论非政府公共部门在公共管理中的作用---以汶川地震为例

论非政府公共部门在公共管理中的作用---以汶川地震为例

摘要：非政府组织迅速发展成为全球社会政治经济生活中一股新生力量，影响着一个国家，乃至世

界的政治、经济、社会等领域的人类活动。非政府组织是以政府为核心的公共事业管理的主体，它在提供公共事业产品中发挥着不可或缺的作用。但其自身的不足和外部环境的弊端影响着非政府组织作用的发挥。而非政府组织在中国作为体制改革不可缺少的组织形态确实发挥着不可替代的力量。管理和培育好非政府组织对中国社会的发展将会产生积极的影响。

关键词：非政府组织、公共事业管理、公共物品、汶川地震

当前，我国进入改革开放的攻坚阶段，经济体制的变革，社会结构的变动，思想观念的变化，利益格局的调整，这些变革在给我国的经济发展注入强大动力的同时也由此产生了一些新的社会问题和社会矛盾。在这矛盾凸显、困难重重的关键时期，仅靠原来的行政手段和工作方法已不能完全适应了。这就需要新的治理模式来应对当下复杂的公共事务。而非政府组织作为一种有影响力的社会组织形态，在弥补政府缺陷中发挥着至关重要的作用，成为了除政府和企业之外支撑社会发展的“第三支柱”。正是因为其在人类的社会、政治、经济等领域中发挥着显著的作用，人们开始重视非政府组织，重视其在公共事业管理中的作用。

一， 非政府组织的概念和特征

非政府组织（Non-government organization）一词最早见于1945年6月签订的《联合国宪章》

1.1非政府组织的概念

关于非政府组织的概念世界各国依据不同的标准有着不同的界定。我国学者崔运武认为所谓非政府组织，就是依靠社会权力，以增进社会公共利益为组织目标的非官方的、非营利的社会中介组织。如根据中国《非营利组织法的立法原则》，对非政府组织可作如下界定：“在特定的法律体系下，不被视为政府部门的协会、团体、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，而且不以盈利为目的”

1.2非政府组织的特征

虽然对什么是非政府组织没有统一明确的界定，而且各国的非政府组织的设立和职能作用不同，但作为一个独立的组织体系，非政府组织还是有共性特征的。

目前被国际广泛认可的是美国学者莱斯特.萨拉蒙对非政府组织的基本特征的归纳，包括以下五项核心特征：

1 组织性。指非政府组织必须具有正式注册的合法身份、有法人资格；有内部规章制度；有固定的

组织形式和固定的人员；有职权等级体系等。

2 非政府性。这是区别于政府的根本属性，是指非政府组织不是政府及其附属机构，在决策行为上

不受政府控制，但可以接受政府的资助。

3 非营利性。指的是组织不以盈利为目的，不进行利润分配，其目标是实现社会的公共利益，这是

与企业的根本区别。

4 自治性。指的是非政府组织作为独立的组织，其在人事、财务、决策等方面不依附于政府和其他

社会组织，而是组织内部成员进行自我管理。

5 志愿性。指的是成员参与组织以及组织资源集中不是强制的的，而是自愿的。这是非政府组织最

具特征的一个属性。

从其鲜明的组织特征可以看出非政府组织以增进共公共利益为目标。其目标的设立、活动方式、组织管理等方面适应了公民社会的自我管理打得需求，是社会管理中公共权力的主要实施者之一。

二，汶川地震中非政府组织的活动方式及功能

1.非政府组织在地震中的活动方式

5.12汶川大地震截止2008年9月18日， 汶川地震已经确认69227人遇难，374643人受伤，失

踪17923人，还包括无数基础设施毁坏和房屋倒塌。直接造成经济损失8451亿元人民币， 四川占到总损失的91.3%.在财产损失中，房屋的损失很大，民房和城市居民住房的损失占总损失的27.4%。包括学校、医院和其他非住宅用房的损失占总损失的20.4%。还有基础设施，道路、桥梁的损失，占到总损失的21.9%，这三类损失比例较大，占70%以上。损失之大，仅凭政府主体的

救助是很不够的，还需要非政府组织的介入。一般来说，如基础设施的恢复、灾民安置等物理上的重建可以由政府从政策和资金方面给予支持。而心理和精神重建，则存在政府失灵，而对此方面援助正是非政府组织的强项。

非政府组织通过以下活动方式帮助灾区：1．直接提供资金等物质帮助。这是最常见的救助方式。截至

2008年5月26日17时，中华慈善总会共接收社会各界捐款物折合人民币总计9.02亿元， 其中善款7.56亿元人民币，物资折合人民币1.46亿元。2．提供专业化服务。很多的非政府组织都有自身的独特优势，给灾区提供不同程度的专业化的服务。以成都5.12民间救助服务中心为例，它的目的是为志愿者有序参与抗震救灾活动提供救助的信息服务平台。依据非政府组织自身的资源及救助经验开展紧急救援和灾后重建工作。并设立的网站，及时收集灾区需求信息，筹集物资及培训志愿者，为灾区提供专业化服务。3．通过传媒对政府救灾工作进行监督。非政府组织通过大众传媒，如电视、报刊等向公众传递其愿望及各种有价值的信息，影响公众的视线， 提升公众的认知水平的同时，也通过大众传媒，向政府施加影响，使其在救灾过程中的操作更加规范化、公开化。

2.汶川地震中非政府组织功能转业化分析

汶川大地震救援行动中在提供信息、快速反应、疏通瓶颈三个方面，非政府组织的独特作用是不可替

代的。在这次实践经验中为非政府组织的存在与发展，提供更好的合理性说明。

1、提供信息。很多人直观上会认为，“正式的”信息是由政府、媒体或专家提供的。非政府组织的成

员作为普通老百姓，信息资源十分有限，大都只能是被动地等待和接受信息，充其量可以在信息的某些传递环节上起一点作用。这其实是一种认识上的误区。当然，由于中国的非政府组织发展程度还比较低，组织规模较小，功能较为单一，因此导致公众对于非政府组织的信息功能问题上普遍存在认识误区。事实上，非政府组织能够提供丰富的、针对性很强的信息。专业而高质量的信息提供，甚至是许多非政府组织最重要的组织功能与组织目标之一。这一点，在许多非政府组织发达的国家、地区和领域中，可以看得很明显。举例来说，“透明国际”是国际反贪腐领域中较著名的非政府组织，它每年发布“清廉指数”，为关注者提供基础数据和信息指引，并以此形成影响力，推动国际上的反贪腐运动。在汶川大地震这样的突发场合下，非政府组织也有提供信息的能力和必要吗？答案是肯定的。正是由于灾难的突发性，会造成巨大的信息缺口。毫无疑问，常规的信息渠道被破坏后，政府建立应急的信息发布机制，对于救灾具有头等重要性。但同样毫

无疑问的是，在灾情报告、现场需求、支援渠道以及亲友互报平安、有关地震和救援的背景知识的提供与解读等等方面，出现了广泛的社会努力和个人努力。所有这些，对于填补信息缺口发挥了重要作用。

2、快速反应。在汶川大地震的救灾报道中，政府的反应速度和开放性是备受赞扬的一大亮点。与此相

辉映的另外一个亮点，则是非政府组织的反应速度以及民间志愿者的动员速度，这其中还包括了国际非政府组织。在“一方有难，八方支援”的论述模式中，它也成为重建民族凝聚力和高扬民族自豪感的一个重要支撑点。然而不可否认的是，快速到达与有效救援之间，并不是自动等同的。有一篇报道描述了这样的场景：“一支车队即将抵达灾情最严重的汉旺镇时，发现交通已被管制，车队无法进入。而车队能够抵达的公路周边并不缺乏物资。这样尴尬的局面让热情澎湃的救援行动显得无足轻重甚至多余??” 非政府组织参与地震救灾的经验之所以宝贵，还在于其中显示了许多虽然是初步的、但却是积极的信号，表明非政府组织的组织类型、反应速度以及工作实效之间有密切的关联。

3、疏通瓶颈。举国救灾的努力可以使资金、物品和人员等等快速聚集，并在很短的时间内达到极高值。

相比之下，处理能力不足、流通不畅，就会成为瓶颈。瓶颈主要表现在三个方面。一是物流瓶颈，它导致有些地方物品积压和损坏，另一些地方则缺乏物资、求助无门。二是监管瓶颈。大笔资金和大量物品的使用方向与具体流程缺少足够的监管，很容易引发公信力方面的质疑。三是人员瓶颈，即缺少调度台，导致志愿者中出现人力闲置。非政府组织可以疏通瓶颈，首先是从这样一种意义上说的即它必然要提供甚至创造另外的出口通道。非政府组织的动员能力，取决于它对捐赠人负责的能力，以及实现捐赠人特定愿望的能力。非政府组织的工作方式更适合于高品质的、目标定向的、关注效果的捐赠人。在理想设计下，这种方式是按需求或者按“领域”分流的，例如专门针对老人、妇女、儿童等的需求而提供援助。例如，由旅英华人组成的非政府组织“母亲桥”，其工作宗旨之一是帮助中国贫困地区的儿童、孤儿、残疾儿童。另外一种意义的瓶颈是监管瓶颈。大量的资金来得容易，其使用流程与使用方向的监管却不容易。很多时候舆论对于慈善机构公信力的质疑，其实可以置换成怎样通监管瓶颈的问题来讨论。而在这个方面，非政府组织应该更有可为。愿意对捐赠人负责，有战略发展眼光的非政府组织，必然关注捐赠资金的流向透明。

（三）非政府组织参与抗震救灾的积极意义及优势

非政府组织在抗震救灾过程中所作所为，无论是对自身的发展还是对社会的发展进步都产生了重大的

影响，通过汶川大地震中，非政府组织不仅在抗震救灾过程中发挥了重大的作用，而且其行为更是带来了巨大的社会效益，其功能就可以很明显的表达其优势所在，如：满足灾民需求。不仅包括对单个灾民的具体救助，还包括对灾区社会的救助；不仅包括对灾民身体和物质财富的保护，还包括对灾民的心理救助； 另一方面是救助对象的复杂性。那么，要满足不同的需求，正是非政府组织的优势所在：救助灾民生命，减少财产损失；为灾民提供基本的生活物资：大米、矿泉水、方便面、奶粉等食品， 以及帐篷、棉被、卫生纸、儿童玩具以及各种抗生素药品等；招募志愿者安抚灾民情绪，实施精神救灾，帮助灾民恢复正常的物质和精神生活能力。同时推动灾后重建工作的顺利进行。此次汶川大地震中，全国各地的非政府组织以及国际上的非政府组织都做出了很大的贡献，无论从物质还是精神方面都给受灾群众提供了有力的帮助。在相当大程度上，缓解了政府的压力，有力推动了灾后重建工作的顺利进行。再者促进我国非政府组织的完善和发展。一方面，在抗震救灾过程中，通过与政府部门的合作，使政府对非政府组织有了重新的认识，为非政府组织未来的发展提供一定的政策支持；另一方面，在与国际非政府组织合作救灾的过程中，促进了技术、专业化等方面的交流，对我国的非政府组织自身的能力、以及专业化等方面建设提供了借鉴。以及促进社会公平。汶川大地震造成了几十万灾民的伤残问题，致使我国弱势群体数量大幅增加，若其权益受损，则易形成弱者更弱的局面， 影响社会的安定团结。而非政府组织通过对灾民提供服务，使其影响力深入人心，推动了全社会的关注与支持，增加了社会底层的心理承受能力，减少了社会的不稳定因素，保证了社会稳定与和谐。还有重要一方面便是使政府转变对非政府组织的态度。这些年无论是政府工作报告还是在十七大会议上，政府都提出了发展社会组织、公民有序的政治参与等概念，但是，对政府来说，这仅仅是些概念。在汶川大地震的抗震救灾过程中，我国非政府组织的表现是有目共睹的。非政府组织救助深入的领域更加宽泛，救助内容多样化都说明政府对非政府组织增进了信任，在某些领域有了适度放权。就政府部门对非政府组织的态度而言，越是跟非政府组织多打交道、了解深入，他们对非政府组织的态度就越开放、越友善。

（四）汶川地震中非政府组织存在的不足

此次汶川大地震，第一时间我们就看到了非政府组织在行动。与政府相比，非政府组织在抗震救灾过

程的优势凸显：行动快速；参与救助的方面细，参与细致，甚至深入到心理救援；联系政府和基层灾民的纽带，非政府组织是一个自下而上的结构组织，易与灾民包括无数沟通，并通过提供物

质和精神方面的双重帮助，使灾民走出阴霾，恢复正常的生产生的活，非政府组织也是传达民情的渠道，如自助服务，把灾民需要反应给相关部门。种种优势都在反映我国非政府组织的进步，但是期间不尽人意地方的正视，更有利于我国非政府组织在未来的发展。当前，非政府组织参与汶川地震救灾存在的问题主要有以下几个方面：

1、信息沟通不畅。信息沟通不畅主要表现为：第一，灾情和援助信息沟通不畅。乐施会中国部传播统

筹段德峰谈到：“也有非政府组织做了专门沟通信息的网站，这是很好的。民政部也在做，但我发现这个信息是很滞后的。”由于信息的滞后及信息的不全面，大量非政府组织及志愿者进入灾区工作任务不明确，致使交通便利的受灾地区救助力量丰富，而偏僻的受灾地区却无人问津，资源得不到有效利用。第二，非政府组织与非政府组织之间缺乏沟通和交流。非政府组织之间信息沟通不畅，互相不明白对方究竟在从事哪一块的工作，这将会导致工作重复和资源浪费。同时，非政府组织在实践救助过程的经验得不到有效交流，信息互不分享，势必造成救灾工作效率低下。

2、非政府组织内部管理机制滞后灾难激发了民间的志愿性和参与的热情，但由于我国非政府组织的发

展水平较低，在应对地震救灾中有很多不足之处，主要表现在：第一，非政府组织的管理能力、协调能力和执行能力有所欠缺。许多志愿者到了四川，由于缺乏有效的组织，不仅不能充分发挥作用，反而挤占当地有限的资源。第二，专业化程度比较低。从事志愿活动，不仅要有奉献精神，更要有一定的专业技术。这既包括专业技能的培训，也包括志愿服务理念的培训。缺乏专业技术培训，不仅会使志愿活动的范围受限制，反而有可能成为救援活动的负担。

3、统一协调和决策机制不健全抗震救灾是一个系统长期的过程，每一个阶段都会有不同的救助内容，

需要各个部门及组织之间通力合作才能有效地完成抗震救灾的任务。志愿者到达灾区却不知该找哪个组织，而同样许多社会组织到达灾区也不知该从何处着手，大量的志愿者和社会组织从事重复的工作，其工作具有严重的自发性和无序性。在这次救灾过程有诸如中国红十字会、共青团、妇联、绿色和平、慈善协会等各种社会组织活动救灾现场，但缺乏强有力的能统一协调管理和决策机构来管理各类社会组织的组织，致使救灾工作得不到有效的开展，资源得不到有效的调配。

通过对非政府组织在抗震救灾过程中的优势，劣势比较，是我们能够更加全面地了解非政府组织，可

以充分发挥其优势，加强非政府组织与政府部门之间的协调，以及非政府组织内部组织管理的改善，积极克服其缺陷，使非政府组织组织朝着良性、高效的方向发展。

参考文献

1林修果 非政府组织管理. [M] 武汉大学出版社 ，2010年

2 崔运武 公共事业管理概论（第二版） 高等教育出版社 ,2006年

3 王名，贾西津.中国非政府组织的发展分析 [J]. 管理世界，2002年

4 俞可平等 中国公民社会的兴起和治理的变迁 [M] 社会科学文献出版社，2002年

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/vkd7.html