禁牧调研报告

禁牧调研报告

乌兰察布市林业局 张飞

为全面了解和掌握近年来林业建设成效，更加具体地指导林业建设，十月下旬市林业局抽组两个调研组，分别对全市各旗县就国家级重点工程建设、集体林权制度改革、禁牧工作等六个专题进行详实调研。按照市局安排，我组一行四人到卓资县、四子王旗、察右中旗、察右前旗、凉城县四旗县为时十天的调研。调研组采取听汇报、召开由旗县政府分管农口领导、林业局、畜牧局、乡镇领导、国营林场领导和职工、森林公安干警、护林员、村主任、村民代表等参加的座谈会，然后实地走村入户和农牧民交谈，通过全方位、多层面、全视角、实实在在的调查研究，真实了解林业建设中取得的成效、存在的疑难问题和农牧民的真实想法态度，听取了各方面的意见。现就禁牧工作这一调研专题报告如下：

1禁牧总体情况

乌兰察布市是我国北方重要的生态防线，后山五旗县属阴山北麓农牧交错带，生态区位十分重要。长期以来，由于气候干旱、人口增加、过度开垦、超载放牧、人畜毁林和灌溉水平低下等原因，使植被遭到严重破坏，生态环境日益恶化，自然灾害频繁发生，农牧民脱贫致富举步维艰。这不仅严重制约着当地社会经济的可持续发展，而且对整个华北乃

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至京津地区的生态安全构成严重威胁。面对日趋严重的生态形势，历届市委、政府十分重视荒漠化防治和生态建设，把生态环境建设和生态环境保护作为一项基本政策，纳入当地国民经济和社会发展的计划。1994年提出“进一退二还三、调整优化结构，建设畜牧业大盟”的经济发展战略，先后多次下发关于舍饲禁牧方面的决定和有关通知，并出台了《乌兰察布市草畜平衡管理办法》，把生态建设和生态保护提到同等重要的日程，同步实施。

随着国家重点工程的实施，对禁牧舍饲政策的拉动作用是巨大的。从2001年至2002年5月全市实行季节性禁牧，从2002年5月1日起全市在农区、半农半牧区实施全面禁牧，牧区实行轮封轮牧和季节性休牧，并于2002年6月和2003年4月连续下发了《关于进一步搞好禁牧舍饲工作的通知》和《关于进一步搞好禁牧舍饲工作的意见》等。各旗县市区认真贯彻执行自治区禁牧“五个严格”的要求，和市委、政府出台的禁牧舍饲工作的《通知》、《意见》精神。各级政府、人大相继出台了管辖地的禁牧实施意见、办法、决定等，建立禁牧机构，充实禁牧队伍，制定禁牧措施。工程项目区内，实行严格禁牧，以草定畜，草畜平衡，划区轮牧等强制性规定。全市实施全面禁牧以来，通过电视、报纸、通告、传单等形式进行广泛的宣传，使禁牧主体---广大农牧民逐步认识到生态建设的重要性和禁牧舍饲的必要性。各地把禁

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牧工作与造林生产同安排、部署、同检查验收，纳入工程建设重要内容，纳入退耕还林政策兑现内容，纳入年度工作实绩考核内容。使禁牧工作逐步走上了正规化、法制化的轨道，农牧民由传统的散放经营逐步向舍饲圈养转变，林草植被得到了有效的保护，林草质量和盖度明显提高，阴山北麓已形成一条绿色长廊，沙化得到有效遏制，工程建设成效明显。

2禁牧工作对农牧民生产、生活的影响

国家重点工程实施几年来，对保护和改善生态环境，促进畜牧业生产方式的转变，保证草原畜牧业可持续发展具有重大意义。但就禁牧措施的实施，给养畜户经济收入带来了一定的负面影响，随之而来的林牧矛盾也日益突出，甚至老百姓困惑，基层禁牧工作压力大，目前依然有边治理边破坏的隐患。

2.1农牧民对禁牧的态度

禁牧工作是否得到落实，是否能够顺利实施，是否能达到预期的效果，很大程度上取决于农牧民对生态建设的认识程度和对舍饲禁牧的态度，取决于农牧民对该工程的响应。调查中，90%以上农牧民能从国家大局出发，对禁牧工作的支持态度远远高出我们的想象。这是因为农牧民是生态环境恶化所产生的后果的直接受害者，是对其体会最为直接和深刻的第一群体。调查表明，农牧民普遍认识到自国家重点工程实施以来，生态环境明显改善，风沙危害小了，自然灾害

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少了。他们对休牧、划区轮牧没有意见，并且国家出台了许多优惠政策，都是为了老百姓好，大部分农牧民他们为了拥护禁牧政策的实施，处理了赖以生存的羊群。但也有部分农牧民对全面禁牧有意见，认为草场只要合理利用就能得到恢复，没有必要全面禁牧，部分养畜大户经常性偷牧、夜牧或到偏僻较远的地方散放，“你有政策，我有对策”，边罚边放。特别是近两年羊价看好，今年周边地区达茂旗绝牧，部分羊群迁移到后山地区，羊群数量有所增加，给禁牧工作带来一定的压力。

2.2禁牧后对农牧民的经济收入方面的影响

我市前山地区，大部分属典型的黄土丘陵，土质条件较好，风沙危害小，尽管退耕还林后耕地减少，但由于调整种植结构、精耕细作，大量种植玉米、马铃薯等高产作物，增加了粮食产量，农业收入提高了。禁牧后，及时调整了畜种结构，奶牛、肉羊逐步代替了原来的畜种，畜牧业收入仍占40%——50%，禁牧对他们生活没有多大影响，饲草料来自作物秸秆和人工饲草料基地的比重大，林牧矛盾相对小。后山地区，长期以来风蚀沙化严重，土质条件差，广种薄收，70%的收入来自畜牧业，退耕、禁牧后，他们的收入明显减少。主要是，退耕林地多属中幼林，农牧民从中没有获得收益，耕地减少后，为提高产量又大面积种植马铃薯不能倒茬，土壤营养成分结构性缺乏、有机质含量下降，土地没有休生养

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息的机会，耕地质量逐年下降，导致产量在下降；其二，禁牧后畜种有所改良，但全面禁牧舍饲成本比放牧饲养成本高出一倍多，舍饲大户缺乏足够的饲草料来源，对放牧的依赖程度高，养畜数量减少后，收入也相应降低。目前，大部分农牧民收入主要依靠补贴、少量畜牧业收入、种植业收入和劳务收入维持生计。调查中也发现了另一种现象，禁牧后小群减少或消失，大群增加，大部分小户由于养畜成本高和交不起罚款放弃养畜另谋生路，有的外出打工。而少部分有本钱养畜大户不怕罚款，边罚边放，畜牧业收入反而增加很快，少数私人大畜群在公共的属多数人利益的林草地放牧，利益不平衡的现象显而易见，结果造成“公共地的悲剧”和“少部分牧户收入最大化”。 大部分农牧民心里不平衡，林牧矛盾突出，邻里反目，干群矛盾增加。

2.3对农牧民生活水平的影响分析

禁牧后，农牧民总体生活水平没有产生太大的变化，但生活支出结构发生了系列变化，教育支出增长较快、医药费用支出、衣物支出、水电支出、交通费用支出、口粮支出、其他费用支出等都较以前费用增加。特别是教育支出增长较快，一方面说明农牧民更加重视知识，更加注重后代的素质培养，另一方面农牧民用于后代培养的负担在日趋加重。

2.4对农牧民畜牧业生产的影响

畜牧业生产成本投资增大，生产成本增加，畜牧业纯收

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入短期内有所下降，但长时间会得到提高。

由于休牧、禁牧后，牲畜饲养方式中半舍饲、舍饲比重增大，养畜户的生产性投资主要包括牧草种植、饲料机械、草料储存、棚圈建设等方面的资金投入增大，饲养成本也增加。例如，干草储备和购入、购买牲畜、水电费、燃料费、配种费、防疫费等投入同步增加，尽管禁牧后国家采取了退牧还草补贴、政府投入一定资金帮助农牧民建设牲畜棚圈、帮助农牧民建设饲草料基地和改良牲畜品种等鼓励农牧民发展畜牧业。但休牧、禁牧后的饲养成本几乎增加了1/3和1倍。由此，养畜户从畜牧业中直接获得的纯收入降低35%多，导致畜牧业实际收入下降。

但是我们也看到，禁牧的实施，使得养畜户饲草料生产和牲畜饲养的基础设施得到明显改善，养畜户的饲养方式发生了变化，这些变化都为今后畜牧业的快速发展，养畜户的增收打下了良好的基础。

3存在困难和政策需求

3.1历来，生态恶化主要是人类共同经济行为、超出自然修复能力及总超载能力的结果，而治理负担自然留给了政府。禁牧舍饲是典型的政府直控型政策模式，也是生态建设与保护中普遍采用的一种政策模式，主要定位在强制性控制畜牧业扩张和产值，而畜牧业产值的控制则采取了禁牧舍饲、以草定畜、草畜平衡、划区轮牧等强制性规定。还采取

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了调整产业结构、生态移民、推进牧区城镇化、工业化步伐等配套措施。但由于目前这一政策模式过分强调强制性，忽视了激励性政策的使用，社会参与程度低，缺乏政策执行中协调性手段政策和配套的应用。

因此，在禁牧政策的形成和实施过程中，各个利益的主体的理性思维不同，故而在各自理性支配下所产生的行为结果同政策设计的预期目标相比也就存在着背离的可能性。如果社会在农户退耕禁牧后，不能为他们提供较为广阔的就业和增收空间以确保其获得基本生存资料，那么就意味着农户并没有从根本上断绝对已退耕地和养畜的农牧业依附关系。从而很可能导致日后为了生计需要又选择毁林复垦和超载养畜，造成新的生态破坏。

由于退耕还林区域主要分布于经济发展相对滞后的贫困地区，大都没有拿出足够的资金用于支持退耕区的经济发展。因此，建议尽快出台国家生态补偿税以保障政府对退耕区的公共支出有足够的力度，同时拓宽农牧民的就业和增收空间。

3.2禁牧工作难度加大

3.2.1从资金投入来看，国家在工程中没有专门禁牧管护经费，所需经费地方财政难以承担，投入严重不足，机构队伍不健全，管护措施不到位，管护责任难落实，留下边治理、边破坏的隐患。从林牧关系看，工程区多数旗县农牧业

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经济为主体，畜牧业是当地主要收入来源，全面实施禁牧后，导致农牧民收入下降，禁牧工作触动了农牧民的利益，影响干群关系，林牧矛盾成为生态建设与保护的主要矛盾。

3.2. 2农村人口老龄化，很多青壮年外出打工谋生，留守在村里的很多老年人，主要依靠散养放牧维持生计，禁牧舍饲困难重重。

3.3法制建设不完善，禁牧工作不彻底

随着禁牧工作难度加大，依法行政和建立健全执法监督机制也逐渐提到日程上来。目前，全市禁牧的法律依据主要是《防沙治沙法》、《森林法》和《内蒙古自治区草原管理条例》等少量部分条款，处罚条例不具体，在复杂的执法程序中，可操作性差。依靠行政手段即地方政府和人大出台的政策又没有法律效力，对严重破坏禁牧者缺乏足够的震慑 力，禁牧中只能是说服教育和轻罚相结合，以致发展到屡禁不止，屡罚不改的现状。调查中发现，一些地方政府在干部考核中忽视生态环境的指标，狭隘地从发展本地经济的角度出发，没有认真落实自治区政府提出的生态保护“五个严格”制度，走了一条“重治理、轻保护、边放牧、边罚款”的道路。在处罚大户时，常有个别领导说情护短，采取了“大事化小、小事化了”的息事宁人办法，造成执法不严，严重损害了政府、公安干警在人民心目中的形象，希望尽快出台《禁牧法》，或有关规定，有法可依，使禁牧工作顺利实施。

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3.4禁牧基础设施建设薄弱，机构队伍不健全 目前，禁牧主要依靠森林公安、水保、草原及乡镇组织的禁牧大队等部门进行执法和管理，执法主体多，多头管理，重罚款，轻管理，职责不清，执法越权等问题，导致监管混乱，力度不强，相当部分执法人员文化素质不高，上岗履职自觉性和责任感不强，有的没有依法行政，以罚款为目的， 打“白头条”,有的地方收取一定的费用后将禁牧变为放牧。 禁牧管护基础设施薄弱，组建的禁牧管护队伍，没有专业管护工具、交通设施和相关设施配备不到位，主要依靠罚款解决车辆燃油费、修理费以及管护人员的工资补助等，在一定程度上影响了管护工作。

3.5禁牧发展不平衡

全市实施全面禁牧已八年之久，但从实际情况看，并没有完全禁住，普遍存在偷牧、夜牧和散牧现象，而且旗县之间、乡镇之间禁牧发展不平衡，前山好于后山，重点工程项目区好于非项目区，通道两侧及滩川区好于山区，在后山尤其明显。还有就是禁牧后，“养畜大户发了，小户塌了”。部分干部、大户等非农牧人口养畜现象较普遍，资源没有达到共享，而是少部分人占用国家和集体大量的草场资源进行放牧，侵害了大多数农牧民的利益，有的地区偷牧、夜牧、散牧现象严重，甚至白天公开放牧，如能承受少数罚款，则边罚边放，罚缴的多了，就会以禁牧没政策、罚款没依据而上

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访告状。

3.6草资源质量下降，给舍饲养畜带来困难，严重影响后山地区畜牧业发展。

近年来，由于干旱和宽草带、窄林带建设工程一直没有大面积更新抚育，柠条和牧草争水、争营养现象严重，而且柠条根系发达，横向发展，造成4米带之间根系盘结，带间的优良牧草草资源质量下降，舍饲养畜缺乏饲料来源，影响了畜牧业发展。

4政策措施与建议 4.1建立草畜平衡机制

以人、以户、以草定畜，以区域控制牲畜饲养量，特别要限制养畜大户的牲畜头数，彻底解决大户占用公共草场放牧的问题，使过去一些以破坏生态为代价，单纯追求数量的养畜户向高效益型发展。

4.2加快舍饲半舍饲技术推广与培训，提高农牧民的科学技术管理水平，促进生产经营方式转变

在工程项目区，要加强舍饲、半舍饲饲养技术的培训，要重视农牧民生活和生产的发展，要在人工草地种植、青储饲料的加工研制和科学饲养的技术上予以重点扶持，加快新技术和新品种的引进，使广大农牧民尽快适应舍饲和半舍饲等集约型饲养方式。同时，还为农牧民建立信息流通网站，为农牧民发展生产提供信息平台，尽快促进农牧民生产经营

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方式的转变。

4.3进一步加大政府补贴力度，提高农牧民收入 要解决好“退耕还林”和禁牧给农牧民带来的生产下降、收入减少的问题，更好的弥补农牧民为生态环境恢复所做的牺牲（牲畜规模的减少）及付出的代价（饲养成本的提高）。如果农牧民的利益得不到保护，影响的不仅仅是农牧民的积极性，更重要的是国家重点工程的成果如何巩固。因此，国家首先要补偿退耕还林给农牧民所带来的直接损失；二要加强工程区基础设施建设力度，加大饲草料基地、棚圈等方面的投资力度，力争通过补贴，使农牧民在短期内生活水平不下降，长期内具有可持续发展的能力。

4.4要搞好“五个结合”切实解决工程项目区农牧民长远生计问题

各地要全面贯彻落实党的十七届三中全会精神，紧紧抓住“改善基本生产条件、拓宽基本增收门路、提高基本素质”三个关键，搞好退耕还林与基本农田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展、生态畜牧业建设“五个结合”，对工程区实行山、水、林、田、路、电、气综合治理，整体改善农村生产生活条件，切实解决农牧民长远生计问题。一要进一步严格基本农田保护，加强中低产田改造，不断改善农牧民的农业生产条件。保证退耕后粮食增产、农民增收。二要多渠道筹集资金，以农村沼气建设为重点，多能互补，

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大力发展节柴灶，因地制宜地解决好农牧民的生活能源问题。三要对生活在生态位臵重要、生态条件恶劣地区的农户，要结合退耕还林有计划地实施异地扶贫搬迁，减轻人口对环境资源的压力。

4.5尽快明晰林地产权

从2000年到2004年期间，由于工程实施时间短，农村许多惠农政策出台少，土地产出少，很多农民外出打工，土地承包形式多样、复杂，到目前，很多遗留问题尚未解决，造成林地权属不清，林权没有到户，责权利不明确，“私羊吃公草，不心疼” 。农牧民对禁牧不仅互相没有监督意识，而且抵制情绪很大，因此林地确权势在必行。

4.6加强宣传教育，培育生态文明意识

实施退耕还林10年来，截止2005年底，中央已投入1031亿元，如果出现复垦反弹，将愧对党中央、国务院关心支持和为退耕还林作出贡献的广大干部群众。为此，一定要从事关西部大开发预期目标能否实现，事关生态全局和事关解决“三农”问题的高度，充分认识到巩固退耕还林成果不仅是一个经济问题，同时还是一个十分重大的政治问题，切实增强巩固退耕还林成果历史责任感。政府有关部门必须进一步利用现代各种宣传媒体大力宣传党和国家退耕还林的政策及其伟大意义，把退耕还林的成果巩固和建设生态文明的理念变成他们的自觉行动。

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4.7 明确落实责任，完善管理制度，加强禁牧队伍整体素质

进一步落实禁牧管护责任制。各旗县市区是禁牧实施的责任主体，旗县市区与乡镇、乡镇与村、村与管护人员要层层签订责任书，明确管护人员的地块、范围和管护标准。明确管护（组）员的职责和报酬，规范管护员上岗到位、履行尽责的行为，建立严格的考核制度和奖惩制度，制定扣减资金统一的管理制度，实现禁牧管理的规范化、科学化、制度化。

通过培训教育提高禁牧管护员法律意识、专业知识和管护技能，将管护员逐步培养为遵纪守法，文明执法、责任心强的新时代林业执法工作人员，建立持证上岗制度。

4.8完善禁牧管护员劳动保障制度

由于禁牧带来的林牧矛盾日益突出，禁牧管护人员与乡镇、村和村民的纠纷时有发生，建议由各旗县市区政府针对本地区实际情况，按照年龄、身体状况、保障范围等条件，研究完善禁牧管护员劳动保障制度，增加和规范管护员的人生意外伤害保险，出台政策，切实分解禁牧工作的风险，解决后顾之忧。

4.9加大管护投入，建立起工程管护的长效机制 由于全市重点林业生态工程项目任务大、涉及面广，立地条件差，工程建设难度大，林牧矛盾非常突出，又由于缺

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乏管护投入，使工程成果巩固与管护难度更大。鉴于工程区营造的绝大部分林分为生态林，而且生态区位十分重要，结合《国务院办公厅关于搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林成果的通知》（国办发【2005】25号）文件精神，应将历年来营造的生态林全部纳入国家公益林补偿范围，享受国家75元/hm2的补助政策，建立起成果巩固的长效机制。

4.10尽快出台后续产业扶持政策

工程区林草资源利用不足，后续产业发展缓慢，制约着生态建设的持续发展。要认真总结已有的经验和教训，按照区域化布局的要求，对退耕还林后续产业发展进行统筹规划。建议国家尽快出台工程区后续产业发展政策，培育、扶持一批龙头企业，落实好国务院治沙决定精神，在税收、贷款等方面给予优惠，提高资源利用效率，为产业发展提供基础保障。

参加调研人员：

樊 宏：市林业局调研员 靳文迪：市林业局规划队队长 张 飞：市林业局草办综合科科长 张宏宾：市林业局造林站副站长

二〇〇八年十二月

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市林草开发办公室

张飞

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