关于乡镇政权运行情况的调查与思考

关于乡镇政权运行情况的调查与思考

乡镇是我国最基层的政权组织，担负着领导、发动、组织农民群众推进改革发展，贯彻党在农村各项方针政策的历史重任。随着我国经济和政治体制改革的进一步深化及社会主义市场经济体制的确立，党在农村的执政方式、执政内容、执政目标都发生了深刻的变化，乡镇政权在运行中遇到了许多新情况、新问题，认真探究当前基层乡镇政权运行面临的问题，切实寻求加强基层政权建设的良策，对于进一步加强党的执政能力、巩固党的执政基础，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

一、乡镇机构改革后政权运行呈现出积极态势 近10年来，乡镇政权经历了1998年、2003年、2005年三次大规模的改革，所涉及的深度和广度以及带来的影响都是巨大的。减免农业税和2005年乡镇机构改革之后，乡镇政权运转呈现出相对积极的态势，乡镇工作呈现出了“新乡镇职能、新组织机构、新岗位效能、新办事方式”的格局。

一是乡镇职能得到转变，职责权限逐步上移。按照依法行政和落实科学发展观的要求，乡镇政府职能正在向“落实国家政策、严格依法行政，搞好市场监管，发展乡村经济、加强社会建设，提供公共服务，维护社会稳定”方面逐步转

变，教育、卫生、民政、土地、保险、财政等权限逐步上收，由过去的“无所不管”变成了现在的管理兼顾服务。

二是乡镇机构得到精简，人员素质进一步提高。通过撤并乡镇，##市18个乡镇撤并为15个乡镇和6个办事处，乡镇内设机构进一步精简。干部队伍得到优化。通过重新定岗、定员、定责，并采取“一人多岗”、“一岗多职”等措施，有效整合了乡镇干部资源。改革后，乡镇领导班子成员由原来的15人减少到9人，行政编制由100多人减少到35人，班子成员平均年龄较改革前下降1.7岁，具有大专以上学历的占班子成员总数的90%以上，干部队伍的年龄、学历、知识结构进一步优化。

三是干部作风明显好转，干群关系得到改善。改革中坚持因事设职，严格按职能核定人员编制，使“人浮于事、效率低下”等弊端逐步得到克服。通过建立绩效考评机制，乡镇干部工作主动性明显提高，责任意识显著增强，工作效率进一步提升。干群关系得到改善。党在农村的各项惠民政策的落实，使乡镇工作重点从过去的“催粮要款”索取性行为，变为为农民群众送钱、送物等办实事、办好事，从过去指令性抓农业生产到示范引导产业发展、有效提供公共服务和及时解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题上来，深受群众欢迎，干群关系得到较大改善。

二、乡镇政权运行中存在的突出问题

基层工作千头万绪、纷繁复杂，各种矛盾相互交织，给乡镇政权运转带来不少难题。

（一）现行体制偏位，政府职能转变难。

乡镇的职能、政权的管理运作体制与其担负的重任不相适应，导致乡镇一级政权出现“责任日大、权力日小”的现象，形成了权力有限和责任无限的巨大反差。首先，“高压”的管理体制使乡镇的责任日大。“上面千条线，下面一根针”。各级政权组织逐级下达数量化和状态化的目标任务，并责令下级按时完成。这种管理体制逐级传递的巨大“压力”，最终落到乡镇一级身上。由于过分强调上级意图，忽视下级的工作自主权，使乡镇一级成了完成上级指令的“机器”。在“压力型”体制下，好多工作都要签责任状，尽管没有职权，财力紧张，乡镇也只有硬着头皮上。同时，分割的行政体制使乡镇的权力日小。从表面上看，乡镇一级有不少机构和人员，但乡镇大多数站所都是县直部门在乡镇的派出机构，如司法所、派出所、中心法庭、土地所、财政所、税务所等，乡镇无权管理，也无法干涉。在实际工作中，站所只对上级负责，不对乡镇负责；只考虑部门自身利益，不考虑乡镇全局利益。由于乡镇对大多数部门的站所无权管理，没有形成责权相称的权力结构，乡镇政府事实上已成为“空壳”，只能起协调作用。税费改革后，从乡镇机构实际运行情况看，政府职能虽然得到了一定程度的转变，但步伐较为缓慢。

（二）地方财政偏紧，工作经费保障难。乡镇政权运转难，财政问题是关键。乡镇一级存在的诸多问题，归根结底还是经济发展滞后、财源匮乏的问题，这是被调查的多数乡镇的共识。作为内陆平原农区，与沿海城市相比，大部分乡镇工业基础薄弱，农业比较效益不高，多数乡镇财政收支矛盾突出。导致乡镇财力偏缺，乡镇政府可支配的资源越来越少，缺乏为群众提供公共服务的物质基础和必要条件。税费改革和实行乡财县管后，乡镇财政运转主要靠上级的转移支付和计划生育社会抚养费收缴的比例分成部分。与过去相比，自主支配的财力非常有限。以##镇为例，每月下拨的2万元办公经费仅相当于一所农村中学的经费。水、电、车、电话、干部培训、出差等日常性支出已让乡镇财政捉襟见肘，订阅报刊、公务招待、房屋修缮、旧债偿还、财政代扣等集中性支出更让乡镇财政无力支付，影响了乡镇政权的正常运转和工作正常开展。

（三）所欠旧债偏多，债务风险化解难。税费改革前，由于基础设施建设、农村义务教育达标、垫付农户欠税等方面的透支性投入，大部分乡镇财政背上了沉重的债务包袱，村级负债更为普遍。以##镇为例，仅基金会一项负债就达1200多万元，全镇人均150元，村级债务累计330万元，个别村高达15万元。对于这些债务，依靠乡村两级自身力量难以偿还，转移支付又极为有限，债务化解任务十分繁重。

每逢传统节日敏感时期，讨债者逼门，乡镇主要领导到处躲避，无法坚持正常工作，被起诉者日见不鲜。况且，有些项目如“村村通”等配套资金，因村里“一事一议”难启动，为了完成任务，还要由乡镇筹集资金，被迫背上了新的债务。

三、乡镇政权所处的历史方位与路径选择

当前乡镇党委政府正在由计划经济条件下实施领导的政权组织向市场经济体制下以管理服务为主的政权组织转变，历史地担负起了带领基层群众全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的神圣使命。只有把乡镇政府建设成为结构合理、运转高效、保障有力的政权组织，充当好排头兵、先行者的角色，才能更好地完成历史赋予使命。基于此，我们应该直面现实，寻求良方。

（一）进一步明确职能，科学界定事权

关于乡镇基本职能，##?2005?17号文件在宏观层面上已做了明确界定，并对其主要内容进行了阐述。概括起来讲，乡镇基本职能为：促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定、加强基层政权建设。这为当时的乡镇机构改革和职能转变提供了宏观性指导意见，但由于缺乏技术层面的操作细则和必要的政策补充，乡镇只能在摸索中前行。因此，决策层应考虑从制度层面改革现有不合理的体制性弊端，在明确乡镇事权的同时，赋予乡镇应有的职权，真正使乡镇权责一致、权责对等。法律、法规和有关规范性文

件明确规定由县级负责承担的职责，不能转交给乡镇，已经转交的要及时收回；确需乡镇政府承担的职责，要赋予相应的事权，并提供必要的财力保障。要尽可能减少“一票否决”和“责任状”，减轻乡镇政权的额外负担，把乡镇干部从繁杂事务中解脱出来，集中精力履行政府职能，更好地服务农村经济社会发展。只有建立起这样一种合理的“权力”结构，乡镇政权才能得以正常运转，党的执政基础才能更加稳固。

（二）进一步强化部门职责，工作重心下移

麻雀虽小，五脏俱全。作为一级政权，乡镇同样需要履行完整的政府职能，面临着繁重的社会管理事务。而在乡镇机构改革后，越来越多的站所垂直上挂，乡镇职能被严重挤占。在现有体制下，应将司法、民政、土地、教育、财政、卫生、科技等方面的职能和工作重心向乡镇下移；同时，要进一步强化乡镇对派驻机构党（团）组织关系的属地管理，通过发挥对其主要领导调动、任免的建议权，使乡镇对派驻机构协调有方、监督有力，进一步丰满乡镇政府的行政资源。

（三）进一步发展乡镇经济，增强经济实力

发展是硬道理，是解决所有问题的关键。要以社会主义新农村建设为载体，切实发展新的农村生产力。要着重抓好招商引资项目建设，特别是要优化发展环境，吸引在外经商人士和能人回归创业。要着力提高农业产业化的组织程度，加快发展农村经济合作组织，引进农业产业化龙头企业，创

新生产资料经营机制，发展高效农业。同时，大力开展职业技能培训，培养大批综合素质强的新农民。

（四）进一步锁定债务，积极化解风险

由于政策剪刀差的原因，多数乡镇负债较多。要逐步摸清乡村债务底数，甄别债务形成的原因和责任，确定债务承担单位、完善债务手续，确保旧债不平摊、不转嫁。中央、省级财政应尽快出台新办法，加大转移支付力度，帮助偿还乡村两级债务，使乡镇政府能够放下包袱、轻装上阵。禁止不顾财力和农民承受能力兴办各类公益事业，防止新的债务发生。中央、省出台政策，要充分考虑到乡镇的实际情况，避免产生新的政策性负债。如：中央、省面向农村基层的建设和扶助项目，尽可能减少乡镇配套资金，避免降低项目建设标准或增加乡镇新的负担。

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