words: Multiple streams policy Real-name railway ticket policy Policy Windows

目录

1.引言 ........................................................................................................................................................................ 1

1.1 问题的起源及意义 .................................................................................................................................... 1 1.2 文献综述 .................................................................................................................................................... 1

1.2.1 关于春运“一票难求”现象的研究 .................................................................................................. 1 1.2.2 关于实名制的研究 ......................................................................................................................... 2 1.2.3 述评 ................................................................................................................................................. 4 1.3 研究方法与内容 ........................................................................................................................................ 4 1.4 可能的创新与局限 .................................................................................................................................... 4 2.火车票实名制政策简介 ........................................................................................................................................ 4

2.1 火车票实名制政策产生背景 .................................................................................................................... 5 2.2 火车票实名制政策的优缺点 .................................................................................................................... 5

2.2.1 火车票实名制的优点 ..................................................................................................................... 5 2.2.2 火车票实名制政策的缺点 ............................................................................................................. 6

3.火车票实名制问题“多源流”分析 .................................................................................................................... 6

2.1 多源流模型 ................................................................................................................................................ 6 3.2 火车票实名制政策的多源流分析 ............................................................................................................ 7

3.2.1 问题源流分析 ................................................................................................................................. 7 3.2.2 政策源流分析 ................................................................................................................................. 8 3.2.3 政治源流分析 ................................................................................................................................. 8 2.3 “政策之窗”的开启分析 ........................................................................................................................ 9

2.3.1 三种源流发生变化至政策之窗开启 .............................................................................................. 9 3.3.2 政策企业家有效利用机会至政策变迁 .......................................................................................... 9

4.火车票实名制政策的优化 .................................................................................................................................. 10

4.1 加大火车票实名制宣传力度 .................................................................................................................. 10 4.2 全面接纳吸收人民群众的意见及建议 .................................................................................................. 10 4.3 优化火车票实名制的管理方法 ...............................................................................................................11 4.4 完善火车票实名制相关的法律法规 .......................................................................................................11 5.结论与展望 ...........................................................................................................................................................11 参考文献 ................................................................................................................................................................. 13

1.引言

1.1 问题的起源及意义

火车票实名制政策是指乘客在购买火车票和乘坐火车时，需要登记、核查个人真实姓名和身份的一种制度。火车票实名制问题的来源在于我国春运期间的“一票难求”现象，每年春运，我国都会有很大一批的流动人口在务工地与家乡间往返，而这一大批的人流量是中国交通所无法承受的，特别是铁路交通。因此，针对这一问题，火车票实名制政策也就应运而生了。从某种角度上讲，火车票实名制可以打击非法贩卖火车票的行为，对预防、减少和打击铁路沿线上的各种犯罪行为、保障乘客的人身安全、加强乘车管理都有一定的作用。火车票实名制的背后不仅是解决售票程序的问题，还是社会发展问题，是整个交通产业的革命性问题。当然，由于现在有些技术的不成熟，火车票实名制的实行容易导致乘客个人信息的泄露。不过总得说来，火车票实名制政策的实行毕竟可以说是利大于弊的。

1.2 文献综述

1.2.1 关于春运“一票难求”现象的研究

交通大学教授张超说，春运现象早在新中国成立初期就开始出现,在五十余年的发展历程中,春运见证了中国社会制度变迁和社会结构转型。而社会经济的转型又带来了对铁路运力的旺盛需求,在运力不足和管理体制落后的双重困境中,酿成春运中“一票难求”的“中国奇观”。张超教授对铁路运力的供需矛盾、铁路管理体制以及春运铁路客流量的形成原因等方面进行研究,进而引申到对“二元”社会经济结构、户籍制度、区域间经济发展失衡等间接导致铁路春运客流量过于庞大最终导致春运期间铁路运力供不应求的方面的思考与研究。深入分析研究发现,铁路春运“一票难求”问题,所蕴含的铁路运力不足和铁路管理体制方面的问题,以及深层次的中国在社会经济转型期所暴露出来的“二元”社会经济结构的问题,反映出来的是城乡差距、工农业比较收益差距和地区发展的差距所引发的巨大的人口流动,其重点表现在于数以亿计的、具有中国传统文化思想的农民工春运期间往返于城乡之间。据此,张超教授得出结论：要缓解铁路春运的压力,应当着手于铁路运力的提高、铁路基础设施的建设以及铁路管理体制的完善。而从根本上解决问题,必须从人口流动的控制和管理的科学化出发,避免人口大规模地频繁流动而造成对铁路运力的冲击。因此,我们必须致力于加速社会经济的转型,彻底化解“二元”社会经济的弊端。

李阳认为，针对铁路部门在各节假日尤其是春运期间经常出现\一票难求\的现象,我国在近两年来正式提出实行\火车票实名制\政策并在全国范围内施行,取得了良好的成效。运用约翰·金登的\多源流\模型,从问题流、政策流和政治流三个方面分析这一政策由问题上升为政

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策议程的过程。并更深一步探讨了政策之窗的开启途径。通过这一模型说明了实名制政策的合理性,同时揭示了政治流在政策形成中起到了关键作用。

盛名泉说，一般认为火车票市场之所以存在“倒票”都是因为价格管制的结果。价格管制导致了市场中存在套利机会,然而对于火车票这种特殊商品，即使价格升高到供求均衡价格,依然可能存在套利机会；单纯地提高价格不仅不能消除“倒票”行为,而且损害了低收入消费者的福利。盛名泉提出了一种差别定价方式——两期定价方法，可以驱逐市场中的“套利者”；同时,恰当的两期定价还可增进社会福利。

贾永生说，由于我们国家铁路在运能矛盾和运输管理方面的原因 ,造成倒卖火车票等扰乱社会市场经济秩序 ,侵害旅客合法权利的现象严重存在。另外 ，铁路是特殊的流动的社会构成 ,人、财、物高度聚集 ,各种违法犯罪分子也混迹其中作案，危害社会。由于铁路区域内的人员流动性特别大，如果没有严密的社会管理手段，会给各种在铁路上作案的违法犯罪分子很多便利，令广大旅客和铁路部门防不胜防，铁路的秩序和社会的安全缺乏保障。火车票实名制是指公民在购买火车票和乘坐火车时必须登记、查验个人的真实身份的一项社会制度。火车票实名制是防治倒卖火车票，预防、控制和打击铁路站车上的旅客财物被盗、抢劫、杀人、爆炸、贩毒等违法犯罪的重要措施。铁路和全社会都应该认识到建立火车票实名制制度的重要性 ，积极稳妥地推进有关立法、科技投入、改革铁路客运机制等方面工作，使之早日变为现实的铁路和社会管理制度。

西南交通大学教授胡楠认为，整个社会流动因素大大提高,旅客的流动性需求与运力不足的矛盾日渐加剧，尤其是铁路旅客运能不足的矛盾尤其尖锐，而且该矛盾在相当长的一段时期内确实无法得到解决。在此情况下,出现了大量“黄牛党”长期驻扎在火车站附近，他们通过赶早排队，甚至还专门雇人排队、拉笼、腐蚀铁路车站职工的方法，大量吸纳各种紧俏车票，再高价倒卖给急需车票的旅客，赚取差价，严重扰乱了火车站的售票秩序，同时也侵犯了普通旅客合法取得火车票机会的利益。2008年来,旅客出行一票难求和票贩子猖獗引起社会和媒体的高度关注，实名制售票的呼声日益高涨。在此形势下，2010年春运期间，火车票实名售票制在广州铁路集团公司和成都铁路局部分车站试行以来，倒卖火车票行为出现了新的情形，铁路部门在打击这类新型犯罪上出现了许多争议，不相统一的意见给打击倒票行为造成了层层障碍。对火车票实名售票制试点以来出现的新问题进行分析研究，打击这类新型犯罪。实名制购票不可能解决一票难求的问题，也不能根本杜绝票贩子，并提出遏制倒卖车票行为，除了要对涉票违法犯罪行为严加打击以外，提高铁路运力才是解决问题的根本之道。 1.2.2 关于实名制的研究

同济大学交通运输工程学院徐行方教授认为，“一般而言，技术不是问题。但对现有售票系统进行更新换代是必须的，包括软件开发和设备配置，硬件包括检票、验票设备等。”他的同事孙有望教授也认为，“技术方面应该没有问题，可能需要增添人力、场地和设施，需要增加运营费用。”

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徐行方认为火车票实名制还可以改善服务质量，“由于春运期间客运为刚性需求，运量过大、时间集中，加之运能不足，实名制虽不能解决运量问题，但能改善运输服务质量，因为售票是铁路客运的第一道重要环节。另外火车票实名制的出台是应对社会长期以来呼声的需要，应该可以尝试，是顺应民意打击倒票的积极举措。”

孙有望认为，“实行火车票实名制对车票的真实流向有准确的控制，对打击黄牛倒票有效，但难言彻底根除，因为车票是紧缺物品，黄牛总归会有，多少而已”。“有供不应求的市场就有黄牛，是社会普遍现象，非铁路春运独有，每到春运黄牛猖獗，实名制可有效遏制票贩子活动。但不是万能的，不能做到百分之百。比如票贩子可能会采取办理假的临时身份证等等办法，钻政策空当”

孙莉说，本着打击黄牛、利民便民的初衷，火车票实名制政策的实施在一定程度上维护了弱势群体的利益，体现了建设社会主义和谐社会、公平社会的需要。“实名制的推行是一个进步，实行实名制并加强内控，会对倒票形成打压，但我们不能要求实名制解决所有的问题。”

北京理工大学教授胡星斗说。当前，我国春运期间客票紧张的深层次原因是政治层面的城乡二元制，解决的根本之道实为政治体制的改革，才能真正切实实现社会的公平公正。

付玉芝说，火车票实名制作为规范铁路运输部门和乘客之间的交易活动的行为规则,在印度已有近百年的历史，在我国曾经有过失败和成功的例子。作者通过分析火车票实名制的制度应求、制度供给，论证了实名制在我国实行的可行性和必要性，但并不会一蹴而就，并针对可能出现的问题提出了相关对策。

王毅，买火车票难,近年来关系广大民生,而增加运力还是实行火车票实名制争论不休,其实解决的根源在于铁路部门转变立场,采取积极态度,关注解决民生问题。

孙小兵说，实名制具有治安防控功能，实名制可以通过互联互通的信息网络，构筑疏而不漏的立体化治安防控体系，并保护公民的合法权益;实名制可以明确相关部门的治安防控职责，从多领域进行治安防控;实名制通过对真实信息的及时登记与记录，使信息具有客观性，促使人们因担心犯罪行为被发现而不去犯罪，可以预防多种犯罪的发生;实名制便于执法机关查证犯罪线索，及时准确惩治犯罪分子。

齐恩平说，实名制政策的实施必须遵循合法性原则和比例原则,实名制政策的制定需要理性而不应泛化，从法律制度层面为实名制政策扩定适用范围，将有效避免实名制政策对私权领域的不当干涉。推行实名制政策的同时,需要建立相应的个人信息保护配套机制，实现政策与法律制度的契合与互动。实名制政策在适用层面得以顺利推行，是通过将民事政策细化为可以操作的具体规则来实现的。

王毅说，买火车票难,近年来关系广大民生,而增加运力还是实行火车票实名制争论不休,其实解决的根源在于铁路部门转变立场,采取积极态度,关注解决民生问题。这增加了旅客负担，特别是身份证丢失或被盗，问题就会非常麻烦；实名制的火车票上面除了名字之外，还有身份证号码，这些真实的个人信息很容易因车票丢弃或被贩卖，侵害民众合法的个人信息安全，产生很严重的后果；同时据报道，2010 年铁道部为应对广州和成都地区春运火车票实名制，

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增加了1 亿元的设备投入，广铁集团新增临时用工达2. 6 万人，广州地区的铁路警力投入7000 多人。2012年火车票实名制的全国范围内实行，其设备、人力投入的巨大可想而知，更为重要的是，这些设备在平时大多处于一种闲置状态，造成巨大的资源浪费。羊毛出在羊身上，这些费用将最终由消费者买单，显示在终端票价上。 1.2.3 述评

已有研究关注“一票难求”背景下的火车票实名制政策并从公共管理学角度进行了分析，得出了一定的有益成果，包括实名制政策对于保障公平原则、解决供求极度不平衡问题以及打击违法犯罪等等方面的重要意义，这一切都充分论证了这个政策出台的必要性和意义，但是，也存在一些研究的不足，体现在以下两个方面。

第一，注重对火车票实名制政策的意义进行分析，忽略了对这一政策制定过程的分析。 第二，注重对火车票实名制政策的优劣进行实践分析，忽略了对这一政策制定过程的理论分析。

本研究拟通过“政策之窗”理论分析火车票实名制政策的制定过程，弥补已有研究中的以上不足。

1.3 研究方法与内容

本文主要采用了文献研究以及定性分析的研究方法分析“政策之窗”理论下的火车票实名制制度。通过前期的文献阅读了解火车票实名制政策的发展历程以及“政策之窗”理论的理论和实践意义，对文章索要研究的课题有了一个全面的认识。后期通过定性分析的方法对前期的各种材料进行思维加工，从而能去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里，以此来认识“政策之窗”理论下的火车票实名制政策。本文研究的主要内容有火车票实名制政策及其多源流分析。

1.4 可能的创新与局限

本文从“政策之窗”理论出发，研究火车票实名制政策制定的过程以及政策制定过程的理论分析，弥补了已有研究中的不足之处。由于笔者的水平有限，文章中对于有些问题的分析可能不够深入，存在不足之处，还望各位老师指正。

2.火车票实名制政策简介

火车票实名制是指乘客在购买火车票和乘坐火车时，需要登记、核查个人的真实姓名和身份的一种制度。在2010年的春运，广铁集团、成都铁路局开始试行火车票实名制。2011年6

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月1日，动车组开始实行火车票实名制。2012年元旦起，全国所有旅客列车实行车票实名制。而从2012年5月10日起，实名制火车票如果丢失可以挂失补办。火车票实名制政策的实施，保障了铁路乘车的安全以及规范，同时也使得乘客的个人信息容易遭到泄露，这就需要乘客有较强的个人信息保护意识。

2.1 火车票实名制政策产生背景

中国大陆在每年农历春节前后发生一种大规模的交通运输压力的现象—春运。春运期间客流量非常大，每年的春运的客流量都超过大陆人口总数，有十多亿人次。春运一般发生在春节前后，节前15天及节后25天左右，因此每年春运约40天。

一般意义上的春运，是指中国大陆的城际交通，不包括中国大陆与香港和澳门之间的交通以及国际交通。口语中的“春运”有两个含义，一是指春节前后的运输现象，二是“春运期间”的简称。春运规模之大，以致中国大陆交通，特别是铁路交通难以承受，为了解决春运问题，中国政府每年都要提前部署，但仍无法满足春运要求。春运被称为人类历史最大规模的迁徙之一。在铁路系统的春运中，产生一个非常严重的问题就是“一票难求”，有人提出，这个难题归根结底是由于没有实行火车票实名制，所以火车票实名制的呼声越来越大。在这样一种趋势下，火车票实名制政策也就诞生了。

2.2 火车票实名制政策的优缺点

火车票实名制政策自实施以来，取得了显著的成效，对于缓解春运压力，尤其是春运铁路交通压力有了很大的帮助，然而，火车票实名制政策的缺点也随之暴露出来。 2.2.1 火车票实名制的优点

火车票实名制政策的实行，保障铁路安全，不仅仅要保障列车行驶安全，也要保障广大旅客在列车行驶过程中人身财产安全。要做到这些，其中一个很重要的方面，就是加强了对列车上各种治安隐患和违法犯罪活动的监控。

然而，随着经济大发展、社会大转型、人口大流动，诱发社会治安问题的各种不稳定、不确定因素在不断增多，发生在铁路上的各种违法犯罪活动也日趋突出。从客观上看，主要有铁路上人财物高度聚散，人员流动便利，治安监控难度大，铁路警力不足等因素。实行火车票实名制政策，很好的解决了这一难题。

站在防患于未然的角度，由于长期没有实名制，难以及时掌握旅客身份信息，因此在铁路治安上，事前防范工作往往存在着被动滞后的问题。推行实名制，将便于公安机关及时排查混藏在旅客之中的违法犯罪分子。从这个意义上看，推行火车票实名制，无疑是增强社会

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尤其是铁路治安管理能力的一项重要举措。 2.2.2 火车票实名制政策的缺点

虽然实行了实名制，但大多数人取票和买票依然不是非常方便，进行了电话订购后，最大的弊端是几乎所有的票都在了电话订购方，而到火车站却没办法买到票，在一方面定购到票后在24小时内必须去拿票，不然票就没有，一般县级城市交通在春节前期不可能有那么方便，而火车站一般都在市区，定购未能及时去领票就没办法进行再次购票了，这样对于出行很不方便。

因此有人建议，制定一条实名制定票无法及时取票，可以通过一条热线取消，或是约定好时间在去取票，这样不会造成很多票定了没人取，这样更不会造成拿别人的身份证去代购票，而上车，这样实名制就没有任何意义了。对于电话定购，票可以给一部分，但大部分还是必须留在火车站工作人员的手中，如果电话定购方不够可以及时去取，这样不会造成成堆的票到火车站无法办理，一定要去电话定购商那边去取。

在实名制火车票上，铁路部门印制二维码的出发点是为了维护乘客的利益，并将乘客的关键个人信息屏蔽掉。但目前二维码只有一种算法，且这种算法已经被复制和破解，因此现在还没有更好的办法来防止二维码被破解①。以致很容易在火车票上读取乘客本人的身份信息。

3.火车票实名制问题“多源流”分析

任何一种制度或政策的推行，其背后定有一定的原因，当然火车票实名制政策也不例外。根据美国著名公共政策学家金登建立的多源流理论，任何政策的推行都是“问题源流”、“政策源流”以及“政治源流”三种因素的交汇共同作用，而这三者的交汇的首要因素便在于“政策之窗”理论的推行。

2.1 多源流模型

在借鉴科恩、马奇和奥尔森的垃圾桶模型（Garbage Can Model ）②的基础上，美国著名的公共政策学家金登建立了多源流理论，该理论最早出现于1984年金登出版的《议程、备选方案与公共政策》③一书中。多源流理论问世以来，引起了学者们的广泛关注，并被应用于对医疗、运输、电信与财政等领域内政策的分析，近年来，国内也有一些学者将多源流理论应用于分析我国从强制收容遣送制度向无偿救助制度的转变，用于探讨如何使成人教育成为一个更受关注的政策领域，以及用于分析江浙两省在跨行政区水污染防治合作中的政策过程。

①②

曾险峰. 铁路实行火车票实名制的利与弊探讨[J]. 科技信息 2010 (29).

龚洪波.“垃圾桶”模型述评—兼谈其对公共政策研究的启示.理论探索.2005 (6). ③

约翰·金登. 议程、备选方案与公共政策[M].北京:中国人民大学出版社.2004.

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作为一种重要的和主流的政策变迁理论，多源流理论是我们在研究政策变迁问题时所不能不予以重视的。

如图1所示，金登认为，“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果。”这种共同作用也就是多源流理论所讲的问题源流、政策源流和政治源流三者的连接与交汇。三条源流交汇的首要条件便在于政策之窗的开启，政策之窗的关闭意味着政策变迁的条件还不成熟，人们要想推动政策变迁的实现，就必须等待政策之窗的开启。

PolicyStreamProblem StreamPolitical StreamPolicy Windows

图1：多源流模型示意图

3.2 火车票实名制政策的多源流分析

火车票实名制政策的推行，其内部原因是多种多样的，但是归根结底便在于“问题源流”、“政策源流”以及“政治源流”三者的交汇。 3.2.1 问题源流分析

火车票实名制政策的问题源流主要在于春运，春运是我国春节前后包括节前15天到节后25天这40天的时间，春运被人们称之为是人类历史上最大规模的迁徙之一。由于我国人口出行主要以铁路交通为主，因此每年春运，铁路交通将面临着巨大的压力，春运期间的人流量已经严重超过了铁路交通的负载，使得春运期间出现“一票难求”的局面。在本来已然不堪重负的铁路交通下，又有火车票黄牛在大规模的贩票，基本上各紧张铁路线上的票都被黄牛控制，给原本就已是“一票难求”的春运雪上加霜。黄牛能够如此肆无忌惮的贩票，一方面在于春运期间的火车票供不应需，火车票无法满足春运期间所有旅客的需求，在供需关系严

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