浅谈当前公安机关损害群众利益的突出问题及其对策

浅谈公安民警侵害群众合法权益 “六种行为”及成因和对策

金溪县公安局 丁新国

公安机关肩负维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。我国公安机关随着新中国的诞生而诞生，几十年来各级公安机关在党和政府的坚强领导下，紧紧围绕党对公安工作的路线、方针、政策，在打击犯罪、维护社会治安秩序、保障人民群众的合法权益等方面做出了具大的贡献，赢得党和政府的信用，人民群众的爱戴。但是，在新的历史条件下，由于公安机关内部管理机制的不健全；少数领导干部的现有管理水平和民警的执法水平达不到新形势下对公安工作的要求；个别民警的人生观、道德观和金钱观发生扭曲，致使公安机关损害群众利益的人和事时有发生，突出表现在以下“六个”方面：

一、“六种行为”的危害性

一是公安民警玩忽职守的行为。《中华人民共和国人民警察法》第二章、第六条规定：公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：预防、制止和侦查违法犯罪活动；维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；维护交通安全和交通秩序，处理交通事故；组织、实施消防工作，实行消防监督；管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品；对法律、法规规定的特种行业进行管理；警卫国家规定的特定人员，守卫重要的场所和设施；管理集会、游行、示威活动；管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务；维护国(边)境地区的治安秩序；对被判处管制、拘役、剥夺政治权利的罪犯和监外执行的罪犯执行刑罚，对被宣告缓刑、假释的罪犯实行监督、考察；监督管理计算机信息系统的安全保护工作；指导和监督国家机关、社会团体、企业事业

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组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作；法律、法规规定的其他职责。根据人民警察法对人民警察所规定的职责范畴，本人认为人民警察在执法活动中，不认真、不完全或者是不履行人民警察法所规定的工作职责行为，可认定为人民警察的玩忽职守行为，也就是我们常说的不作为行为。玩忽职守行为是当前公安机关损害群众利益比较普遍和突出问题，轻则使人民群众利益受到损害，重则使人民群众的合法权益受到侵害，再重则使人民群众的生命、财产产生消失。

案例一：2002年6月25日，广东省佛山市吴某，酒后从家中操起柴刀、菜刀、镰刀，疯疯癫癫地跑到街上。他看到两名村民后，拿着刀冲上去就砍，两村民冷不防被砍伤，大叫着跑开，另一村民冯某见状不好，立即打电话报警称“有人持刀砍人”。派出所值班民警李某接报后，立即叫上民警欧某一起出警。为了及时赶到现场，他们不仅没带枪，连对讲机也没拿，当来到距派出所约250米的路段时，两人见到失控的吴某此时已是见人就砍！由于民警李某、欧某出警时未带警用械具和通信工具，对吴某行凶行为制止不力，造成村民小贞被砍死，村民阿全、阿佳头部被砍伤的严重后果。事件发生后，佛山市检察院对出警民警李某和欧某实施逮捕，并以玩忽职守罪提起公诉。

案例二：2003年11月8日凌晨4时40分许，犯罪嫌疑人杨某，流窜到陕西省勉县茶店镇分水铺、艾叶口和三家店村三处实施抢劫杀人，造成4人死亡，1人受伤的恶性案件。案件发生期间，群众向公安机关先后报警、求助11次，110值班民警黄某，在接到群众报警求助电话后，未询问情况，只简单的告知求助人拨打120。当群众再次电话报警后，黄某仍未对发案地点等情况进行详细询问，也未向值班领导汇报，致使茶店派出所接到出警指令后不知发案地的位臵，延误了出警时间，导致4名群众被害，在社会上造成了严重的后果。黄某被勉县人民检察院以涉嫌玩忽职守罪依法逮捕。

案例三：2002年9月，犯罪嫌疑人钟某（化名黄金平）在汕头

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市将其女友李某杀害后潜逃至深圳，在深圳期间钟某又与女性陈某建立了恋爱关系，同年12月陈某提出与钟分手遭到拒绝。2004年1月4日上午，钟某在陈某住处将煤气瓶开关打开，试图用打火机引爆煤气与陈某同归于尽，后被闻讯赶来的“110”巡警救起，并送医院抢救，钟某被押送到当地派出所，由民警王某处理。王某在处理中不仅没有向钟某、陈某等当事人调查了解引爆煤气涉嫌故意杀人案件的情况，而且对钟某假冒“黄金平”的身份没有作认真的审查，当天下午就擅自将在全国网上通缉的杀人潜逃犯钟某放走。4天后钟某寻机将陈某杀害。

二是公安民警滥用职权的行为。《中华人民共和国人民警察法》第二十二条规定：人民警察不得有下列行为：散布有损国家声誉的言论，参加非法组织，参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动，参加罢工；泄露国家秘密、警务工作秘密；弄虚作假，隐瞒案情，包庇、纵容违法犯罪活动；刑讯逼供或者体罚、虐待人犯；非法剥夺、限制他人人身自由，非法搜查他人的身体、物品、住所或者场所；敲诈勒索或者索取、收受贿赂；殴打他人或者唆使他人打人；违法实施处罚或者收取费用；接受当事人及其代理人的请客送礼；从事营利性的经营活动或者受雇于任何个人或者组织；玩忽职守，不履行法定义务；其他违法乱纪的行为。根据人民警察法的这一规定，本人认为公安机关的人民警察在执法过程中，如果践踏了这些规定，可认定为滥用职权的行为。在人民警的执法活动中，滥用职权和玩忽职守是把双刃剑，所侵害的客体都是人民群众的合法利益。

案例一：2002年7月12日凌晨2时许，唐山市南堡开发区友爱楼住户郭某夫妇在家中被人致重伤。南堡开发区分局将时任冀东监狱二支队政治部主任的李某确定为犯罪嫌疑人，并于案发当晚，在李某家搜出钢珠手枪一支。7月16日，南堡开发区分局以涉嫌私藏枪支罪将李某刑事拘留。7月21日，该局民警及联防队员聂某、王某、杨某、黄某、张某、卢某、宋某等七人对李某进行讯问时，因李某坚

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称“7〃12”案与自己无关，聂某等七人对李某进行刑讯逼供。在连续讯问十多个小时之后，李某受刑不过，承认“7〃12”案系其所为。2003年11月26日，唐山市中级法院以故意杀人罪和非法持有枪支罪判处李某死刑，缓期两年执行。2004年8月11日，该案被省高院发回重审。同年11月26日，南堡分局以证据发生变化、无犯罪事实为由，将李某释放。2005年3月28日，经省高院司法鉴定技术室鉴定，李某损伤程度为轻伤。

案例二：2001年6月，丹江口市公安局执法检查中，发现该局土关垭派出所所长闻某，在不到一年的时间里，共组织警力查处卖淫嫖娼案件13起，其中违反规定擅自决定作罚款处理10起，处罚17人，未处罚24人，对5名涉嫌介绍、容留、强迫妇女卖淫的犯罪嫌疑人未追究刑事责任。罚款累计58440元，不上交财政全部用于派出所日常开支。

案例三：2001年9月12日，黄石市两伙流氓势力聚众斗殴，致一人死亡、多人受伤。经调查认定李某、张某为此案的主要犯罪嫌疑人。2004年2月，李某帮人讨债遭枪击住院治疗。在疗伤期间，李某为了逃避法律制裁，通过亲戚联系上主办“9〃12”案件的民警徐某，希望能以受伤为由办理取保候审。当年3月24日，徐某指派民警到当地某茶楼讯问李某。李交代了自己在“9〃12”案中，夺过对方匕首并刺倒对方一人的重大犯罪事实。徐某在明知李某是“9〃12”案件主犯，依法不得取保候审的情况下，仍指示民警收钱后放走李某。2004年7月26日，李某在取保期间与一名保安员游某发生纠纷并将游某砍死。2005年5月11日，徐某涉嫌滥用职权被依法逮捕。

三是公安民警徇私枉法的行为。徇私枉法罪是指司法工作人员对明知是无罪的人而使他受追诉、对明知是有罪的人而故意包庇不使他受追诉，或者在刑事审判活动中故意违背事实和法律作出枉法裁判的行为。在司法实践中，徇私枉法的行为同样严重侵害着人民群众的合法权益。

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案例一：2002年5月19日，温州市公安局南浦派出所在接到群众报警后，抓获入室盗窃的犯罪嫌疑人任某。当天上午，办案民警陈某、金某获知犯罪嫌疑人任某盗窃财物为人民币400元及小灵通一只，凭工作经验陈某觉得盗窃总价值尚未达到构罪标准。为使该案的盗窃金额数达到构罪标准，陈某授意金某做失主谈话笔录时，将失窃的现金数额虚报为人民币1900元，并指使失主在领条上收\元及小灵通一只\。同时，陈某让金某从自己的包里拿出1500元，伪造了“赃款赃物照片”的证据材料，致使检察机关对任某作出了批准逮捕的决定。2002年6月，陈某、金某被鹿城区检察院立案侦查。

案例二：1999年4月至8月间，温州市公安局民警叶某、何某在办理犯罪嫌疑人夏某盗窃拖拉机案过程中，在明知夏某犯有盗窃罪，应追究其刑事责任的情况下，以夏某能为他俩提供破案线索为由，违反规定，超越职权，擅自商定不追究犯罪嫌疑人夏某的刑事责任，以致夏某两次逃脱法律制裁。之后，夏某在外继续疯狂作案，侵害人民群众的财物达数十万元。

案例三：2004年3月至8月间，北京市公安局房山分局治安支队民警李某为使涉嫌组织卖淫罪的赵某、郝某逃避处罚，向赵某泄露有关部门查禁违法犯罪活动的部署、帮助赵某伪造证据、指使郝某隐瞒罪责、唆使赵某外逃。 2005年7月19日，石景山区人民法院以帮助犯罪分子逃避处罚罪，判处李某有期徒刑四年。

四是公安民警失职、渎职的行为。失职、渎职是指司法工作人员由于严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使在押的犯罪嫌疑人、被告人、罪犯脱逃，造成严重后果的行为。

如：2002年8月27日，河南省息县公安机关在温州破获了106国道系列抢劫案，犯罪嫌疑人张某被警方抓获。经审讯，犯罪嫌疑人张某交代了犯罪事实并供述了同案参与人陈某。同月31日，警方将犯罪嫌疑人陈某抓获，经审讯，陈某交代了部分犯罪事实。为继续固定证据，犯罪嫌疑人陈某被留臵在刑警大队。9月1日19时许，该

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县民警何某根据安排，负责看守犯罪嫌疑人陈某。何某先是躺在床上看电视，后在床上熟睡。次日凌晨3时许，犯罪嫌疑人陈某脱铐逃跑。逃跑后陈某伙同他人抢劫四起，共计抢劫钱物价值人民币60120元。案发后，法院认为：何某身为公安民警，严重不负责任，致使在押的重大犯罪嫌疑人脱逃，造成了特别严重后果，已构成失职致使在押人员脱逃罪。

五是公安民警执法不公的行为。人民警察是国家刑法、治安处罚法、交通法等法律法规的执法主体，在执法活动中的公正与否直接关系到党和政府的形象，关系到法律的尊严和人民群众的合法利益。公正、严格执法，既维护了党和政府的形象，也维护了人民群众的合法权益，反之既损害了党和政府的形象，也损害了人民群众的合法利益。

如：某县犯罪嫌疑人邓某邀集本村村民吴某、王某拦路抢劫被当地公安机关现场抓获。邓某和王某在此次犯罪活动中一个是邀集者，一个是持刀伤人，两人本应属于此案的主犯，而吴某只是旁观助威，本应属于此案的从犯。但由于邓某和王某的亲属在当地有一定的社会影响，当地公安机关对其取保侯审，吴某被起诉，后被人民法院判刑三年。邓某、王某释放后纠集不法人员冲击当地派出所，殴打基层办案民警，继续称霸一方为非作歹，在社会造成极坏影响。

又如：有些公安机关在处理赌博案和取保侯审的案件时，不是按照犯罪嫌疑人的犯罪情节依法处理，而是“看山砍柴”，经济条件差的少罚少收，经济条件好的多罚多收；社会地位高的少罚少收，社会地位低的多罚多收；亲朋好友少罚少收，陌生人多罚多收；当地人少罚少收，外地人多罚多收等等。

六是公安民警漠视群众利益的行为。以人为本，人民的利益高于一切，是党和政府一贯倡导的工作作风，也是治党、治国的根本。当前公安机关在执法活动中，特别是执法服务中，漠视群众利益的人和事时有发生，在少数地方还相当严重。具体表现为：

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1、程序复杂。如：人民群众办理一个“二代证”，从申请办证到领证，短则三个月时间，长则半年时间，更为甚者是石沉大海，永无音信，不知何年何月才能拿到；办理一个户口内容的更正，需村小组证明、村委会证明、乡政府证明、责任区民警签署意见、派出所领导签署意见、户政科经办人签署意见、户政科领导签署意见、县局分管领导签署意见、户政科开通网络、派出所办理。取得这些证明和意见，一次性能找到相关的工作人员和领导，且业务熟悉也需要三个工作日，如果一次性找不到相关的工作人员，且业务又不熟者，哪不知要跑多少个工作日和多少冤枉路。

2、刁难群众。刁难群众侵害的客体是人民群众的时间、劳动力和经济利益。如：某县村民蔡某家住两镇交界处，离本地公安派出所20余华里，距邻镇公安派出所仅10华里。蔡某因山权与邻镇村民发生纠纷并被殴打致伤。蔡某为了维护自已的合法权益，到邻镇公安派出所报警求助，邻镇公安派出所以发案地不是本辖区为由，责成蔡某到当地派出所报警，蔡某又跑到当地派出所报警，当地派出所以本案件涉及两个镇，且犯罪嫌疑人属于邻镇为由，责成蔡某到县公安局治安大队报警，蔡某到县局治安大队报警求助，治安大队以本案达到刑事立案标准，责成蔡某到刑警大队报警，刑警大队认为本案是由山权纠纷引起，应到当地人民政府去解决。当地政府认为此案难以处理，又责成蔡某到人民法院去起诉，人民法院以只能解决民事部分，而不能解决刑事部分为由，又将蔡某踢向公安机关解决……..。蔡某被踢来踢去，跑了数个工作日，耗费路费上千元，最后在县委主要领导的协调下，才得以落实办案单位。

3、索拿卡要。索拿卡要通常体现在执法民警，“不见好处不办事、见了好处乱办事”、简易事情复杂化，人为设臵办事障碍，增加办事难度，提高办事标准，从中索取办事群众的财物。如：有些交通管理部门得到当事人的好处，对无牌无证车辆视而不见，任意横行；有些窗口民警得到当事人的好处，随意更正户口内容；有些办案民警得到

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当事人的好处，以罚代刑、以罚代羁降低处理标准等等。这些现象所侵害的是人民群众的财物，损害的法律的尊严和公安机关的形象。

二、“六种行为”的成因

公安民警六种侵害群众合法权益的行为，其产生和发展的原因是多方面的，有微观层次上个人主观方面的，也有宏观层次上制度结构客观方面的。本人从多年的工作实践中总结出以下几点原因，仅供各位同行参考：

一是缺乏有力的制约和监督机制，导致“六种行为”的产生。失去监督的权力，必然导至腐败，本人认为这句话具有较强的真理性。公安机关行使着法律的执行权，这种权力一旦失去监督，往往使少数公安民警在思维主观上和行为客观导致腐败现象的产生。由于缺乏制约机制作保障，往往使得权力行为的规范流于形式，丧失应有的严肃性，得不到真正的贯彻。现实权力体制中的情况表明，权力地位越高，受到的制约和监督却越弱。公安民警跟其他公务员所不同的是，民警手中或多或少掌握着一定的权力，这些权力本是国家以法律形式赋予公安民警为维护社会治安稳定而享有的，但是这些权力一旦被认为是特权，过分强调被管理者服从、就会导致权力欲膨胀，容易出现滥用权力。如本文在案例中温州市公安局南浦派出所民警陈某、金某徇私枉法一案和南堡开发区分局民警聂某等七人的刑讯逼供一案所反映的问题，当然有他们主观方面的因素，但客观来讲与我们公安机关内部制约监督机制乏力是分不开的。

二是权利对权力的监控不足，导致“六种行为”的产生。由于权利与权力的失衡，往往导致权利对权力的监控力不足。我们知道为了保证权力行使权的合理正当，通常必须建立和完善权利对权力的监控制度，防止权力践踏和侵犯人民的权利和利益。一旦权利对权力的制约缺乏有效的实现手段，权力的运用就会离开了人民群众权利活动的监控，也必然出现掌权者滥用权力的后果。但遗憾的是，在我们公安机关对这样的制度尚未健全或者说是在萌芽状态，导致少数握有权

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力的民警无所顾忌，在执法活动中滥用职权、刁难群众、漠视人民群众的利益等等。如本文案例中丹江口市公安局土关垭派出所所长闻某的滥用职权行为，足以证明该所的执法行为，在客观上失去了人民群众的制约和监督，权利对权力的监控不力。

三是公安队伍素质不高导致“六种行为”的产生。要形成依法治国、依法行政的社会氛围，不仅仅要有完善各种法律、法规和规章制度，更为重要的是执法者要有较好的政治素质、业务素质和文化素质。否则事与愿为，功倍事半，执法者滥用职权、徇私枉法、执法不公等侵害人民群众合法权益的人和事就会时有发生。民警政治素质不高，经受不住资产阶级享乐主义、拜金主义的影响，世界观、价值观、人生观偏离了正确轨道，为了蝇头小利臵国家法律于不顾，滥用职权，或产生厌烦和抱怨情绪，在工作中得过且过，严重不负责任，最终损害的是国家和人民群众的生命财产。民警业务素质和文化素质不高，不能准确理解法律的内函和党的政策及时代要求，在执法活动中上下为难，左右不是，犹豫寡断，导致执法不公，不依法办案，不文明办案的情况就在所难免了，最终损害的是人民群众的利益。本文案例中的河南省息县公安局何某所作所为，有客观上的原因，但何某的素质因素是不可排除的。

四是公安机关的经费不足，导致“六种行为”的产生。近年来公安机关的经费在各级党委和政府的大力支持下，公安经费得到较大的改善，但也有相当部分的公安机关仍然采取罚收入按比例返还制，这种体制导致少数基层公安机关，特别是基层公安机关的领导，为了改善办公条件，增加办案经费，完成上级公安机关形形色色的规范化建设，使他们将“以罚代刑”、“以罚代羁”、“以保代诉”作为解决上述经费的有效途径，因而，在刑事执法中与犯罪嫌疑人搞权钱交易，在行政执法中乱收款、乱罚款、乱设臵收费项目等等。

五是处理、打击不力，导致“六种行为”的产生。当前，对渎职侵权犯罪的处罚出现了适用实体刑少、缓刑多、免予处罚多、移送

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其他部门作党纪政纪处理多的现象。这种现象导致犯罪的风险和成本降低，很大程度上减弱了刑罚的震慑作用，使极少数公安民警更加随心所欲，胆大妄为，知法犯法。如本文案例中广东省佛山市民警李某和欧某的玩忽职守行为，造成一死两伤的严重后果，最后得到的处罚也只是二年缓刑的结果。

三、“六种行为”的对策

一是进一步建立健全全方位的监督机制。要健全和完善对公安民警的党内监督、司法监督、行政监督和舆论监督机制，加大监督力度，并将各类监督有机结合，充分发挥其整体监督效能。与此同时，要进一步贯彻落实《公安机关追究领导责任的规定》，认真落实领导“一岗双责”制度，贯彻公安部《办理刑事案件程序规定》、《内部执法监督工作规定》和《内部执法过错责任追究规定》，认真贯彻执行中纪委“四条禁令”和“四大纪律八项要求”、公安部“五条禁令”，认真推行执法质量考核，完善各项警务工作纪律，从组织上、办案程序上预防腐败现象的发生。

二是进一步加大公安经费的保障力度。将公安机关的各种经费足额列入地方财政预算，从源头杜绝公安机关“以罚代刑”、“以罚代羁”、“以保代诉”、“以案养案”的腐败现象。同时应努力改善公安民警的待遇，尤其是基层派出所民警的待遇，避免“皇粮”不足，找“杂粮”补充的现象出现。

三是进一步提高公安民警的综合素质。要利用实施“党员先锋工程”等载体活动，提高党员民警的党性修养，增强公安民警为人民服务的宗旨意识和事业心、责任感。要坚持长期性、规范性、系统性地对公安民警进行法律知识培训，提高其法律知识水平和公正执法、依法履行职责的自觉性。要严把进人关，选拔政治强、思想好、具有较强事业心和责任感的人员充实到公安队伍。要疏通出口，把极少数违法乱纪的害群之马清理出公安队伍。从而确保公安队伍的整体素质在较高的层面上。

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四是要进一步加大对违法违纪案件的查处力度。查办民警职务违法违纪案件中：一要认真抓好“三道工序”：即及时发现违法违纪线索，切实查清违法违纪事实，予以严肃惩处，决不心慈手软。二要认真坚持“四不放过”：即发现违法违纪线索不放过，问题不查清不放过；问题不处理不放过：查处后不总结教训、举一反三不放过。三要抓典型，开展正反典型教育。这样才能对民警有震慑和警示的作用，最大程度减少民警中违法违纪案件的发生。与此同时，建议有关司法机关加大对民警职务犯罪的打击力度。检察机关、法院应当正确履行职责，对公安民警职务犯罪发现一件就坚决查处一件，特别是在判决时要改变适用实体刑少、缓刑多、免予处罚多、移送其他部门作党政纪处理多等现象，使查处职务犯罪真正发挥其震慑作用。

公安民警侵害人民群众合法权益的“六种”职务违法违纪行为，其危害性是具大的，原因是复杂多变的，但要杜绝和减少公安民警的违法违纪行为，只有依靠党和政府的坚强领导，广大人民群众的积极参与，社会各界的全面监督和公安民警自尊、自省、自信、自醒的坚定信念，就能有效遏制公安民警职务违法违纪的现象发生。

二○○八年六月十五日

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四是要进一步加大对违法违纪案件的查处力度。查办民警职务违法违纪案件中：一要认真抓好“三道工序”：即及时发现违法违纪线索，切实查清违法违纪事实，予以严肃惩处，决不心慈手软。二要认真坚持“四不放过”：即发现违法违纪线索不放过，问题不查清不放过；问题不处理不放过：查处后不总结教训、举一反三不放过。三要抓典型，开展正反典型教育。这样才能对民警有震慑和警示的作用，最大程度减少民警中违法违纪案件的发生。与此同时，建议有关司法机关加大对民警职务犯罪的打击力度。检察机关、法院应当正确履行职责，对公安民警职务犯罪发现一件就坚决查处一件，特别是在判决时要改变适用实体刑少、缓刑多、免予处罚多、移送其他部门作党政纪处理多等现象，使查处职务犯罪真正发挥其震慑作用。

公安民警侵害人民群众合法权益的“六种”职务违法违纪行为，其危害性是具大的，原因是复杂多变的，但要杜绝和减少公安民警的违法违纪行为，只有依靠党和政府的坚强领导，广大人民群众的积极参与，社会各界的全面监督和公安民警自尊、自省、自信、自醒的坚定信念，就能有效遏制公安民警职务违法违纪的现象发生。

二○○八年六月十五日

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