城市社区治理模式的理想型构_合作网络治理

城市社区治理模式的理想型构_合作网络治理

第30卷第5期　　　　　　　　　　　　　　中南民族大学学报(人文社会科学版)　　　　　　　　　　　　　　　　Vol.30No.52010年9月　　　　　　JournalofSouth-CentralUniversityforNationalities(HumanitiesandSocialSciences)　　　　　　　Sep.2010

城市社区治理模式的理想型构:合作网络治理

胡　祥

(中南民族大学思想政治教育学院,湖北武汉430074)

摘　要:治理的本质特征是公民社会对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理,治理体现了国家与公民社会的新型关系。城市社区合作网络治理模式是指在一定地域范围内,政府组织与社区自治组织、第三部门等通过一定的制度安排,采用一定的手段方式,合作管理社区公共事务、提供公共产品,实现社区公共利益的运行机制。城市社区合作网络治理的构建是一个系统工程,它涉及到我国城市基层管理体制、民主政治建设、公共产品和服务的供给模式,更涉及到政府与社会二元结构的调整等。

关键词:城市社区;治理模式;合作网络治理

中图分类号:C912.8　　　　　　　文献标识码:A　　　　　　　文章编号:1672-433X(2010)05-0101-05

构筑新型的城市社区治理体系是我国城市社区建设和发展的客观要求,即由原来单一的行政管理模式转变为政府与社区互动的治理结构,在城市基层建立起行政调控机制与社区自治机制相结合,行政功能与自治功能相互补、行政资源与社会资源相整合、政府力量与社会力量相互动的新型管理体制。本文尝试探讨城市社区治理的理想模式问题。

一、治理:一种新型的国家与公民社会的关系

20世纪以来,治理理论与实践之所以能够得以产生和发展,其现实原因之一就是公民社会的日益壮大。公民社会是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和,其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织,包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等。俞可平教授提出,随着公民社会组织独自行使或它们与政府一道行使的社会管理过程,便不再是统治,而是治理。在统治中,国家占据权威地位,它的权力运行方向总是自上而下的,它运用政府的政治权威,通过发号施令,制定政策和实施政策,对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理是一个上下互动的管理过程,它主要是通过协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理,其实质在于建立在市场原则,公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠

收稿日期:2009-11-20

政府的权威,而是合作网络的权威,其权力向度是多

元的,相互的而不是单一的和自上而下的[1]5-6。治理和善治的本质特征是公民社会对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理,善治需要公民社会的发展,没有健全的公民社会,不可能有善治。反之,公民社会的发展必然直接地或间接地影响治理的变迁。

国家由统治向治理转变的过程是国家与公民社会实现良性互动关系的客观要求。公民社会的发展,改变了“强国家、弱社会”状况,使得国家与公民社会的相互型塑成为可能。但不管是国家还是公民社会,其治理能力都是有限的。库伊曼指出:“不论是公共部门还是私人部门,没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息,也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去

[2]应用所有有效的工具。”它们之间不存在简单的相

互替代关系。“治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统。”

[3]21-22

由于国家的失

效和公民社会的不自主性同时存在,一些社会、经济问题不能简单地借助自上而下的国家干预或凭借社会的自发调节方式得以解决,而国家与公民社会之间合作却能够行之有效。它取得成功的关键在于持续不断地互动,以此产生和交换资源和信息,通过鼓励有关方面的团结,建立相互依赖的关系,从而弥补

作者简介:胡祥(1975-),男,湖北省通城县人,中南民族大学院讲师,政治学博士,主要研究政治学理论。

E-mail:yinxiang0527@

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公民社会的不自主性和政府自上而下调控的不足。“许多集体行为的问题只通过个人行为无法解决,但是由遥远的国家调节或间接的政治民主程序也不容易解决。相反,社群的自我调节,结合民主国家及其

[4]

机构的权威,倒可以使问题得到解决。”

治理作为一种新型的国家与公民社会的关系,它体现了国家与公民社会合作关系建立的可行性,只有国家与公民社会实现合作和互动层面上的治理,相互协调相互促进,经济增长、政治稳定和社会进步的和谐才成为可能。

二、城市社区治理的理想模式:合作网络治理

社区治理成败在很大程度上取决于能否恰当处理政府与非政府组织间的合作关系问题。在有关社区治理主体问题上,人们的认识曾经并不一致并因此形成了三种不同的观点:第一种观点可称为政府干预怀疑论。这种观点认为政府对社区的干预不仅会扼杀社区其他组织和居民参与社区发展的积极性,而且会助长其依赖观念,削弱社区成员自我照顾的意识。因此,政府干预怀疑论者主张严格限制政府的权力和资源。第二种观点可称为政府干预论。这种观点认为,一味强调个人选择或市场供给的做法往往使穷人、少数人群和社会弱者的利益受到损害,只有通过政府相关部门的综合努力才能有效解决这一问题。因此,政府介入社区发展特别是对经济投资和福利等领域进行干预是十分必要的。第三种观点即社会参与论。社会参与论者倡导社区成员尽可能广泛地参与社区公共服务与管理,试图通过广泛的社区参与培育社区成员对社区的责任意识[5]。事实上,社区治理既离不开政府的介入,更离不开社区自治组织、第三部门和社区成员的参与。艾波特认为,政府与社区组织的作用受制于特定的社区发展背景,其中主要是政府的开放性和决策的复杂性。一般而言,政府的开放性越大,社区参与的作用就越大,同时,社区发展过程中,必然涉及到各种类型的决策,决策越复杂,社区参与的可能性越小,而政府介入的必要性就越大。根据这种关系,可将社区发展领域划分为四个部分,即排他性领域,对抗性领域,包容性领域和一致性领域。(见右上图)

如果我们对艾波特的观点作进一步思考,艾波特只是对社区领域作了一个初步划分,指出了社区领域的一些特性,他留给我们思考的问题是社区治理的领域究竟在哪里?

哈贝马斯在对“公共领域”这一具有划时代意义的范畴的讨论中,一方面强调其中应当“公私分明”

,资料来源:Abbott:SharingtheCity:Community

ParticipationinUrbanManagement,London:EarthscanPublicationlad.1996年出版,第124页。

公共领域不允许被私人化和专制化。另一方面,他又明显感到公和私的二元紧张模式有悖于其交往动机,于是提倡“大公无私”,想使公共领域成为一个中介机制,用以调节自我与他者,个体与团体、国家与社会之间的张力。“社会的国家化与国家的社会化是同步进行的,正是这一辩证关系逐渐破坏了资产阶级公共领域的基础,亦即国家和社会的分离。从两者之间,同时也从两者内部,产生出一个重新政治化的社会领域,这一领域摆脱了‘公’与‘私’的区别,它也消解了私人领域中那一特定的部分,即自由主义公共领域,在这里,私人集合成公众,管理私人交往中的共同事

[6]

务。”

受哈贝马斯的启发,另一位著名学者黄宗智先生提出:“我认为,比较妥当的做法是采取哈贝马斯的建议,依照在国家与社会之间存在一个两方都能参与其间的区域的模式进行思考。为了确切把握这一居间区域而又避免在使用哈贝马斯公共领域概念出现误用和混淆,我想建议使用‘第三领域’(thirdrealm)一词。这样一种概念还可以阻止把第三区域化约到国家或社会范围的倾向,我们将首先承认国家与社会两者在同时影响着第三区域。据此,我们可以讨论国家或者社会或者两者一起,对第三区域的影响,但却不会造成这一区域消融到国家里或社会里或同时消融到国家与社会里的错觉。”

[7]

循着哈贝马斯与黄宗智的逻辑,我们可以认为,社区治理的公共领域不应是把国家与社会对立起来的领域,而是国家与社会都参与其中的领域。这一领域同时受到国家与社会的影响,但又不消融到国家或社会里或同时消融到国家和社会里,它不再陷入国家

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与社会的简单化对立,我们甚至能说这一领域是部分的国家化或社会化。这意味着在社区治理的公共领域中是各个层次的力量通过互动与合作而形成的解决公共问题的网络和空间,是各个层次的力量之间沟通协商的一种中介和机制。通过这种网络、空间、中介和机制,可以使政府、非政府组织、市场主体之间的合作更为顺利,行动更为协调。

国内学者对社区自治的经验研究证实了上述逻辑推断的正确性。陈伟东在社区自治研究中发现,随着我国城市社区利益群体的分化,不同的利益群体(包括个人和各类组织)会在不同的空间进行互动,从

而形成多元的参与网络和复杂的网络结构,这一结构如下图

:

纵观国内外治理理论的研究,实际上存在着三种不同的研究途径,即政府管理的途径、公民社会的途径和合作网络的途径。政府管理的途径将治理等同于政府管理,侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革,许多学者和政府官员视新公共管理为政府治理的新模式。与将治理等同于政府管理的用法不同,公民社会的途径将治理视为公民社会的自组织网络,这种公民社会的自组织网络是独立于国家体制之外的由个人或团体组成的自主的领域,公民团体或民间组织可以自我建设、自我协调、自我整合,从而形成一个不需要借助政府及其资源的公共领域,在这一领域中,组织成员完全自主地治理公共事务。合作网络的途径试图整合上述两种研究途径。合作网络的途径认为,治理是政府与社会力量以合作方式组成的网状管理系统,政府部门与非政府部门存在相互依存的合作关系,多中心的公共行动体系就共同关心的问题采取集体行动。在合作网络中,政府与其他主体是平等的关系,政府需要通过协商对话、建立伙伴关系和借助其他主体的资源来实现共同的目标。合作网络治理的途径得到了国内外学者的认同,陈振明认为:“合作网络途径综合考虑了政府层面和

非政府层面有关治理的用法,用它来描绘相互依存时代公共管理的新模式,对当代公共管理的环境变迁及

其发展趋势具有很强的解释能力,所以日益得到学者们、官员们、国际组织和其他社会团体的承认,大有成

[8]为主导范式的趋势。”罗伯特 里奇指出:“治理涉

及到中央政府、地方政府和其它公共权威,也涉及到在公共领域内活动的准公共行动者、自愿部门、社区组织甚至是私营部门。”D 凯尔特认为:“治理是政府与社会力量通过面对面的合作组织的网状管理

[3]22

系统。”在R 罗茨看来,治理可用于指代任何活

[9]

动的协调形式,至少有六种不同的用法:作为最小国家的治理、作为公司治理的治理、作为新公共管理的治理、作为“善治”的治理、作为社会——控制系统的治理和作为自组织网络的治理

[10]

。罗茨认为,任何指

定的定义都有武断性,把其他用法的重要成分结合在一起,“最突出的是治理作为最小国家、社会控制论体系以及自组织网络的。‘治理’的基本特征有以下几个: 组织之间相互依存。治理比政府管理范围更广,包括了非国家的行为者。改变了国家的边界意味着公共的私人的以及自愿部门之间的界限变得灵活了、模糊了; 相互交换资源以及协商共同目的的需要导致

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网络成员之间的持续互动; 游戏式的互动以信任为基础,由网络参与者协商和同意的游戏规则来调节;!保持相当程度的相对国家的自主性。网络不对国家负责,它们是自组织的。尽管国家没有专门的最高权力,但是它能够间接地并且在一定程度上调控网

[1]96-97

络。”还有学者指出,这种网络管理有以下几个

[12]

题协调目标与偏好各异的行动者的策略的活动。”

从现实经验的回归来看,我国城市社区治理来源于两种力量的推动:其一是社区自身的力量,社区自治组织、社区中第三部门以及社区居民成为参与社区公共事务治理的主要力量,多元利益群体自主性的增强和其通过自治性的管理来实现利益需求的愿望,是推动社区建设和发展的主要力量。其二是政府的推动,政府在城市社区治理中起到不可忽视的推动作用,政府通过社区建设,发挥自身的组织与资源优势,在社区组织与公众的广泛参与下,共同推进社区的建设与发展,从而达到有效治理社区的目的。社区治理要求政府组织与社区组织、社会组织以及公民共同承担社区建设的责任。在城市社区中,政府与社区自治体不是对立的,政府依法管理社区行政事务同社区自治体依法管理社区社会事务,两者是并行不悖不可缺少的。从国外城市社区治理的经验来看,国外城市社区治理涉及的基本关系是政府和社区组织及其他组织之间的权能配置方式。政府与社区结合的紧密程度不同,使社区治理各具特色。西方城市社区治理中对政府作用的重视以及对社区自身力量、第三部门的培育引导反映了社区治理主体在社区空间内的力量整合,共生互利,治理主体通过合作共事从而达到社区公共利益的最大化。

通过上述理论分析,并结合国内外社区治理的实践经验,笔者认为,城市社区治理的理想模式可以归结为合作网络治理模式。在城市社区合作网络治理模式中,社区治理的主体是政府、社区自治组织、第三部门等以多种合作方式组成公共行动体系。社区治理的工具是多元的,这些工具是将公共目标转化为行动的重要途径,采用何种工具取决于问题的情景。社区治理的活动内容是管理公共事务与提供公共产品等。城市社区合作网络治理模式是指在一定地域范围内,政府组织与社区自治组织、第三部门等通过一定的制度安排,采用一定的手段方式,合作管理社区公共事务、提供公共产品,实现社区公共利益的运行机制。三、城市社区合作网络治理的构建:政府与社会二元结构的调整

城市社区合作网络治理的构建是一个系统工程,它涉及到我国城市基层管理体制、民主政治建设、公共产品和服务的供给模式,更涉及到政府与社会二元结构的调整等,因此必须通盘考虑,整体规划。

1.转变政府职能。政府职能转变的首要问题是理清行政事务和社区自治事务、政府委托事务和社区自治事务的边界。其次要本着职、责、权、利统一的原则,

特征:(1)网络管理的运行机制是协商与合作。(2)建立多种伙伴关系是网络管理提高互动水平的途径。伙伴关系主要有三种:主导者与职能单位的关系、组织

间的谈判协商关系和系统协作关系。(3)管理与规则的管理是网络管理的两大基本内容。前者是改善网络的互动关系,后者是网络无法解决问题的重建或改变网络的制度安排[11]。

在笔者看来,治理理论就是试图通过构建政治国家与公民社会、政府与非政府、公共机构与私人机构、强制与自愿的合作治理机制,来弥补政府能力不足及其缺陷,弥补市场机制缺陷,解决政府失灵和市场失灵,进而达到和促成合作为特征的“善治”。治理理论彻底走出了非政府即市场或非市场即政府的非此即被的狭隘观念,为人类社会的良好治理(善治)扩展了空间,提供了更多的选择。治理的结构网络迥然不同于管理网络,管理网络则是一种按照责任进行层次划分的分工网络,它更多地强调上下节制,更多地强调指挥与服从。治理网络是一种互动的组织网络结构,是指所有参与者的自主性网络,这一自主性网络在某个特定的领域中,各种社会组织与政府进行合作共同治理。由于这种互动性和自主性,使得治理的决策和实施过程拥有了充分的民主基础,所以治理更能体现民主精神。

因此,社区治理并非只有政府一个主体,社区自治组织、第三部门、私营部门以及各种公民运动的蓬勃发展,不同部门依靠自身的资源和优势解决共同关切的公共事务,相互依赖彼此形成合作伙伴关系。就政府部门而言,治理就是从统治到掌舵的变化。就非政府组织而言,治理就是从被动排斥到主动参与的变化。社区治理是由政府部门、社区自治组织、第三部门和私营部门等组成的公共行动体系。在社区治理中,没有哪个机构拥有充足的资源和能力解决所有的问题。在社区治理中,多元化的公共治理主体相互依存的伙伴关系,推动了治理朝着网络化的方向发展。在社区治理的这种网状管理中,多中心的行动者通过制度化的合作机制,通过相互调适目标,共同解决冲突,以增进社区共同利益。在这一意义上,我们可以说,社区治理“是在现存的跨组织关系网络中,针对特定问

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该由社会行使的职能转移给社区自治组织、第三部门等社会组织。政府对社区建设的主导作用则体现在组织建设、责任机制和政策扶持上,更重要的是体现在资金、设施支持和财政预算上,各级政府应将社区建设与治理所需费用列入财政预算。加强政府对社区建设的支持力度这不仅是政府的职能所决定的,而且也是社会经济发展、居民群众日益增长的物质文化和精神文化生活的现实需要所决定的。

2.落实社区居民自治组织的自治权。理顺政府与社区居民自治组织的关系,坚持政府与社区居民自治组织之间的指导与被指导关系,另一方面社区居民自治组织也有责任接受政府的指导,有义务协助政府做好与居民利益相关的工作。理顺社区党组织与社区居民自治组织的关系,在社区建设与治理中,必须坚持党组织的领导核心地位,但党的领导并不意味着党来包办社区事务,更不是包办社区自治,党应充分支持和保证社区居民自治组织依法行使自治权。在法律的框架下,切实落实社区居委会对社区内公共事务和公益事业的决策权和管理权,对不合理的行政事务摊派的拒绝权,对政府公共事务决策和执行的监督权等。

3.培育和发展第三部门。必须大力培育和发展第三部门,发挥第三部门的中介作用。目前,第三部门发育程度尚不足以承担起政府不能、市场不为的公共服务职能,因此,当前政府在社区建设中的应重点培育和发展第三部门。在推进政府职能转变的过程中,可以将转移出来的社会职能交给第三部门来承担,并落实各项优惠政策。同时,加大政府扶持力度,制定各项实施细则和配套措施,规范并落实第三部门在注册、

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4.实现社区公共产品供给的多样化。政府仍然是提供公共产品的主要机制,但不是唯一机制,在某些方面,也不一定是最佳机制。在现实中,众多的第三部

门、社区自治组织等非政府组织也在从事公益性活动,提供大量公共产品与公共服务,甚至私营企业和个人也有可能通过政府的授权委托而从事公共产品的提供。社区公共产品的提供者可以是政府与非政府组织(包括社区自治组织、第三部门、私营企业等)共同参与的有机组合。当前,要改革政府包办社区公共产品的模式,政府在一些领域可以采取非直接提供的方式,通过购买或竞标的形式交由第三方来提供,由民间组织、企业或个人来提供,政府对社区公共产品与服务的责任主要体现在制定社区公共产品政策和规划,提供资金和设施资助,指导社区公共产品的发展,制定公共产品标准,对社区公共产品的生产、提供进行监督等。

5.创新治理方法。社区治理通过治理主体行使各自的功能来促进和保证治理目标的实现,社区治理功能的行使,以及社区治理目标的实现,必须借助一系列行之有效的治理手段和方式。由于治理的手段方法在社区治理中的重要地位,为了改进社区治理水平,借用新的管理方法已经成为社区治理创新的重要内容,将现代公共管理的最新方法(如企业化政府、顾客导向基础上的绩效管理、分权与公众参与、公共服务的民营化等)引入社区治理中,无疑是为社区合作网络治理提供了手段保证和新的前景。

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(责任编辑　何海涛)

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