简析土地一级开发融资模式方面存在的问题及建议

简析土地一级开发融资模式方面存在的问题及建议

贾涛 陕西言锋律师事务所 西安710065

摘 要：面对频发的暴力拆迁事件，我国现行的规范监管体系尚难以涵盖拆迁过程中的方方面面，而在法规体系的背后，各种非文明拆迁事件有着许多根本性利益要素，本文旨在介绍基本概念的基础上，通过利益分析对土地一级开发过程中的融资问题进行剖析，并有针对性的提出几点不成熟的建议。

关键词：土地 一级开发 融资

引 言：近年来，暴力拆迁为何频发，原因很多，如现行规范拆迁行为的立法不到位，拆迁群众缺少及时有效的利益诉求渠道；个别开发商有恃无恐，为完成拆迁而不惜对所谓的“钉子户”停水、断电，甚至威胁、恐吓，强行拆除居民房屋。主要原因还是土地一级开发过程中资金紧张造成的，而资金紧张主要是因为在土地一级开发的过程中融资模式方面存在诸多问题。

一、土地一级开发定义

我国最早在2002年《中关村科技园区土地一级开发暂行办法》中对土地一级开发的涵义做了较为详细的界定，提出土地一级开发是指：“政府委托市土地整理储备中心及分中心，按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为”。

根据上述界定土地一级开发具体来说，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地或乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件，再对熟地进行有偿出让或转让的过程。具体来说，就是按照城市规划功能、竖向标高和市政地下基础设施配套指标的要求，由政府统一组织征地补偿、拆迁安置、土地平整、市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到土地出让标准的土地开发行为。简单的来说就是“生地”变为“熟地”，然后再进行二级开发。

二、土地一级开发传统的融资模式及问题

（一）土地一级开发传统的融资的主要模式

1．财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；

2．财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；

3．土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款； 4．经财政部门批准可用于土地储备的其他资金。

（二）传统模式存在的问题

上述资金来源可分为三部分：财政资金、金融机构贷款和其他资金。

1、对于属于财政资金的1、2部分，从实践中看，不能解决土地一级开发时的巨额资金需求，缺口巨大，尤其是土地成片开发或城市区域开发时。

2、第3部分用于土地一级开发（土地储备）的金融机构贷款，是目前土地收购储备资金的最主要来源。这类贷款是以待开发的储备土地为担保，由银行发放的贷款。由于土地收购储备是一种政府行为，信誉度高，银行放贷是建立在政府的国有土地资产上。储备土地一经出让，就能回收土地出让金，银行放贷形成的资产呆账、坏账风险很小，因此，各商业银行竞相向土地储备机构贷款。同时，在目前缺乏土地收购储备资金其他来源渠道的情况下，商业银行贷款则成为各城市土地收购储备资金的最主要来源，土地储备机构土地一级开发基本上都来自于银行贷款。但2008年7月29日发布的《中国人民银行 中国银行业监督管理委员会关于金融促进节约集约用地的通知》规定，土地储备贷款采取抵押方式的，应具有合法的土地使用证，贷款抵押率最高不得超过抵押物评估价值的70%，贷款期限原则上不超过2年。这一规定使得土地储备贷款时间与土地储备周期存在差异，往往土地储备周期较长，贷款时间较短，这样就容易造成偿还贷款时间已到，而土地还没有出让的现象，造成了一些土地储备机构为了偿还银行借款，不能按照土地出让计划供应土地，造成一级土地市场的波动，既不利于土地一级开发业务的平稳进行，还违背了政府政策的初衷。

3、第4部分可用于土地一级开发的其他资金，有以下几种： （1）财政拨款、补贴或税收减免； （2）出租和出让土地收益；

（3）土地出让收益证券化吸引的其他社会资金。

目前地方政府财政资金捉襟见肘，需要支出的地方很多，不可能将太多的资金用于土地一级开发，而城市化进程、招商引资需要大量的资金用于城市基础设施建设，现时的巨额资金需求缺口对地方政府的土地一级开发形成了融资约束。出租和出让土地收益需要较长时间的积累，才能支持土地一级开发的巨额资金需求，不能满足地方政府现时的资金需求。因此除了金融机构贷款外，只能通过土地出让收益证券化吸引的其他社会资金，解决资金问题。

三、土地一级开发融资方面的若干建议

（一）建立政府的土地储备基金制度

土地储备基金的建立应强调政府的主导作用，强化财政政策的支持。土地储备基金不同于一般的基金，它既是投融资体系建立的基础，同时也是顺利进行城市建设和土地一级开发所需资金的基本保证。土地储备基金应是专款专用的一种基金，其来源和使用都应有明确的规定。

（二）城投公司模式的大胆创新

最近，各地政府在实践中将土地储备机构的土地一级开发业务交给政府下属的城投类公司执行的做法是对这一业务融资的制度创新。利用城投公司这一平台，土地一级开发业务的融资可以拓展到发行中期票据、企业债、股票、信托计划，进行直接融资，是对土地出让收益证券化的一种尝试。城投公司大量发行中期票据、企业债、银信政等产品，其融资的基础就是参与了显性或隐性的土地出让收益分配。隐性的土

地出让收益分配是指政府允许城投公司按照土地一级开发的成本项目计提一定比例的管理费用列支土地一级开发成本，待土地出让后得到补偿。而云南、成都、贵阳则走得更远，它们将某个区域的土地一级开发业务交给上市公司云南城投、绵世股份、中天城投，约定按照土地出让收益的一定比例进行分成，作为对上市公司从事土地一级开发业务的回报，由上市公司从资本市场筹集业务所需资金。城投公司作为政府企业，与土地储备机构的职责划分并不明确，能够影响甚至决定土地出让计划，从而能有效控制土地出让节奏，而融资渠道的多样化也支持城投公司这样做，实现土地出让收益的最大化，这是城投公司融资的优势。

（三）为土地一级开发企业明晰的权属证明

土地一级开发是随着经济发展和社会分工逐步细化而出现的一种新的开发方式，土地一级开发权也是随着土地一级开发的产生而衍生出来的一项所有权权能。土地一级开发企业通过竞标或政府授权方式获得土地一级开发权。从土地一级开发实践需要和完善权属体系的角度来看，设置土地一级开发权是非常必要和有意义的。土地一级开发权的设置，有利于明确政府和土地一级开发企业的权利、义务、风险和收益；有利于完善土地一级开发体系；有利于土地一级开发与资本市场的对接；有利于政府构建完整的土地一级开发项目建设审批程序。

政府作为土地的所有者，应给予土地一级开发企业进行土地开发的权属证明，该权属证明应为银行承认的权属证明，在权属证明方面，政府印订“土地一级开发权证书”并颁发给开发实施单位。可以据此进行抵押贷款，实现与资本市场对接，为土地一级开发建立畅通的融资渠道。

（四）兼顾全局做好配套建设项目的融资

做好配套项目的融资建设，是土地一级开发取得良好业绩的前提，也是政府在土地一级开发融资中一项非常重要的内容。政府在与土地一级开发投资人签订合同过程中，不仅要划清土地一级开发中政府和投资人之间的边界，也应就配套项目建设制定相应的落实政策，为双方履行职责提供条件，不仅要强化政府在市场化运作中的信用，也要增强其他社会投资人的投资信心。

（五）更多融资方式：财政拨款、银行贷款、土地信托、土地基金、土地债券、利用住房公积金、社会保险基金、保险资金、离退休基金、养老基金、企业或企业联合体融资、招商引资、项目融资、国外融资等。

结语

全球范围内在经历过金融危机后，经济发展速度放缓，在高通胀的今天，各国普遍采取收紧银根的金融政策；国内房地产开发泡沫严重，加之政府为了社会稳定采取了严控房地产泡沫的继续发展的政策，无疑对土地一级开发的资金需要产生了重大的影响；因此在内忧外患的情况下，应该在土地一级开发的融资的方式上进行大胆创新，建立更多、更利于土地一级开发顺利进行的模式，同时也为社会和谐、稳定做出正面、积极的作用。

参考文献

[1] 李伟. 投融资规划:架起城市规划与建设的桥梁［M］.北京：中国统计出版社，2009. [2] 中国土地矿产法律事务中心. 土地政策参与宏观调控探索［M］.北京：地质出版社，2007. [3] 楼建波. 土地储备及土地一级开发法律制度［M］.北京：中国法制出版社，2009. [4] 潘嘉玮. 城市化进程中土地征收法律问题研究［M］.北京：人民出版社，2009. [5] 王宏新. 土地一级开发实务指南［M］.北京：化学工业出版社，2007

土地一级开发的海南模式

在很多熟悉海南土地开发及出让的业内人士看来，中信泰富向荣智健私人公司进行利益输送完全是一个“伪命题”，因为对于土地一级开发商而言，将自己开发的大量土地通过土地二级市场的招拍挂向利益共同体出让，在当地的实际操作中属于“正常流程”。

土地一级开发，通常是指由政府或其授权委托的企业，对城市国有土地或乡村集体土地，即俗称的毛地或生地，进行统一征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使土地达到“三通一平”等建设条件后，再通过招拍挂方式公开出让。

由于海南地方财政基础较薄弱和历史原因，海南此前在房地产开发中曾将大片土地交给开发商整体开发。公开资料显示，上世纪90年代初，海南的企业成片开发区域有93个，总面积上千平方公里。

但截至2004年底这些开发区成片开发实际仅使用土地面积49平方公里。为规范土地一级开发，海南省人民政府2006年7月出台的《关于规范企业参与土地成片开发的通知》，但政策仍相当优惠，企业参与土地一级开发的增值收益分成比例最高可达70%，这也直接刺激了海南土地一级开发市场。

万宁市国土局有关官员对《第一财经日报》表示，政府与中信泰富的土地收益就是三七分成。

但开发商参与土地一级开发并不仅仅是看中土地收益分成，更在于拿到该地块的二级开发权。因为土地一级开发存在资金占用量大、工期时间长、政策风险高等问题。开发商通过介入一级开发，可以更好地把握土地规划定位等核心问题，便于企业在下一步招拍挂中掌握

主动权，拿下土地二级开发权。

现实情况是，土地一级开发商在土地招拍挂中存在着先天优势，甚至可以左右土地二级出让。曾参与海南多个土地一级开发项目的商务策划师崔元星在接受本报采访时称，其关键因素是因为土地收益分成。

他举例称，中信泰富与政府签署土地一级开发协议后，无论在土地二级市场上拍卖多少钱，最终大部分土地收益仍会返还到中信泰富的口袋里。“开发商可以出任意高的价格抬高地价，这样就可以把其他开发商排除在外，而中信泰富掏的钱最终可以返还回来，这只是钱从左口袋到右口袋的游戏而已。”

记者通过万宁市工商注册查询发现，中信泰富曾有三家子公司在上两次土地招拍挂中参与拿地，分别为万宁金信发展有限公司、万宁仁信发展有限公司和万宁创远发展有限公司。这三家公司法人代表均为常振明。

中信泰富在神州半岛招商引资中担当主要角色，这也在很大程度上掌握了土地出让对象的权利。根据《万宁市人民政府关于加快开发建设神州半岛风景名胜区的决定》，中信泰富是神州半岛项目的主开发商，负责对规划区域实行统一规划、统一招商、统一开发建设 出自房地产会计网www.fdckj.cn，原文地址：http://www.fdckj.cn/thread-43970-1-1.html

土地开发融资的模式研究

土地一级开发是指政府在出让土地前，对土地进行整理、投资和开发，将生地变为熟地的过程。土地一级开发过程中的不确定因素非常多，资金投入大，风险也很大。而由于对资金需求量大，土地一级开发融资问题已经成为土地开发的瓶颈。

目前，企业参与土地一级开发除了要充分运用自有资金外，还需寻找多种渠道融资。在政府主导下，北京市和重庆市分别采用了不同的融资模式，其效果也有所不同。

北京模式

北京采取的是土地储备机构授权企业进行土地一级开发，由作为一级开发主体的企业自行安排融资，并独自承担融资中的责任和义务的模式。

在这种模式下，企业进行土地一级开发时，土地的使用权依然在土地储备机构手中，企业所获得的是土地一级开发权利，是一种受限的土地使用权利，这些土地一般不能用于进行抵押贷款，即使用于抵押，也只能获得少量贷款。这样，企业只能通过自身其他资产的抵押担保来获得银行的贷款。让开发企业自行组织融资，全部风险和责任都由其自行承担，这就会大大增加开发企业的融资难度。而所有融资的责任全部由开发企业承担，一旦资金链出现断裂，不仅使得开发企业无法按合同规定及时、顺利地完成土地一级开发的任务，而且还会危及企业自身的生存。这在无形之中抬高了企业进入土地一级开发的门槛，没有雄厚的资金实力，没有强大的品牌和良好信誉的企业，根本无法筹集到土地一级开发所需的巨额资金，因而根本无法进入土地一级开发市场，即使获得了开发资质，获得了开发经营权，也会因为资金难题，最终被清除出局。

重庆模式

与北京不同，重庆主要是由政府授权直属的多家大型企业集团进行土地一级开发，土地开发机构隶属于政府，代表土地储备中心行

使土地储备职能。

在这一模式下，这些大型国有集团承担土地储备工作的职能，这样，无论是资产规模还是政府公信力，它们都有一般企业不可比拟的优势。除此之外，这些大集团进行土地一级开发时拥有较为完全的土地使用权，能够将这些土地用于抵押担保贷款。同时，企业还能获得来自政策性银行的贷款支持。

由于土地一级开发主体和土地储备存在行政关系，土地储备中心和土地一级开发主体共同分担土地储备过程中出现的风险，而作为主要融资方的银行也往往和土地一级开发主体“捆绑”在一起，共同承担风险。

两种模式优劣比较

从融资效率和风险承担上来看，北京模式和重庆模式各有利弊。

北京模式偏重于政企分离，风险自担，但目前市场运行效率比较低。土地一级开发资金瓶颈没有解决，导致土地供应计划连续两年没有完成，进而造成土地二级市场上各企业集团拼命拿地，竞争激烈，地价飙升。很多小企业因为没有资金实力在市场上拿地，被逼入无米下

锅而惨遭淘汰的境地，而那些众多实力雄厚的上市公司也难以幸免，由于平稳业绩的需要，它们不得不在土地二级市场上高价拿地，而一级开发企业在土地资源稀缺的情况下，又往往会提出很多苛刻的条件，这样扭曲的土地一级市场和二级市场，不但没有通过分工提高效率，反而使得很多企业不得不介入土地一级开发，以便土地可以落入自己囊中。这样发展下去，有失土地二级市场竞争的公平性，存在着又走回到原先土地开发的老路的可能。而企业既做土地一级开发又做二级开发的模式，实际上违背了土地市场改革的本意。

另一方面，重庆模式则偏重于政府领导下的市场运作，土地开发效率较高，这种高效率体现在变成熟地后的土地产品的标准性上，由于是大集团统一进行土地一级开发，开发过程中不会设置陷阱，生地变成熟地的过程就像生产标准产品。但不足之处是政府和企业一并承担土地一级开发中的风险，目前几乎重庆所有的土地储备资金都来自银行，如果土地储备机构对中国未来经济发展的预期出现了偏差，土地储备机构的财务风险将会大增。而一旦出现风险，只能由银行来承担，形成不良资产

房企参与土地一级开发的盈利模式与策略

随着二级市场拿地成本越来越高，万科、龙湖、恒大等房地产开发企业更多地介入到土地一级开发之中，土地一级开发逐渐趋向由政府主导的市场化运作。

对于开发企业，介入土地一级开发可以分享二级开发无法企及的利益，如从一级土地开发本身获利、分享土地增值收益、持有部分公共建筑和为二级拿地铺垫等。其中，盈利的关键在于严格控制住各项成本费用。

同时，相比房地产二级开发，土地一级开发面临更大的不确定性和风险性，譬如拆迁成本风险、长期占用大量资金风险，以及来自政府的违约风险和政策风险等等。这就要求土地一级开发主体有效控制成本，优化运作流程，提升管理能力，同时妥善处理好与政府方面的关系，准确解读政策法规，提升抗风险能力。

易居研究院把土地一级开发纳入企业战略，并保持长期关注。在为房地产标杆企业提供长期顾问服务的过程中，研究院总结出土地一级开发的盈利模式和参与策略。今天，我们把一些原创性的研究成果公开发布，希望拓展和加深开发企业对土地一级开发的理解，并对企业的发展战略有所帮助。

主要结论：

由政府主导的市场化运作模式是我国土地一级开发的主要发展趋势。

土地一级开发的赢利点包括从一级土地开发本身获利，分享土地增值收益，持有部分公共建筑，为二级拿地铺垫等。

一级土地开发获利的关键是严格控制住各项成本费用。其中，比重与控制难度最大的是征地拆迁费用。

具有土地一级开发业务收入企业，其土地一级开发业务大都集中在企业注册地或主要发展区域，它们通过充分发挥自身特定区域内的综合优势，集中力量进行房地产综合开发业务。

房企参与土地一级开发的策略包括：优化运作流程，提升管理能力，有效控制成本；加强规划能力、挖掘区域潜在的价值；把握行业波动周期，控制开发节奏。

part1土地一级开发的典型模式

由于城市人口增加和社会经济活动不断发展，人们对城市土地的需求不断扩大，而可供城市利用的土地又非常有限。同时，由于具有特定

用途的土地非常稀缺，所以，必须科学规划和布局，以合理、高效、经济的开发利用土地。 目前土地一级开发主要有以下几种典型模式：

模式一：一二级联动开发模式

由于房地产行业明显受制于政策因素，因此大型房地产开发商往往将一级土地整理和二级开发相结合，以获取整体收益最大化。这种模式由企业主导，所以在开发初期就确定进行土地一级与二级联动开发。 房地产企业通过土地一二级联动开发，在获得一级开发阶段收益的同时，既保证了企业未来的可持续发展，也保证了可获取土地在未来升值给企业带来的二级开发的优厚收益。

但该模式也存在一定的问题，如不利于政府控制市场地价，政府宏观调控土地市场的能力降低等。该模式在早期比较普遍，近期可能存在机会，但长远看，其空间越来越窄。

模式二：完全政府控制模式

完全政府控制模式是指政府通过严格的计划和规划管理，完全控制熟地开发及供应市场，形成“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”的“五统一”格局。该模式完全由政府组织实施土地一级开发，仅以招标方式确定施工企业。 这种模式可以保证政府完全控

制地价，土地开发为熟地后的增值收益不流失，且土地一级开发法律关系单纯，便于政府实施土地一级开发的各项事务。其主要缺陷是政府的土地开发资金压力较大，融资渠道窄。

模式三：政府和法定机构协作模式

政府和法定机构协作模式是指由政府相关部门和政府投资成立的开发企业完全垄断土地一级开发，如同“一个渠道进水、一个水池蓄水、一个龙头出水”，从而达到调控土地市场、配置土地资源、实现土地增值归国家所有的目的。

模式四：由政府主导的市场化运作模式

由政府主导的市场化运作模式是指政府“抓两头，放中间” 。“抓两头”即由政府控制土地储备计划和供应计划， “放中间”，即充分利用社会力量实施土地一级开发。该模式是我国土地一级开发的主要发展趋势。

这种模式中，政府根据土地市场调查确定土地需求状况，以招拍挂方式将拟开发的土地按照“熟地”出让，提前确定土地使用权受让人，并由土地使用权受让人分期支付土地受让价款用于土地一级开发。政府通过招标等方式确定具备资格的企业，在土地出让合同规定的期限内将出让的土地开发为符合土地受让人要求的条件（熟地），土地开发完成经验收合格后，政府与土地受让人正式移交土地。

由政府主导的市场化运作模式在保证政府主导土地一级开发的基础上能有效利用市场资源，减轻政府开发资金压力。

part2土地一级开发融资模式

土地一级开发是资金密集型行业，在一级开发过程中，征地补偿、房屋拆迁、土地平整、基础设施配套等都需要投入大量资金，而且资金需求量主要集中在征用土地和房屋拆迁等前期。

当开发完成的土地不能马上投入市场或者一时转让不出去时，土地就会产生持有成本，积压资金，降低资金流动性。储备机构要继续“吸进”土地，开发企业要实现资金周转，从而形成进一步融资需求。因此，资金是土地一级开发的瓶颈和成功的关键因素之一。

现行的土地一级开发融资模式有以下四种：

融资模式一：土地储备机构直接安排融资，并承担融资安排中的责任和义务。

该模式基本流程为：土地储备机构与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务；金融机构将资金拨付给土地储备机构；土地储备机构通过招标方式选择一级开发主体，再将资金拨付给一级开发主体进行一级开发；土地开发完成后，通过招拍挂方式将熟地转让给二级开发企业；二级开发企业将土地出让款一部分支付给土地储备机构；最后由土地储备机构将借款偿还给金融机构，并支付利息。

这种融资模式的主要优点是，整个融资过程与相关法规保持一致，解决了二级开发企业对一级开发主体的资金拖欠问题。但是，土地储备机构的融资能力受到较大制约。

融资模式二：一级土地开发主体直接融资，土地储备机构本身或委托其他担保机构承担担保责任。

该模式基本流程为：一级开发主体与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务；由土地储备机构或者由其委托的担保机构提供担保；金融机构将资金拨付给一级开发主体，由一级开发主体使用该资金进行土地一级开发；土地开发完成后，通过招挂拍方式将熟地转让给二级开发企业；二级开发企业将土地出让款一部分支付给土地储备机构；再由土地储备机构支付给一级开发主体，用于弥补一级开发主体的开发成本及额定收益；最后，一级开发主体将借款偿还给金融机构，并支付利息。

土地一级开发主体通过与政府协商，出于主观意愿或客观原因，总是能够创造一些条件让一级开发商取得部分二级开发项目。该盈利模式的前提是政府愿意让一级开发商取得一部分二级开发权。

该模式要求一级开发商具有卓越的二级开发能力，通过二级开发弥补一级开发收益的不足，实现一级开发和二级开发的联动。

part4土地一级开发面临的风险 和我们的建议

相比房产二级开发，土地一级开发面临更大的不确定性和风险性。

风险一：开发投入超出专业机构评估确定的基准地价

拆迁成本可能超过专业机构评估确定的基准地价，而超出部分的“熟地”不能入市交易。如果政府不同意分享一级开发的增值收益，则开发上面临亏损风险。而《物权法》通过，进一步加大了拆迁成本。

风险二：长期占用大量资金

对于只是用于储备的土地，经土地储备中心验收后，由其用自有资金偿付给开发商，欠款风险加大。如果拆迁工作不顺利，也会推迟整个项目的完工时间。

风险三：政府违约行为的风险

在土地一级开发过程中，地方政府的强势地位是绝对的。虽然开发企业可以通过多种法律文件进行约束，从而与政府方面的

利益紧密捆绑，但仍不能消除地方政府违约发生的风险。

风险四：政策风险

与土地二级市场的“招、拍、挂”及房地产开发而言，土地一级开发的政策不全面，全国性的政策规定比较原则，操作性不强。在地方政府层面，其政策风险因素主要为省、市根据地方情况而改变有关土地利用政策。

为规避风险，我们建议采取以下应对策略：

优化运作流程，提升管理能力，有效控制成本

一级开发企业在土地整治和储备过程中，涉及到征地、拆迁、基建、土地出让等诸多环节，同时，一级开发又是一个综合性系统性工程，涉及众多和政府对口以及和外部合作单位谈判的环节，因此，优化运作流

程、提升管理能力对一级开发企业的成本控制有着重要作用。

加强规划能力、挖掘区域潜在的价值

土地一级开发的价值要素中最重要是规划。土地的特征使其一旦开发，短期内不可能复原，而规划的优劣对区域功能的实现具有决定性的作用，区域功能又对区域价值有根本性的影响。

把握行业波动周期，控制开发节奏

在把握行业波动周期方面，既要充分考虑整体宏观经济、行业形势和区域经济等因素，也要充分考虑政策因素。这就需要企业有敏锐的市场触觉，并且能够与政府需求保持较高程度的一致性， 做到根据市场需求来控制开发节奏，从而提升区域土地价值。

土地一级开发模式及策略

提要 对于开发企业而言，参与土地一级开发所带来的赢利具有相当的吸引力。但为了抵御土地一级开发所面临的资金、政策、违约等风险，又要求土地一级开发主体必须采取相应的策略。 关键词：土地一级开发；模式；风险；策略 中图分类号：F293.2 文献标识码：A

土地一级开发，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让的过程。对于开发企业，介入土地一级开发可以分享二级开发无法企及的利益，同时也面临更大的不确定性，这就要求土地一级开发主体采取有效策略，提高抗风险能力。 一、土地一级开发模式

由于城市化进程的加快和社会经济活动的不断发展，以及土地的绝对稀缺性，导致了必须科学规划和布局，以合理、高效、经济地开发利用土地。目前，土地一级开发主要有以下几种典型模式： 模式一：一二级联动开发模式。由于房地产行业明显受制于政策因素，因此大型房地产开发商往往将一级土地整理和二级开发相结合，以获取整体收益最大化。这种模式由企业主导，所以在开发初

期就确定进行土地一级与二级联动开发。房地产企业通过土地一二级联动开发，在获得一级开发阶段收益的同时，既保证了企业未来的可持续发展，也保证了可获取土地在未来升值给企业带来的二级开发的优厚收益。但该模式也存在一定的问题，如不利于政府控制市场地价，政府宏观调控土地市场的能力降低等。该模式在早期比较普遍，近期可能存在机会，但长远看，其空间越来越窄。

模式二：完全政府控制模式。完全政府控制模式是指政府通过严格的计划和规划管理，完全控制熟地开发及供应市场，形成“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”的“五统一”格局。该模式完全由政府组织实施土地一级开发，仅以招标方式确定施工企业。这种模式可以保证政府完全控制地价，土地开发为熟地后的增值收益不流失，且土地一级开发法律关系单纯，便于政府实施土地一级开发的各项事务。其主要缺陷是政府的土地开发资金压力较大，融资渠道窄。

模式三：政府和法定机构协作模式。政府和法定机构协作模式是指由政府相关部门和政府投资成立的开发企业完全垄断土地一级开发，如同“一个渠道进水、一个水池蓄水、一个龙头出水”，从而达到调控土地市场、配置土地资源、实现土地增值归国家所有的目的。

模式四：由政府主导的市场化运作模式。由政府主导的市场化运作模式是指政府“抓两头，放中间”。“抓两头”即由政府控制土地储备计划和供应计划，“放中间”，即充分利用社会力量实施土地一级开发。该模式是我国土地一级开发的主要发展趋势。这种模式中，政府根据土地市场调查确定土地需求状况，以招拍挂方式将拟开发的土地按照“熟地”出让，提前确定土地使用权受让人，并由土地使用权受让人分期支付土地受让价款用于土地一级开发。政府通过招标等方式确定具备资格的企业，在土地出让合同规定的期限内将出让的土地开发为符合土地受让人要求的条件（熟地），土地开发完成经验收合格后，政府与土地受让人正式移交土地。由政府主导的市场化运作模式在保证政府主导土地一级开发的基础上能有效地利用市场资源，减轻政府开发资金压力。 二、土地一级开发融资模式

土地一级开发是资金密集型行业，在一级开发过程中，征地补偿、房屋拆迁、土地平整、基础设施配套等都需要投入大量资金，而且资金需求量主要集中在征用土地和房屋拆迁等前期。当开发完成的土地不能马上投入市场或者一时转让不出去时，土地就会产生持有成本，积压资金，降低资金流动性。储备机构要继续“吸进”土地，开发企业要实现资金周转，从而形成进一步融资需求。因此，资金是土地一级开发的瓶颈和成功的关键因素之一。现行的土地一级开发融资模式有以下四种：

融资模式一：土地储备机构直接安排融资，并承担融资安排中的责任和义务。该模式基本流程为：土地储备机构与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务；金融机构将资金拨付给土地储备机构；土地储备机构通过招标方式选择一级开发主体，再将资金拨付给一级开发主体进行一级开发；土地开发完成后，通过招拍挂方式将熟地转让给二级开发企业；二级开发企业将土地出让款一部分支付给土地储备机构；最后由土地储备机构将借款偿还给金融机构，并支付利息。这种融资模式的主要优点是，整个融资过程与相关法规保持一致，解决了二级开发企业对一级开发主体的资金拖欠问题。但是，土地储备机构的融资能力受到较大制约。

融资模式二：一级土地开发主体直接融资，土地储备机构本身或委托其他担保机构承担担保责任。该模式基本流程为：一级开发主体与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务；由土地储备机构或者由其委托的担保机构提供担保；金融机构将资金拨付给一级开发主体，由一级开发主体使用该资金进行土地一级开发；土地开发完成后，通过招挂拍方式将熟地转让给二级开发企业；二级开发企业将土地出让款一部分支付给土地储备机构；再由土地储备机构支付给一级开发主体，用于弥补一级开发主体的开发成本及额定收益；最后，一级开发主体将借款偿还给金融机构，并支付利息。这种融资模式虽然解决了二级开发企业对一级开发主体的资金拖欠问题，但并未解决金融机构承担风险和融资能力受到较大制约的问题。

融资模式三：土地开发主体自行安排融资并承担融资安排中的责任和义务。该模式基本流程为：一级开发主体以自有资产抵押或信誉担保，与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务；金融机构将资金拨付给一级开发主体，由一级开发主体使用该笔资金进行土地一级开发；土地开发完成

后，通过招拍挂方式将熟地转让给二级开发企业；二级开发企业将土地出让款一部分支付给一级开发主体，用于弥补一级开发主体的开发成本及额定收益；最后，由土地一级开发主体将借款偿还给金融机构，并支付利息。这种融资模式大大增加了企业融资难度，抬高了进入一级开发的门槛。但是，因为这个过程中需要由二级开发企业向一级开发主体支付开发费用，就会常常发生拖欠现象。 融资模式四：一级土地开发主体专门成立项目公司，由项目公司直接进行融资，一级开发主体提供担保责任。该模式基本流程为：一级开发主体专门成立项目公司，项目公司与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务；由项目公司投资人为项目公司融资提供担保；金融机构将资金拨付给项目公司，由项目公司使用该笔资金进行土地一级开发；土地开发完成后，通过招拍挂方式将熟地转让给二级开发企业；二级开发企业将土地出让款一部分支付给项目公司，用于弥补一级开发主体的开发成本及额定收益。这种融资模式可以通过几家企业联合组建项目公司的方式投标获得土地一级开发权，并扩大项目公司的融资平台，但仍然没有避免二级开发企业拖欠一级开发主体开发费用的问题。 三、土地一级开发盈利模式

在土地一级开发过程中，市场化开发主体通过与当地政府协商，创造了多种盈利模式。 盈利模式一：从土地一级开发本身获利。土地一级开发获利的关键在于严格控制各项成本费用。在各项成本费用中，比重与控制难度最大的是征地拆迁费用，这就要求开发商具备较强的与当地政府、居民、企事业单位进行沟通、协调的能力，在转居安置等方面妥善解决当地政府和农民的后顾之忧，同时能够最大限度地降低成本，实现多赢。而整体成本费用的控制在于系统周密的安排。对于大面积的土地一级开发，需要分批次批地、征地和拆迁，应严格控制整合各步骤的节奏。例如，先盖转居房，原居民再搬迁，企业再征地拆迁，再安置劳动力，资金安排则贯穿始终。通过各步骤的无缝衔接，使企业人员和资金效率达到最高，政府和农民的满意度也达到最高。

盈利模式二：分享土地增值收益。一些城市实行了在政府、开发商和原使用者等各个主体之间按一定比例分享增值收益的机制。这样，开发商可以通过创新性的开发活动，最大限度地提升土地价值，从而获得最大利益。该盈利模式的前提在于当地政府的分享机制、一级开发中的授权范围，以及分批出让计划的安排。

盈利模式三：持有部分公共建筑。在一些城市土地一级开发中，授权土地一级开发主体可以投资公共配套设施，开发商则可以通过提供公共配套设施服务而获得长期现金流。该盈利模式的前提在于是政府允许土地一级开发主体进行部分配套的二级开发建设。对开发商而言，该盈利模式的最大挑战在于对公共配套设施的投资决策，以及后期的运营管理能力。

盈利模式四：为二级拿地铺垫。土地一级开发主体通过与政府协商，出于主观意愿或客观原因，总是能够创造一些条件让一级开发商取得部分二级开发项目。该盈利模式的前提是政府愿意让一级开发商取得一部分二级开发权。该模式要求一级开发商具有卓越的二级开发能力，通过二级开发弥补一级开发收益的不足，实现一级开发和二级开发的联动。 四、土地一级开发面临的风险及对策

相比房产二级开发，土地一级开发面临更大的不确定性和风险性。

风险一：开发投入超出专业机构评估确定的基准地价。拆迁成本可能超过专业机构评估确定的基准地价，而超出部分的“熟地”不能入市交易。如果政府不同意分享一级开发的增值收益，则开发上面临亏损风险。而《物权法》的通过，进一步加大了拆迁成本。

风险二：长期占用大量资金。对于只是用于储备的土地，经土地储备中心验收后，由其用自有资金偿付给开发商，欠款风险加大。如果拆迁工作不顺利，也会推迟整个项目的完工时间。

风险三：政府违约行为风险。在土地一级开发过程中，地方政府的强势地位是绝对的。虽然开发企业可以通过多种法律文件进行约束，从而与政府方面的利益紧密捆绑，但仍不能消除地方政府违约发生的风险。

风险四：政策风险。与土地二级市场的“招、拍、挂”及房地产开发而言，土地一级开发的政策不全面，全国性的政策规定比较原则，操作性不强。在地方政府层面，其政策风险因素主要为省、市根据

地方情况而改变有关土地利用政策。

为规避风险，应当采取以下应对策略：一是优化运作流程，提升管理能力，有效控制成本。一级开发企业在土地整治和储备过程中，涉及到征地、拆迁、基建、土地出让等诸多环节。同时，一级开发又是一个综合性、系统性工程，涉及众多与政府对口以及与外部合作单位谈判的环节，因此优化运作流程、提升管理能力对一级开发企业的成本控制有着重要作用；二是加强规划能力，挖掘区域潜在的价值。土地一级开发的价值要素中最重要的是规划。土地的特征使其一旦开发短期内不可能复原，而规划的优劣对区域功能的实现具有决定性作用，区域功能又对区域价值有根本性的影响；三是把握行业波动周期，控制开发节奏。这就需要企业有敏锐的市场触觉，并且能够与政府需求保持较高程度的一致性，做到根据市场需求控制开发节奏，从而提升区域土地价值。

（作者单位：1.天津市房地产开发经营集团有限公司；2.天津宝天建设开发有限公司

一级土地开发与投融资高级研修班-一二级土地联动开发盈利模式

(2012-2-18 1:49:27)[发送到微博]

分类：房地产公开课 标签：一级土地开发 土地储备 联动开发 国企 中房博越 国土资源 城投集团 |

由国土资源部法律终须产权处产籍处、国家发改委宏观经济研究院战略研究室、北京师范大学房地产研究中心、北京市土地储备中心开发部、国家开发银行审评局进行授课，主要对土地一级开发相关法律法规政策，最新土地调控政策，土地开发融资渠道、方式、技巧，土地一级开发市场趋势分析，北京市土地一级开发典型案例，土地一级开发申请国家开发银行贷款程序、条件等做了全方位的讲解及分析。我们也和来自全国各地的城投公司、开发区及相关土地一级开发企业做了深入的交流，对此次学习交流，结合我们土地事务部今年土地挂牌招商工作我们深有如下体会。

1、开发商参与土地一级开发的市场地位

北京市国土资源局《北京市土地储备和一级开发暂行办法》京国土市〔2005〕540号文件是当前进行土地一级开发的指导性文件，他的相关规定是从事土地一级开发活动的基础和原则。文件第二条规定：土地储备和一级开发是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。这从根本上决定了土地一级开发行为是一个政府高度控制与主导的市场，而并非是一个完全市场化的活动，其本身具有先天性的非市场元素。这也是政府意图控制土地一级市场，利用土地供应进行宏观经济调控、调节房地产市场甚至国民经济的具体表现。

但由于当前政府部门土地储备的不足和进行一级开发力量的有限，可投入人力、物力、财力的严重不足，为了保证土地供应的相对稳定，必须借助于外部力量以保证土地供应总量的相对稳定。

所以文件第四条规定：土地储备开发坚持以政府主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的房地产开发企业（以下简称开发企业）承担。这个规定为开发商参与土地一级开发提供了政策方面的合法身份，使得参与土地一级开发有了政策层面的保证。但政府主导、市场化运做的原则决定了开发商参与土地一级开发活动必须认真研究分析政府的相关政策，充分理解和利用相关规定，以保证自身的目标利益的实现。同时必须加强对当前发展形式的分析与评估，对房地产市场的发展趋势有所评判，对政策进一步完善的方向有所把握，毕竟开发商的身份只是一个协助实施者，并非是土地一级开发市场正常运转的必须参与主体。

2、开发商参与土地一级开发的利益保障

房地产开发商参与土地的一级开发有两种形式：一种是受托管理，一种是受托实施。

对于受托管理方式，文件第十三条规定：土地储备机构负责实施土地开发的，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。其中通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2%。以招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议。

对于受托实施以及开发的，文件第十四条规定：通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。

通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发委托协议。开发商可以有两种方式进入一级开发市场，前一种主要投入的是技术、管理等非物质成本，后一种则包括技术、管理、资金等全部成本。前一种可以获取的收益为不高于土地储备开发成本2%的管理费用，后一种可以获取的收益为不高于预计土地储备开发成本8%的利润。各开发公司可以根据自身的特点以及资金规模、资金运转计划选择不同的方式。

3、土地储备开发成本构成

开发商不管以任何形式从事土地一级开发，都必须对土地储备开发成本进行认真的分析与考虑，因为最终利益的实现取决于土地储备开发成本的表现内容。

文件第二十四条对土地储备开发成本的构成明确规定如下：（一）征地、拆迁补偿费及有关税费;（二）收购、收回和置换过程中发生的有关补偿费用;（三）市政基础设施建设有关费用; （四）招标、拍卖和挂牌交易中发生的费用;（五）贷款利息; （六）土地储备开发供应过程中发生的审计、律师、工程监理等费用，不可预见费以及经同级财政和土地主管部门核准的其它支出。

4、从事土地一级开发的指导思想

当前许多参与土地一级开发的开发企业，都直接将取得二级开发权作为目前，将注意力全部集中在如何挂牌过程的筹划和安排方面，而对一级开发的细节没有进行详细的研究与设计，缺乏完整的安

排与控制，实际更加降低了在二级开发权竞争中的优势。我个人认为必须树立将一级开发和二级开发作为两个互相关联项目来进行对待，而不是一个项目来考虑。因为当前政策的设计，使得这两个环节本身具有相对隔离的趋势，而且现实情况中也已经多次发生。否则，当这种情况发生时，就会出现前期投入很大但二级开发很难取得，而一级开发可以实现的利益远远不能满足预期要求的被动局面。

5、 土地一级开发业务的融资模式

（一）传统模式

按照财政部和国土资源部关于印发《土地储备资金财务管理暂行办法》 (财综[2007]17号)的有关精神，土地一级开发（土地储备）资金可来源于下列渠道：

1．财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收人中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用;

2．财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金;

3．土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款;

4．经财政部门批准可用于土地储备的其他资金;

5．上述资金产生的利息收入。

上述资金来源可分为三部分：财政资金、金融机构贷款和其他资金。对于属于财政资金的1、2部分，从实践中看，不能解决土地一级开发现时的巨额资金需求，缺口巨大，尤其是土地成片开发或城市区域开发时。

第3部分用于土地一级开发（土地储备）的金融机构贷款，是目前土地收购储备资金的最主要来源。这类贷款是以待开发的储备土地为担保，由银行发放的贷款。由于土地收购储备是一种政府行为，信誉度高，银行放贷是建立在政府的国有土地资产上。储备土地一经出让，就能回收土地出让金，银行放贷形成的资产呆账、坏账风险很小，因此，各商业银行竞相向土地储备机构贷款。同时，在目前缺乏土地收购储备资金其他来源渠道的情况下，商业银行贷款则成为各城市土地收购储备资金的最主要来源，土地储备机构土地一级开发基本上都来自于银行贷款。但2008年7月29日发布的《中国人民银行 中国银行业监督管理委员会关于金融促进节约集约用地的通知》规定，土地储备贷款采取抵押方式的，应具有合法的土地使用证，贷款抵押率最高不得超过抵押物评估价值的70%，贷款期限原则上不超过2年。这一规定使得土地储备贷款时间与土地储备周期存在差异，往往土地储备周期较长，贷款时间较短，这样就容易造成偿还贷款时间已到，而土地还没有出让的现象，造成了一些土地储备机构为了偿还银行借款，不能按照土地出让计划供应土地，造成一级土地市场的波动，既不利于土地一级开发业务的平稳进行，还违背了政府政策的初衷。目前地方政府财政资金捉襟见肘，需要支出的地方很多，不可能将太多的资金用于土地一级开发，而城市化进程、招商引资需要大量的资金用于城市基础设施建设，现时的巨额资金需求缺口对地方政府的土地一级开发形成了融资约束。出租和出让土地收益需要较长时间的积累，才能支持土地一级开发的巨额资金需求，不能满足地方政府现时的资金需求。因此除了金融机构贷款外，只能通过土地出让收益证券化吸引的其他社会资金，解决资金问题。

所谓土地出让收益证券化，就是将归属土地一级开发商的土地出让收益部分设计成证券在资本市场出售，将未来的土地出让收益现值用于今天的土地一级开发业务。土地出让收益的证券化对政府还是有一定好处的，需要政府在政策设计时仔细斟酌保证土地证券化的进行：1、筹集大规模土地开发资金，降低银行信贷等债权融资比例，加大股权融资，使得土地一级开发商的资本结构更加合理，保证融资的持续性。2、土地一级开发商使用归属自己的土地出让收益进行市场化融资运作，切断政府财政的担保，隔离政府财政和土地一级开发商之间的风险联系。现在的城投债很多都有政府财政的担保或承诺。一旦土地出让收益证券化能够实施，则土地一级开发业务就可以使用更多融资方式：财政拨款、银行贷款、土地信托、土地基金、土地债券、利用住房公积金、社会保险基金、保险资金、离退休基金、养老基金、企业或企业联合体融资、招商引资、项目融资、国外融资等。

6、对一级开发一些细节的建议

加强对一级开发成本范围的研究和掌握，在保证一级开发利润的基础上，为二级开发设置一个较为有利的特定便利条件。要做好对一级开发的成本的掌握与利用，就要认真理解土地储备开发成本构成各项目的内涵以及外延，充分利用这种范围上的模糊地带，更好的计划和安排开发总成本。比如收购、收回和置换过程中发生的有关补偿费用是否存在关联交易和补偿性交易等情形，市政基础设施建设有关费用分摊范围的变化等问题，经同级财政和土地主管部门核准的其它支出的具体内容等的界定问题等等。总是，必须以按照预期方向控制开发总成本来安排所有成本项目的支持方式、内容、时间、附加条件等，尽可能实现一级开发利润，同时也是保证了二级开发的取得。

加大在土地一级开发过程中额外收入的开发力度，争取更大的预期收益。如待开发土地在开发周期内短期使用的收益，开发贷款在开发周期内合理运转，待拆除房屋的短期利用，城市文化视觉资源：路、桥等冠名权，道路、路灯、车站广告等经营权的短期开发利用等。

采取有效、合理、灵活的挂牌策略，精心准备相关文件资料、后续事宜条件等文件，尽最大可能的提高外部公司进入的难度。主要表现在：相关挂牌文件对项目描述的灵活性、后续义务条款的可伸缩性、其他相关问题的可协商性等等。

开发贷款利息的计算周期，即起点和终点的确认问题。因为开发贷款的实际取得时间晚于项目的实际启动时间，而所有资金的收回时间也晚于实际挂牌时间，所以在开发贷款的计算周期方面值得分析。

属于分期开发项目后期部分的，可以考虑在市政管线接用的时间、费用、条件、容量等方面进行有效的规划，以形成有利的、可控的竞争优势。比如前期投入二级开发的部分，在市政基础设施利用方面和后期一级开发部分的衔接。

属于分期开发项目的，可以考虑将一期部分的市政设施费用比较合理的向后期部分转移，形成一期可实现利润的同时提升二期的进入门槛。

通过付款方式的特殊要求，提高获取二级开发权的难度。项目的一级开发过程更好的利用银行贷款、其他融资手段等，最大限度降低自己在前期的资金压力，充分做好对于参加二级开发的准备。

通过和原有土地方签署相关补充协议，形成对于项目相关情况更为深刻的了解，使自己在相关问题的认识深度方面更为有利，增加自己相对于第三方获取项目的成本与优势。

通过和土地储备机构就土地一级开发成本进行有效的沟通，充分发挥对一级开发成本相关范围的理解与掌握，在政策许可范围、内就一级开发的综合成本核定一个理想的水平。

通过遗留拆迁问题、遗留原土地房面积返还、人员安置、其他补偿等手段增加二级开发难度，提高准入门槛。充分利用在一级开发过程中积累的合作关系优势、前期情况熟悉优势等，形成在未来二级开发中的特定优势。

土地一级开发经营模式研究报告修改版

类别:我的文章 评论(0) 浏览(407) 2011-03-30 09:37

标签：土地一级开发经营模式研究报告

第一章 国内土地储备及开发模式

2-13页

1土地资源兼具自然属性和社会经济属性，城市土地资源则更有特殊性 2城市土地资源的特性决定了城市土地开发的基本原则 3城市土地开发的规划体系是实施土地开发的依据 4现阶段，国内土地一级开发存在四种模式 5北京市土地储备制度与储备机构 6上海市土地储备制度及储备机构 第二章 国内土地一级开发权获取方式 1土地一级开发中涉及的权属关系 2获取土地一级开发权的方式：招标委托 3获取土地一级开发权的方式：授权委托 4取得一级开发权的方式：收购

第三章 国内土地一级开发融资模式 19-25页 1土地一级开发融资需求

14-19页

2土地一级开发主体解决融资问题的基本办法 第四章 土地一级开发盈利模式与风险规避 1土地一级开发盈利模式 2土地一级开发的风险与规避 第五章 国内土地一级开发的发展趋势

29-35页

26-28页

1基于历史经验和产业政策来判断土地一级开发的发展趋势 2中国土地储备和一级开发的发展趋势 3土地一级开发的利益和风险

第一章 国内土地储备及开发模式

1土地资源兼具自然属性和社会经济属性，城市土地资源则更有特殊性

城市土地资源供给的稀缺性

是因其位置固定性、面积有限性等自然属性而产生的一种经济属性。

由于城市人口增加和社会经济活动不断发展，人们对城市土地的需求不断扩大，而可供城市利用的土地又非常有限。同时，又由于土地位置固定性而导致某种用途土地非常稀缺。因此，必须科学规划和布局，合理、高效利用土地。 城市土地资源的商品属性

城市土地是在一个特殊时空条件下，通过社会群体智慧、劳动和资金投入，从而实现增值的特殊商品。实现其价值的让渡只是权属的转移，而不是土地实体的移动。 因此，应该按照市场经济规律和价值规律来配置土地资源。 城市土地资源的公共物品属性

公共物品是指那些在消费上同时具有非竞争性与非排他性的物品。

因此，在城市土地开发利用过程中，应发挥政府的主导作用，弥补市场的缺陷和不足。政府的主导并不是代替市场，而是通过政府的政策引导和规划引导，引入市场竞争机制来进行城市土地开发。

2城市土地资源的特性决定了城市土地开发的基本原则

政府主导原则

政府应把握住土地开发市场调控的主动权，在完善土地开发配套法规、规划、土地利用计划、土地开发主体选择、土地开发监管、土地交易等方面起主导作用。 统一规划原则

根据国展经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、产业发展规划，对土地开发区域统一组织实施项目概念性规划、控制性详细规划、修建性详细规划和配套的专项规划。 市场化原则

根据土地开发不同对象、阶段和专业的特点，选择不同的生产方式，最终实现土地资源的优化配置。 合法经营原则

通过不断完善法律法规，规范土地开发中各类参与者的行为，建立内外监督机制。 公开交易原则

城市土地开发各类主体的选择，要坚持进行公开招标。 对社会高度负责的原则

-土地开发过程中的各角色，要具有高度的社会责任感，高效、集约利用好土地。

3城市土地开发的规划体系是实施土地开发的依据

4现阶段，国内土地一级开发存在四种模式

模式一：一二级联动开发的传统模式，由企业主导。这种模式比较普遍，近期可能存在机会，但也正是未来必须扭转的，长远来看，空间越来越窄。

模式二：完全政府控制模式，以广州市为代表。政府通过严格的计划及规划管理，完全控制熟地开发及供应市场，形成了“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”的

“五统一”格局。完全由政府组织实施土地一级开发，仅以招标方式确定施工企业。成功的前提在于广州市城市规模不太大，土地开发实施得早，操作难度小、成本低，因此政府有能力承担全部的土地开发资金。

模式三：政府和法定机构协作模式，以上海市和苏州市为代表。由政府相关部门和政府投资成立的开发企业完全垄断土地一级开发，“一个渠道进水、一个水池蓄水、一个龙头出水”，从而达到调控土地市场、配置土地资源、实现土地增值归国家所有的目的。

模式四：政府主导、市场化运作模式，以北京市为代表。政府“抓两头”，即控制土地储备计划和供应计划；“放中间”，即充分利用社会力量实施土地一级开发。其背景在于北京市城市规模巨大，政府无法垄断一级开发市场。

对于规划能力和财政力量不太强的城市，北京模式可能是比较恰当的选择。

5北京市土地储备制度与储备机构

北京市土地储备制度的出台背景

由于过去长期实行土地无偿、无期限划拨使用制度，大量城市存量土地产权不清晰，管理制度不完善，土地转让主要是买卖双方通过协议方式实现的，既造成了国有资产流失，又扰乱了房地产市场秩序，给城市规划和城市管理造成很大困难。

2002年，北京市出台了《关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度的意见》，要求更好地实施土地利用总体规划和城市总体规划，确保市政府对建设用地的集中统一供应，杜绝多渠道、多源头供应土地的现象，增强政府对土地市场的调控能力。

2005年又出台了《北京市土地储备和一级开发暂行办法》，进一步规范土地储备和一级开发行为，确保有计划地供应土地。 北京市土地储备机构

成立北京市土地整理储备中心，作为市政府土地整理储备的办事机构，受市国土房管局委托，负责土地整理、征收、收购、收回、置换、储备、组织土地一级开发和承办土地交易市场等工作。

各区、县政府和市政府批准的重点功能区也可以成立土地储备分中心，受市土地储备中心的委托负责各自行政区划范围内规定的土地储备和土地一级开发工作。 目前北京市正在起草研究的配套文件 《北京市土地储备开发计划编制办法》

《关于加强北京市土地一级开发管理有关问题的通知》

《关于在十个远郊区县建立北京市土地交易市场分市场有关问题的通知》 《关于确定经营性项目用地招标拍卖或挂牌出让方式的通知》 《北京市土地一级开发项目融资方案》

《关于北京市土地整理储备中心和分中心职责分工的通知》

上述配套文件在由市中心起草后，经 19 个区县分中心专门研究修改完善，再经市中心研究讨论后于近期逐步出台。

北京市城市规划在城市建设中起到引导和调控的作用

北京市土地储备运作模式 北京市土地储备运作机制

政府主导、统一规划、市场化运作。具体体现为：强化政府对城市土地开发的宏观控制，在规划、政策、标准等方面做好配套和保障工作，在基础设施先行、公共服务设施优先配置、资源环境管理和产业发展方向调控等方面起主导作用。然后，充分发挥市场机制的基础作用，优化发展环境，鼓励、引导高水平的各类市场主体参与土地一级开发建设。 土地开发完后，由市土地储备中心组织验收，交市国土房管局组织出让。 一级开发主体及职责

依照年度土地出让计划，收购储备的土地若以‘熟地’出让的，由市土地储备中心组织进行土地一级开发。根据拟出让土地的具体情况，采取协议或公开招标方式选择承担土地一级开发任务的企业。

土地储备机构负责实施土地开发的，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。其中通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2%。以招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议。

通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。招标底价包括土地储备开发的预计总成本和

利润，利润率不高于预计成本的8%。通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发委托协议。

北京市土地储备融资

北京市土地储备中心的融资方式有四种： 政府财政拨款

市财政从土地出让收入中向市土地储备中心拨付一定数量的启动资金。 商业银行贷款

以储备土地为抵押物，向商业银行融资。 土地使用权出让金垫支 储备土地的经营性收入

相关规定：在土地收购储备过程中，市土地储备中心要审慎地运作收购储备资金，切实规避资金平衡风险。市计划、财政、国土房管、监察等部门要加强对土地收购储备资金和土地收益的监督管理，确保这些资金的安全与正常使用。 北京市土地一级开发经历三个阶段

第一阶段，开发商、用地单位自行进行土地一级开发（1999年以前）。按照原来的供地程序，开发商以协议出让的方式取得现状土地，自行征地、拆迁和大市政建设后，再进行房屋建设。土地一级开发和二级房屋开发由一家开发商完成。

第二阶段，成立专门的土地一级开发项目公司，政府指定该公司完成具体地块的一级开发后，向社会出让熟地（1999年至2002年1月）。

第三阶段，土地储备机构和政府土地行政主管部门授权委托的土地一级开发公司，共同开展土地一级开发，将土地开发为熟地后，以公开方式向社会供应（2002年1月以后）。 模式一：土地储备机构成立之初，储备机构不仅作为开发主体，而且要负责筹资和具体实施。 模式二：储备机构和土地一级开发企业共同参与，并以后者为主开展一级开发。

除了政府储备机构和市政府确定的土地一级开发企业外，其余土地一级开发的主体必须通过招标方式获取土地一级开发项目的开发权。

无论土地一级开发主体是谁，都要按照政府主导、统一规划、市场化运作的方式，开展一级开发工作，完成一级开发后的土地交由政府进入市场公开交易。 北京市土地储备与开发模式的启示

“政府主导、统一规划、市场化运作”的北京模式，本质上控制住土地储备计划和土地出让计划，充分利用社会力量实施土地一级开发。对于旧城改造等开发成本高、风险大的项目，或者不适合民营资本介入的项目，均由政府指定国有企业来开发；能够通过市场化运作的项目，则尽量利用社会力量。

北京模式的效率可能会高于上海模式，而且政府基本不承担任何风险。 但是，北京的土地一级开发政策也存在一些问题：

主要通过招标方式选择开发企业；规定开发企业的利润不能高于开发总成本的8%，同时又规定生地变熟地后，如果地价超过政府的基准价，则土地不能上市交易。 土地一级开发的增值收益完全归政府所有，原居民或企事业单位均不能分享。 该政策带来的后果：

开发企业没有太大动力去做土地一级开发，更没有动力提高开发质量或创新以最大限度提升土地价值。

开发企业面临着巨大的征地拆迁费用难以准确估计的风险，以及由于开发期过长而长期占压大量资金的风险。

地块权属不清无法抵押，土地一级开发权也无法抵押；如果再没有政府担保，则开发商的融资难度极大。

8%的利润率对外部投资者没有太大吸引力，因而融资困难。

6上海市土地储备制度及储备机构

上海土地储备制度的出台背景

上海市土地供应中曾出现一些问题：多头供应、总量失控、方式不规范等。

2001年，上海市政府针对经营性用地的市场化供应，颁布了《上海市土地使用权出让招标拍卖试行办法》

2004年，《上海市土地储备办法出台》；同年10月，《上海市土地储备办法实施细则》出台，

从土地储备管理、计划、投资关系和运作程序等方面，进一步明确制定土地储备操作性实施细则。这意味着建立起了明确的市区两级土地储备体系，由市场主导型土地储备运作模式转变为政府主导型的土地储备运作模式。 上海市土地储备机构

《上海市土地储备办法》规定：上海市土地储备中心是上海市政府设立的土地储备机构，在上海市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。2002年，通过整合200多家政府地产企业组建上海地产（集团）有限公司，同时作为上海市土地储备中心，两块牌子、两个独立法人、一套班子管理运作。 各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本区（县）域范围内实施土地储备。 经上海市政府批准，其他专门机构也可以在特定区域范围内实施土地储备。 上海市城市规划在城市建设中起到引导和调控的作用

上海市土地储备运作模式 上海市土地储备运作机制

政府主导、市场运作、市区联手、分责共享 储备范围

分为存量土地、增量土地和滩涂资源。

存量土地是按需储备，主要配合上海市功能布局的调整，以土地储备方式推进旧区改造 郊区增量是联合储备，是土地储备的重点

滩涂资源是由上海市土地储备中心作为唯一的资源管理代表，实行垄断储备，封闭运行 土地储备操作层次与阶段

第一层次：由市土地储备中心同区政府或区属机构建立土地储备战略合作关系，制定土地储备计划，联手合作控制土地资源；

第二层次：由市、区土地储备机构建立业务合作关系；

第三层次：由市、区土地储备机构共同组建市场化运作的项目实体；

第四层次：运作的项目实体将完成土地的一级开发，根据土地供应计划有序供应。

上海市土地运作流程

上海市土地储备融资

当前上海土地储备机构的融资方式有四种： 政府财政拨款

土地储备机构成立之初，政府以财政拨款方式投入部分启动资金，数量不多。 商业银行贷款

通过土地抵押贷款、信用贷款、担保贷款等方式向商业银行融资，目前上海地产集团取得的授信额度有600多亿元。 出让金借用

将市区所分土地出让金（约占出让收入的10%）作为短期借贷提供地产集团使用，财政部门进行监管。

土地储备运作积累资金、部分增值收益留存等。

土地储备专项资金是指储备地块出让所得的价款在扣除土地出让金、土地储备的成本开支和管理费后的余额部分。

上海市土地储备与开发模式的启示

上海市的土地储备与开发，完全由政府主导，组建的上海市地产集团完全按照政府的计划行

事，兼具“土地储备中心”和“土地一级开发主体”两种角色。 上海市政府为上海市地产集团提供巨大的融资支持： 财务拨款

在向金融机构贷款时，提供担保

土地出让金收入部分返还，用于土地的滚动开发

此外，上海市也正在考虑土地资产证券化、土地开发信托、土地权益置换等

这种完全由政府主导、指定机构实施的一级开发模式，增强了政府对土地一级市场的调控力度，完善了土地供应方式，确保了政府对土地增值收益的控制。但是，另一方面，这个庞大的国企是否具备较高的效率和较高的专业技术水准，以及专项开发资金的统一管理，是值得研究的问题。

第二章 国内土地一级开发权获取方式

1土地一级开发中涉及的权属关系

土地一级开发中权利主体与权属关系

2获取土地一级开发权的方式：招标委托

除市政府确定的重大项目和利用自有国有土地使用权实施土地一级开发之外，其他土地一级开发项目通过公开招标方式确定项目承担主体。

土地一级开发项目的招标委托，是指政府土地储备机构对列入年度土地储备开发计划的特定土地一级开发项目，通过公开招标确定土地一级开发实施主体的行为。投标和评标是两大关键环节。

投标人在取得招标文件后，应组织进行项目可行性分析，勘察土地，测算投标报价，编制征

地、拆迁和市政基础设施的组织和实施方案等投标文件。

关于评标标准和方法，一般情况下，要求合理维护被征地单位和被拆迁人合理利益，有利于控制土地一级开发成本，有利于尽快完成项目建设，有利于实现政府规划目标。 对于土地一级开发企业而言，要提高中标成功率，在资源能力方面要注重以下几点： 融资方案：需要开发企业进行融资创新

征地、拆迁的组织和实施方案：需要开发企业具备强烈的社会责任感和相关经验

市政基础设施建设的实施方案：需要开发企业具备整合社会资源，进行高水平规划设计的能力

报价：要求开发商认真、细致的测算，控制在一个合理的范围内即可

北京市关于招标评标因素构成 一、 评标因素及比重

从土地一级开发项目实施进度以及项目实施的可行性来考虑，将评标因素按照投标人的综合实力、土地一级开发利润报价、资金筹措方案、项目拟定的实施方案、一级开发进度计划表、财务方案以及综合印象等七个方面来考虑。具体评标因素的参照比重按下表所示：

编号 评分内容 所占分值 1 评估和比较投标人的综合实力 ２０ 分 2 土地一级开发利润率报价 ５ 分 3 资金筹措方案 １０ 分 4 项目拟定的实施方案 ４０ 分 5 一级开发进度计划表 １０ 分 6 财务方案 １０ 分 7 北京市关于招标评标因素构成 二、 评标方法

专家的综合印象 ５ 分 采用评分方法进行评标， 分两个阶段进行， 采用100分制（ 满分为100分） 。第一阶段：评估和比较投标人的综合实力（ 20 分） 。包括资质、资格情况、经济能力（ 资金证明、财务状况等）、同类项目开发业绩和其他情况（ 如是否存在拖欠土地出让金行为及其他违法违纪行为）等。第二阶段：对一级开发具体实施方案等综合因素进行评估和比较。 1、土地一级开发利润率报价

低于 6％或高于 ８％为无效标书， 报价为 ８％的得基本分 ３分， 以资金回报率 ８％为基数， 每减少 １％为一档， 每档加 １ 分，６％为最高分 ５ 分， 最低报价不得低于 ６％。

2、资金筹措方案

主要评判投标人自有资金与自行贷款、政府筹资之间的比例关系， 主要考察企业资金筹措能力及其贷款来源可行性、合理性； 其中对于拟通过自行贷款形式筹集资金的，投标人应在投标书中同时提供银行的贷款意向函等证明材料。 3、拟定的项目一级开发实施方案

一级开发实施方案包括土地征收方案、地上物拆除、渣土清运、围墙施工、场地平整、市政接用等具体内容，是招标人对投标人评价最核心的内容和最关键的部位，实施方案直接决定中标人以后一级开发的成败，所以设置比重比较大，占40%。该部分主要是对投标方所拟定方案的合理性、可行性以及具体措施进行综合评价。 4、一级开发进度计划表

对投标方拟定的时间进度安排、周期长短以及据之实施的可行性、可操作性和合理性进行逐项评价。 5、财务方案

依据投标人的投标报价、报价汇总情况和分项方案报价情况，以及投标人编写的财务报告，综合评判其投标报价及各分项费用测算是否科学、合理，是否符合实际情况。

6、综合印象

由评委对投标材料的整体性、完整性、专业性、科学性、合理性，以及对投标人的印象、表现做综合评价。

3获取土地一级开发权的方式：授权委托

就北京市而言，市政府确定的重大项目和利用自有国有土地使用权实施土地一级开发的项目，主要通过授权方式确定项目承担主体。

授权委托就是在项目所在区政府规划分局组织办理项目用地控制性详细规划批复后，区县政府提出土地一级开发主体授权申请，经市国土局批复后，企业获得土地一级开发权。 委托招标的特点是政府与企业全程性的协同运作。其中，项目前期工作至关重要。 项目控制性详细规划一般由区县规划分局委托有资质的规划设计单位设计，部分项目由拟进行一级开发主体委托设计并承担相应费用。

开发企业可以在充分调研的基础上，主动向地方政府表示项目开发意向，并对项目的规划目标、成本和进度控制、开发利润等进行沟通和协商。

地方政府在授予土地一级开发权后，会同获得一级开发的土地开发主体制订项目开发实施方案，向政府土地行政主管部门提出项目建设和授权委托的申请。

对于土地一级开发企业而言，想要通过授权委托来取得一级开发权，需要具备如下资源或能力：

自已拥有可供开发的国有土地； 与当地区县政府有良好的合作关系； 较强的与政府相关部门的公关协调能力。

4取得一级开发权的方式：收购

收购方式就是购买已经取得一级开发项目的企业。

《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》第36条规定：中标人不得擅自将其承担的土地一级开发中标项目整体向他人转让，也不得将其土地一级开发中标项目进行肢解后转包。因此，必须以原有公司的名字继续做下去，只能买这个公司。

比较妥善的操作方式是给原有公司的股东一定的补偿，让其退出，把公司的法人股东进行更

换即可。这样就取得了土地一级开发资格。

第三章 国内土地一级开发融资模式

1土地一级开发融资需求

土地一级开发是资金密集型行业，征地补偿、房屋拆迁、土地平整、基础设施配套等，都需要投入大量资金，而且资金需求量主要集中在征用土地和房屋拆迁等前期。

当开发完成的土地不能马上投入市场或者一时转让不出去时，土地就会产生持有成本，积压资金，降低资金流动性。储备机构要继续“吸进”土地，开发企业要实现资金周转，从而形成进一步融资需求。资金是土地一级开发的瓶颈和成功的关键因素之一。

2土地一级开发主体解决融资问题的基本办法

近期，最大的融资渠道仍是银行贷款，关键是需要取得政府支持。

根据《2004 年中国房地产金融报告》，对土地储备机构发放的土地储备贷款必须以其收购的土地做抵押，抵押贷款额度不得超过所收购土地评估价值的 70%，贷款期限最长不超过两年。

因此，需要一级开发主体取得政府的信任，由政府以其土地储备进行抵押担保（如北京市中关村科技园）；或者由政府给予暂时的土地使用权（如上海市），以此来取得大量的银行贷款。 政府也将进行融资创新，对资金进行封闭运作，控制资金流向和开发周期。

北京市土地整理储备中心副主任王兵：北京市即将建立政府（土地储备机构）、银行、企业三方协作，管理三位一体，资金封闭运作的土地一级开发融资模式。

北京市国土资源局局长安家盛：市国土局正在考虑对经授权或招投标取得土地一级开发资格、并部分承担市政府重点项目和重点地区土地一级开发的企业，提供资金，实行账户监管、封闭运行的融资办法。 通过信托方式，撬动大资本。

通过股权型信托，提高资信等级，达到商业银行关于35%自有资金要求。

第四章 土地一级开发盈利模式与风险规避

1土地一级开发盈利模式

盈利模式1：从一级土地开发本身获利

在北京市现行的土地一级开发模式下，既不分享土地增值收益，又限定基准价。2006年12月27号北京市土地整理储备中心出台了《北京市土地一级开发项目实施方案审批表》，列清所有费用明细，预测未来虚增成本的空间，会越来越小。因此，北京的土地一级开发商通过一级土地开发本身获利的关键，就在于严格控制住各项成本费用。

比重最大、控制难度最大的成本费用就在于征地拆迁费用，虽然市政府有相关标准和规定，但在实际执行中有难度。这就要求开发商具备较强的与当地政府、居民、企事业单位进行沟通、协调的能力，在转居安置等方面妥善解决当地政府和农民的后顾之忧，同时能够最大限度地降低成本，实现多赢局面。

整体成本费用的控制在于系统周密的安排。对于大面积的土地一级开发，需要分批次地批地、征地、拆迁，严格整合各步骤的节奏。例如，先盖转居房，原居民再搬迁，企业再征地拆迁，再安置劳动力，资金安排则贯穿始终。通过各步骤的无缝衔接，使企业的人员效率、资金效率达到最高，政府和农民的满意度达到最高。

目前北京市土地储备中心已经出台《土地一级开发项目实施方案审批表》，成本结构透明化，开发商的盈利能力就表现在其对成本的控制能力。 盈利模式2：分享土地增值收益

在某些城市，采取了在政府、开发商和原使用者等各个主体之间按一定比例分享增值收益的机制。在此情况下，开发商可以通过创新性的开发活动，最大限度地提升土地价值，从而获得最大利益。

在土地一级开发中，能够尽快实现土地增值的措施有：

投资环境景观。例如，改造旧河道，变废为宝；加强景观和园林的规划建设，美化环境。本质是通过提高生态效益来实现经济效益。

投资公共配套设施。例如，配套制冷及热力供应，地下综合商城、停车场，等等。本质是通过提高社会效益来实现经济效益。

第一期出让引入品牌商业设施或酒店，带动周边地块升值。实现一级和二级开发互动。 实现该盈利模式的前提在于当地政府的分享机制、一级开发中的授权范围，以及分批出让计划的安排。

盈利模式3：持有部分公共建筑

北京在前些年的土地一级开发，授权土地一级开发主体（如北科建）可以投资公共配套 设施，则开发商可以通过提供公共配套服务而获得长期现金流。

该盈利模式的本质是政府允许土地一级开发主体进行部分配套的二级开发建设，取决于同政府的沟通和协调。与当地政府投资的企业共同投资公共配套设施，会有利于促成此事。 该盈利模式对开发商而言，最大的挑战在于对公共配套设施的投资决策，以及后期的运营管理能力。

盈利模式4：为二级拿地铺垫

土地一级开发主体通过与政府协商，出于主观意愿或客观原因，总是能够创造一些条件让一级开发商取得部分二级开发项目。

该盈利模式的前提，是政府愿意让一级开发商取得一部分二级开发权，政府公关是关键。 在此情况下，要求一级开发商具有卓越的二级开发能力，通过二级开发弥补一级开发收益的不足，实现一级开发和二级开发互动。

2土地一级开发的风险与规避

第五章 国内土地一级开发的发展趋势

1基于历史经验和产业政策来判断土地一级开发的发展趋势

中央对土地管理和房地产开发的认识已经上升到基本国策层面

中国是人口大国，而且耕地和人口主要集团在东北、东部和南部的狭长地带，可利用土地资源极其稀缺，这使中国的土地管理政策和城市发展政策更接近于新加坡、韩国和日本。 对于房地产行业，中央的根本意图是引导、规范行业的健康发展，从而促进城市化进程，带动国民经济持续、快速发展，并且有利于建设和谐社会。

城市发展和房地产开发关系到国计民生，特别是住宅开发直接关系到民生，影响到社会的和谐与稳定。因此，政府必然从源头开始，在城市发展、土地开发储备、土地供应、保障性住宅开发等整个发展链条中，起到主导或调控作用，这本来就是政府的责任。

在前些年出现的混乱局面，只是因为政府的执政能力和财力尚没有达到相应水准。但是，现在各地基本都成立了土地整理储备机构，来负责土地收购、整理开发与出让。

政府只有控制了土地储备，才能控制土地供应，进而才能对房地产开发市场施加影响。也就是通过控制供应量、供应时机和招标条件，来对房地产市场进行宏观调控。从这个角度讲，土地一级开发和二级开发相分离，是未来发展的必然；一二级联动开发模式可能持续不会太久。

基本国策首先表现在长期坚持推行“招拍挂”出让方式上

从土地出让政策的演进可以看出，政府决心从源头抓起，主导土地使用权交易，并建立向公开、公正、公平的交易机制。

1999年1月，国土资源部发布《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》（国土资发[1999]第30号文），政策出台的背景是经营性房地产开发用地的出让仍主要以协议方式进行，不利于建设公开、公平、公正的土地市场，不利于国有土地资产价值的实现，也不利于集约用地、节省土地资源。

2002年，国土资源部又发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，但执行效果仍然较差。2003年发布关于印发《关于开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作方案》的通知。2004年元旦，国土资源部与监察部联合发文《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发[2004]71号） ，开始坚定地推行“招拍挂”。

历时5年，“招拍挂”方式才基本得以在全国推行。这也彰显了中央打击“暗箱”操作、建立透明土地市场的决心！

第二体现在对坚决保护被征地农民的利益方面

从征地补偿安置政策的演进可以看出，政府把征地补偿安置提高到社会稳定层面来考虑。 2002年，国土地资源部发布《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》（国土资发〔2002〕225号），政策出台背景是一些地方征地工作存在补偿低、费用不到位、安置不落实等问题，损害了被征地农民的利益。

2004年11月，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中强调“完善征地补偿和安置制度”。10天后，国土资源部发布“关于印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的通知”，进一步明确了征地补偿标准、被征地农民安置途径、征地工作程序和征地实施监管办法。随后，各地陆续出台关于征地补偿安置的具体办法。

2004年5月，北京市政府早于中央就发布了《北京市建设征地补偿安置办法》 （政府令148号），更加详细规定了征地补偿、人员安置、就业促进、社会保险等具体标准与办法，并且明确了相关法律责任。

2006年4月，国务院办公厅转发劳动保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发29号）。

在保障农民合法权益的时候，也意味着需要大幅度提高征地补偿安置费用。

第三体现在通过土地、信贷、税收等政策对房地产市场的调控方面

2005年3月26日，国务院办公厅发布《关于切实稳定住房价格的通知》；2005年5月26日中国七部门《关于做好稳定住房价格工作的意见》；2006年5月24日（国办发37号）国务院办公厅转发建设部等部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》。 此后，相关配套政策陆续出台。涵盖征收个人住房转让所得税、公布土地开发与利用情况、调整公积金贷款额度与利率、规范外资准入等政策。

总之，政府通过对“地根”、“银根”、税收等调控杠杆，对房地产市场供应和需求进行双向

调节，从而稳定房价。

借鉴国内外历史经验，有些反映了政府的主导意愿，有些则只是特定历史条件下的产物，不具备推广性

对于旧城改造，海外经验基本都是由政府或是政府指定的法定机构来负责。背后原因可能在于旧城改造过程中征收拆迁安置的难度大，成本高，对社会影响大，由政府主导更有利于城市更新与发展。

在新加坡和韩国等岛国，寸土寸金的情况下，由政府机构负责工业园区的开发。

在国内，土地一级开发在各地产生了不同的开发模式，土地一级开发主体通过与当地政府协商，创造多种盈利模式。例如，在一级开发时，进行部分二级开发；与政府分享土地增值收益；投资公用服务设施，进行长期持有经营；通过政府支持，直接拿到二级开发权等。这些操作手段基本都视与政府的协商情况而定，并不具备广泛推广的可行性。

2中国土地储备和一级开发的发展趋势

长期看来，由企业主导的一二级联动开发模式，逐步向政府主导的一二级独立开发的模式转变。

企业和政府在城市土地开发中追求的目标和市场行为不同。前者主要关注短期经济效益，既有提高土地利用集约程度的动因，又有囤积居奇、待价而沽、倒手炒作的动因，因此，企业主导城市开发会带来城市无序发展的后果。后者则关注经济效益、社会效益和生态效益的统一，追求城市高质量、可持续发展。因此，必须由政府主导土地储备与开发，从源头上加强对房地产市场的控制权和对土地增值收益的索取权。

目前，在北京、上海、杭州、广州等城市，开始以政府为主导，进行土地储备和有计划供应，加强政府对土地市场的调控力度。

由全程实施（例如上海、杭州），向“抓两头，放中间”（例如北京）转变。

未来政府土地储备机构虽然会承担一些政府的重点工程、重点项目，一些专项收购，以及旧城改造等“难啃的骨头”，但是定位就是做好管理工作，而不是自己大量地去投资去实施。 一般性的土地一级开发将采取市场化运作方式。政府主要“抓两头”，一是抓储备开发计划，二是抓土地供应计划，进行总量控制。上海、杭州正在向北京学习，主要原因可能在于大量的土地一级开发需要巨额资金和大量专业化的人力资源，由政府垄断一级开发的难度较大。在这点上，中国同香港特区和新加坡的实际情况差异很大。 未来，进入一级开发的门槛可能大大提高。

政府进行市场化运作的目的一是提高效率，二是不愿承担风险。政府可以为自己投资的企业进行贷款担保，但不会为民营企业提供担保。因此，规避风险的意愿会体现在招投标门槛上。例如，1）巨额的资金保障。要求投标保证金达几亿元，存入政府指定的专用帐户，封闭运行；2）限定性的开发周期。约定时间内完不成则无偿收回；3）开发资质、资产规模和经验，等等。

一级开发企业的资质体系也会逐步建立。 土地一级开发项目的竞争也将趋于激烈。

有实力的企业会越来越多地介入土地一级开发。动因有二：

一是跑马圈地，取得稳定收益。对于资金实力雄厚的公司（如首创、鲁能），可以通过一级开发获取稳定的投资回报。目前很多公司只是同当地政府签署协议，约定不再接纳其它开发商，其实并没有完全获得一级开发授权。政府和企业双方对于划定区域，共同讨论、制定区域整体规划和实施方案。

二是以土地一级开发为龙头，在取得稳定收益时，实现可持续发展。例如，首开集团以土地一级开发为龙头，房地产开发为支柱，房产经营为基础。 通过一级开发，进行二级拿地的难度会越来越大。

在一级和二级市场分离的城市，二级拿地都是要通过招拍挂，政府要帮助一级开发商拿地，会面临较大的舆论压力和风险。例如，北京白家庄地块关于回购的争议。 在一级开发层面，未来盈利模式相对单一，形成产品模式的可能性不大。

一级开发要形成产品模式必须有两个前提：一是土地增值分享机制；二是允许做一部分公益性和经营性的公建项目，带动土地增值或者持有经营。

目前在北京形成了相对市场化的一级开发市场，但是土地增值收益分享还会涉及众多原土地使用者，很难平衡，并且还有历史追溯问题，很复杂；同时，根据“国发〔2006〕31号”文件规定，“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。 ”因此，在政策层面也不支持同一级开发主体分享增值收益。

如果没有增值分享机制，公益性项目建设对开发商而言就没有意义；经营性项目开发又必须经过“招拍挂”，否则拿不到产权，因此，在土地一级开发领域创新产品模式的道路基本封死。

因此，土地一级开发的盈利模式主要是通过控制成本费用来取得收益，其次是为二级拿地做好铺垫。

一级开发不具备可复制性，会大大制约企业的快速成长。

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