“强势”政府为什么在中国根深蒂固

“强势”政府为什么在中国根深蒂固

（1949-2010）

刘 健1

（南京大学经济学院，江苏南京，210093）

摘 要：回顾新中国的发展历程，强势的中央政府在推动经济增长中的作用不可替代，尤其在由计划经济向市场经济转型过程中，政府发挥了重要作用，如创造稳定的社会环境，推动工业化和资本积累，制定经济计划，增加公共物品的供给和培育现代市场经济的若干要素。这也是本文提出的强势政府的重要功能，但经过半个多世纪的发展，我们不禁要问，我们是否还需要这样的强势政府来代替市场来发挥引导经济进一步发展的主体地位；还是让政府的强势地位逐渐弱化，向弱势政府过渡呢？本文首先分析中国的强势政府的优势和推动经济增长中的重要作用；其次分析强势政府也有其消极影响，并且随着时间的推移，这些消极影响在被逐渐放大；最后提出“弱势”政府的回归是完善市场经济地位必要环节。

关键词：强势政府，政府功能，市场化

英文翻译：按照以上格式对标题、作者、单位、摘要和关键词进行翻译。

修改意见：第一，从文章的主题看，标题取得很漂亮，但内容与其不符，因此，“文不对题”。文章主要是在分析强势政府并不必然带来更为有效的经济增长，因此应该使政府实现从强势向弱势的转换。文章虽然讲到了中国传统文化因素对强势政府形成的影响，但并没有花很多篇幅分析强势政府为什么在中国根深蒂固。这样说来，更换题目或许对于文章的修改更为直接。

第二，从文章的结构看，文章分划的章节太多，这篇文章共10000字左右，但却分有六个部分，实为不妥。章节分划太多容易造成：形式涣散、逻辑混乱、分析表浅。很多部分其实可以合并论述，比如文章中的第一、二部分可以合并为“引言”，阐明你要分析的问题、问题中所涉及的相关概念及争论、以及你的分析视角和方法等等，所以，“引言”是一个功能很强大同时也非常重要的一部分，其篇幅以全文10000字标准算的话，应在1500-1800字左右。文章的第三部分篇幅控制得很好，第四、五部分似乎又可以合并一处，具体小标题你可以斟酌。

第三，从文章的格式看，很多包括图表、字体、字号及参考文献在内的格式没有统一。实际上，一篇漂亮的文章不一定要完全按照某一个刊物的格式进行调整，但一定要保持格式的统一，这才显和谐和标致。出于格式统一的考虑，文中有的格式我已经帮你调整。

第四，从文章的写作来看，很多语句不通顺，并且还有个别错别字，实为不可取。我们常说，文章第一部分的第一段非常重要，其重要表现在：语句是否优美、是否达意、是否干净。要做到这个标准可能需要修炼，但通顺是最基本的前提。

对于上面四条意见，第一条需要思考，第二条需要比较，第三和第四条需求细心！总体来看，这篇文章还需要做很大修改，祝顺利！

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[基金项目]（若无可不填） [作者简介]刘健（1982- ），男，汉族，江苏扬中人，安徽财经大学??学院讲师，南京大学经济学院博士研究生，主要研究方向??。联系地址：江苏南京市汉口路22号陶园2栋801室；邮编：210093；Email：aclj1982@163.com；联系电话：??。

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“强势”政府为什么在中国根深蒂固

（1949-2010）

摘 要：回顾新中国的发展历程，强势的中央政府在推动经济增长中的作用不可替代，尤其在由计划经济向市场经济转型过程中，政府发挥了重要作用，如创造稳定的社会环境，推动工业化和资本积累，制定经济计划，增加公共物品的供给和培育现代市场经济的若干要素。这也是本文提出的强势政府的重要功能，但经过半个多世纪的发展，我们不禁要问，我们是否还需要这样的强势政府来代替市场来发挥引导经济进一步发展的主体地位；还是让政府的强势地位逐渐弱化，向弱势政府过渡呢？本文首先分析中国的强势政府的优势和推动经济增长中的重要作用；其次分析强势政府也有其消极影响，并且随着时间的推移，这些消极影响在被逐渐放大；最后提出“弱势”政府的回归是完善市场经济地位必要环节。

关键词：强势政府，政府功能，市场化

一、问题的提出

对于研究中国经济崛起的经济学家来说，政府在经济增长作用始终是个不可忽视的因素，尤其是在中国这样一个人口大国，在经历了传统的计划经济，计划经济向市场经济转轨中，在市场主体发育不完善，市场行为不能有效地推动工业化和迅速发动经济增长，中国经济发展道路是几经波折，每一次经济波动背后都有政府的“看的见的手”的身影，尤其是改革（1978年）开放以来的GDP以年均10%左右的增长速度，堪称“中国奇迹”。正如许多学者指出的政府在推动经济增长的作用至关重要，没有“强势政府”，中国或许可能不会取得如此大的成就。早在上世纪50年代，美国著名的经济学家阿瑟·刘易斯就曾提出：“国家越落后，一个开拓性的政府的作用范围就越大”，“软弱的政府不能维持自己境内的秩序。”美国著名的政治学家，塞缪尔·P·亨廷顿认为后发展国家特别是战后发展中国家社会生活不稳定和动荡的根源不在于落后，而在于现代化，美国的现代化道路不符合战后发展中国家社会经济现代化的现实要求，必须要像17世纪的欧洲那样，只有靠强大的集权政府才能实现，强大的政府才能根除社会的动荡和衰朽，而“强大政府”的构建和维持依赖于强大的政党和组织的力量。

然而，强大的政府是发展中国家经济起飞阶段重要推动力，在完成工业化的初期阶段以后，是不是还是需要“强势政府”来继续引导经济增长，这也许使是值得我们思考的问题。对于这一问题国内外学者从不同的视角出发，得出了不同的结论。第一种，继续强调“强势政府”的必要性认为中国虽然已经脱离贫困，但与发达国家尚有较大差距，国内不稳定因素还没有完全消除，有必要发挥“强势政府”作用。第二种提出，“强势政府”是发展中国家经济起飞的重要保证，但在完成经济发展起飞以后，强势政府必须向一个“中性政府”（包容性的政府）转变，让市场机制发挥作用，如果继续实行强权政府，那么将会引起社会矛盾的不断激化，反而不利于经济发展和社会稳定，市场经济要需要市场化不断加快。

二、强势政府的涵义与特征

关于什么是“强势政府”的涵义,学术界也有不同的解和概括。

第一种观点,认为“强势政府”本质上是一种“经济发展模式”,即实行了政府导向型的经济发展战略。由于市场经济建立的初始条件并不具备，市场机制运行制度和规则有待建立，市场主体结构和行为也是扭曲的，市场力量无法有效的配置资源，那么依靠市场行为不能有效工业化和经济发展，残缺的市场结构也导致市场信号的阻滞和失真，难以为决策提高准确的信息。政府干预经济发展在

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当时也成为最优策略。

第二种观点,认为历来中国国民接受儒家文化的影响,即认为千百年来，政府强势的根本原因是因为的儒家文化背景对国民的影响。世界银行把它概括为“在相似的历史、宗教、文化尤指儒教的背景下，在强政府的干预下，提倡人们工作勤奋、和睦人际关系，尊敬长上，强调配合协调与合作，而不是突出个人或个人利益；提倡个人对组织的忠诚、奉献、责任，正是这种儒教文化促进了的经济增长。”

本文的观点是“强势政府”在中国根深蒂固，不能忽视历史的演变和文化背景的作用，今天的强势政府，跟过去中国主流文化不可分，尤其是儒家文化所倡导的个人对国家的忠诚和信任，突出国家利益凌驾于个人利益之上，深刻影响人民的行为；但更重要是中国的市场化进程滞后和正式制度的缺失。

三、政府导向与经济增长

所谓政府替代，指政府通过强制性的行政、法律等手段，替代一部分发育尚不发育的、残缺的或运行“失效”的市场机制，通过直接或间接的干预企业所有权、决策和经营运作等手段自觉地组织市场，实现资源的合理配置和有效运用，迅速推动经济增长。对于中国而言，政府替代的本质在于通过建一整套制度或规则，在产权和决策和经济运行等方面建立起相应的经济体制，以迅速地发育和扩展市场，推动经济增长和工业化。而当时国内无论是要素市场还是产品市场都是不完全的，市场主体结构和行为也是扭曲的，市场力量无法有效的配置资源，那么依靠市场行为不能有效工业化和经济发展，残缺的市场结构也导致市场信号的阻滞和失真，难以为决策提高准确的信息。政府干预经济发展在当时也成为最优策略。

中国在过去半个多世纪中已经制定和实施的10个五年计划，其中前5个五年计划是处于计划经济时期，第六个至第十一个五年计划是转轨和走向市场经济的时期。最初，五年计划是中国从原苏联学习的计划经济制度，其目的是在后发的农业国强制性发动工业化。计划经济时期实施的五年计划，以对各级经济活动的指令性计划为主。改革开放以来，指令性计划逐步向指导性计划过渡。1992年以后，随着市场经济改革目标的确立，指导性计划逐步取代了指令性计划，五年计划的功能转向为经济社会活动提供框架。

本文利用目标评估方法，研究中国每一个五年计划及其计划指标在多大程度上实现了其预定目标。由此评估范围被限定为计划指标的完成情况，而不涉及对计划执行过程的评估。本文的目标评估全部采用定量方法，测度每一个计划指标的完成程度和完成情况。这种方法的优点在于：评价标准客观；能够定量呈现计划指标的实现程度；评估结果具有可比性；所需数据与官方统计体系一致而具有可获取性。这种方法的局限性在于：只关注定量指标而忽略了定性指标；只研究预定目标而忽视了不可预期的其它产出；也没有考虑计划的执行过程及其投入的资源，仅仅反映产出的变化，忽视投入的要素数量和要素使用效率。

表1 十个“五年”计划 时期 一五 二五 三五 四五 五五 六五 七五 八五

指标 个数 32 21 39 52 16 33 28 27 完成率 84.4 0 53.8 34.6 31.3 84.8 71.4 88.9 基本 完成率 87.5 0 69.2 53.8 75 93.9 71.4 88.9 完成百分 数均值 136 21 104 88 90 178 119 267 预期 准确率 56.3 0 59 48.1 75 42.4 32.1 22.2 GDP 增长率 人均收入 增长率 4.35% 2.33% 9.8% 8.7% 3

九五 十五 16 75.0 93.8 144 68.8 56 64.3 73.2 114 50.0 在具体评估过程中，所有的计划指标被同等对待。对每一个五年计划的定量目标，逐一对照其计划完成值和实际完成值，计算出各个计划指标的“完成百分比”，即指标的完成值与计划值的比率。在此基础上，给出历次五年计划目标完成情况的比较结果，具体采用以下三个指标：(1)完成率：指计划完成指标数与指标总数的比值；(2)基本完成率，指完成百分数达到90%及以上的指标所占比率；(3)完成百分数均值，是各个指标完成百分数的算术平均值。（4）还有一个指标被引入：预期准确率，指完成百分数落在90%-130%之间的指标的比率，用以表征目标实施偏离计划的程度，也在一定程

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度上反映目标制定的合理性。

假设1：计划经济时期，“强势政府”制定的目标是和完成状况优于转轨和市场经济时期。

证明：首先，分析每一个计划的指标个数，大部分在30个指标左右，除个别计划偏高以外，前五个“五年”计划和后五个“五年”计划指标个数差异不大，很难判断出，政府是否对经济发展提出过高要求。其次，看目标完成率。“八五”、“六五”和“一五”是完成率最高的计划，完成率均达到80%以上；“四五”和“五五”的完成情况很不理想，完成率35%以下；“二五”完成率最低，全部计划目标没有一个完成。全部10个五年计划的平均完成率为59.7%，转型时期的计划完成率大大高于计划时期，前者为75.0%，后者只有44.4%。再次，看基本完成率。“六五”、“九五”、“八五”和“一五”是基本完成率最高的4个计划，均在85%以上；“二五”的基本完成率仍然为0；“四五”和“三五”的基本完成率也很低。“五五”计划的基本完成率相对于完成率有很大变化，从31.3%提高到75%，是因为其全部16个目标中，有7个目标的完成百分数落在90%-100%之间。转轨和市场经济时期的基本完成率大大高于计划时期，分别为81.9%和59.4%。最后，看完成百分数均值。“八五”仍然最高，完成百分数均值为267%；“二五”仍然为最低，完成百分数均值为21%。转轨和市场经济时期的完成百分数均值全部大于100%，而计划经济时期只有“一五”和“三五”大于100%。转轨和市场经济时期的平均完成百分数均值为157%，大大高于计划经济时期的93%。

以上分析指标的评估结果，我们可以得出可以对历次五年计划的目标完成情况进行比较，从完成的百分比：“八五”、“六五”、“一五”、“九五”、“七五”、“十五”、“三五”、“五五”、“四五”和“二五”。计划经济时期的“一五”之外的4个五年计划，均在完成情况最不好的计划之列。转轨和市场经济时期的计划完成情况，要远好于计划经济时期。假如设定完成率超过60%或者基本完成率超过75%，作为判断计划是否完成的标准，那么没有完成的计划是“二五”、“三五”和“四五”；而在完成的计划中，“五五”和“十五”算是勉强完成的计划。

特别形成鲜明对照的，是“一五”计划和“二五”计划。前者不仅是计划经济时期一个十分成功的计划，即使与后五个五年计划相比也是很出色的，其实施形成了新中国成立以来的第一个黄金发展期。而“二五”计划在政治风波和经济跃进思想的影响下，由于盲目追求高目标，是一个彻底失败的计划，酿成了“大跃进”的灾难。

上述比较的是预定目标完成程度，没有考虑计划制定情况。实际上，在同样的发展水平下，如果计划制定偏于激进，将会降低目标完成率；反之，如果计划制定相对保守，又会人为提高目标完成率。从历史上看，计划制定者的确有意地让计划目标值偏低或者偏高。例如，“一五”时期，根据 1

注：本研究运用的数据，首先是历次五年计划目标的计划值。由于五年计划通常没有明确的指标体系，我们将历次五年计划文本中的定量目标作为评价的对象。计划中的定性目标由于难以定量评价而被排除在外，这可能导致评估结果与事实存在一定偏差。好在历史上五年计划中的定量目标往往都是约束性强的指标，基本上能够反映计划的主要目标。“二五”到“五五”计划未曾正式颁布，而且其间形成的计划草案往往不止一个，本文的处理方法，是将实际实施的计划草案作为评价对象。具体采用情况如下：“二五”计划，1958年8月28日中共中央北戴河会议通过的重新修订的《中央批准第二个五年计划意见》；“三五”计划，1965年7月小计委提出的调整修改后的“三五”计划设想的《汇报提纲》；“四五”计划，1970年3月15日全国计划会议拟定的《1970年计划和第四个五年国民经济计划纲要(草案)》；“五五”计划，1978年3月5日全国人大通过的《1976-1985年发展国民经济十年规划纲要(修订草案)》。本文关于“一五”到“五五”计划目标的数据，主要来源于刘国光主编的《中国十个五年计划研究报告》。“六五”以来的计划目标数据，来源于历次公开发布的五年计划文本。其次，本研究还需要各个规划目标实际产出的数据以及各个规划指标前一个计划期实际增长率的相关数据，其主要来源是中国国家统计局发布的官方数据，包括《新中国五十年统计资料汇编》，历年的《中国统计年鉴》(1981-2006年)。

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向苏联学习的五年计划编制经验，五年计划一经制定，就一定要完成，并争取超额。而在“二五”时期，受“左”倾思潮的影响，认为目标高一些有助于鼓舞斗志。在“二五”计划遇到重大挫折后，后来计划的制定中通常采用比较保守的原则。

最后，比较综合GDP增长率和人均GDP增长率，前五个“五年”计划GDP增长率4.35%和人均GDP增长率2.33%；后五个五年计划GDP增长率9.8和人均GDP增长率8.7.可以看出转轨和市场经济时期经济增长速度也远远大于计划经济时期。

此外，在世界现代经济史上，能够与中国这个30年改革开放相提并论的，主要有18-19世纪西欧的工业革命、19世纪美国的崛起和二战后的德国和日本。本文选取有关国家工业化时期人均收入翻番时间为指标进行跨国比较，英国在18-19世纪花了58年，美国在19世纪用47年，德国大约39年，日本式34年；巴西花了18年，韩国也用了11年。而中国，同样的翻番或倍增只用9年，二期已相继连翻了三方。在1978年-2005年的27年时间，中国真是创造一个“奇迹”。同样这也不是有政府驱动，而是市场化改革，政府放松管制，让市场发挥主体作用的结果。

表2 国际跨期比较

国家 工业化时期人均收入倍增时间 英国 美国 德国 日本 巴西 韩国 中国 58年（1780-1838） 47年（1839-1886） 39年（1870-1909） 34年（1885-1919） 18年（1961-1979） 11年（1966-1977） 第一次：1978-1987 第二次：1987-1996 第三次：1996-2005 结论：计划经济时期，由“强势政府”推动的经济增长速度明显低于转轨和市场经济时期，计划目标制定明显不符合实际，高估未来产出，“市场推动型”经济增长优于“政府推动型”经济增长，“强势政府”并没有给中国带来初期的经济快速增长。

四、非正式制度与强势政府

在新制度经济学看来，人类的经济生活总是在一定的约束条件下进行的，这种约束条件包括正式制度安排和非正式制度安排。正式约束是人们有意识地创造的政策法规，非正式约束是人们在长期的交往中无意识地形成的，具有持久生命性的，并构成世代相传的文化的一部分。非正式约束是作为正式约束的基础和补充而存在的，其重要功能之一就是去修正、补足或延展正式约束，往往能有效或直接地确保人们做出抉择，非正式约束予以否定、替换及促进，通过降低信息、监督和实施成本等方式增进正式约束的有效性，非正式约束为正式约束存在和变革的基础，它对一种正式约束创新或变革的影响。

诺思在其1990年出版的《制度、制度变迁与经济绩效》一书中，指出了美国宪法在拉美各国产生不同作用和结果的一个重要原因，就是非正式约束的差异。美籍华裔历史学家孙隆基在上世纪80年代出版的《中国文化的深层结构》中，将中国文化分为政治的表层结构与文化的深层结构，中国人对个人观念、身心态度、公私利益、家国关系等根本问题的认识都沉淀在这种深层结构中。孙隆基指出，中国历史上长期占主导地位的大一统社会造成了“强政府、弱社会”的结果，这种结果反过来又导致了个人对政府的依赖，结果便是独立思考能力的弱化。

近些年来，随着中国经济的崛起，人们越来越重视对传统文化中非正式制度的中 “儒家文化”的研究，并形成了所谓“儒家文化论”。“儒家文化论”认为，中国“强势政府”原动力在于其特有的儒家文化：儒家文化中的家庭、利益和高级官僚制度等思想发展成今天的“共同体主义”、“礼仪主义”和“机能主义”，先国家利益后个人利益，国家利益永远高于个人利益，从而对强化政府功能起到了至关重

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