公务员制度重点知识

试论“完善我国国家公务员制度”

试论“完善我国国家公务员制度” 重庆行政学院 陈文权

从１９９３年１０月１日，我国正式推行国家行公务员制度以来，中央国家机关和省级国家机关已基本完成了“入轨”工作，县级和乡（镇）国家机关也即将完成推行国家公务员制度。那么，为什么党的十五大和九届人大还要提出“完善国家公务员制度”呢，今年8月党中央关于《深化干部人事制度改革纲要》又提出了“进一步完善国家公务员制度”，究竟怎么样“完善呢”？这就需要我们理论研究者和实际工作者来共同研究和探讨。

一、 强化国家公务员制度的管理基础

完善国家公务员制度，首先必须强化国家公务员制度的职位分类。因为职位分类是现代国家人事管理的基础。它强调人事分类必须以“事”（即工作）为中心，按照工作的性质、责任大小、难易程度以及从事该项工作所需要的资格条件，进行分门别类列等，为公务员的录用、考核、奖惩、晋升、培训、工资等具体管理环节提供客观依据。从而使国家行政机关的人事管理做到因事设职、因职求人、人尽其才、才尽其用。因此，我国《国家公务员条例》规定：“国家行政机关实行职位分类制度”。

我国实行职位分类制度，应该说是对传统的品位分类制度的一个根本性变革，为克服因人设事、因人设职、人浮于事、冗员充斥、机构臃肿等问题奠定了良好的基础。然而，由于各种原因，我国的职位分类还存在诸多问题，其人事管理的基础作用末能得到有效发挥。主要表现在：第一，我国各级行政组织机构在市场经济中的职能定位不准确，转变不彻底，导致了职能分解不科学，职位设置极具随意性，这就无法克服机构臃肿、冗员充斥的弊端；第二，我国各级行政组织在职能分类的具体实施过程中，过分强调了“人”的因素和品位传统。这就大大降低了职位分类的科学含金量，也就无法从根本上杜绝“因人设事、因人设职”的问题；第三，我国各级行政组织在非领导职务的设置上极不规范，某些地方政府仍然把设置非领导职务作为解决干部待遇的手段，想方设法突破职数限额或变相设置领导职位；第四，我国的职位分类至今末立法，而现行的编制法规又不健全，机构总是精简了又膨胀，人员“分流”了又“倒流”，始终是官多兵少、“十羊九牧”。“人头费”末见减少，反而逐年增加。

要解决上述这些问题，使我国的职位分类真正发挥国家公务员管理的“基石”作用，首先在指导思想上应明确：搞职位分类，就必须尊重职位分类的规律性，按照职位分类的原则和方法办事，不应借口“中国特色”而迁就“兼顾”（实质上是照顾）人的因素（官价），使我国的职位分类真正建立在以职能分解后所确定的“事”的基础上，有多少“事”就设多少“职”，真正做到一事一职、一职一人、人事相宜。从而克服“有一人则设一职，再去找一事干”的通病。其次，要采取切实有力的措施解决现任非领导职务与职位分类所设定的职数之间的矛盾。近年来，各地政府为了解决干部的待遇，任命了不少助理调研员以上的非领导职务，大大超出了任职限额。对这个“既成事实”各地也出台了不少“地方粮票”，如有的规定军转干部（副团职以上）安排非领导职务不占职数；有的规定从企事业单位调进政府机关具有高级职称的安排非领导职务不占职数；有的规定担任副处长满三年以上改任非领导职务不占职数；还有的规定接近退休年龄（男58岁、女53岁）的现任非领导职务不占职数。对这些看似“合理”实则不合法的“各自为政”现象，全国应有一个统一的要求才能规范非领导职务的设置，使推行公务员制度走上正轨。

二、完善国家公务员制度的运行机制

建立健全管理机制是完善国家公务员制度的核心内容。当前主要是完善以下几个管理机制：

（一）竞争机制

竞争机制是指在公务员管理中，政府把公务员的职位空缺和所需的资格条件向社会公开，凡符合条件的志愿担任公职者一律机会均等，任职取舍唯一听命于客观公正尺度的评价结果。把竞争机制引入干部人事管理，并作为建立国家公务员制度的核心内容，是建立社会主义市场经济体制的客观需要，也是深化干部人事制度改革的必然结果。因为，有了竞争机制，才能克服干部管理中能进不能出、能官不能民、能上不能下的弊端；才能克服任人唯亲、任人唯派、跑官要官等不正之风；才能广开用人渠道，择优选拔优秀人才进入公务员队伍，培养和造就一大批高素质的政务活动家和行政管理专家。

竞争机制主要表现在初任公务员的录用和现任公务员的晋升中。主要有公布职位空缺、公开报名、资格审查、公开考试、全面考核、择优录用、竞争上岗等环节。其中的关键是要贯彻公开、平等、竞争、择优原则。

就考试录用而言，竞争力度远远不够。在我国许多地区，参加公务员录用考试仍然受到地域、户口、干部身份、学历、资历等因素的限制，许多“千里马”还没有进入“操场”就被淘汰了。此外，录用考试本身也存在许多问题：一是重公共科目考试，轻专业科目考试，录与用脱节；二是考试内容重知识的掌握轻分析问题的能力，难以避免“高分低能”；三是考试不分级别，主任科员与科员、办事员同一试卷测试，不能反映不同层次的岗位对人员的特殊要求；四是不设最低分数线，不同种类的岗位录取分数相差太大，一些热门岗位与冷门岗位甚至相差一倍。因此，难以体现公平、竞争、择优原则，无法保证录用人员的质量。

就公务员的晋升而言，公平竞争的力度也是十分有限的。当前在干部的使用问题上有两种倾向应引起我们的高度警惕和注意：一是某些地方对干部的使用过分强调“德”的表现，而忽视了公务员的苦干精神和实绩表现，一些政绩平庸之辈长期当“太平官”。这种做法的消极后果是一些干部不在“政绩”上下功夫，而专门讲假话、大话、空话，骗取领导信任而得到提拔重用；二是某些地方又片面地强调干部的所谓“政绩”，而忽视政治和道德表现，使一些缺“德”之“才”贪天之功为已功，夸大或编造“政绩”而得到提拔重用。前种做法可谓没有竞争，后种可谓“不正当竞争”，这两种倾向都是应该反对的。

当前在我国，最能体现竞争机制的应是“竞争上岗”。其具体做法有两个层次：一是各省、直辖市、自治区级政府机关公开竞争选拔厅局级领导干部。 加强领导，严格把关，保证竞争上岗的公正、公平、公开。各地在制定实施意见时，都严格按照事先确定的步骤运作，由组织部门把好程序关。在具体操作过程中，许多地方对竞争上岗的所有环节都予以公开，包括公开条件、公开职位、公开报名、公开笔试成绩、当场公布面试成绩、公开民主推荐或测评结果、公开考核结果。对每个竞争职位的人选，上级党委和本单位党组织不内定人选，而是将人选交给竞争者自己把握，交给群众挑选，使每个参与者都在同等条件下平等竞争，优胜劣汰。

二是省、市级政府机关内部中层干部的“竞争上岗”。中组部、人事部《关于党政机关推行竞争上岗的意见》下发后，各地各部门高度重视，立即进行广泛地宣传动员和思想发动，打消干部的思想顾虑，扩大竞争面，提高参与率，使竞争上岗工作很快在全国范围内迅速展开。据统计，广东省政府47个工作部门中，有46个部门开展了这项工作，用于竞争上岗的内设机构领导职位数占整个“三定”方案规定职位数的94．3％，其中23个部门达到了100％。广西全区共拿出6150个处科级职位进行竞争上岗，报名参加竞争的有15281人，共选出中层领导干部5200人，其中处级197人。据中组部、人事部统计，截至今年４月，

全国２９个省区市共有近５万个机关单位实行了竞争上岗，用于竞争上岗的职位近３５万个，报名参与竞争上岗的各级机关干部达８０多万人。其中全国各地实行竞争上岗的县处级和科级领导岗位达１７．９万多个。通过竞争，有２４００名县处级干部从原任中层领导职位上“下岗”，科级及以下干部有６．３万多人，分别被改任非领导职务、降职或调出机关。竞争上岗工作的顺利开展，有效地防止了用人上的不正之风，形成了正确的用人导向，受到广大干部群众的欢迎。不少群众说：“过去选干部是‘暗箱下操作’，现在选干部是‘阳光下操作’，我们信服。”

（二）激励机制

激励是指激发人的工作动机，使其具有积极性主动性创造性，发挥工作人员的最大潜能。公务员的激励主要是通过考核、奖惩、工资报酬等措施进行。其目的是要充分调动广大公务员的工作积极性，实现工作效率的最大化。

当前我国公务员激励机制中的主要问题有：第一，考核评价体系不科学，考核的结果缺乏客观公正性，不能作为奖惩的准确依据。第二，考核的内容末分类列等，处长、科长、科员、办事员一起考，难以分出优劣，有的部门连续几年的“优秀”都是首长而无群众。第三，考核结果“等次”较粗，不能充分反映公务员 的真实情况。第四，关于奖励，有的单位片面强调以精神鼓励为主，对中下级公务员的物质需求有所忽视，特别是对在艰苦环境中做出了成绩的公务员末能有效地改善他们的物质生活条件，精神激励也就失去了作用。第五，关于工资报酬，我国现行的“低工资高就业”政策，还不足以吸引社会上的优秀人才，而且工资内部结构也存在许多不合理的地方，不能充分调动公务员的积极性。

要解决这些问题，首先应制定《考绩法》，使公务员的考核结果具有客观公正性，成为奖惩激励的法定依据；其次，完善奖惩的实施措施，关键是要体现“公平”，否则就会产生心理障碍；其三，制定《工资法》，使公务员付出的劳动与报酬相一致。在发展经济和精兵简政的基础上，逐步提高公务员的工资报酬。

（三）新陈代谢机制

新陈代谢又叫更新机制，它包括人员的更新和人员素质的更新。更新机制是促使公务员队伍保持生机和活力的重要机制。

当前在新陈代谢机制方面存在的问题是：第一，公务员队伍的“出口”仍不畅通，尤其是辞退制度实施的阻力太大，一些明显不适宜在政府机关工作的人，行政首长也无法将其辞退。第二，政府机关分流“富余人员”的工作与国企下岗人员的“再就业工程”冲突，增加了分流难度。第三，公务员队伍的“进口”却日渐扩大，我国公务员队伍的总数不但没有减少，反而逐年有所增加。第四，公务员队伍的整体素质急需提高。我国公务员中具有大专以上学历者至今不及半数，许多公务员的思想道德素质、敬业精神、业务技能都需要培训提高，才能胜任知识经济时代的要求。

解决上述问题，首先，应努力畅通“出口”，在完善公务员退休制度的基础上，加大实施提前退休、辞职、辞退工作的力度，坚决把那些不适宜或不愿意在政府机关工作的人员分流出去。其次，要为疏通公务员的“出口”做好配套工作，减少阻力。其三，严把公务员“进口”关。坚持“因职求人”和“凡进必考”的原则。其四，加强对现任公务员素质更新的培训。末经各级行政学院培训者一律不得晋升职务和级别。当前培训的重点应是现代管理与科技知识，为知识经济时代的到来做好行政人才准备。

三、健全国家公务员制度的法规体系

健全公务员法规体系是完善国家公务员制度的根本保证。世界各国在建立和推行公务员制度的过程中，都十分重视公务员的立法，不但制定有公务员总法规，而且有单项法规和配套的实施细则。各国都把是否“依法用人治事”作为现代国家公务员制度的重要标志。可以说，没有“法治”便没有现代公务员制度。

（一）公务员的管理必须有法可依

我国《国家公务员暂行条例》的颁布和实施，对我国公务员制度的建立起了十分重要的作用。但是六年多的实践表明，仅有《暂行条例》是不够的，仍不足以约束和规范推行公务员制度的行为，难以纠正“推公”中的种种偏差和失误。因此，完善国家公务员制度，关键是要在公务员法制建设方面取得进展。

首先，要提高立法层次。我国应该在总结经验的基础上，加快起草《国家公务员法》的步伐，争取该法案尽早在全国人大通过并颁布实施。其次，逐步健全单项配套法规。对已出台的职位分类、考核、奖励任免、升降、辞职、辞退、培训等单项法规进行补充和完善。此外，还要抓紧对公务员纪律、聘任、监督等内容进行研究，争取在近年内出台法律规定。从而建立起比较系统、比较完备的公务员管理体系。使国家对公务员的管理做到有法可依，有章可循。

（二）公务员行为必须用法律加以规范

当公民通过法定程序进入公务员队伍后，就与国家行政机关建立了行政法意义上的职务关系。这样，公务员在执行公务时，是代表国家在行使行政权力。从事社会事务的管理。而非个人行为。因此，公务员的行为必须用法律加以规范和约束，防止公务员手中的权力“越轨”避免侵害公民和法人的合法权益。使公务员手中掌握的公共权力始终为公共利益服务。公务员的行为规范包括政治行为规范、工作行为规范、廉政行为规范、生活行为规范等内容。

（三）公务员的权益必须有法律保障

为了使公务员忠于职守，国家必须对公务员的合法权益进行保护。公务员权益保障体系的内容主要有：

１．职业保障。即公务员“非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、退职或者行政处分”。有了职业保障，公务员才能安心工作，认真履行职责，而无后顾之忧。

２．经济权益保障。即公务员有“获得劳动报酬和享受保险、福利待遇”的权利。除国家法律和政策规定外，任何机关或领导人不得以任何形式增加或者扣减国家公务员的工资，也不得提高或者降低国家公务员的保险和福利待遇。

３．政治权益保障。即公务员有“获得履行职责所应有的权力”；有对国家行政机关及领导者提出批评和建议和权利；有参加政治理论和业务学习的权利；有参加政党（中国共产党和民主党派）及工会的权利。

４．法律救济保障。国家公务员对于行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，可向上级行政机关或行政监察机关提出申诉或控告。受理机关必须按照有关规定做出处理。属于国家行政机关对公务员处理错误的，应当及时予以纠正；对公务员造成名誉损害的，应当负责恢复名誉、消除影响，赔礼道歉；对公务员造成经济损失的，应当负赔偿责任。

综上所述，只有具备了职位分类这个“基础”，管理机制这个“核心”，法规体系这个“保障”，才能算得上是比较“完善的国家公务员制度”。

我国公务员制度问题浅析

我国公务员制度问题浅析 魏 姝 内 容 摘 要

本文在简单回顾了我国建立和推行公务员制度的过程和现状的基础上，主要从制度文本层面和实践层面分析了我国公务员制度的问题，包括：制度本身方面的公务员范围界定问题、系统的\多入口\问题、职位分类问题及考核问题等；实践层面的考试录用问题、管理体制问题、政治社会等消极因素的制约问题等。并在此基础上对问题的改善和解决提出一些初步的设想。

1993年4月国务院通过并颁布了《国家公务员暂行条例》，并于同年10月起施行，这标志着我国公务员制度的初步形成。此后，全国各地自上而下逐步开始建立和推行国家公务员制度。

在实践方面，从中央国家机关开始，各级政府先后在\三定\的基础上进行了职位设置，制定了职位说明书，并通过考试、考核等方式对原政府工作人员进行了身份过渡；各地陆续进行了考试录用的试点、推行工作，到今天已经基本确立了录用主任科员以下的非领导职务\凡进必考\的原则；各地区、各部门针对自身的情况对考核、培训、工资等其它制度环节进行了试点。在立法方面先后颁布了12个全国性的有关单项法规，覆盖了公务员制度的职位分类、录用、考核、职务任免、奖励、辞职辞退、申诉控告、培训、职务升降、回避、职位轮换等绝大部分环节。

应该说，国家公务员制度已经在我国初步确立起来，也取得了巨大的成效，但是也逐渐暴露出一些问题。这些问题既有制度本身的问题，也有一些是由于各种经济社会政治条件的制约使制度在运做中出现变形、不到位等问题。本文即着重对我国公务员制度存在的问题进行分析，并在此基础上对问题的改善和解决提出几点初步的设想。

我国公务员制度的问题分析之一： 制度文本层面的分析

我国公务员制度的所有内容是由《国家公务员暂行条例》、12个单项法规和一系列具体实施细则、补充规定构成的。从其效力上看还没有达到基本法律的层次，从内容上看，还存在一些问题。

一、公务员范围的界定问题：

世界各国对公务员范围的界定不尽一致，总体看来存在三种基本类型：一是以英国为代表的小范围型，主要指政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官；二是以美国为代表的中范围型，包括政府系统中的所有公职人员以及公共事业单位的人员和国营企业的管理人员；三是以日本和法国为代表的大范围型，包括政府系统中的所有公职人员、国会工作人员、审判官、检察官以及国有企业事业单位的工作人员1 。

综上所述，各国公务员范围可能涉及到下列人员：各级国家行政机关范围内的人员，包括政务官、事务官(含工勤人员)；各级国家行政机关范围外的人员，包括法官、检察官、立法机关司法机关的工作人员、军事人员、国家企事业单位人员。其中，各国公务员普遍包括事务官，其他各类人员的取舍则构成各国间的差异。同时，各国公务员法也以事务官为调整的主体。也就是说，各国总体上都把非选举产生和非政治任命的官员以及由国库支付全年薪金的工作人员列入公务员范围。

我国《国家公务员暂行条例》把我国公务员的范围界定为\各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员\。显然，这一范围不包括党委、人大、政协、法院、检察院及国有企事业单位以及社会团体的工作人员。同时，我国还规定党、人大、政协、法院、检察院以及工青妇等参照公务员制度执行。

这一划分具有如下特征：一是强调工作组织机构的行政性，即只有在各级国家行政机关任职、行使行政权力、履行行政职能者才属于公务员；二是体现了我国政治制度的特点。我国不实行西方国家的两党制、多党制，因而没有政务官事务官的区分问题，所以所有的政府公职人员都属于公务员；三是薪金的支付来源不作为划分的依据；四是把工勤人员排除在公务员范围之外。我认为这种对公务员范围的界定存在某些不合理之处。

首先，我们知道，在我国建立和推行国家公务员制度的目的之一即是在人事管理中实行分类管理，改变过去\干部\概念过于笼统，管理方法单一、缺乏针对性的弊端。分类应该根据其业务特点和性质进行。据此，我国原来的\国家干部\依其性质可以划分为以下几种：共产党组织的工作人员，其根本特点是政治性，应该按照党章进行管理。尽管目前存在党组织过度介入政府职能、党组织工作人员的薪金也由国库支付等现象，但是这部分\干部\毕竟有着其自身的特点；群团组织的工作人员，其特征是社会性，应该按照其组织章程进行管理；事业单位的工作人员，其特征是技术性、服务性。我国目前正在进行事业单位改革，包括人事管理制度方面的改革尝试，如建立职员制、聘任制、合同制等；国营企业的管理、技术人员，对于这部分人员的管理主要应实行经济责任制；立法机关工作人员(不包括人大代表)、司法机关工作人员和行政机关工作人员，他们是国家公共权力的代表和行使者。根据目前的规定，只有行政机关中的除工勤人员以外的工作人员是国家公务员，这就说明其他各种\干部\有不同于行政机关工作人员的本质特征，应分别建立不同的人事管理制度。但是在现实中，\参照执行\使分类失去意义。目前我国正在进行企业、事业单位、群团组织人事管理制度的改革探索，而国家权力机关、司法机关的人事改革却\悄无声息\，那么他们，尤其是其中的司法行政人员能否纳入\公务员\？他们与行政工作人员是否具有本质的差异？如果有，为什么\参照执行\？将来是否有可能针对其特点分别建立不同的人事管理制度？如果没有，为什么不纳入公务员范围？实际上他们都是国家公共权力的代表，而且在现实中他们的薪金支付同样来源于国家财政，在编制、行政级别、考核奖惩、工资福利等各环节的管理都是统一的。有的学者认为基于我国\党政不分\的现状，党组织的工作人员也应该纳入公务员范围，我认为不太妥当。\党政不分\尽管一时难以改变，但是把党组织工作人员纳入公务员范围，无疑会加重\党政不分\；并且，党组织工作人员尽管履行了部分政府职能，但是他们的主要任务仍是党务工作，政治色彩浓厚，这与行政组织工作人员不同。

其次，公务员范围不包括系统内的\工勤人员\是否恰当？目前，之所以把工勤人员排除在外，可能是考虑到目前这批人员量大、素质较差。但是（1）怎样确定\工勤人员\？以\职位的性质\作为依据还是传统身份制\干部--工人\的残余？将来怎样确定？（2）对\工勤人员\如何管理，以保证其素质及工作效率？这些问

题都是在实际工作中必然面对的问题，但是《条例》及相关的法规、规章没有给出明确的规定。

基于以上考虑，笔者认为，应当适当扩大公务员范围，不仅把权力机关、审判机关和检察机关的行政人员纳入公务员范围，并且还应当包括各系统中的工勤人员。\参照管理\作为权宜之计，不能长期实施，必须尽快予以分解。该并入的要及时并轨，统一管理；该从参照管理系列中分离出来的，要及时分离，单独管理。因此应该加快事业单位人事制度改革，加快社会团体\社会化\的进程，增强其用人的独立性、自主性。

二、公务员系统的\多入口\问题：

根据法律规定，我国公务员系统有多个入口。一是选任和委任，适用于各级政府组成人员；二是考任，适用于主任科员以下的非领导职务；三是调任，即党、政、立法、司法、群团、国有企事业单位的国家工作人员可以通过一定的程序和办法相互交流，适用于领导职务中的非政府组成人员以及主任科员以上的非领导职务。这与世界各国通行的做法不同。 一般说来，世界各国公务员的录用一般只有两个入口：政务官是选任或委任，事务官是考任。我认为，我国之所以作出这种制度规定与我国是以公有制占主导地位的社会主义国家有关，公有单位多，\公家人\就多，而公务员的范围又较窄。 这种制度规定尽管考虑到了具体国情，但是也带来一定问题。问题主要出在调任上。选任和委任主要通过组织法、国家权力机关来保证其素质要求，实现其身份的合法性；考试录用通过公开平等竞争性的考试来保证人员的素质和合法性。那么调任呢？如何保障调任者的素质？目前对于所谓\一定的程序和办法\并没有明确的规定，而是比较模糊的\先考核(在学历、工作年限等方面是否具备拟任的职务要求)后培训\，没有引入竞争机制。当然，近年来，很多地区都尝试进行了\副局级干部公开招聘\，但是，这些都是局部的试点，而不是普遍的制度化的做法。

针对这种情况，我认为首先应该扩大考任比例，除了高级领导职务外都应该采用考试录用的办法；在此基础上可以对少数调任者采用科学、规范的考核程序以\准入\，并制定相关的法规，使\调任\这个\入口\有章可循。

三、职位分类问题：

世界其他各国基本把公务员分为政务官和事务官，其标准是看是否由选举或政治任命产生，即录用方式。公务员法一般仅适用于事务官。根据《暂行条例》规定，我国公务员没有政务官事务官之分，而是分为领导职务和非领导职务。显然划分的依据不是录用的方式，而是工作性质，并且都适用《暂行条例》。人事分类的目的在于根据各自的特定采用不同的管理办法，那么，领导职务和非领导职务在任职条件、产生方式、工作评价依据、管理方法方面有何不同？从目前来看这些区别都没有体现出来，唯一的区别在于，他们分别是现行组织部门和人事部门的管理对象。因此这种分类是否合适？能否达到分类的目的？是否会加重\官本位\？

《暂行条例》规定我国实行职位分类，但是我国公务员并没有职系、职组、职级、职等的划分，只设置了公务员的职务和等级序列，并规定了职务与级别的对应关系，同时规定\国家公务员的级别，按照所任职务及所在职位的责任大小、工作难易程度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定\。从这些规定中可以看出，我国公务员的分类机制兼具职位分类和品位分类的特征。这些都与职位分类的要求与目的相去甚远。

四、考核问题：

考核是公务员任用与奖惩的基础，在整个公务员制度中具有举足轻重的作用。然而现行法规中的一些规定

由于缺乏严密性、科学性，使得这一制度的效力大大下降。（1）考核内容过于抽象和划一，标准过于笼统。尽管《国家公务员考核暂行规定》对其作过较为详尽的阐释，但普遍没有针对组织及职位特征建立具体的考核指标，由于各部门、各职位之间工作性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，考核者往往无所适从；（2）等次少。三个等次，优秀占10%～15%，不称职者没有比例要求，其余的85%以上均为称职。这种称职的大平台现象，混淆了公务员行为的差别，在一定程度上助长了\干多干少一个样\的风气，加上标准的模糊，使优秀、不称职人员的确定较难。从而在现实中出现了\优秀\者\轮流坐桩\，其余皆为\合格\的现象；（3）考核人的选择没有针对不同的组织、职位区别对待，除了少数高级领导职务\必要时，可以进行民主评议或民意测验\外，一律采用了\上级+同事+自我\的模式，同时法规对于三类考核主体考核结果的相对重要性没有作出明确规定，从而出现了领导不力、以群众测评为结果甚至以个人小结为结果的现象；（4）考核方法较为单一，绝大多数采用的都是\写评语\的方法，这是一种定性的、主观性随意性较强的一种方法，很难保证考核的客观性。

我国公务员制度的问题分析之二：

实践层面的分析

由于各种经济社会政治条件的制约，公务员制度在运做中出现了一些变形、不到位等问题，从而严重影响了公务员制度科学价值的实现。

一、公务员的考试录用：

公务员的考试录用是公务员制度确立的重要标志之一，在公务员管理系统中是最基础的环节，考试的公开平等竞争性及其信度与效度直接影响到公务员队伍的整体素质。

目前，我国已经确立了录用主任科员以下的非领导职位\凡进必考\的原则，《国家公务员录用暂行规定》对公开、平等、竞争、择优的考试原则、录用的程序、考试的内容与方法等也作了明确规定，在此基础上全国各地都陆续进行了若干次面向社会、应届大中专毕业生及专业军官的录用考试。从实践的效果来看，由于各种原因考试的竞争性及考试的信度和效度方面都还存在一些问题，具体表现在公务员的来源、选拔和到位三个环节2 。

公务员考试中的来源主要指报考者的数量、类别、质量能否形成充分的竞争，能否保证到位者的质量。据报道，近年来公务员报考者与计划录用者之间的平均比例达20：1，少数特殊职位甚至高达60：1、70：1。 说明了公务员具有较高的职业威望。但是机械的数量并不一定与质量成正比。由于尚未在全国范围内形成开放型的人才流动机制，使人才选拔的空间仍然十分狭小。首先，更大范围内的优秀人才没有参与到竞争的行列。调查发现，除针对应届毕业生的招考外，近年来的报考者中绝大多数是五大毕业生、原单位效益不好或在原单位不甚如意的人员以及无职无业哪里有考试就往哪跑的\职业考试者\。而更多的真正优秀、适合在政府中工作的人员由于具有安定的职业，没有参与进来；其次由于受到客观条件的限制，更多的人才无法进入视野。如有些省市规定农民只能报考乡镇的国家公务员职位，小城市的不能报考大城市的，地方的不能报考中央的。再比如所有地区都不允许中小学教师报考，其公平性暂且不谈，也影响了录用人员的质量，因为中小学教师，尤其是在农村是知识层次最高、最整齐的群体。同时，由于目前的公务员考试大多数不是\资格考试\，而是\职位考试\，这也限制了人才选拔的空间。

公务员的选拔环节主要关注的是考试本身的信度与效度问题，牵扯到选拔的方式、考官队伍的素质、试题的科学化等方面。首先，考官队伍素质不高。目前，我国考官队伍主要由两部分组成，一是组织人事部门

的官员，二是高校、行政学院和科研院所的专业技术人员。前者具有一定的干部选拔任用经验，但对于专业管理知识缺乏深入研究，对于考生的书面和口头答案理解不深，判断不准。后者具有扎实的专业知识，但是对于社会需要和职位特点研究不够，所设计题目多倾向于理论陈述，对应用性、操作性题目掌握不好；其次考试的方法仍主要依靠笔试和结构化面试，而对一些较先进的新技术方法如情景模拟、心理测验、投射法、评价中心技术等缺乏研究和应用，因而无法全方位地对考生进行准确考察；第三，笔试内容与方法不够科学，主要包括：不能针对职位的特点确定测试内容；教材质量较差，内容空泛陈旧。试卷结构不合理，重记忆，轻理解应用，很难测出考生的知识深度、能力水平和发展潜力，从而使考试的区分度、可信度受到削弱。

到位环节的问题主要指经过报考、选拔两个阶段进入录用阶段的考生，因为主客观条件的制约不能正常进入拟定职位，从而使前两阶段的努力前功尽弃。由于传统体制下的人才地区所有、部门所有、单位所有的格局尚未打破，人才流动受到诸多限制，使得到位率大大降低。一些单位认为录用本单位人才会带来一系列负面影响，因而往往采用收回住房、补偿培训费等手段迫使报考者放弃权利；一些成绩优异者职位要求理想化，在人事部门调剂不能满足其要求时放弃权利等。受这些因素影响，每年被录用而又不能到位的报考者达20%左右 ，使主考单位和有关部门在人财物上浪费严重。

二、公务员管理体制问题：

根据《暂行条例》规定，\国务院人事部门负责国家国务院的综合管理工作。县级以上地方人民政府人事部门，负责本行政辖区内国家国务院的综合管理工作。\同时，又规定，坚持\党管干部\原则。这在实际运做中必然会牵扯到组织部门和人事部门，或者说党政的关系。\党管干部\是我国干部人事制度的传统之一，\党组织向国家机关推荐重要领导干部，并负责对党员领导干部的考核。\中共中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》对此作出了详细的规定。从理论上说，党管干部主要是制定干部管理的路线、方针、政策，推荐重要干部和直接管理一部分干部。但是在具体操作中往往出现党政不分、以党代政，治人与治事相分离。

针对我国目前的情况，可能还必须采用这种党政共管方式，但是，应该使这种方法更加完善：首先，必须在组织部门和人事部门之间就管理的对象作出科学明确的区分。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上的地方各级人民代表大会\选举省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长；\新的一届人民政府领导人员依法选举产生后，应当在两个月内提请本级人民代表大会常务委员会任命人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长。\各级人民政府任免本级政府各工作部门的副职，由同级人事部门具体承办任免手续。\而无论是人大任免各工作部门正职，还是政府任免各工作部门副职，首先都有一个候选人或者说被推荐人的确定问题。\依法推荐、提名候选人\是党管干部的关键环节。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，选拔任用党政领导干部一般经过\民主推荐、考察、酝酿、讨论决定、依法推荐、提名与民主协商\等若干环节。其中，民主推荐由同级党委(党组)或上级组织(人事)部门主持；考察由组织部门按照干部管理权限(下管一级)，采取个别谈话、民主评议、实地考察、专项调查等方式，全面考察其德、能、勤、绩，注重考察工作实绩，并形成书面考察材料；党委(党组)讨论决定干部任免事项，必须有2/3以上的成员到会，发表同意、不同意或缓议等明确意见，以党委(党组)应到会领导成员过半数同意形成决议；党委向人民代表大会或者人大常委会推荐政府组成人员，应该先向人民代表大会临时党组或者人大常委会党组和人大常委会组成人员中的党员介绍党委的推荐意见，提交推荐书，说明推荐理由。党委向政府提名由政府任命的政府工作部门和内设机构的领导成员人选，在党委讨论决定后，由政府任命4 。同时，各工作部门的内设机构的领导干部的选拔任用，参照执行。从上述有关法律法规的规定中可以看出，在干部的选拔和任用方面，公务员中的各领导职务基本由各级党的组织部门负责，党组织分部管理干部的制度基本没有改变。这

样划分管理的对象是否合适？如果合适，那么必须使这样一种选拔任用过程规范化和民主化，受到法律和公众的监督和约束。目前各地出现的各种人事腐败现象，如买官卖官、跑官要官、人情官、关系官等，与现行的干部选拔任用机制缺乏民主、规范关系密切，使干部的选拔任用偏离了科学、公正的轨道，金钱、权力、人情、关系等取代了素质、能力与工作实绩，成为任用的决定性因素。其次，对管理的环节进行明确的区分。即对于特定的对象，如领导职务，组织部门只负责重要的环节，如任免、考核、升降等，还是管理所有的环节？

三、政治社会等消极因素的制约问题：

要通过建立国家公务员制度来实现政府廉洁、高效等目标，仅仅设计建立一整套精良的公务员制度的运行机制是不够的，精良的运行机制要充分发挥其效用还需要一系列的政治、经济、文化条件。目前正处于新旧体制转换的艰难过程中，很多消极因素制约了公务员制度科学价值的实现。

第一，政府职能转变滞后，机构改革仍在进行之中。行政管理体制改革的核心是转变政府职能，并在此前提下积极进行机构改革，定职能、定机构、定编制。只有这些工作完成之后职位分类、考试录用、考核与培训等环节才能全面地、有效地运转。然而，目前职能转变工作不尽如人意，大部分该转移给市场、企业、事业和社会的职能仍被一些既得利益部门把住不放，机构和人员始终处于臃肿庞大的状态。而一大批该由政府承担的\真正无利可图\的监督、协调、服务职能，许多部门不热心、不主动。由于政府职能不能科学分解、转移、定位，以职能转变为前提的机构改革，就无法顺利进行。可以说，在超度、失衡的政府职能范围和流于形式的机构改革条件下推行公务员制度，无论是公务员规模、职位规范、工作职责的确定，还是培训、考核、奖惩等单项制度的实施都会因为缺乏明确目标和科学依据而难以到位。

第二，缺乏良好的社会竞争氛围。随着改革的逐步深入，人们的竞争意识逐步增强，竞争环境大为改善。但是总体上仍缺乏良好的社会竞争氛围。这一方面是由于几千年封建主义、平均主义思想和意识积淀太深，\身份取向\高于\成就取向\的前现代文化使公平的职业竞争形同虚设；另一方面，现实中大量的\国有单位\由于产权不清、权责利结构不合理，使各单位往往缺乏追求效率最大化的动力，没有\求贤若渴\的心态，从而使在用人上的\身份\关系\取向大量存在。这种情况必然折射到公务员的任用机制上，使公务员制度的核心原则--功绩制原则无法体现。

第三，僵化的户籍制度、落后的社会保障体制成为推行公务员制度的拦路虎和绊脚石。我国在建国初期建立的户籍制度经过几十年的发展，包括近年来的\松动\，其基本框架仍没有改变，城乡分离、严格的地域限制及限制流动的特征在经济发展、人事制度改革方面仍然产生着消极影响。如前面提到的在考试录用方面，现行的户籍制度限制了人们参与竞争的权利。这既与公务员机会均等、公开平等精神背道而驰，又使公务员队伍严重本地化、裙带化，缺乏竞争力和活力。现行的户籍制使人力资源划地为牢，使人才地区所有，部门所有，终身不得流动，人力资源不能得到最佳的配置。我国原有的社会保障实质上是企业保障、国家保障，其中暗含着高补贴的福利优惠，其明显的弊端是覆盖面小、社会化程度低，这使得人才的流动变得极为困难。目前社会保障体制改革的方向之一就是走向社会化，但是这一进程在短期内不可能一蹴而就。目前养老、住房的改革进展较快，而医疗、失业保险的社会化改革进展较慢。这些在某种程度上仍然妨碍人才的流动和公平的参与职业竞争。

第四，公务员制度的核心特征之一是\法治管理\和\功绩制原则\，这就需要契约观念（平等、互利、尊重规则）、工具理性（对效率、效益的追求)等现代价值观念。我国由于几前年传统文化的影响，在权力的运做过程中往往以传统道德、血缘关系、有限范围内的\共同利益认同\为依据，以权力、权势、传统宗法道德和一定的个人喜好为依据，以联系、认同程度的深浅作为看待他人的标准，传承了传统社会的等级观念、

身份观念和人治色彩。这些前现代的文化特征使公务员制度科学价值的发挥受到极大的制约。

公务员制度基本特点

我国国家公务员制度的基本特点

我国国家公务员制度是根据我国的国情建立的，同时又改革了传统的人事制度的弊端，因此它既不同于西方文官制度，也不同于我国传统的人事管理制度。

与西方文官制度比较，有以下几点不同：

1.我国公务员制度坚持和体现了党的基本路线，而西方文官制度则标榜“政治中立” .在《国家公务员暂行条例》的总则中，明确规定“国家公务员制度贯彻以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线。”这说明我国公务员制度是党的组织路线，而西方文官不得参加党派活动，不得带有政治倾向。

2.我国公务员制度坚持党管干部的原则，而西方文官制度要求公务员与“党派脱钩”。我国公务员制度根据党的组织人事路线、方针、政策制定，坚持党对人事工作的领导。各级政府组成人员的国家公务员是由各级常委及其组织部门负责考察，依法由各级人民代表大会及其常务委员会选举或决定任免。西方文官制度对公务员的管理强调“与党派脱钩”，公务员职务晋升不受政党干预。

3.我国公务员制度强调德才兼备，西方文官制度缺乏统一的，全面的用人标准。国家公务员在录用中采用公开考试、严格考核、对思想政治方面要求严格。在晋升中注重思想政治表现和工作实绩。因此坚持德才兼备标准是国家公务员制度的重要特色。

4.我国公务员制度强调全心全意为人民服务的宗旨，国家公务员不是一个独立利益集团，而西方文官是一个单独的利益集团。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，我国公务员的考核、奖惩、晋升等都要考察其为人民服务的精神。西方文官制度中的公务员，可以通过自己的工会等组织同政府谈判，最大限度维护自己的利益。

国家公务员制度与传统的人事制度比较，也是有差别的：

1、国家公务员制度在科学化、法制化上比传统的人事制度有很大的提高。

国家公务员制度是分类管理的一种制度，是行政机关工作人员管理的一整套规范。它除了有总法规，还有若干个配套的单项法规及其实施细则、实施方案，从而形成一个健全的法规体系。

2、国家公务员制度在管理机制上比传统人事制度进一步健全和强化。

（1）国家公务员制度有竞争择优机制。在公务员考试、考核、晋升、任免等方面都体现了优胜劣汰机制，保证每个职位都有最优秀的人员来担任。

（2）国家公务员制度有廉政勤政保障机制。《国家公务员暂行条例》中对公务员的义务、纪律、考核、奖励、回避等方面都加以严格约束，并通过监督来加以保障。

（3）国家公务员具有能上能下、新陈代谢机制。国家公务员制度对公务员进行考核，如不能胜任工作要免职。并实行不同职务的最高任职限制、年龄及部分职务的聘任制度。公务员在录用和调任上严格把关，提高公务员的素质。另外，还实行人员交流、竞争上岗、职位轮换、和职务聘任制，打破终身制，增强行政机关的活力。

3、国家公务员制度在队伍优化上比传统的人事制度有新的突破。

（1）国家公务员制度是在行政管理体制和机构改革的基础上推行的。

（2）国家公务员制度是在人员精简基础上建立的。

4、国家公务员制度在工资、福利、保险上比传统人事制度科学合理。公务员实行新的职级工资制，按不同的职能分为职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资四个组成部分。

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