发达国家和地区空巢老年人长期照护的经验与启示下

发达国家和地区空巢老年人长期照护的经验

与启示（下）

张云英 王 薇

? 2013-04-08 09:04:40 来源：《社会保障研究》2012年第6期

三、发达国家和地区空巢老年人长期照护制度的经验

无论是以社会保险机制为主要依托的德国、日本，以商业保险机制为主要依托的美国，还是以家庭照顾为主体的新加坡等华人地区，共同之处在于建立起以长期照料为核心、服务机构为主体、服务标准和规范为准则、政府、社会、家庭、个人和社会工作者及志愿者共同参与的开放性的老人照料服务体系。总结起来说，发达国家和地区老年人长期照护服务体系的建设，有以下几个方面的经验，值得我们借鉴。

（一）建立了政府为主导多方参与的筹资机制

对于长期护理制度建设来说，资金的筹措是关键。目前大多数发达国家和地区老年人长期护理的筹资主体主要有三类：个人、企业和政府，通常采用了自付、商业保险、社会保险以及税收和捐助四种方法作为筹资机制。资金筹措的机制主要有两种，即强制性保险模式和税收筹资的福利模式。

强制性保险模式主要采取自愿参保、补贴参保和强制参保等方式进行筹资，如以色列《社区长期护理保险法》规定，资金由雇员、雇主和政府来共同承担，额度分别为工资的0.1%、0.06%和0.04%；卢森堡长期护理保险的法律规定，国

家承担预算的45%，其余由在职人员和税收以及供电行业的专门捐献来筹措；德国的法定长期护理保险由强制性社会长期护理保险和强制性私人长期护理保险组成，1995年起雇员及其雇主需共同缴纳占每月工资1.7%的保费，即各付0.85%，2004年以后，领取养老金的人需要用他们的养老金中独立支付全部1.7%的保险费用；日本的《护理保险法》规定，40岁以上的人必须全部参加长期护理保险，个人缴纳的保费占保险资金的一半，按个人收入或全国医疗保费的一个固定百分比来支付，并设有封顶，另一半由公费来筹措，国家占25%，都道府县和市町村各负担12.5%；比利时的长期护理保险规定，保险费用由政府补助和个人缴费组成，个人缴费由基金管理中心收取并且与收入无关。韩国长期护理保险制度采取“三方”筹资制：保险机构50%、政府支持30%、使用者20%。

福利模式一般为高福利国家所采用，政府将民众的长期护理作为自身的责任，由政府通过税收等方式筹措经费来满足民众的长期护理需要。如澳大利亚的长期护理由各级政府筹措经费，政府、志愿团体和商业性机构共同提供服务；奥地利《联邦长期护理补助法案》，该项补助是法律强制的应得权益，与权益者的收入、财产以及需要护理的原因无关，其资金来源于普通税收；丹麦针对老人的在家庭内的长期护理是完全免费的；加拿大长期护理服务的费用由省或行政区政府负担，但食宿费由个人支付。

总之，发达国家和地区的先进经验表明，长期照护保险的资金来源可以是多元的，包括长期照护社会保险缴费、财政税收、个人缴纳的服务使用费，或是这几种来源的不同组合。但不管采用哪种模式，政府在筹资中的主导作用是关键。

（二）建立了多元高效的长期照料服务体系

大多数发达国家和地区都已建立多元的、高效的社会化服务体系，具体表现在：一是服务机构结构合理、数量充足。目前发达国家和地区长期照料服务机构一般有营利性、非营利性、慈善性质和政府公立性等三类服务机构，服务机构数量充足。据有关资料显示，德国老年人长期照料服务机构总数已达到20300个，包括10600个居家服务机构以及9700个长期照料服务专门机构；韩国目前有3832家长期疗养设施；美国有18000多个护理院、28000多家生活辅助设施、7000多个居家服务机构、3300多个临终关怀机构、4000多个日间照料服务中心，为老年人提供长期照料服务；台湾医疗型日间照护中心19家，社会型日间照护中心25家，居家护理服务机构195家，老人立案安养机构50所、老人立案养护机构33家，护理之家62家；二是服务内容多样，个性化、专业化水平高。目前发达国家和地区提供的长期照料服务主要包括居家服务、机构服务和社区服务三个方面，服务内容包括个人照料、健康照料、社会心理服务、居住服务、看护服务、临终关怀，涉及失能群体的生理需求、情感需求、精神需求及社会活动需求，并依失能风险程度实行分级给付服务，能满足失能老年人长期照料的个别化服务需求；三是服务对象复杂，覆盖面广。北欧一些国家老年人长期照护受益人口占65岁及以上人口的比率超过15%，德国的长期照料服务体系覆盖所有公民，几乎全体公民只要有需要，都可以享受长期照料服务。

（三）建立了完善的长期照料服务监管机制

从目前各国的做法来看，长期照料服务一般都由被保险人、保险机构和服务机构共同负责筹集和管理基金，并依法和服务合同向服务机构拨付基金，允许民间力量的介入，服务机构独立运作，并引入市场机制，将老人护理实行市场化运作，形成了竞争性、开放性的长期照料服务市场。同时，各国都建立了比较完善的监管体系，对服务资格的准入、长期照料服务的原则、服务标准，服务质量、

担保及措施、机构自身的质量管理制度等都做出了明确的规定，以保证市场运行的有序性。德国主要是由联邦卫生部、中央长期照料社会保险基金联合会和联邦长期照料服务机构联合会作为主要的监管机构，对长期照料服务市场进行监管。日本长期护理的监管是由中央、县、市来负责的，中央负责制定政策，并对地方项目开展监督，县为服务提供者发放许可证并进行检查，市政府负责计划和管理保健与老年人的福利项目，同时也是公共长期照护保险的保险机构。美国是由政府制定标准，并与社会保障部门一起对服务提供商进行监管，同时设置了长期护理监察员和严格的年度检查制度。总之，西方发达国家长期照护服务的监管主要由中央政府负责，都已建立了比较完善的监管机制，保证长期照护服务市场的有序运行。

四、对我国空巢老年人长期照护体系建立的几点启示

我国既是进入老龄社会较早的发展中国家，也是世界上老年人口最多的国家，正面临极大的老年人照护服务压力。发达国家和地区建立老年人长期照护体系成熟的做法与经验表明，空巢老年人长期照护体系应该是融经济供养、医疗照护、日常生活护理、精神慰藉于一体的综合服务体系。在这一体系的构建中，政府是主导，家庭、机构、社区是服务载体，社会服务组织是主力军，专业人员是服务的提供者。

（一）强化政府的主导地位

长期照护制度与养老金制度、老年医疗制度并称为老年生活保障制度的三大支柱。发达国家和地区的经验表明，在老年人长期照护体系建设过程中，政府的作用是主导性的，决定性的。我国要建立和完善老年人长期照护服务体系，必须

健全政府公共财政投入机制，建立起长期护理服务的整体预算制度，建立社会保险、商业保险，照护救助和照护津贴相结合的长期照护服务资金筹措机制，形成由政府、企业、个人多方负担的多层次的长期照护保障制度，以保证对老年人长期照护服务的持续投入。同时，加强老年人长期照护的法制化、制度化、规范化建设，制定老年人长期照护服务的分级指标体系、受益人准入制度，加强对服务质量的监督检查，确保老年人长期照护服务的有序开展，是当务之急。

（二）搭建家庭、机构、社区共同协作的服务平台

空巢老年人长期照护服务的平台主要有居家照护、社区照护和机构照护。在我国，但由于受到传统文化的影响，在相当长的一段时期内，家庭成员仍将是老年人长期照护服务的主要提供者，家庭照护是整个长期照护体系的基础。然而，随着我国社会结构的变化，传统的家庭护理模式受到极大的冲击，功能在不断弱化，因此，以社区为依托，整合各种服务资源，最终形成以家庭养老为基础，以机构养老为补充，以社区服务为载体、服务内容多样化、监督管理规范化、适合空巢老年人需求的养老服务体系，是建立和完善我国老年人长期照护服务体系的必然选择。

（三）发挥社会组织和专业人员的主力作用

在发达国家和地区，社会服务组织承担了部分失能老年人的长期照护服务，在资金、场所和物质等方面对为老服务机构给予强有力的支持。目前，我国不论是居家养老还是社区照顾，抑或是机构供养，普遍存在着养老服务专业人员数量严重不足，缺乏专业护理知识，素质普遍偏低的大问题，严重制约了老年人长期照护事业的发展。因此，大力培育和发展社会福利服务组织和社团等中介组织，

培育发展专业化的养老服务经营管理机构，建立并逐步完善社会化、专业化的老年照护服务队伍，形成一个完备成熟的社会组织体系，推动老年人长期照护的社会化、专业化进程，是构建我国老年人长期照料服务体系的重要环节。

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（作者单位：湖南农业大学人文学院）

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