对地方自行发债问题的分析

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对地方自行发债问题的分析

作者：刘跃超

来源：《财税月刊》2015年第05期

一、地方债务的出现

我国在经历了1994年的财税体制改革后，财政税收制度不断成熟，但财政管理体制尚待完善，地方政府与中央政府存在严重的财权与事权的不对等，地方政府负担了太多的实权，财权却难以为继。由于我国中央集权制的特点和财政转移支付手段不科学，导致地方债务累累。例如2010年，虽然地方财政收入较少，只有整体财政收入的48.9%，然而由于事权与财权的不对等，地方财政支出远大于收入，占整体财政支出的80%以上，面对30%的严重缺口，若只是采取转移支付、税收返还等辅助性手段弥补，无异于沧海一粟。如此大的财政缺口使得地方财政举步维艰，想要做好相应的事权就必须有财力支撑。

面对巨大的财政压力，地方政府要想发展好地方基础设施，最快捷最方便高效的做法无非就是借贷，然而以前的预算法不允许政府公开举债，2014年新修改的预算法，在一定程度上许可了举债。所以以前各地大量涌现地方投融资平台，这些都是政府绕过预算法背后担保成立的，为地方政府筹措资金的平台，然而法律不允许政府对贷款担保，这其实是一种违规。地方投融资平台资金基本都用于城市的基础设施建设，这些项目自偿能力低，资金回收慢，这些都会造成投融资平台债务风险大，出现资不抵债时，由政府兜底。由于考虑到这些问题，国家现阶段正在对政府投融资平台加大排查，重点治理逐渐关闭一批，转型一批，减少政府债务风险，同时也在进行自发债的试点推进。

所谓自发债就是地方政府自主发行的地方政府债券，以地方政府的信用承诺到期还本付息的有价证券。从国外成熟的市场看，它有以下几个特点：权威性，一般发行人都是地方政府及其企事业单位；归集的资金用途一般由公众性，大多用于基础设施建设和弥补政府支出不足；偿债资金来源多，基本都已当地税收为保证；与一般债券不同，免除债券利息所得税。 二、我国地方债务发债的历史演进

（1）2009年起，由财政部代理发行地方政府债券并代办还本付息。

（2）2011年10月起，经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳试点在国务院批准的额度内自行发行债券，但仍由财政部代办还本付息。

（3）2013年7月，新增江苏、山东为试点地区。而其他地区仍由财政部代理发行、代办还本付息。

（4）2014年经国务院批准，允许上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏及青岛10省市试点地方政府债券自发自还。

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