公共危机管理笔记

第十二章 公共危机管理

第一节 公共危机概述

一、公共危机的内涵

危机，是指个人、群体和着组织由于突发事件的出现，而受到破坏，严重地威胁到了正常的生存与发展的状态。

公共危机，是指由于自然灾害、社会运行机制失灵等引发的，对社会公共生活和社会公众带来灾难性影响，严重威胁和损害社会公共利益的危机事件。 二、公共危机的分类

（一）按公共危机发展的速度（罗森塔尔） 1、龙卷风型：来得快，去得也快、危害性大。 2、腹泻型：逐渐发展酝酿的，但是爆发后会很快结束。

3、长投影型：危机爆发的非常突然，但是后续的影响深远，通常在事发后的很长一段时间内不能够平息。

4、文火型：危机开始的缓慢，逐渐升级，甚至看似没有爆发的过程，但是结束也缓慢。 （二）按公共危机发生的领域

1、经济危机：指一个或多个国民经济或整个世界经济在一段比较长的时间内不断收缩（负的经济增长率）。其实这是一种经济系统没有产生足够的消费价值，也就是生产能力相对过剩的危机。

2、政治危机：在传统意义上我们理解为，由于发生了某种对国家构成威胁的非同寻常的事件，比如说：战争、内战、大规模的抗议等等。

3、社会危机：主要是指源自社会结构层面上的问题。像社会利益结构的失衡、社会群体之间对立感的增强等这些都是属于社会危机。

4、生产危机：主要是由于技术因素、防护因素、质量因素、管理因素以及各种各样的偶然因素所引发的。

5、生态危机：是指人类赖以生存和发展的自然环境，或生态系统的结构和功能由于人为的不合理开发和利用，而引起的生态环境的退化和生态系统严重失衡的过程。 （三）按公共危机后果的严重程度

1、一般危机事件(IV)：表示危机的影响是局限在基层范围，可被县级政府所控制。 2、较大危机事件(III)：这类危机后果严重，影响范围大，是发生在一个县以内或者波及

到两个县以上，超出了县级政府的应对能力，需要动用市级有关部门的力量才可控制。 3、重大危机事件(II)：这类危机规模大，后果特别严重，是发生在一个市以内或是波及到两个市以上，需要动用省级有关部门力量才可控制。

4、特别重大危机事件(I)：这类危机规模极大，后果极其严重，影响超出了本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府增援和协助才可以控制。 （四）按公共危机的本身的性质

1、自然灾害：主要是指由于不可抗拒的自然或者环境因素引发的灾害性事件。 2、事故灾难：主要包括工矿商贸等各种类型企业的各类生产安全事故、交通运输事故、公共设施与设备事故、生态破坏和环境污染事件等。

3、公共卫生事件：公共卫生主要包括传染病疫情、动物疫情、食品安全与职业危害、群体性不明原因疾病和其它严重影响公众健康与生命安全的事件。

4、社会安全事件：包括恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外突发事件和群体性事件等。 5、经济危机：包括了金融危机、贸易危机、资源危机、市场交易危机。 6、文化和信息危机：包括了信息泄漏危机、文化认同危机、价值观危机。 三、公共危机的特点

（一）突发性 （二）扩散性 （三）危害性 （四）紧迫性 （五）不确定性 （六）社会性 四、公共危机发展周期

（一）潜伏期：在潜伏期，是导致危机发生的各种诱因逐渐积累的过程。 （二）爆发期：当危机的诱因积累到一定程度之后就会导致危机的爆发。

（三）持续期：在这一时期，危机会迅速扩散，有可能使最初的地区性或行业性灾难会迅速升级为全国乃至世界性的危机。

（四）解决期：到了解决期，危机的事态已经得到初步控制，危机爆发所引发的各种问题也基本上得解决。

（五）善后期：善后期也是恢复期。是人们进行自我分析、自我检讨和自我评估的疗伤止痛期。

第二节 公共危机管理概述

一、公共危机管理的内涵

公共危机管理，是指公共组织为消除或降低公共危机的危害性，维护公共安全和社会秩序，

对公共危机事件进行预防、回应和处理的管理过程。 二、公共危机管理的特征

（一）可预防性 （二）开放性 （三）应急性 （四）不确定性 （五）综合性 （六）国际性 三、公共危机管理的原则与理念

（一）遵守生命第一的原则，树立以人为本的理念。 （二）遵守第一时间的原则，树立效率优先的理念。 （三）遵守以防为主的原则，树立平战结合的理念。 （四）遵守及时沟通的原则，树立协调一致的理念。 （五）遵守决策果断的原则，树立科学有序的理念。 四、公共危机管理的模式 （一）奥古斯丁的六阶段模式

（二）罗伯特.希斯的4R模式

1、缩减阶段 2、预备阶段 3、反应阶段 4、恢复阶段 （三）米特罗夫和皮尔森的五阶段模式

1、信号侦测阶段 2、准备及预防阶段 3、损失控制阶段 4、恢复阶段 5、学习阶段

第三节 公共危机管理的过程

一、预防阶段 （一）加强预测预警

1、 预测的三个步骤：（1）危险源排查 （2）危险源监测 （3）风险评估

预警，主要是指在危险要素尚未转变为公共危机之前，将有关风险的信息及时告知潜在的受影响者，使其采取必要的避险行动，做好相应的准备。

2、 预测与预警的关系：

一方面，科学的预测是精确预警的前提和基础；另一方面，只有通过有效的预警才能把预测得出的结论及时地传递给受众。 （二）降低社会的脆弱性

我们需要在以下两个方面来开展公共危机的预防：一是规避风险，要对危险要素进行监督、分析、控制； 二是寻求安全，降低社会系统的脆弱性。 （三）提高社会的恢复力

在公共危机管理领域中， 恢复力主要是指一个社会快速、有效地对灾害进行响应、从灾害中复原的能力。 二、准备阶段

公共危机的准备工作主要包括4个方面： （一）应急救援队伍的建设

应急救援队伍建设需要体现4项原则：

1、综合应急 2、分工合作 3、军民结合 3、社会参与 （二）应急预案的编制

应急预案的基本内容包括7点：

1、对紧急情况或事故灾害及其后果的预测、辨识、评价； 2、应急各方的职责分配； 3、应急救援行动的指挥与协调；

4、应急救援中可用的人员、设备、设施、物资、经费保障和其他资源，包括社会和外部援助资源等；

5、在发生紧急情况或事故灾害时保护生命、财产和环境安全的措施； 6、现场恢复； 7、其他。

（三）应急保障体系建设

我们必须建立强有力的应急法律体系，使应急的行为也可以有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。如：《突发事件应对法》 （四）加强公共安全教育 三、响应阶段

在危机响应阶段，我们必须同时兼顾三个目标：

一是最大限度地保障社会公众的生命、健康安全； 二是最大限度地减轻危机所造成的财产、经济损失； 三是严防次生灾害的发生。 （一）公共危机响应的程序

公共危机响应的程序包括十个重要环节：

1、接警与初步研判 2、先期处置 3、启动应急预案

4、现场指挥与协调 5、抢险救援 6、扩大应急 7、信息沟通 8、临时恢复 9、应急救援行动结束 10、调查评估 （二）公共危机响应遵循的原则

1、以人为本，减轻危害； 2、统一领导，分级负责； 3、属地先期处置； 4、依靠科学，专业处置； 5、鼓励创新，迅速高效。 四、恢复阶段 （一）恢复阶段的活动

1、最大限度地限制灾害结果的升级；

2、弥合或弥补社会、情感、经济和物理的创伤与损失；

3、抓住机遇，进行调整，满足人们对社会、经济、自然和环境的需要； 4、减少未来社会所面临风险。 （二）恢复阶段的内容

1、消除公共危机的社会影响。 2、减轻公共危机造成的环境影响。 3、降低公共危机的经济影响。 4、消除公共危机的心理影响。

第四节 公共危机管理机制

一、公共危机管理的前置机制 （一）预警机制

1、公共预警机制的内涵

公共危机预警，指公共组织根据对公共危机事件发生的可能性的判断，进行的预防和警示活动。

公共危机预警机制，指公共组织整合资源，有效预防、应对公共危机发生的机制。 2、公共危机预警机制的构成

（1）监测系统：建立监测系统的主要目的是为了及时发现危机的征兆，能够准确地把握危机的发展趋势和演变规律。包括了：

①信息收集子系统 ②信息加工子系统：信息整理、信息识别和信息转化 ③决策子系统 ④警报子系统

（2）咨询系统：主要承担的功能是定期信息沟通，提供与危机有关的研究报告，提出危机处置的建议和意见等。

（3）组织网络：应该建立一个包含了政府相关部门、科研机构、新闻媒体、社会中介组织、基层自治组织等多元主体共同参与的公共危机运行的组织网络，充分发挥政府权威的主导作用和社会积极协作的作用。

（4）保障系统：要有一个健全的保障系统对公共危机的预警提供有力的保障，主要包括了人力保障、财力保障、物资保障和法规政策保障这几个方面。 （二）信息报送机制 信息的流动可分为三类： 信息通报：信息自上而下流动。 信息交流：信息横向流动。 信息报送：信息自下而上流动。 1、信息报送的涵义

信息报送，是政府及其有关部门、专业机构、监测网点及公民、法人或其他组织在危机管理的过程中收集、报告、传递危机信息的活动。 2、信息报送的过程

可以分为三个阶段：

（1）初次报送，强调内容的时效性。

（2）阶段报送，“及时续报”，强调内容的连续性。

（3）总结性报送，要求信息报送责任单位向上级政府应急管理部门报送 正式文件，并且附全部附件。

二、公共危机管理中的应对机制 （一）决策机制

1、公共危机管理的决策内涵

公共危机管理的决策，就是要求组织在有限的时间、资源、人力等约束条件下完成应对危机的具体措施。

2、公共危机管理决策的方法 （1）危机事前决策法：罗伯特.希斯 包括6个步骤：

①确认决策面临的问题。 ②确认决策标准。

③决定评估标准、方式和权重。 ④制定和评估备选方案。 ⑤选择和执行备选方案。 ⑥评估决策程序和决策结果的影响。 （2）危机事中决策法

罗伯特.希斯提出,在真实的决策环境中，理性非常有限。决策者更倾向于构建简单模式而不是复杂的模式。很多情况下，决策者会制定满意的，而不是最优的决策。 （3）危机专家紧急咨询决策法

决策者应该充分利用总各种类型的“外脑”，充分发挥智囊机构的作用。智囊组织机构分为3类：行政性的政策研究咨询机构、半官方的政策研究咨询机构和民间的政策研究咨询机构。

（二）处置机制

公共危机的处置机制由7项措施构成：

1、救助性措施。这项措施基本原则是：先避险，后抢险；先救人，后救物

2、控制性措施。危机发生后，管理部门应当对危险源、危险区域和所划定的警戒区逐层实施静态控制，同时进行交通管制以实施有效的动态控制。

3、保障性措施。危机发生后，基础设施部门应及时修复被损毁的公共设施

4、预防性措施。危机管理部门不仅要减轻已经造成的损害结果，还要对有关的设备、设施以及活动地潜在的风险进行排查，并取有效的预防性措施。

5、动员性措施。必要时，危机管理部门可紧急征用企业、社会所储备物资、设备、设施、工具。

6、稳定性措施。危机管理部门应该协调国家执法机关，采取有效的稳定性措施，严厉打击违法犯罪活动，为危机处置创造一个良好的外部环境。

7、协调性措施。危机管理者应建立规格较高的危机协调中心促进各方合。 （三）社会动员机制 1、危机社会动员的涵义

危机的社会动员，是指为成功地预防和应对非战时状态下的危机而有效地调动政府、市场以及其他的非政府部门人力、物力与财力的活动。 2、危机社会动员的分类

（1）从动员规模看，危机社会动员可以分为局部动员和整体动员。

（2）从动员对象看，危机社会动员可以分为应急人力动员、应急物资动员、应急财力动员、应急避难场所动员、应急交通运输动员等。

（3）从动员时序看，危机社会动员可分为前期动员、中期动员与后期动员。 3、危机社会动员的原则 （1）社会动员要依法动员。

（2）社会动员要遵循有条件的强制性原则。 三、公共危处置的延展机制 （一）恢复重建机制 注意事项：

1、恢复重建必须要避免二次灾害的发生。

2、恢复重建机制中还应注意促使人们总结教训，加深对公共安全问题的认识，进而提高全社会的抗风险能力。

3、恢复重建要着眼未来，为社会经济的发展创造机遇，如果人们善于化危机为转机，那么，恢复重建就可以促进经济社会的发展。

危机化为转机取决于“两个效应”的发挥：一是学习效应； 二是后发效应。 （二）调查评估机制

1、公共危机管理调查评估的涵义

是对危机及其预防和处置所进行的考察，目的是获取必要的相关信息，并在此基础上开展评价与判断。

2、公共危机管理调查评估的原则

（1）客观性原则 （2）独立性原则 （3）规范性原则 （4）公众参与性原则 （5）目标导向性原则

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