武汉市“两规合一”研究“两规”编制体系

武汉市“两规合一”研究“两规”编制体系专题

编者按：2009年，武汉市新组建“武汉市国土资源和规划局”，承担着全市国土与规划的管理职能。为做好城乡规划和土地利用规划的衔接工作，提高依法行政的管理效能，充分发挥“两规合一”的职能优势，市国土资源和规划局组织有关单位开展了武汉市“两规合一”的专题研究。形成了《武汉市“两规”编制体系专题研究》、《武汉市土地利用分类与城乡用地分类衔接专题研究》、《武汉市“两图合一”专题研究》等初步成果。本刊现分期刊发这些成果，供大家交流学习。

2009年，武汉市国土资源和规划局组建完毕，这对我市做好两规合一工作奠定了组织保障基础。为落实国家对两规衔接的要求，进一步理顺规划管理体制，提高行政效能和依法行政水平，我局提出了总体规划对应市级土地总规、分区规划对应县级土地总规、控规对应乡级土规的编制体系框架，确定了两规编制衔接的总体方向，在此基础上，为进一步做好城规和土规编制工作，市局开展武汉市两规编制体系衔接研究工作。

一、国家法规对“两规”编制衔接的要求分析

(一)“两规”编制衔接的规划层次——总规层次的城、镇乡村规划与对应级别的土地利用总体规划。

1、法律关于两规衔接的规定

法律法规对两规衔接的规划层次有较为明确的提法。《城乡规划法》第五条规定，城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接；《土地管理法》第二十二条规定，城市建设用地规模应当符合国家规定的标准。城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

2、两规的编制体系及主要任务

城镇规划分为总规和详规两个层次，总规重点是确定城镇建设用地规模及总体布局，详规重点是各城镇建设用地地块的具体安排。乡村规划分为总规和建设规划两个层次，根据《镇规划标准》和《村镇规划编制办法(试行)》，乡村总规重点是乡域的村镇体系布局及集镇镇区的规划布局，建设规划重点是各村的详细规划布局。另外，近期建设规划是对城市总体规划的土地规划编制体系中除了土地利用总体规划以外，还包括基本农田保护规划、土地开发整理规划、城乡建设用地增减挂钩区实施规划等专项规划。其中，基本农田规划和土地开发整理规划主要是为落实耕地和基本农田保护目标而编制的专项规划，与城乡规划关注的重点不尽相同；城乡建设用地增减挂钩规划是为实现土地节约集约利用目标，在严格控制城乡建设用地总规模的前提

下，对总体规划确定的城乡建设用地布局进行的优化，如在总体规划下达的农村建设用地整理目标之外整理复垦出额外的农村建设用地，可启用城乡规划确定的发展备用地，需在实施两个规划时对规划布局进行局部修改和调整。

因此，从各级土地利用总体规划编制的内容来看，两规编制内容衔接的重点是总规层次的城镇、乡村规划和土地利用总体规划。详规(建设规划)层次的城乡规划是在两类总规衔接的基础上对城乡建设用地的具体地块进行安排。

(二)两规编制内容衔接的结合点——建设用地的规模、空间分布和边界。

从两规的编制内容和管理范围来看，两规衔接的最终落脚点主要是城、镇、乡、村规划区范围内建设用地的规模、布局。

1、两规相同编制的对象及其规划深度

两规共同的编制对象是对建设用地的安排。土规编制的主要目的是保护土地资源，协调发展和保护资的关系，统筹安排区域内农用地、建设用地和未利用地等全部土地的利用；城乡城乡规划编制的主要目的在于规范城乡建设行为，保障城乡各项建设有序开展。两类规划都涉及对城乡建设用地的统筹安排。

两规对建设用地的规划控制深度具有递进关系。根据根据国土资源部颁布的土地利用总体规划编制规程，土规的土地规划用途分类最小类为城镇用地、农村居民点用地、采矿用地、??。而根据城乡规划对建设用地的不仅要确定城、镇、乡村规划范围内建设用地的总规模，还要对城乡建设用地进行细分，统筹安排居住、公共设施、工业、仓储、交通、市政公用设施等各类建设用地的规模、布局及控制要求。从规划内容上看，城乡规划对建设用地的控制比土规要深化和细化。两类规划的相同点是需要确定建设用地的总规模和总体空间分布。

2、“两规”行政管理部门的管辖范围

从两规行政主管部门的管理范围来看，其交集是对建设用地的管理：

城乡规划主管部门的管辖范围是建设用地。根据《城乡规划法》第二条、第四十二条的要求，在规划区内进行建设活动必须遵守城乡规划法，城乡规划主管部门不得在建设用地范围外作出规划许可，意味着城乡规划主管部门的管理范围是规划区内的建设用地。

土地管理部门的管辖范围是行政区内全部土地。根据土地管理法的要求，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将用地分为农用地、建设用地和未利用地，使用土地的单位和个人必须严格按照土地总规确定的用途使用土地。重点是做好耕地特别是基本农田的保护以及控制农用地向建设用地的转换。

(三)“两规”在用于规划管理中应衔接的规划层次——县、乡级土规和控制性详细规划、乡、村规划。

1、城乡建设管理的规划依据—控规和乡、村规划

国有建设用地的审批依据控规。根据城乡规划法第三十七、三十八条规定，规划行政主管部门对于提供国有土地使用权进行建设的依据控制性详细规划。

集体建设用地的审批依据是乡、村规划。根据城乡规划法第四十一条规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，依据乡、村规划，核发乡村建设规划许可证。

2、土地管理的规划依据一县、乡级土地利用总体规划

土地利用总体规划分为全国、省、市、县、乡等5个级别，根据规划的作用，分为政策性(全国)、结构性(省、市)和实施性(县、乡)等3个层次。国土资源管理部门进行管理的规划依据是县、乡级土规。县级土规主要用于用途管制，乡级土规用于建设项目用地管理。

综上所述，从两规在作为管理依据的作用来看，只有当市域内某个建设项目的布局同时满足县或乡级土规以及控规、乡村规划时，才具有全面合法的规划依据，才能提高建设项目审批的效率。

二、武汉“两规”编制现状分析

(一)武汉市两规编制概况

1、土地利用总体规划编制概况

市级土地总规编制完成。武汉分别于1996年和2006年编制了两轮《武汉市土地利用总体规划》。2006版全市土地利用总体规划已基本编制完成，并报国务院审批。

县级土地总规大纲已编制完成。六个远城区中江夏区土规已批复，其它5个远城区的区级土

规大纲已批，正在编制区级土规。七个中心城区中，正在编制洪山区主城以外部分的区级土规大纲：其他6个中心城区的区级土规已在市级土规中确定。 乡级土地总规正在进行试点编制。目前正在编制金口街土规，其它街、镇、乡、场的乡级土规即将开展。

2、城乡规划编制概况

确定了城乡规划编制体系。新一轮城市总体规划编制完成以来，我市确定了(“1 6 1”的城乡规划编制体系。主要包括1个主干规划(总体规划—分区规划—控制性详细规划)、6个专项规划(历史文化名城、地下空间、城市设计、旧城更新、综合交通、其它专项规划等)、1个规划技术标准和科研项目库。相比城乡规划法中所提的总规和详规两个层次，武汉市增加了一个分区规划的规划层次，该规划层次在市域内的分区域(如区、街道、镇等)具有城乡规划法中的“总规”的作用。

城市总体规划编制完成。城市总体规划(包括市域城镇体系规划)已获建设部部长常委会通过，正在国务院审查。

都市发展区实现分区规划全覆盖。目前已完成了6个新城组群分区规划和主城分区规划的全覆盖。6个新城组群分区规划平均每个规划面积约400平方公里，原则上都市发展区内的街、镇不再单独编制总体规划。

区城镇体系规划全覆盖。目前已单独编了黄陂、新洲、东西湖、蔡甸、江夏等区城镇体系规划和汉南城乡一体化规划，洪山区城乡一体化规划在本轮总规之前编制。

镇(街、乡、场)总规编制有待完善。都市发展区内部的镇已在组群分区规划中编制完成了镇区规划。如吴家山、纸坊、蔡甸、纱帽等城关镇以及天河、三里、大集等一般建制镇等；都市区外的街、镇、乡、场总体规划，绝大多数为新一轮城市总体规划之前编制。如前川街总规、新沟镇区总规、左岭镇总规、湘口镇总规、武湖农场总规等。据统计，到2006年底，远城区(含洪山区)74个街、乡、镇、场中的51个已编制了镇区总体规划。

主城区实现控规导则全覆盖、新城组群正在开展控规导则的编制。

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