在科学发展观指导下，提高基层公共安全管理水平

在科学发展观指导下，提高基层公共安全管理水平

1. 杜桥镇应急管理概述

杜桥镇陆地面积186平方公里，城区面积6平方公里，辖7个办事处，123个行政村，4个社区，现有户籍人口20.5万，外来流动人口5万。杜桥是全国闻名的“眼镜之乡”，从业人员6万余人，太阳镜产量约占全国40%。除眼镜行业外，杜桥还涉及机械、医化、塑料绳揽、纺织等几大块状产业，共有大小企业3000多家。 1.1 突发事件介绍

由于地理环境、当地风俗、经济发展等因素的影响，杜桥的应急管理也具有自身的特点。在长期应对的过程中，经过不断地总结经验与实践，杜桥对本镇的突发事件类型也有了较为清晰地划分。杜桥突发事件主要包括以下四个类型：

（1）台风、洪水。杜桥镇位于东南沿海，是台风多发乡镇，每年5～11月是台风重点影响月份，经常遭受严重的台风侵袭，给人们的生命财产和社会运行带来重大影响。

（2）森林火灾。杜桥镇境内森林覆盖率高达40％，每年春季是火灾易发季节，做好森林防火的监控、预警和处置工作成为杜桥镇应急管理的重点工作。尤其是在每年的清明节前后，由于当地居民有上坟祭祖的习俗，清明节期间同时上山的人数甚至可达10万以上。如何保障“无烟无声”已成为杜桥镇成的一大重任，尤其是清明节期间的防火工作更是重中之重。

（3）安全生产事故。杜桥镇辖区内有3000多家企业，民营企业量大面广，稍有不慎，就会出现一些安全生产事故。企业的安全生产的检查、管理，对重点企业风险源的管理也成为杜桥镇应急管理的重要内容。

（4）公共安全事件。近年来，杜桥镇城市化建设快速推进，流动人口不断增加，治安、消防和安全问题突出，极易诱发各类突发事件。如何进行社会维稳和治安服务，提供对公众的信息疏导渠道，提供公众信息收集和处理平台，疏导民情，维护社会稳定，为经济发展建立一个良好的环境也是杜桥镇的一项重任。

2. 杜桥应急平台的组成及特点

杜桥镇政府在2008年10月根据应对上述四类突发事件的需求，整合现有应急资源，以杜桥镇的天网工程和数字城管为依托，发挥信息资源与网络效能，整合全镇各办事行、行政村、社区和相关单位的预案、专家、应急物资、救援队伍等各种应急资源，实现对突发事件的预警、监测、应急处置、应急辅助分析等功能。

2.1 平台的模块组成

应急平台主要面临防台防洪、森林防火、安全生产和公共安全四类问题，据此，其应急平台的指挥系统划分成组织机构、资源管理、预案管理、任务标绘、系统管理、应急服务、森林防火、防台防洪、公共事件、生产安全及杜桥地图等11个模块。平台还将海洋局等相关部门的渔船监测等模块集成进来，可以查看实时信息，辅助决策。通过对平台的实际操作和分析，我们可以将杜桥应急平台统一分为5类同质模块：

（1）基础信息维护类模块

基础信息的维护是平台的重要特色，信息存储完备，并且数据类型根据需求有了较为严格的限定。这类模块主要包括组织机构和资源管理。组织机构中，镇-办事处-社区-村各级应急管理的相关组织机构结构、职责分配和人员的详细信息列表都在此模块中可以直接显示。资源管理子模块主要用于各类资源的基础数据的日常管理、维护、查询统计、报表以及根据这些资源数据进行的专项应用分析和操作。这样，在突发事件发生以后，政府部门可以快速方便的找出相关责任人，组成应急管理小组，就近支配现有资源，提高应急管理的效率。

（2）处置过程类模块

处置过程类主要包括森林防火、防台防洪、公共事件及生产安全四模块。这四个模块也是根据杜桥突发事件的类型进行一对一设计的。森林防火中，杜桥镇的林区分布，所有防火卡点以及历史火源点，所属的办事处均可直接观测，以实现实时响应；防台防洪中，可以通过调用气象局的信息，综合分析台风路径，及时进行预警；公共事件中，通过对镇各关键路口等监控点返回的实时监控录像，及时发现聚众斗殴等事件，也可以迅速获知事发地点周围可用的资源加以处理；生产安全中，主要采取控制防范的措施，可以查看杜桥镇镇区企业、园区企业、各级安全生产监督委员会的详细信息等。

（3）决策支持类模块

预案管理是该类模块的主体部分。此模块可以实现动态加载数据生成指挥体系和任务列表，为应急指挥快速制定多套数字化方案，为指挥自动化提供基础和依据，解决传统纸质预案的存储、管理、升级和使用不便等问题。比如在生产安全中，针对化工企业建有危险化学品库以及危险源排查统计资料。根据杜桥镇的实际情况，这些信息一方面可以为日常的安全生产管理提供信息支持，另外当发生突发事件以后也可以通过调用危化品库和相关的资料，快速找到解决方案。

（4）外部集成类模块

为了充分利用现有资源，同时节约平台的开发成本，平台将外部模块集成进来是必不可少的。杜桥平台将海洋局的海洋局的渔船监控系统以及水利局的水位、雨量监测系统集成进来，与平台中的防台防洪等模块进行共同进行预警和决策应对。在防台防洪模块中，为了得到更准确的台风预警信息，也将浙江省气象局、浙江省水利厅、上海台风气象信息、台湾省气象局信息的实时台风路线图作为平台的一部分，以便参考。另外一种外部集成是技术上的集成。在平台中大量

使用了GIS技术，提高了应急信息的可视化程度，也极大的提高了应急处置效率和应急能力。

（5）支撑服务类模块

该类模块主要用来支持平台的日常运行及各部分功能的实现。任务标绘作为辅助模块，有电子地图、态势标图、电子沙盘、导航定位等功能，可以实现最优路径与横向、纵向公路分析，灵活选择工作区，较好地适应不同任务的需要，协助应急方案的制定和应急指挥过程。系统管理作为平台的管理模块，各用户的角色和拥有的权限都在此模块中定义。按照不同的管理层次，不同的部门等，分门别类的对各个人可以进行的操作进行定义，以保证系统维护的安全性。 2.2 特点

（1）需求驱动。杜桥对于本地突发事件有很清晰的分类，平台中的功能模块也是根据本地的实际情况进行的分析与设计，是很有本地特色的应急平台。应急管理的驱动力是来自于需求。

（2）基础数据丰富。应急系统平台采集了全镇123 个行政村、4 个社区的55275 户居民的10 个大类基础数据，各类应急专业队伍151 支、应急队员1498 名、各类应急装备数据2900 条、各类应急物资数据161 条、应急仓库8 个、应急专家165 名、应急联络人155 名、重点目标16 个，493家在册企业、烟花爆竹商店103 家， 33 个公墓、225 个寺庙，77 个公共场所，29 个重点商场超市，77 个医疗卫生场所，117 个文化场所，建立各类数据库，并通过GIS 地理信息系统对采集的信息进行影像定位。基础数据在应急平台建设中是一项重要的财富，作为整个应急处置过程的支撑部分，决定了应急决策的正确性和可行性。

（3）基层应急决策支持。除了各种决策技术，决策依据信息是决策的重要保证，对于基层应急来讲，本地的人员、物资、危险源、重点目标应该是要准确掌握的，在杜桥应急平台中，除了这些基础数据之外，还有一些决策支持库，像危化品数据库，就是把各种危化品的属性以及相应的处置措施都存储起来，为应急处置提供了决策依据。

（4）多部门协同。基层应急虽然比较简单，但仍然需要多个部门的协作。比如，应急值守模块与110、119的协调问题，在实际过程中，群众报案还是应该打110、119，不能解决或者认为责任重大的时候再上报给镇政府，即通过应急值守模块。应急值守模块同时也接受各办事处、村的突发事件上报。除了内部协调之外，平台还与气象局、海洋局、水利局的相关部门协调，共同实施应急处置。

（5）技术整合。杜桥平台的一大特色就是GIS的应用，几乎在每一个模块都可以通过调用实现数据资料的直观显示，此外，系统还利用视频监控、语音通信、短信通信等技术，用各种方式为应急管理人员提供尽可能多的通信方式和通信手段，确保了应急指挥的顺利实施。

3. 杜桥应急管理特色

作为一个典型的基层组织，杜桥镇在长期的应急实践中经过不断的改进和经

验积累，充分发挥基层的优势，很多应急管理措施已遍布全镇的学校、社区、企业，深入每个人的思想中，成为杜桥镇的特有方式。其中，预防为主、分级响应和应急资源社会化是其显著的三大特点：

（1）预防为主。应急管理的理想状态即是在萌芽中消除一切灾害隐患从而不让突发事件发生，也即“免灾”。虽然在目前的技术条件下，很难真正做到“免灾”，但可以通过别的途径实现这个目标。为此，杜桥镇一方面加强应急宣传和应急意识培养，通过各种形式普及公共安全和应急防护知识，提高社会公众的应急能力，另一方面镇政府组织相关部门对各个行业的安全隐患和风险点进行排查，建立排查数据库，企业危险源数据库等，对事故隐患限时整改。同时，通过“预案到村、责任到人”保证应急管理措施顺利执行。

（2）分级响应。镇、办事处、村三级层次结构的组织体系是实现分级响应的基础，各级组织都有其职责范围和处理权限，负责本辖区内的突发事件应对，遇到不能独立解决的方上报给上一级部门，保证事件在最短的时间内得到处理。此外，杜桥镇还通过“统一受理、分口管理、依法办理、限期处理”的四理工作机制，即规定统一的受理标准, 设立一个窗口对外集中统一受理案件, 建立值班人员昼夜值班制度, 负责受理各类调解案件，联动调解中心受理案件后, 按案件涉及内容范围, 根据镇各单位部门的行政职能, 依照分工负责的原则, 由联动调解中心及时确定案件管辖部门, 将案件分流至有关主管部门调处。

（3）应急资源社会化。对于一个基层政府而言，储备足够多的应急资源是非常困难的，应急响应、应急救援所需的资源种类繁多、数量庞大，即使有能力采购，囤积起来也比较浪费。为此，杜桥镇充分调用了社会力量来支持应急工作。举例来说，杜桥镇政府与大型食品超市签订协议，政府选定一些应急食品，要求超市保证一定的存储量，以便突发事件发生时可以马上发挥作用；杜桥镇的大型设备都有登记在册，应急情况下政府可临时征用；台风来临时危房人员可就近临时转移至附近居民家中。转移过程也可临时征用公交车；东海翔公司拥有一支自己的消防队，除了负责本企业的消防工作外还受镇上消防局的调用，协助处理全镇的火灾。

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